29 November 2023

Addressing democratic backsliding in Hungary: Biting intergovernmentalism, made in Berlin

In the Berlin Perspectives series, the Institut für Europäische Politik (IEP) presents analyses of Germany’s European policy to an English-speaking audience. The authors analyse German positions on current debates and provide policy recommendations based on their findings.

The latest policy brief by York Albrecht is re-published on this blog in an extended version. You can find the original text on the IEP website.

Heroes square in Budapest
“For a long time, the other member states neglected Hungaryʼs democratic regression. The ʻZeitenwendeʼ must be a window of opportunity for Germany and its allies to protect liberal democracy.”

Since Viktor Orbán took office as Hungary’s prime minister in 2010, his Fidesz-led government has systematically dismantled electoral fairness, judicial independence and media freedom. With these violations of fundamental liberal-democratic standards and its repeated use of vetoes in the European Union, Budapest also openly challenges the EU’s identity as a community of rights and values and undermines its capacity to act.

This poses substantial challenges for Germany, which must balance the interests of German companies that heavily invested in Hungary and its foreign policy agenda. Berlin has tried to pursue a more values-based foreign policy in recent years, and it had to give up on its concept of Wandel durch Handel (change through trade) since Russia’s full invasion of Ukraine in February 2022.

What does the Zeitenwende that Chancellor Olaf Scholz proclaimed immediately after the invasion imply for addressing the threat that Hungary poses to core values of Germany and the EU? This policy brief proposes that one promising avenue for Berlin is to increase cooperation with like-minded EU members, as such ‘biting intergovernmentalism’ can enable it to do more to protect the rule of law in the EU.

The problem: democratic backsliding in Hungary

The domestic power of Orbán and Fidesz is predominantly based on three pillars.

First, the electoral system has been redesigned to keep Fidesz in power. After the ratification of the new constitution in 2012 without any real public consultation, referendum or parliamentary deliberation, the party drafted a new election law, which since “has handed Orbán his two-thirds supermajority in three elections”. Elections are accompanied by the gerrymandering of parliamentary constituencies, misleading ballots to confuse voters and ‘voter tourism’ allowing citizens to register anywhere in the country to tilt close districts.

Second, the government controls the public and private media. Since 2018, media entrepreneurs close to Orbán have transferred their ownership of newspapers (including all regional ones), broadcasting stations and other print and online outlets to the newly established Central European Press and Media Foundation (KESMA), whose board is controlled by Orbán allies. The parliament has appointed Fidesz-friendly members of the governing body for the public service broadcasting media. And state advertising is used to subsidize government-aligned media. Moreover, the space of civil society organisations and academic freedom are massively restricted.

Third, the government consolidates its power through state-sponsored corruption and nepotism. A new economic elite close to Orbán has emerged, living off public procurement contracts. Often, EU funds end up in the pockets of “Orbán’s oligarchs”, including his son-in-law. Fidesz is working to nationalize strategically important business sectors, ousting foreign companies including from other EU members in blunt violation of the Single Market regulations. German companies operating in Hungary lament increasing pressure from new special taxes, search warrants and even the threat of expropriation.

Pressuring the EU with veto threats

In addition to the state capture by Fidesz, Hungary’s behaviour at the EU level challenges its allies. In December 2022, Orbán used the country’s veto to block €18 billion in aid for Ukraine and EU support for a global corporate tax rate as leverage to obtain the release of frozen EU funds for Hungary. He repeated similar manoeuvres in May, October and November 2023.

More recently, Hungary threatened to block any sanctions on Russia’s nuclear sector as the two countries are collaborating in the construction of two new nuclear reactor blocs at the Paks site. Additionally, the Hungarian parliament has to date repeatedly postponed the ratification of Sweden’s NATO accession.

The German response: longstanding close contacts with Fidesz

Germany’s stance towards Hungary under Orbán since 2010 has been ambiguous and has gone through three phases.

The liberal-conservative coalition government in office between 2009 and 2013 was characterized by close contacts and ideological proximity with the Fidesz government, especially regarding fiscal austerity policies after the 2008 financial crisis. Close ties between Fidesz and the German CDU/CSU (EPP) can also be traced back to the “political father-son relationship” between Orbán and former chancellor Helmut Kohl.

Rifts between Berlin and Budapest emerged during the migration crisis in 2015, in which Orbán and Chancellor Angela Merkel took opposing positions. Furthermore, Hungary’s repeated vetoes in EU foreign policy votes generated controversy in Germany. Nevertheless, Bavaria’s CSU invited Orbán to confidential meetings until he opposed the party’s Manfred Weber’s bid for running as the Spitzenkandidat of the European People’s Party at the European elections 2019. This conflict ultimately led to Fidesz’s withdrawal from the EPP in 2021.

A more critical stance under the traffic-light coalition

The most recent phase started when Germany’s ‘traffic-light’ coalition government took office in 2021. The SPD (PES), FDP (ALDE) and Grüne (EGP) have been markedly more critical of Hungary. The government’s stricter stance on defending European values was reinforced by Russia’s full-scale invasion of Ukraine. The war added a geopolitical impetus to the debate in Germany on Hungary’s democratic regression because Orbán is the EU head of government closest to Russia’s President Vladimir Putin, as their meeting in Beijing in October 2023 reiterated.

Despite this, Germany is still Hungaryʼs most important trading partner. In 2022, their bilateral trade reached an all-time high of €65.5 billion. German companies have invested heavily in the country due to low wages, one of the lowest corporate tax rates in the EU and an education system similar to the German one. Thus, Berlin must balance business interests with the protection of EU law and the Union’s capacity to act on foreign policy matters.

The EU response: developing the rule of law toolbox

At the EU level, the democratic backsliding in Hungary (and Poland) led to the development of a ‘rule of law toolbox’. This complements the various infringement procedures opened by the European Commission against Hungary, as well as the procedure under Article 7 of the Treaty on European Union (TEU) that since 2018 has been stuck in the European Council, where Hungary and Poland protect each other. Orbán could lose this protection due to the probable change of government in Warsaw, which is why he is now trying to woo the newly elected Slovakian Prime Minister Robert Fico, who has a similarly pro-Russian stance.

The toolbox contains instruments such as the Rule of Law Dialogue in the Council, the EU Justice Scoreboard and the Rule of Law Report. Since 2021, it also contains the Conditionality Regulation that allows the European Commission to use its ‘power of the purse’ to protect the EU budget from violations of fundamental values by a member state. The Common Provisions Regulation that accompanies the budget also enables the European Commission to freeze funds for member states, for example, from its Cohesion Policy. Altogether, Brussels has suspended at least €28.7 billion for Hungary, which deeply affects Orbán’s regime and the country’s economy.

Release of EU funds in exchange for approval of Ukraine aid?

The Commission recently adopted the revised Hungarian Recovery and Resilience Plan (RRP) and announced its intention to disburse almost one billion Euros to Hungary from the REPowerEU instrument, which aims to make the energy supply of member states more sustainable. The instrument was introduced in mid-2022 in view of the massive rise in energy prices across Europe as a result of the Russian war of aggression against Ukraine. In order to access the funds, the member states must add REPowerEU chapters to their RRPs.

This now allows the Commission to perform a delicate balancing act between Hungary and the other member states. On the one hand, it can propose releasing the REPowerEU funds that are not linked to rule of law requirements. On the other hand, it can simultaneously insist on the implementation of the so-called 27 “super milestones” according to which Hungary must, among other things, strengthen the independence of the judiciary to receive funds from the Recovery and Resilience Facility. The Commission’s action can therefore be interpreted as an attempt to avert Orbán’s announced veto against further aid for Ukraine in exchange for EU funds. The Council still has to approve the Commission’s decision.

