Wie man ein gemeinsames Europawahlrecht ohne Einstimmigkeit im Rat einführt

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Von Clemens Hoffmann

Viele Versuche, das EU-Wahlrecht zu verbessern, sind an nationalen Vetos gescheitert. Doch das „Tandemsystem“ könnte auch ohne Einstimmigkeit eingeführt werden.

Eine Reform des Europawahlrechts ist lange überfällig, um endlich die nationale Fragmentierung und fehlende Gleichwertigkeit aller Stimmen zu überwinden. Ein Reformansatz, der diese Probleme angeht, ist das „Tandemsystem“, das von Friedrich Pukelsheim und Jo Leinen entwickelt wurde. Nach diesem System treten die europäischen Parteien über ihre nationalen Mitgliedsparteien bei den Europawahlen gegeneinander an und ein Ausgleichsmechanismus sorgt dafür, dass trotz bestehend bleibender nationaler Sitzkontingente der Sitzanteil jeder europäischen Partei ihrem europaweiten Stimmenanteil entspricht.

In der Form, wie Pukelsheim und Leinen das Tandemsystem vorgeschlagen haben, wäre aber vermutlich von einigen Mitgliedstaaten großer Widerstand zu erwarten. Das macht es schwierig, das System durch eine Reform des EU-Direktwahlakts einzuführen, bei der nach Art. 223 AEUV jeder Mitgliedstaat ein Vetorecht hat. Schon eine weit weniger weitgehende Wahlreform, die 2022 vom Europäischen Parlament vorgeschlagen wurde, scheiterte an der fehlenden Einstimmigkeit im Rat. Allerdings ließe sich das Tandemsystem so modifizieren, dass nationale Vetos umgangen werden können. Wie das geht, möchte ich im Folgenden darstellen.

Verstärkte Zusammenarbeit bei der Wahlrechtsreform?

Da nie ein einheitliches Europawahlrecht eingeführt wurde, ist es Aufgabe der Mitgliedstaaten, sich je ein eigenes Europawahlrecht zu geben. Ihre nationalen Gestaltungsspielräume begrenzen de facto die Einstimmigkeitserfordernis für Reformen auf EU-Ebene auf zwei Punkte:

1. Veränderungen bei den Sitzkontingenten der Mitgliedstaaten im Europäischen Parlament, inklusive der Schaffung neuer Sitze für transnationale Listen (geregelt in einem Beschluss des Europäischen Rates) und
2. gemeinsame Wahlgrundsätze, die die nationalen Europawahlrechte erfüllen müssen, zum Beispiel die Nutzung eines Verhältniswahlsystems (geregelt im EU-Direktwahlakt).

Dies beachtend könnte eine Staatengruppe auch allein voranschreiten, um Reformen beim EU-Wahlrecht umzusetzen. Zum einen könnte sie ihre nationalen Europawahlrechte mittels eines zwischenstaatlichen Vertrags stärker koordinieren und verzahnen. Mit einer qualifizierten Mehrheit im Rat könnte sie zum anderen auch den Mechanismus der verstärkten Zusammenarbeit nutzen.

Wie kann eine solcher Reformansatz aussehen?

Vor der Ausgestaltung eines gemeinsamen Wahlrechts muss bestimmt werden, welche Ziele mit der Reform erreicht werden sollen. Die momentane nationale Zersplitterung der Europawahlen führt zu zwei Problemen:

• Zum einen beteiligen sich die Wähler:innen an der Wahl primär auf Basis ihrer nationalen Staatsbürgerschaft und nicht ihrer EU-Bürgerschaft. Der Einfluss ihrer Stimmen endet an der Grenze des eigenen Mitgliedslandes. Dies mindert das integrative Potential der Europawahlen.
• Zum anderen gibt es derzeit keine Wahlgleichheit auf europäischer Ebene. Eine Stimme in einem kleinen Mitgliedstaat zählt deutlich mehr als eine Stimme in einem großen Mitgliedsland. Dies ist auf die „degressiv proportionale“ Sitzverteilung zwischen den Mitgliedstaaten zurückzuführen, die im EU-Vertrag vorgeschrieben ist.
  