Pressure from Brussels alone is not enough

Germany’s role in developing the toolbox was ambiguous. For a long time, it had a rather lax attitude to democratic backsliding in Hungary due to their extensive political and economic ties. Germany was a driving force behind linking EU funds and observance of the rule of law, yet its Council Presidency in 2020 contributed to watering down the legislative proposal for doing so in order to reach an agreement among member states.

In an attempt to unfreeze the funds, Hungary’s government has made changes to the country’s judicial system and of public-procurement procedures. However, as an analysis by the Hungarian Helsinki Committee shows, these are not sufficient to restore judicial independence and to tackle systemic, state-sponsored corruption. Meanwhile, Orbán uses Brussels as a scapegoat for high inflation rates and low wages. The European Commission’s pressure alone is unlikely to make him curb his power.

A possible solution: biting intergovernmentalism

While the European Commission is the ‘guardian of the treaties’, the member states can also contribute to protecting EU values. In 2021, the parliaments of Denmark and the Netherlands called on the countries’ respective governments to file a lawsuit at the Court of Justice of the EU (CJEU) against Poland due to its curtailment of judicial independence and LGBTIQ+ rights, though they were not heeded. In December 2022, 15 member states, including Germany, joined the European Commission as third parties when it brought in front of the court an infringement procedure against Hungary regarding its ‘LGBTIQ+ law’.

These two cases show the increased willingness of member states, or at least part of their political scene − to defend European values. They are examples for what Dimitry Kochenov termed ‘biting intergovernmentalism’ – a process in which groups of states act in ‘coalitions of the willing’ within the EU to defend its core values. The most prominent example is the informal Friends of the rule of law group, consisting of Belgium, Denmark, Finland, Germany, Luxembourg, the Netherlands, Portugal and Sweden. France also supports the group’s actions on a case-by-case basis.

Member states can take each other to the CJEU

The Friends of the rule of law can act through two strategies. First, they can join infringement procedures opened by the European Commission to express their political support based on Article 40 of the CJEU’s statute. Second, they can refer to Art. 259 TFEU. According to the article, a member state (or more) that considers that another has failed to fulfil an obligation under the treaties, such as respecting the values in Art. 2 TEU, may bring the matter before the CJEU. Using Art. 259 TFEU has three advantages: it can enable swift EU-level action, it avoids the unanimity gridlock of Art. 7 TEU, and it increases the pressure on the European Commission to act more decisively.

To address the autocratization of Hungary, Germany should make more use of such possibilities for member states to protect fundamental EU values. In its coalition agreement, the traffic-light government vowed to advance structural EU reforms, including with other member states. This could also be the basis for coordinating legal efforts against Hungary with the Friends of the rule of law and other like-minded member states.

Three pillars for action 

A biting intergovernmentalism ‘made in Berlin’ should be based on three pillars.

  • First, Germany should strengthen the intergovernmental network of the Friends of the rule of law. More contacts among officials and diplomats can help to sound out national sensitivities that could prevent legal action against Hungary and develop strategies to mitigate them. Eventually, this could help to escape the collective action trap that keeps states from invoking Art. 259 TFEU.
  • Second, Germany should be smart and creative regarding its biting intergovernmentalism. The debate on the rule of law in the EU is not only legal but also inherently political. Rather than its immediate application, the threat of using Art. 259 TFEU could already serve as political leverage against Orbán. A united opposition of member states would increase the pressure on Hungary’s prime minister and demonstrate his isolation, including on the matter of the frozen EU funds.
  • Third, Germany addressing socio-economic convergence inside the EU would help as this concerns a split among member states that matches the one on defending the rule of law. The current defenders consist of the most prosperous Nordic and West European EU members whereas the less prosperous Mediterranean, Central and Southeast European ones are missing. Germany also should use Hungary’s crackdown on foreign companies as a cause to get member states behind common legal action. Overall, it should use its influence in the EU to promote and extend the network of rule-of-law defenders because a geographical schism on fundamental values would paralyze the whole bloc.

For a long time, the member states neglected Hungary’s democratic regression. Russia’s aggression against Ukraine changed this. The subsequent geopolitical impetus given to the EU’s rule-of-law crisis presents a window of opportunity for Germany and its EU allies to protect liberal democracy.

Picture: Heroes Square in Budapest: Shawnn Tan [Unsplash License], via Unsplash; portrait York Albrecht: Marlene Pfau [all rights reserved].

Eine Strategie gegen Ungarns demokratische Regression: „Biting intergovermentalism“, made in Berlin

In der Serie Berlin Perspectives veröffentlicht das Institut für Europäische Politik (IEP) Analysen der deutschen Europapolitik für ein englischsprachiges Publikum. Die Autor:innen beschreiben die deutschen Positionen und geben Empfehlungen.

Der jüngste Beitrag von York Albrecht erscheint auf diesem Blog in deutscher Übersetzung. Das englischsprachige Original ist auch auf der Website des Instituts für Europäische Politik zu finden.

Heldenplatz in Budapest
„Lange haben die Mitgliedstaaten den demokratischen Rückschritt Ungarns vernachlässigt. Die Zeitenwende muss für Deutschland und seine Verbündeten eine Gelegenheit sein, die liberale Demokratie stärker zu schützen.“

Seit dem Amtsantritt von Viktor Orbán als ungarischer Ministerpräsident im Jahr 2010 hat seine Fidesz-geführte Regierung systematisch die Integrität von Wahlen, die Unabhängigkeit der Justiz und die Freiheit der Medien abgebaut. Mit diesen Verstößen gegen grundlegende freiheitlich-demokratische Standards und den wiederholten Vetos gegen europäische Beschlüsse untergräbt Budapest nicht nur die Handlungsfähigkeit der EU, sondern stellt auch ihre Identität als Rechts- und Wertegemeinschaft offen in Frage.

Die Bundesregierung steht vor der großen Herausforderung, die Interessen deutscher Unternehmen, die stark in Ungarn investiert haben, mit der eigenen außenpolitischen Agenda zu vereinbaren. In den letzten Jahren hat Berlin versucht, eine stärker werteorientierte Außenpolitik zu betreiben, und seine langjährige Maxime „Wandel durch Handel“ nach Beginn des russischen Angriffskrieges gegen die Ukraine im Februar 2022 aufgegeben.

Was bedeutet die von Bundeskanzler Olaf Scholz unmittelbar nach dem Einmarsch ausgerufene „Zeitenwende“ für den Umgang mit der Herausforderung, die von Ungarn für die Grundwerte Deutschlands und der EU ausgeht? In diesem Beitrag argumentiere ich, dass eine stärkere Zusammenarbeit mit gleichgesinnten EU-Mitgliedstaaten im Sinne eines „biting intergovernmentalism“ eine vielversprechende Strategie für die Bundesregierung ist, mehr für den Schutz der Rechtsstaatlichkeit in der EU zu tun.

Das Problem: die demokratische Regression Ungarns

Die innenpolitische Macht von Orbán und seiner Fidesz-Partei beruht im Wesentlichen auf drei Säulen.