Das „Tandemsystem“ für die europäische Sitzverteilung

Das „Tandemsystem“ von Friedrich Pukelsheim und Jo Leinen löst diese Probleme. Es stellt das gesamteuropäische Wahlergebnis in den Vordergrund, ohne die bisherigen Sitzkontingente der Mitgliedstaaten anfassen zu müssen. Dafür bilden jeweils die nationalen Mitgliedsparteien einer europäischen Partei eine Listenverbindung. Diese Listenverbindungen treten dann bei der Europawahl gegeneinander an. Jede EU-Bürger:in kreuzt auf dem Wahlzettel die nationale Parteiliste und damit auch die europäische Partei an, die sie präferiert. Mit allen europaweit abgegebenen Stimmen wird die Sitzverteilung auf die europäischen Parteien bestimmt. Erhält eine Partei europaweit 20% der Stimmen, so soll sie auch 20% der Sitze im Europäischen Parlament bekommen.

Nachdem die europäische Sitzverteilung bestimmt wurde, ermittelt der Ausgleichmechanismus in drei Schritten die nationalen Sitzverteilungen:

1. In einem ersten, vorläufigen Schritt werden die Sitze den nationalen Parteien auf Basis der nationalen Wahlergebnisse zugeteilt, so wie im heutigen System.
2. Erhält dabei eine europäische Listenverbindung aufgrund von Verzerrungen im Wahlrecht (z.B. aufgrund der degressiven Proportionalität) x Prozent Sitze mehr, als ihr bei direkt-proportionaler Verteilung zustehen, so werden ihr in jedem Mitgliedsland x Prozent der Sitze entzogen. Analog erhält sie x Prozent mehr Sitze je Land, sollten ihr diese europaweit fehlen.
   
3. Wenn jetzt in einem Land y Prozent weniger Sitze verteilt worden sind, als dessen Sitzkontingent umfasst, so werden jeder Partei in dem Land y Prozent mehr Sitze gegeben. Analog gilt wieder der umgekehrte Fall.

Schritte 2 und 3 werden wiederholt, bis sowohl die europäische Sitzverteilung als auch die Sitzkontingente der Mitgliedstaaten richtig abgebildet werden.

Damit werden faktisch die Sitzkontingente zu einer Quote, die das Parlament als Ganzes zu erfüllen hat. Die europäischen Parteien sind dagegen weiterhin verstärkt über die Mitgliedsparteien vertreten, die in ihrem jeweiligen Land besonders gut abgeschnitten haben. Nationale Wahlergebnisse werden nur noch annähernd wiedergegeben, da die korrekte Abbildung des europäischen Wählerwillens Priorität hat.

Ein „partielles Tandemsystem“ mit Opt-out-Möglichkeit

Pukelsheim und Leinen gehen in ihren Publikationen zum Tandemsystem stets davon aus, dass alle Mitgliedstaaten sich daran beteiligen. Das wäre allerdings nicht zwingend notwendig. Tatsächlich könnte der Ausgleichsmechanismus so modifiziert werden, dass einigen Mitgliedstaaten ein Opt-out gewährt wird. Das Ergebnis wäre dann ein „partielles Tandemsystem“, in dem eine Gruppe von Mitgliedstaaten allein gewährleistet, dass die Sitzverteilung der europäischen Parteien im Europäischen Parlament auch deren europaweiter Stimmverteilung entspricht.