Erstens wurde das Wahlsystem umgestaltet, um Fidesz an der Macht zu halten. Nach der Ratifizierung der neuen Verfassung im Jahr 2012, die ohne echte öffentliche Konsultation, Referendum oder parlamentarische Beratung erfolgte, hat die Partei ein neues Wahlgesetz ausgearbeitet, das Orbán seither bei drei Wahlen eine Zweidrittelmehrheit beschert hat. Die Wahlen werden begleitet von der Umbildung von Wahlkreisen, irreführenden Stimmzetteln, um die Wähler:innen zu verwirren, und einem „Wahltourismus“, der es Bürger:innen erlaubt, sich überall im Land zu registrieren und so enge Wahlkreise zu kippen.

Zweitens kontrolliert die Regierung die öffentlichen und privaten Medien. Seit 2018 haben Orbán-nahe Medienunternehmer ihr Eigentum an Zeitungen (einschließlich aller Regionalzeitungen), Rundfunksendern und anderen Print- und Online-Medien auf die neu gegründete Mitteleuropäische Presse- und Medienstiftung (Közép-Európai Sajtó és Média Alapítvány, KESMA) übertragen, deren Leitung von Orbán-Verbündeten kontrolliert wird. Das Parlament hat Fidesz-freundliche Mitglieder in das Leitungsgremium der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten berufen. Zudem werden regierungsnahe Medien mit staatlicher Werbung subventioniert. Darüber hinaus werden der Handlungsspielraum zivilgesellschaftlicher Organisationen und die Wissenschaftsfreiheit massiv eingeschränkt.

Drittens festigt die Regierung ihre Macht durch staatlich geförderte Korruption und Vetternwirtschaft. Es hat sich eine neue, Orbán nahestehende Wirtschaftselite herausgebildet, die von öffentlichen Aufträgen lebt. Oft landen öffentliche und EU-Gelder in den Taschen von „Orbáns Oligarchen“, darunter auch sein Schwiegersohn. Fidesz arbeitet daran, strategisch wichtige Wirtschaftszweige zu verstaatlichen und ausländische Unternehmen, auch aus anderen EU-Ländern, zu verdrängen, was einen eklatanten Verstoß gegen die Regeln des Binnenmarktes darstellt. Deutsche Unternehmen, die in Ungarn tätig sind, beklagen den zunehmenden Druck durch neue Sondersteuern, Durchsuchungsbefehle und sogar die Androhung von Enteignungen.

Vetodrohungen als Druckmittel auf EU-Ebene

Neben der Vereinnahmung des Staates durch Fidesz stellt auch Ungarns Verhalten auf EU-Ebene eine Herausforderung für andere Mitgliedstaaten dar. Im Dezember 2022 drohte Orbán sein Veto gegen die geplanten 18 Mrd. EUR an Hilfen für die Ukraine und die EU-Unterstützung für einen globalen Körperschaftssteuersatz einzusetzen, um so die Freigabe eingefrorener EU-Mittel für Ungarn zu erreichen. Ähnliche Manöver wiederholte er im Mai, Oktober und November 2023.

Eine weitere Vetodrohung betraf im Herbst 2022 Sanktionen gegen den russischen Nuklearsektor, da Ungarn und Russland beim Bau von zwei neuen Reaktorblöcken am Kernkraftwerk in Paks zusammenarbeiten. Darüber hinaus hat das ungarische Parlament die Ratifizierung des schwedischen NATO-Beitritts bis heute wiederholt verschoben.

Reaktion in Deutschland: Lange Zeit enge Kontakte zu Fidesz

Die deutsche Haltung gegenüber Ungarn unter Orbán ist seit 2010 zwiespältig. Es lassen sich drei Phasen unterscheiden.

Die liberal-konservative Koalitionsregierung zwischen 2009 und 2013 zeichnete sich durch enge Kontakte und ideologische Nähe zur Fidesz-Regierung aus, insbesondere in Bezug auf die Austeritätspolitik nach der Finanzkrise 2008. Enge Verbindungen zwischen Fidesz und der deutschen CDU/CSU (EVP) gehen auch auf die „politische Vater-Sohn-Beziehung“ zwischen Orbán und Altkanzler Helmut Kohl zurück.

Zu einem zeitweiligen Zerwürfnis zwischen Berlin und Budapest kam es während der Migrationskrise 2015, in der Orbán und Bundeskanzlerin Angela Merkel gegensätzliche Positionen vertraten. Zudem sorgten Ungarns wiederholte Vetos bei außenpolitischen Abstimmungen der EU für Kontroversen in Deutschland. Dennoch lud die bayerische CSU Orbán zu vertraulichen Treffen ein, bis er sich 2019 gegen Manfred Weber als Spitzenkandidaten der Europäischen Volkspartei (EVP) aussprach. Dieser Konflikt führte schließlich zum Austritt der Fidesz aus der EVP im Jahr 2021.

Kritischere Haltung unter der Ampel-Koalition

Die jüngste Phase begann mit dem Amtsantritt der deutschen Ampelkoalition 2021. SPD (SPE), FDP (ALDE) und Grüne (EGP) haben sich gegenüber Ungarn deutlich kritischer geäußert. Die strengere Haltung der Regierung zur Verteidigung der europäischen Werte wurde durch die russische Vollinvasion der Ukraine noch verstärkt. Der Krieg verlieh der deutschen Debatte über Ungarns demokratische Regression einen geopolitischen Impuls, da Orbán der EU-Regierungschef mit den engsten Verbindungen zum russischen Präsidenten Wladimir Putin ist, wie ihr Treffen in Peking im Oktober 2023 erneut zeigte.

Trotzdem ist Deutschland immer noch Ungarns wichtigster Handelspartner. Im Jahr 2022 erreichte der bilaterale Handel ein Allzeithoch von 65,5 Milliarden Euro. Deutsche Unternehmen haben aufgrund vergleichsweise niedriger Löhne, eines der niedrigsten Körperschaftssteuersätze in der EU und eines Bildungssystems, das dem deutschen ähnelt, stark in dem Land investiert. Berlin muss daher die Interessen seiner Wirtschaft mit dem Schutz des EU-Rechts und der außenpolitischen Handlungsfähigkeit der EU in Einklang bringen.

Reaktion der EU: Entwicklung der „Rechtsstaatlichkeits-Toolbox“

Auf EU-Ebene haben die demokratischen Rückschritte in Ungarn (und Polen) zur Entwicklung einer „Rechtsstaatlichkeits-Toolbox“ geführt. Diese ergänzt die verschiedenen Vertragsverletzungsverfahren, die die Europäische Kommission gegen Ungarn eingeleitet hat, sowie das Verfahren nach Art. 7 EUV, das seit 2018 im Europäischen Rat festgefahren ist, da sich Ungarn und Polen gegenseitig schützen. Durch den wahrscheinlichen Regierungswechsel in Warschau könnte Orbán diesen Schutz verlieren, weshalb er nun den neu gewählten slowakischen Ministerpräsidenten Robert Fico, der eine ähnlich pro-russische Haltung vertritt, zu umgarnen versucht.

Die Toolbox enthält Instrumente wie den Rechtsstaatlichkeitsdialog im Rat, das EU-Justizbarometer und den Rechtsstaatlichkeitsbericht. Seit 2021 zählt auch die Konditionalitätsverordnung dazu, die es der Europäischen Kommission ermöglicht, Rechtsstaatsverstöße zu sanktionieren, wenn der EU-Haushalt betroffen ist. Die Verordnung über gemeinsame Bestimmungen, die den Haushalt begleitet, ermöglicht es der Europäischen Kommission außerdem, Mittel für die Mitgliedstaaten einzufrieren, zum Beispiel aus den Kohäsionfonds. Insgesamt hat Brüssel mindestens 28,7 Milliarden Euro für Ungarn ausgesetzt, was Orbáns Regime und die Wirtschaft des Landes stark beeinträchtigt.