In diesen Opt-out-Staaten würde die Europawahl dann wie bisher stattfinden, und ihre nationale Sitzverteilung würde sich allein nach dem jeweiligen nationalen Wahlergebnis richten.  Dennoch beteiligen sich auch die EU-Bürger:innen aus den Opt-out-Staaten indirekt am partiellen Tandemsystem, denn die dortigen nationalen Parteien wären Teil der Listenverbindungen ihrer europäischen Parteifamilien. Die für sie abgegebenen Stimmen zählen für das Gesamtergebnis und die an sie verteilten Sitze sind beim Ausgleich zu berücksichtigen. Würde der Ausgleichsmechanismus die Opt-out-Staaten ignorieren, wäre die Gleichwertigkeit aller Stimmen europaweit nicht gegeben.

Voraussetzungen

Das (partielle) Tandemsystem kann nur funktionieren, wenn die europäischen Parteien mitspielen, denn der Ausgleichsmechanismus ist auf die klare Zuordnung nationaler Parteien zu Listenverbindungen angewiesen. So ist es grundsätzlich möglich, dass eine nationale Partei mehr Sitze bekommen könnte, wenn sie nicht Teil der Listenverbindung wird. Auch kann eine europäische Partei einen unfairen Vorteil erlangen, wenn ihre Listenverbindung nur die Mitgliedsparteien aus den reformwilligen Staaten umfasst. Gegen diese Probleme können jedoch Regelungen erlassen werden:

• Alle Mitgliedsparteien einer registrierten europäischen Partei gehören zwingend zu einer Listenverbindung. Es sollte aber auch die Möglichkeit geben, dass europäische Parteien Nichtmitglieder in ihre Listenverbindung einladen, dass zwei oder mehrere europäische Parteien mit einer gemeinsamen Listenverbindung antreten oder dass eine Parteienfamilie, die nicht als europäische Partei registriert ist, eine Listenverbindung bildet.
• Die Bildung der Listenverbindungen bringt nationale Parteien mit ähnlichen Werten und Zielen zusammen und nimmt damit vorweg, was bisher erst bei der Bildung der Fraktionen passiert. Als zusätzlicher Anreiz sollte daher auch der Zugang zum Fraktionsstatus an das gemeinsame Antreten als Listenverbindung geknüpft werden. Auch die Wahlkampferstattung und Parteienfinanzierung sollten sich am europäischen Ergebnis orientieren.
• Alle nationalen Parteien ohne europäische Parteizugehörigkeit bilden eine gemeinsame technische Listenverbindung. Dies soll ein Anreiz sein, damit auch diese nationalen Einzelparteien sich einer europäischen Parteienfamilie anschließen oder eine neue europäische Partei gründen, welche dann eine eigene Listenverbindung registrieren kann.
  
• Eine Listenverbindung darf nicht zum überwiegenden Anteil (z.B. 70%) Stimmen aus nur einem einzigen Mitgliedsland erhalten haben, andernfalls wird sie der technischen Listenverbindung zugerechnet.

Der Ausgleichsmechanismus beseitigt die im bisherigen Wahlrecht entstehenden Über- und Unterhänge. Sollte aber eine Listenverbindung (fast) ausschließlich in Opt-out-Staaten antreten, so kann der Ausgleich unter Umständen nur unvollständig erfolgen. Es sollten daher so wenig Staaten wie möglich ein Opt-out erhalten.

Was, wenn 2019 das partielle Tandemsystem gegolten hätte?

Im folgenden Beispiel soll gezeigt werden, welche Sitzverteilung sich bei der Europawahl 2019 mit dem partiellen Tandemsystem ergeben hätte. Dabei wird angenommen, dass sich nur die sechs EG-Gründungsländer sowie Polen, Spanien und Portugal an dem partiellen Tandemsystem beteiligen würden. Außerdem sind für die Berechnung noch einige zusätzliche Annahmen nötig, die unter der Tabelle aufgelistet sind.