Freigabe von EU-Mitteln gegen Zustimmung zu Ukrainehilfen?

Unlängst hat die Kommission den überarbeiteten ungarischen Aufbau- und Resilienzplan (ARP) angenommen und angekündigt, knapp eine Milliarde Euro aus dem REPowerEU-Instrument, mit dem die Energieversorgung der Mitgliedstaaten nachhaltiger gemacht werden soll, an Ungarn auszahlen zu wollen. Das Instrument war Mitte 2022 angesichts der europaweit massiv steigenden Energiepreise in Folge des russischen Angriffskrieges auf die Ukraine eingeführt worden. Um die Mittel abzurufen, müssen die Mitgliedstaaten ihren ARP REPowerEU-Kapitel hinzufügen.

Dieser Umstand ermöglicht der Kommission nun einen pikanten Drahtseilakt zwischen Ungarn und den übrigen Mitgliedstaaten. Sie kann einerseits vorschlagen, die nicht an Rechtsstaatlichkeitsvorgaben geknüpften REPowerEU-Mittel freizugeben. Andererseits kann sie gleichzeitig auf der Umsetzung der sog. 27 „Supermeilensteine“ beharren, denen zufolge Ungarn u.a. die Unabhängigkeit der Justiz stärken muss, um Gelder aus der Aufbau- und Resilienzfazilität zu erhalten. Das Vorgehen der Kommission kann deshalb als Versuch interpretiert werden, Orbáns angekündigtes Veto gegen weitere Ukrainehilfen im Tausch für EU-Mittel abzuwenden. Der Rat muss die Kommissionsentscheidung noch billigen.

Druck aus Brüssel allein wird nicht genügen

Die Rolle Deutschlands bei der Entwicklung des Instrumentariums war widersprüchlich. Lange Zeit hatte es aufgrund seiner weitreichenden politischen und wirtschaftlichen Beziehungen eine eher laxe Haltung gegenüber demokratischen Rückschritten in Ungarn. Zwar war Deutschland eine treibende Kraft bei der Verknüpfung von EU-Mitteln und der Einhaltung der Rechtsstaatlichkeit, dennoch trug der von der deutschen Ratspräsidentschaft im Jahr 2020 erreichte Kompromiss zur Konditionalitätsverordnung dazu bei, den Legislativvorschlag zu verwässern, um eine Einigung zwischen den Mitgliedstaaten zu erreichen.

Um eine Freigabe der eingefrorenen Gelder zu erreichen, hat die ungarische Regierung Änderungen am Justizsystem des Landes und an den Verfahren für die öffentliche Auftragsvergabe vorgenommen. Wie eine Analyse des Hungarian Helsinki Committee zeigt, reichen diese jedoch nicht aus, um die Unabhängigkeit der Justiz wiederherzustellen und die systemische, staatlich geförderte Korruption zu bekämpfen. In der Zwischenzeit nutzt Orbán Brüssel als Sündenbock für die hohen Inflationsraten und niedrigen Löhne. Der Druck der Europäischen Kommission allein wird ihn wohl kaum dazu bewegen, seine eigene Macht zu beschneiden.

Eine mögliche Lösung: Biting intergovernmentalism

Die Europäische Kommission ist zwar die „Hüterin der Verträge“, aber auch die Mitgliedstaaten können zum Schutz der EU-Werte beitragen. Im Jahr 2021 forderten die Parlamente Dänemarks und der Niederlande ihre jeweiligen Regierungen auf, Polen wegen der Beschneidung der richterlichen Unabhängigkeit und der Rechte von LGBTIQ+-Personen vor dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) zu verklagen, was diese jedoch ablehnten. Im Juli 2022 leitete die Europäische Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Ungarn wegen seines „LGBTIQ+-Gesetzes“ ein, dem sich nach und nach 15 Mitgliedstaaten, darunter auch Deutschland, als Nebenkläger vor dem EuGH anschlossen.

Diese beiden Fälle zeigen die wachsende Bereitschaft der Mitgliedstaaten − oder zumindest einer Gruppe von ihnen −, europäische Werte zu verteidigen. Sie sind Beispiele für das, was Dimitry Kochenov als biting intergovernmentalism bezeichnet − ein Prozess, bei dem Gruppen von Staaten in „Koalitionen der Willigen“ innerhalb der EU handeln, um ihre Grundwerte zu verteidigen. Das prominenteste Beispiel ist die informelle Gruppe der Friends of the rule of law, die aus Belgien, Dänemark, Deutschland, Finnland, Luxemburg, den Niederlanden, Portugal und Schweden besteht. Auch Frankreich unterstützt von Fall zu Fall die Maßnahmen dieser Gruppe.

Mitgliedstaaten können einander vor dem EuGH verklagen

Die Friends können zwei Strategien anwenden. Erstens können sie sich auf der Grundlage von Art. 40 der Satzung des EuGH den von der Europäischen Kommission eingeleiteten Vertragsverletzungsverfahren anschließen, um ihre politische Unterstützung zum Ausdruck zu bringen. Zweitens können sie sich auf Art. 259 AEUV berufen. Nach diesem Artikel kann ein Mitgliedstaat (oder mehrere), der der Auffassung ist, dass ein anderer gegen Verpflichtungen aus den Verträgen verstoßen hat (z. B. gegen die Achtung der Werte in Art. 2 EUV), den EuGH anrufen. Die Anwendung von Artikel 259 AEUV hat drei Vorteile: Sie kann ein schnelles Handeln auf EU-Ebene ermöglichen, sie vermeidet die Einstimmigkeitsbeschränkung von Art. 7 EUV, und sie erhöht den Druck auf die Europäische Kommission, entschlossener zu handeln.

Um der Autokratisierung Ungarns entgegenzuwirken, sollte Deutschland diese Möglichkeiten der Mitgliedstaaten stärker nutzen, um fundamentale EU-Werte zu schützen. Die Ampelregierung hat sich in ihrem Koalitionsvertrag verpflichtet, strukturelle EU-Reformen voranzutreiben, auch mit anderen Mitgliedstaaten. Dies könnte auch die Grundlage für eine Koordinierung der juristischen Bemühungen gegen Ungarn mit den Friends of the rule of law und anderen gleichgesinnten Mitgliedstaaten sein.

Drei Ansatzpunkte für die Bundesregierung

Ein „biting intergovernmentalism“ made in Berlin sollte sich auf drei Säulen stützen.

  • Erstens sollte Deutschland das intergouvernementale Netzwerk der Friends stärken. Mehr Kontakte zwischen Beamt:innen und Diplomat:innen können dazu beitragen, nationale Bedenken und Anliegen auszuloten, die ein rechtliches Vorgehen gegen Ungarn verhindern könnten, und Strategien zu entwickeln, um diese zu entschärfen. Dies könnte letztlich dazu beitragen, der Falle des kollektiven Handelns zu entgehen, die Staaten davon abhält, sich auf Art. 259 AEUV zu berufen.
  • Zweitens sollte Deutschland in Bezug auf seinen „biting intergovernmentalism“ klug und kreativ sein. Die Debatte über die Rechtsstaatlichkeit in der EU ist nicht nur eine rechtliche, sondern grundsätzlich auch eine hochpolitische. Ohne ihn unmittelbar anwenden zu müssen, könnte bereits die Androhung von Art. 259 AEUV könnte als politisches Druckmittel gegen Orbán dienen. Eine geeinte Opposition der Mitgliedstaaten würde den Druck auf den ungarischen Ministerpräsidenten erhöhen und seine Isolation demonstrieren, auch in der Frage der eingefrorenen EU-Gelder.
  • Drittens sollte Deutschland die sozioökonomische Konvergenz innerhalb der EU adressieren, da sie sich auch auf die Rechtsstaatlichkeit in der EU auswirkt.  Die derzeitigen Verteidiger bestehen aus den wohlhabendsten nord- und westeuropäischen EU-Mitgliedern, während die weniger wohlhabenden Mittelmeer-, mittel- und südosteuropäischen Länder fehlen. Deutschland sollte das harte Vorgehen Ungarns gegen ausländische Unternehmen zum Anlass nehmen, weitere Mitgliedstaaten für ein gemeinsames rechtliches Vorgehen zu gewinnen. Insgesamt sollte es seinen Einfluss in der EU nutzen, um das Netzwerk der Verfechter der Rechtsstaatlichkeit zu fördern und auszubauen. Eine geografische Spaltung in Bezug auf die Grundwerte würde die gesamte Union lähmen.

Lange Zeit haben die Mitgliedstaaten den demokratischen Rückschritt Ungarns vernachlässigt. Russlands Angriffskrieg gegen die Ukraine änderte das. Der daraus resultierende geopolitische Impuls betrifft auch die Rechtsstaatskrise in der EU und bietet Deutschland und seinen EU-Verbündeten eine Gelegenheit, die liberale Demokratie stärker zu schützen.

Bild: Heldenplatz in Budapest: Shawnn Tan [Unsplash License], via Unsplash; Porträt York Albrecht: Marlene Pfau [alle Rechte vorbehalten].

22 November 2023

EU to go: Europas energieintensive Industrie – zukunftsfähig oder abgeschlagen?

In der Podcastserie „EU to go – Der Podcast für Europapolitik“ präsentiert das Jacques Delors Centre kompakte Hintergründe zur aktuellen Europapolitik. Einmal im Monat analysiert Moderatorin Thu Nguyen zusammen mit Gästen ein aktuelles Thema. In 20 bis 30 Minuten erklären die Policy Fellows und Forscher:innen Zusammenhänge und stellen Lösungsansätze vor.

„EU to go – Der Podcast für Europapolitik“ erscheint hier im Rahmen einer Kooperation mit dem Jacques Delors Centre. Er ist auch auf der Homepage des Jacques Delors Centre selbst sowie auf allen bekannten Podcast-Kanälen zu finden.

Die Industrie ist eine wichtige Säule der europäischen Wirtschaft, doch hohe Energiepreise und die steigenden Kosten für die grüne Transformation stellen insbesondere energieintensive Unternehmen vor immer größere Herausforderungen. Im Gespräch mit Thu Nguyen erklärt Philipp Jäger, Experte für Klima- und Energiepolitik, was die energieintensive Industrie ausmacht, wie wichtig sie für Deutschland und andere EU-Mitgliedstaaten wie Frankreich ist und welche Handlungsoptionen es seitens der EU für einen Weg nach vorne gibt.

Welche industriepolitischen Maßnahmen man auf europäischer Ebene einführen könnte, wie hoch das Risiko einer Deindustrialisierung ist, und wie man steigende Preise trotz grüner Transformation vermeiden könnte, all das erfahrt ihr in dieser Folge „EU to go“.

16 November 2023

‘Democracy without politics’? Contesting the EU’s conception of institutionalised citizen participation

By Alvaro Oleart
Visitors in the European Parliament
To legitimise itself, the EU is increasingly relying on disintermediated citizen participation. But a vibrant democracy is impossible without political contestation.

The EU has recently organised a series of ‘citizen-centred’ processes that may be indicative of a new pattern in terms of democracy and participation. The main ‘democratic innovation’ has taken place in the context of the Conference on the Future of Europe (CoFoE), where a set of  European citizens’ panels (and also the national citizens’ panels, which were organised by member states and had to follow a particular criteria set by the CoFoE in order to be officially considered as such) were organised, and where the CoFoE plenary combined different types of representation (randomly selected citizens, EU institutions’ representatives, national MPs, civil society or trade unions). Similarly, the European Commission organised its own set of European citizens’ panels post-CoFoE.

The EU’s ‘citizen turn’

Conceived as the ‘citizen turn’ (Oleart, 2023), the logic with which the EU has organised these exercises is that by reaching out ‘directly’ to citizens, it is reducing the distance between ‘Brussels’ and ‘everyday citizens’. While this type of political exercises has been endorsed by some political theorists as a ‘new paradigm of democracy’ (Landemore, 2020), the way in which it has been implemented has led to the reproduction of the traditionally depoliticised and consensus-oriented understanding of democracy that is hegemonic in the EU context (Crespy, 2014).

It is fitting in this sense that it is the European Commission that has come out as the dominant EU institution in promoting institutionalised ‘citizen participation’ through the post-CoFoE set of European citizens’ panels. The emphasis on ‘embedding’ citizen participation within the consensus-oriented policy-making process of the Commission complicates the possibility of putting forward a more confrontational approach that would link up to existing political conflicts and involve relevant mediators. In turn, such processes fail to connect ‘citizen participation’ with the broader public sphere, and depoliticise ‘politics’. The underlying conception of ‘democracy’ is one that has no ‘politics’: ‘democracy without politics’ (see also Oleart and Theuns, 2022).

Hollowing out democracy through depoliticisation

This depoliticised approach to democracy has a demobilising effect, since political parties, trade unions and civil society actors are discouraged to participate. The idea of democracy without politics reflects well how EU institutions may actually deepen the hollowing out (Mair, 2013) of EU democracy through processes such as the citizens’ panels.

Pluralist democracy politics requires collective actors (political parties, trade unions, civil society, social movements) able to put forward their ideas in the public sphere and confront them with alternative ideas and opposing collective actors. Disintermediated citizen participation sidelines these actors, and constructs its political legitimacy on the basis of a randomly-selected group of citizens that are supposed to be ‘descriptively representative’ of the broaden citizenry. In doing so, it cuts the feedback loop with the public sphere and embeds a strong technocratic component in the political design.

Furthermore, often the Eurocentric justification of citizen assemblies stems from conceiving democracy as a system of equality that was ‘born’ in ‘Europe’. This is particularly problematic, considering that ancient Athens ‘democracy’ was primarily based on male “labouring citizens” (see Wood, 2015), as women were sidelined from political life and much of the system relied on slavery.

Private consultancies replace traditional intermediate actors

Furthermore, rather than actually ‘disintermediating’ the political debate by articulating a ‘direct’ relation between EU institutions and EU citizens, what is taking place is a redefinition of what mediation looks like. The European citizen panels illustrated this process, as they were operationally organised by a consortium of private consultancies subcontracted by the EU.

However, this redefinition of mediation at the EU level is done on the (discursive) grounds of disintermediation, and is a type of mediation that is disconnected from the public sphere and mass politics. Thus, the emergence of deliberative democracy entrepreneurs that are ‘selling’ a new form of mediation to EU institutions raises normative questions about European democracy.

Citizen Assemblies should shape discourse, not draft policy

There are alternatives to the EU’s depoliticised approach to citizen participation, as there are ways to include democratic innovations in a way that are coherent with an agonistic democracy logic (Mouffe, 2005). While there is a tension between making such exercises oriented towards political institutions or to the public sphere, there are some positive experiences. For instance, the Irish citizen assemblies meaningfully influenced the discourse on abortion and same sex marriage in the public sphere (and the assembly itself was influenced by the broader public debate). Similarly, the ‘Convention Citoyenne pour le Climat’ has heavily contributed to shaping public discourse on climate change in France. Thus, they provide a good example of how the micro-macro link (Olsen and Trenz, 2014) may be established.