Das partielle Tandemsystem unterscheidet nicht zwischen Mandaten, die über das nationale Ergebnis gewonnen wurden, und solchen, die nur Ausgleichsmandate sind. Dennoch lässt sich nachträglich eine ungefähre Differenzierung bestimmen, indem man betrachtet, um wie viele Sitze das nationale Sitzkontingent der am System beteiligten Länder verringert werden muss, bis eine rein national bestimmte Sitzverteilung sich als Teil der Tandemsitzverteilung ergibt. Der andere Teil der Sitze der betreffenden Länder sind entsprechend Ausgleichsmandate. Dabei werden in der Tabelle nur die Parteien außerhalb der technischen Listenverbindung berücksichtigt. Eine solche differenzierte Betrachtung vereinfacht auch den Vergleich mit einem System, in dem der Verhältnisausgleich mittels transnationaler Listen umgesetzt wird.

		EVP	SPE	RE	ID	EGP	EKR	Linke	EFA	APEU	techn. Liste
AT	nationale Sitze	7	5	1	3	3
BE*	nationale Sitze	2	3	3	2	3		1	3
	Ausgleich				1	1		1	1
BG	nationale Sitze	7	4	3	1		1				1
HR	nationale Sitze	4	3	1							4
CY	nationale Sitze	2	1					2			1
CZ	nationale Sitze	5		6	2		4	1			3
DK	nationale Sitze	1	3	6	1	2		1
EE	nationale Sitze	1	2	3	1
FI	nationale Sitze	4	2	3	2	2		1
FR*	nationale Sitze	6	4	19	18	10		7
	Ausgleich		1		7	4		7		2
DE*	nationale Sitze	24	13	6	9	17		5		1
	Ausgleich		4	1	6	8		1		1
EL	nationale Sitze	9	2				1	7			2
HU	nationale Sitze	13	5	2							1
IE	nationale Sitze	5		2		2					4
IT*	nationale Sitze	6	15		22		4				7
	Ausgleich		3	2	12	2		2		1
LV	nationale Sitze	2	2				2				2
LT	nationale Sitze	2	2	2							5
LU*	nationale Sitze	1	1	1		1
	Ausgleich					1	1
MT	nationale Sitze	2	4
NL*	nationale Sitze	4	6	7	1	3				1	3
	Ausgleich		1		1	2
PL*	nationale Sitze	18	4				26				2
	Ausgleich	1	1
PT*	nationale Sitze	6	8	1				4		1
	Ausgleich							1
RO	nationale Sitze	14	10	9
SK	nationale Sitze	4	3	3			2				2
SI	nationale Sitze	4	2	2
ES*	nationale Sitze	10	17	8			3	5	3
	Ausgleich		5	1				2	4	1
SE	national seats	6	5	3		3	3	1
gesamt	nationale Sitze	169	126	91	62	46	46	29	6	3	37
	Ausgleich	1	15	4	27	18	1	14	5	5
	gesamt	170	141	95	89	64	47	43	11	8	37
alt gesamt		184	131	95	73	47	51	33	12	3	73
		EVP	SPE	RE	ID	EGP	EKR	Linke	EFA	APEU	techn. Liste

Länder, die in der Beispielrechnung am partiellen Tandemsystem teilnehmen, sind mit einem Asterisk (*) markiert. Die Zeile „alt gesamt“ stellt die tatsächliche Sitzverteilung von 2019 dar (bezogen auf die Parteien in den hypothetischen Listenverbindungen) und verdeutlicht damit, wie sich das Kräfteverhältnis durch das Tandemsystem verschoben hätte. Datengrundlage sind die Wikipedia-Seiten zur Europawahl 2019. Annahmen für die Berechnung: 1. Die europaweite Sitzverteilung wird nach der d’Hondt-Methode bestimmt, da die meisten Mitgliedsländer diese Methode momentan nutzen. 2. Grundsätzlich tritt jede europäische Parteienfamilie mit einer eigenen Listenverbindung an. Ausnahmen: ALDE, EDP sowie die französische Partei LREM bilden eine gemeinsame Listenverbindung (Renew Europe, RE); EL und die Parteienallianz „Now the People“ bilden eine gemeinsame Listenverbindung (Linke). 3. Für Listenverbindungen gilt eine europäische Sperrklausel von 1% (2019 rund 1,8 Mio. Stimmen europaweit). Da der europäische Direktwahlakt eine maximale nationale Sperrhürde von 5% vorgibt, werden bei der Sitzvergabe aber auch nationale Parteien berücksichtigt, die in ihrem Land mehr als 5% der Stimmen bekommen haben, auch wenn ihre Listenverbindung an der Sperrhürde gescheitert ist. – Es gibt einen Online-Rechner, um andere Annahmen auszuprobieren. Der Zugang dazu ist auf Anfrage beim Autor erhältlich.

In der realen Sitzverteilung von 2019 waren SPE, EGP, Linke und ID im Vergleich zu ihrer europaweiten Stimmenzahl unterrepräsentiert. Diese vier Parteien hätten also mit einem Tandemsystem zusätzliche Sitze gewonnen. Wie sich diese Ausgleichsmandate auf die Mitgliedsländer verteilen, hängt von verschiedenen Faktoren ab. Zu einem Ausgleich zwischen zwei europäischen Parteien kann es nur in Ländern kommen, in denen beide Parteien vertreten sind. Die ID-Partei konzentriert sich stark auf Deutschland, Frankreich und Italien, weshalb der Ausgleich dort passiert und nicht in Polen, wo sie nicht vertreten ist. SPE, EGP und Linke haben in mehr Staaten Mitgliedsparteien, sodass der Ausgleich sich breiter verteilen kann.

In Ländern, in denen viele europäische Parteien aktiv sind, werden tendenziell mehr Sitze umverteilt, da es hier mehr umkämpfte Sitze gibt. In Luxemburg fehlten beispielsweise den Grünen nur 2,2 Prozentpunkte für den zweiten Sitz; der Ausgleichmechanismus des Tandemsystems spricht ihnen diesen zu, weil so nur eine minimale Verzerrung der Sitzverteilung entsteht. In Italien wird auch das im Parlament vertretene Parteienspektrum größer, weil mit dem Tandemsystem weniger Parteien an der nationalen Sperrhürde scheitern; somit werden auch mehr italienische Wähler:innen im Parlament vertreten.

Im Vergleich mit der tatsächlichen Sitzverteilung 2019 hätte die EVP als einzige große Partei mit dem Tandemsystem weniger Sitze erhalten. Das lag am besseren Abschneiden in kleinen als in großen Mitgliedstaaten. Ihre Mitgliedsparteien in Polen und Spanien erreichen mittlerweile in nationalen Umfragen aber wieder bessere Werte, sodass für die EVP der Sitzverlust durch das Tandemsystem heute geringer ausfallen würde bzw. auch für sie ein Sitzzugewinn möglich wäre.

Die Debatte wird weitergehen

Momentan dominieren transnationale Listen die Debatte einer europäischen Wahlrechtsreform. Für sie hat sich das Europäische Parlament 2022 ausgesprochen. Der Widerstand im Rat scheint aber wieder unüberwindlich groß. Es ist daher sinnvoll, auch über Alternativen laut nachzudenken.

Die Jungen Europäischen Föderalist:innen (JEF) Deutschland haben deshalb 2023 das partielle Tandemsystem in ihre Beschlusslage aufgenommen. Es fungiert als Plan B, sollte der Ministerrat transnationale Listen dauerhaft ablehnen. Tandemsystem und transnationale Listen schließen einander auch nicht aus. Das partielle Tandemsystem gibt Reformbefürworter:innen einen neuen Trumpf auf die Hand, und zeigt, dass die Reformgegner:innen nicht allein die Spielregeln bestimmen.

Clemens Hoffmann ist Doktorand am Lehrstuhl für Agrarpolitik an der Georg-August-Universität Göttingen und Mitglied der JEF Göttingen.

Bilder: EP-Plenum: European External Action Service [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr; Porträt Clemens Hoffmann: privat [alle Rechte vorbehalten].