As argued by Lafont (2015: 60), “Deliberative democrats should endorse the use of mini-publics for shaping public opinion, not public policies.” Accordingly, mini-publics should be oriented towards feeding the public sphere, rather than delegating on mini-publics the task of drafting concrete policy proposals.

A vibrant democracy requires politicised contestation

Overall, this emphasises that constructing reforms uniquely ‘from above’, such as the European citizen panels, will not meaningfully contribute to make EU politics a question of mass politics. Such processes fail to connect the citizens’ panels with the broader public sphere. In consequence, they depoliticise political participation. Instead, participatory democracy in the EU needs to be  politicised and closely integrated into mainstream democratic politics (see Youngs, 2022 ).

Thus, reclaiming an agonistic public sphere nourished by strong collective actors offers a promising way forward to develop democratic innovations that meaningfully contribute to democratise the EU. If instead of attempting to sample a ‘descriptively representative’ group of EU citizens via mini-publics, the focus of the EU would turn towards a public sphere perspective with an emphasis on democratic pluralism and (agonistic) politicisation, the potential for EU democratisation would emerge.

For democracy to be vibrant, processes of contestation should include the confrontation of real alternative visions of society, and open transnational deliberation on these alternatives in healthy and politicised public spheres. Democracy can only emerge by questioning current power structures in the EU context and fostering political debates around them.

Strengthening collective actors

It is thus crucial to move towards a more politicised understanding of democracy. Building a more democratic EU requires developing social and political collective structures that facilitate spaces for collective action and dissensus. The autonomy with which EU politics operates vis-à-vis national political debates is a major stumbling block for EU democratisation.

Against the background of the disintermediated and depoliticised ‘citizen participation’ mechanisms that the EU (and the European Commission in particular) is increasingly envisaging, a strengthening of collective actors at the national and transnational level is central to any attempt to democratise the EU. This entails a broader reconfiguration of the way in which democracy is conceived and facilitating activist and agonistic conflict-oriented ways of engaging in EU politics.

Transnational activism

The ‘democracy without politics’ approach contrasts with that of ongoing transnational activist processes. Movements that focus on organising solidarity and collective action bring together actors from different fields into a common but diverse political project, and eventually lead to contestation in the public sphere and mass politics.

This is not without challenges, as can be seen from the internal tensions within social movements trying to materialise transnational political coalitions. The primary challenges relate to transversal and intersectional solidarity, remaining coloniality, the agonistic channelling of tensions, and the construction of permanent political structures. Still, these experiences offer a window of hope in terms of the way in which they contrast with the EU’s mechanisms of ‘citizen participation’.

The EU needs democratic innovations – but no citizen-washing

All this is not to say that democratic innovations do not have a place in a hypothetical EU’s democratised political architecture. Rather, the point is that they should be embedded in such a way that they connect with ongoing collective actors and foster a transnational agonistic public sphere.

If unable to undertake such task, the launch of deliberative mechanisms via mini-publics is unlikely to contribute to the democratisation of the EU. If participation mechanisms operate as a citizen-washing exercise only, they will undermine, rather than improve, the EU’s democratic legitimacy.

Alvaro Oleart is a FRS-FNRS postdoctoral researcher at the Department of Political Science and Institute for European Studies of the Université Libre de Bruxelles

This article is based on the author’s book ‘Democracy Without Politics in EU Citizen Participation: From European Demoi to Decolonial Multitude’, which has been published by Palgrave Macmillan in October 2023.

Pictures: Visitors in the European Parliament: European Parliament/Pietro Naj-Oleari [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr [cropped]; portrait Alvaro Oleart: private [all rights reserved].

„Demokratie ohne Politik“? Eine Kritik des EU-Konzepts institutionalisierter Bürgerbeteiligung

Von Alvaro Oleart
Visitors in the European Parliament
Um sich zu legitimieren, setzt die EU zunehmend auf Formen unmittelbarer Bürgerbeteiligung. Doch ohne politische Auseinandersetzung ist eine lebendige Demokratie unmöglich.

In letzter Zeit hat die EU eine Reihe von „bürgerorientierten“ Prozessen organisiert, die auf ein neues Muster der Demokratie und Bürgerbeteiligung hindeuten könnten. Die wichtigste solche „demokratische Innovation“ fand im Rahmen der Konferenz über die Zukunft Europas statt: Hier fanden zum einen mehrere europäische Bürgerforen statt (sowie nationale Bürgerforen, die von den Mitgliedstaaten organisiert wurden und bestimmte, von der Zukunftskonferenz festgelegte Kriterien erfüllen mussten), zum anderen kombinierte auch das Konferenzplenum verschiedene Arten der Vertretung (zufällig ausgewählte Bürger:innen, Vertreter:innen der EU-Institutionen, nationale Abgeordnete, Zivilgesellschaft und Gewerkschaften). Nach der Zukunftskonferenz organisierte die Europäische Kommission organisierte die Europäische Kommission eine eigene Reihe von ähnlich strukturierten europäischen Bürgerforen.

Die „Bürgerwende“ der EU

Die Logik dieser als „Bürgerwende“ (Oleart, 2023) beschriebenen Übungen besteht darin, dass die EU durch die „direkte“ Ansprache der Bürger:innen die Distanz zwischen „Brüssel“ und den „normalen Menschen“ verringern will. Diese Herangehensweise wurde von einigen politischen Theoretiker:innen als „neues Paradigma der Demokratie“ begrüßt (Landemore, 2020). Die Art ihrer Umsetzung führt jedoch zu einer Reproduktion des traditionell entpolitisierten und konsensorientierten Verständnisses von Demokratie, das im EU-Kontext ohnehin vorherrschend ist (Crespy, 2014).

In diesem Sinne ist es bezeichnend, dass unter den EU-Institutionen gerade die Europäische Kommission eine Führungsrolle bei der Förderung der institutionalisierten „Bürgerbeteiligung“ durch europäische Bürgerforen eingenommen hat. Indem Bürgerbeteiligung bewusst in den konsensorientierten Politikgestaltungsprozess der Kommission „eingebettet“ wird, wird es schwieriger, einen konfrontativeren Ansatz vorzuschlagen, der an bestehende politische Konflikte anknüpft und relevante intermediäre Akteure einbezieht. Die Kommissionsverfahren verhindern deshalb eine Verbindung der „Bürgerbeteiligung“ mit der breiteren Öffentlichkeit und entpolitisieren die dahinterstehenden politischen Auseinandersetzungen. Ihnen liegt eine Konzeption von „Demokratie“ zugrunde, das keine „Politik“ kennt: kurz, eine „Demokratie ohne Politik“ (siehe auch Oleart and Theuns, 2022).

Aushöhlung der Demokratie durch Entpolitisierung

Dieser entpolitisierte Demokratie-Ansatz hat eine demobilisierende Wirkung, da politische Parteien, Gewerkschaften und zivilgesellschaftliche Akteure von einer Beteiligung abgehalten werden. Die Idee einer „Demokratie ohne Politik“ spiegelt gut wider, wie die EU-Institutionen durch Prozesse wie die Bürgerforen in Wirklichkeit zu einer Aushöhlung der EU-Demokratie beitragen können (Mair, 2013).

Die Politik einer pluralistischen Demokratie erfordert kollektive Akteure (politische Parteien, Gewerkschaften, Zivilgesellschaft, soziale Bewegungen), die in der Lage sind, ihre Ideen im öffentlichen Raum zu vertreten und Auseinandersetzungen mit alternativen Ideen und gegnerischen kollektiven Akteuren auszutragen. Die unvermittelte Bürgerbeteiligung stellt diese Akteure ins Abseits. Stattdessen konstruiert sie ihre politische Legitimität auf Grundlage einer zufällig ausgewählten Gruppe von Bürger:innen, die angeblich „deskriptiv repräsentativ“ für die Gesamtheit der Bürger:innen sind. Auf diese Weise wird die Rückkopplung mit der Öffentlichkeit unterbrochen und eine starke technokratische Komponente in das politische Verfahren eingebettet.

Darüber hinaus werden Bürgerforen oft eurozentrisch damit gerechtfertigt, dass Demokratie als ein System politischer Gleichheit verstanden wird, das „in Europa geboren“ wurde. Dies ist besonders problematisch, wenn man bedenkt, dass die „Demokratie“ im antiken Athen in erster Linie auf männlichen „werktätigen Bürgern“ beruhte (siehe Wood, 2015), während Frauen vom politischen Leben ausgeschlossen waren und ein Großteil des Systems auf Sklaverei beruhte.

Private Beratungsunternehmen ersetzen intermediäre Akteure

Hinzu kommt noch, dass die jüngsten Entwicklungen gar nicht wirklich dazu führen, dass die politische Debatte durch eine „direkte“ Beziehung zwischen den EU-Institutionen und den EU-Bürger:innen weniger mittelbar würde. Vielmehr nimmt politische Vermittlung nur neue Formen an. Ein gutes Beispiel dafür sind die europäischen Bürgerforen, die von einem Konsortium privater Beratungsfirmen im Auftrag der EU organisiert wurden.

Diese Neugestaltung intermediärer Prozesse auf EU-Ebene erfolgt jedoch mit der (diskursiven) Begründung einer Disintermediation; tatsächlich handelt es sich um eine Art der Vermittlung, die von der Öffentlichkeit und der Massenpolitik abgekoppelt ist. Das Aufkommen von Unternehmern der deliberativen Demokratie, die den EU-Institutionen eine neue Form der Intermediation „verkaufen“, wirft daher normative Fragen zur europäischen Demokratie auf.

Bürgerforen sollten Diskurse prägen, nicht Politik entwerfen

Der entpolitisierte Bürgerbeteiligungsansatz der EU ist nicht alternativlos. Es gibt durchaus Wege, demokratische Innovationen in einer Weise einzubeziehen, die mit der Logik einer agonistischen Demokratie (Mouffe, 2005) vereinbar ist. Zwar besteht ein grundsätzlicher Zielkonflikt zwischen der Ausrichtung solcher Übungen entweder auf politische Institutionen oder auf den öffentlichen Raum, doch es gibt einige positive Erfahrungen für dessen Lösung.

So haben beispielsweise die irischen Bürgerversammlungen den dortigen öffentlichen Diskurs über Abtreibung und gleichgeschlechtliche Ehe maßgeblich geprägt (während sie auch ihrerseits von der breiteren Öffentlichkeit beeinflusst wurden). In ähnlicher Weise hat in Frankreich die „Convention Citoyenne pour le Climat“ wesentlich dazu beigetragen, den öffentlichen Diskurs über den Klimawandel zu gestalten. Sie sind somit gute Beispiele dafür, wie eine Mikro-Makro-Verbindung in der öffentlichen Deliberation (Olsen und Trenz, 2014) hergestellt werden kann.

Wie Lafont (2015: 60) argumentiert, sollten sich „deliberative Demokraten für den Einsatz von Mini-Öffentlichkeiten einsetzen, um die öffentliche Meinung zu prägen, nicht die öffentliche Politik“. Mini-Öffentlichkeiten wie die Bürgerforen sollten also darauf ausgerichtet sein, die breite Öffentlichkeit anzuregen. Sie sollten hingegen nicht die Aufgabe erhalten, konkrete politische Vorschläge zu entwerfen.

Eine lebendige Demokratie braucht politisierte Konflikte

Insgesamt wird damit deutlich, dass ausschließlich „von oben“ kommende Reformen wie die europäischen Bürgerforen keinen sinnvollen Beitrag dazu leisten, dass EU-Politik zur Massenpolitik wird. Da es nicht gelingt, die Bürgerforen mit einer breiteren Öffentlichkeit zu verknüpfen, führen sie zu einer Entpolitisierung der politischen Beteiligung. Nötig wäre es hingegen, die partizipative Demokratie in der EU zu politisieren und eng in die etablierten Formen demokratischer Politik einzubinden (siehe Youngs, 2022).

Ein vielversprechenderer Weg, um mit demokratischen Innovationen einen bedeutungsvollen Beitrag zur Demokratisierung der EU leisten, ist deshalb die Herstellung einer agonistischen Öffentlichkeit, die von starken kollektiven Akteuren getragen wird. Statt zu versuchen, über Mini-Öffentlichkeiten eine „deskriptiv repräsentative“ Gruppe von EU-Bürger:innen zusammenzustellen, sollte die EU sich auf ein Verständnis von Öffentlichkeit konzentrieren, das demokratischen Pluralismus und (agonistische) Politisierung hervorhebt, um so das Demokratisierungspotenzial der EU zu entfalten.

Um eine lebendige Demokratie zu ermöglichen, sind konfrontative Prozesse nötig, die eine Auseinandersetzung über echte alternative Visionen der Gesellschaft sowie eine offene transnationale Deliberation über diese Alternativen in einer gesunden, politisierten Öffentlichkeit ermöglichen. Demokratie kann nur entstehen, wenn die derzeitigen Machtstrukturen im EU-Kontext in Frage gestellt und politische Debatten darüber gefördert werden.

Kollektive Akteure stärken

Es ist daher von entscheidender Bedeutung, zu einem stärker politisierten Verständnis von Demokratie überzugehen. Für den Aufbau einer demokratischeren EU ist es nötig, soziale und politische kollektive Strukturen zu entwickeln, die Räume für kollektives Handeln und Dissens schaffen. Die Autonomie, mit der die EU-Politik gegenüber nationalen politischen Debatten agiert, ist ein großes Hindernis für die Demokratisierung der EU.

In Kontrast zu den ent-intermediatisierten und entpolitisierten „Bürgerbeteiligungs“-Mechanismen, die die EU (und insbesondere die Europäische Kommission) zunehmend anstrebt, ist eine Stärkung der kollektiven Akteure auf nationaler und transnationaler Ebene von zentraler Bedeutung für jeden Versuch, die EU zu demokratisieren. Dies bedeutet eine umfassende Neugestaltung des Demokratieverständnisses und die Erleichterung aktivistischer und agonistischer, konfliktorientierter Formen des Engagements in der EU-Politik.

Transnationaler Aktivismus

Der Ansatz einer „Demokratie ohne Politik“ steht im Gegensatz zu existierenden transnationalen Aktivistenprozessen: Bewegungen, die sich auf die Organisation von Solidarität und kollektivem Handeln konzentrieren, bringen Akteur:innen aus verschiedenen Bereichen in einem gemeinsamen, aber vielfältigen politischen Projekt zusammen und führen schließlich zu einer Auseinandersetzung in der Öffentlichkeit und in der Massenpolitik.

Dies ist keine einfache Aufgabe, wie die internen Spannungen innerhalb vieler sozialer Bewegungen zeigen, die versuchen, transnationale politische Bündnisse zu bilden. Zu den wichtigsten Herausforderungen gehören die transversale und intersektionale Solidarität, die verbleibende Kolonialität, die agonistische Kanalisierung von Spannungen und der Aufbau dauerhafter politischer Strukturen. Dennoch bieten diese Erfahrungen einen Hoffnungsschimmer als Alternative zu den „Bürgerbeteiligungs“-Mechanismen der EU.

Die EU braucht demokratische Innovation – kein „citizen-washing“

All dies bedeutet nicht, dass demokratische Innovationen in einer hypothetischen demokratisierten politischen Architektur der EU keinen Platz hätten. Vielmehr geht es darum, dass sie so eingebunden sein müssen, dass sie an die bestehenden kollektiven Akteure anknüpfen und eine transnationale agonistische Öffentlichkeit befördern.

Gelingt dies nicht, wird die Einführung deliberativer Mechanismen über Mini-Öffentlichkeiten kaum zur Demokratisierung der EU beitragen. Wenn Beteiligungsmechanismen nur als Instrument zum citizen-washing fungieren, werden sie die demokratische Legitimität der EU nicht stärken, sondern untergraben.

Alvaro Oleart ist Postdoktorand am Fachbereich Politikwissenschaften und am Institut d’Études Européennes der Université Libre de Bruxelles.

Dieser Artikel basiert auf dem vom Autor verfassten Buch ‘Democracy Without Politics in EU Citizen Participation: From European Demoi to Decolonial Multitude’, das im Oktober 2023 bei Palgrave Macmillan erschienen ist.

Übersetzung: Manuel Müller.
Bilder: Besuchergruppe im Europäischen Parlament: European Parliament/Pietro Naj-Oleari [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr [cropped]; Porträt Alvaro Oleart: privat [alle Rechte vorbehalten].

09 November 2023

European Parliament seat projection (November 2023): EPP takes big lead – historic shift to the right possible

By Manuel Müller

EP today3772141101178666050
Sept. 2343461479116277743743
Nov. 2343431379017078763845
Baseline scenario,
as of 06/11/2023.

Dynamic scenario,
as of 06/11/2023.

Is that it? Two months ago, the last European Parliament seat projection suggested that the race for first place in the upcoming European elections could get really exciting: For about a year, the lead of the European People’s Party (EPP) had been shrinking slowly but steadily, and the Socialists and Democrats (S&D) were gradually closing in. In recent weeks, however, the gap has widened considerably and is now back to the level it was at the end of 2022. The EPP is, once again, the clear favourite to remain the strongest force in the European Parliament in 2024.

At the same time, the other centre-left groups are also losing support, while the far-right parties continue to make gains. As a result, a shift to the right of historic proportions is beginning to emerge: If elections were held this week, the centre-left alliance of Socialists, Liberals, Greens and the Left would be weaker than ever. At the same time, the two far-right groups, the ECR and the ID, could together win more than a quarter of the seats in the European Parliament for the first time.

EPP makes significant gains

To take things in turn: Since the beginning of the year, the polls had brought little good news for the EPP. The party had been on a slow downward trend, and while it didn’t suffer sudden major losses in any of the member states, its number of seats in the prediction was gradually falling to record lows.

In recent weeks, however, this dynamic has changed. In several large member states, in particular Germany and Spain, the EPP has made inroads, and it has exceeded expectations in the national parliamentary elections in both Poland and Luxembourg in October. There are other countries, for example Austria, Portugal and Latvia, where things are still not going quite so well for the EPP. But overall, the group now stands at 170 seats again in the baseline projection – a significant gain compared to September (+8) and its best result for over a year. In the dynamic scenario, which also takes into account the possibility of new member parties joining the group, the EPP would even return to 178 seats, the same number as in the current Parliament.

S&D expells its Slovak members

For the S&D, on the other hand, the current seat projection shows a steep downward trend. The Socialists have completely lost the gains they made in late summer (137 seats / –10 compared to September). This is partly due to weaker poll results, especially in the large member states. Only in few countries, such as Greece and Finland, the Socialists have continued to grow in the polls.

However, the main cause of the Socialists’ losses in the seat projection is a different one – namely the suspension of the two Slovakian S&D members Smer and Hlas. At the end of September, Smer had won the Slovakian parliamentary elections with a socially conservative and Russia-friendly agenda, and subsequently formed a coalition with Hlas and the far-right SNS (close to ID). The S&D reacted promptly by expelling the two parties.

With this decision, the S&D has put a coherent line on key value issues ahead of the goal of becoming the largest group in the Parliament (and possibly claiming the Commission presidency). Having always criticised the EPP for siding with Hungary’s Fidesz for too long, the Socialists apparently felt that their own credibility was at stake now. Although a return of Smer and Hlas does not seem completely out of the question – for the time being, their membership of the group has only been “suspended” –, it is unlikely to happen before the European elections.

RE at a three-year low

The last two months have also brought poor polls for the other centre-left groups in the European Parliament. The liberal-centrist Renew Europe (RE) has recently made gains in some countries, such as the Czech Republic, Slovakia, Denmark, and the Netherlands. However, some particularly strong RE member parties lost ground, notably the governing parties in France, Slovenia, and Estonia.

In sum, RE now stands at 90 seats (–1) in the projection – its worst result since summer 2020. The Liberals remain in third place behind the EPP and the S&D, but are only slightly ahead of the ECR and the ID.

Hard times for Greens and Left

The European Greens have suffered another setback, too. While the German Grüne have stopped their downward slide for the time being, the Latvian Progresīvie are falling back in the polls after a summer surge. Spain’s Sumar has also seen a slight downturn recently, and Luxembourg’s Gréng, having suffered a debacle in October’s national elections, would not even enter the European Parliament currently. In Portugal, however, the animal rights party PAN can now hope to win a seat, bringing the Greens/EFA group to a total of 43 (–3).

The Left, on its part, has suffered slight losses in some countries, such as Greece and the Netherlands. However, the French communist party PCF has just made it above the national five-per-cent threshold in the latest polls and would therefore enter the European Parliament with several MEPs. This is enough to compensate for the losses in the other member states, but not to end the Left’s drought that has lasted since the summer: Overall, the group remains unchanged at 43 seats (±0).

Far right continues to gain ground

Meanwhile, on the other side of the political the ECR and ID were able to consolidate their gains of recent months. The ECR remained stable in most countries and made slight inroads in Latvia, bringing its total to 78 seats (+1).

The ID, in turn, made gains in France and especially in the Netherlands; in Belgium it fell slightly but would still be the strongest national force. Overall, the ID now stands at 76 seats (+2). Even in the baseline scenario, both far-right groups are thus well above their current parliamentary strength.

Non-attached and “other” parties

In addition, many of the non-attached and “other” parties (which are currently not represented in the Parliament and cannot be clearly assigned to any political group) are also leaning to the right and likely to join the ECR or ID after the European election.

In recent weeks, however, the performance of these non-attached right-wing parties has been somewhat weaker than in the months before. The French party Reconquête is falling back, and Hungary’s Jobbik and Slovakia’s Republika wouldn’t currently win any seats in the European Parliament at all. Still, the seat number of non-attached parties increases slightly in the projection (38 seats / +1), but this is only due to the expulsion of Smer from the S&D.

Among the right-leaning “other” parties, Konfederacja from Poland and BBB and NSC from the Netherlands have recently lost ground, while Bulgaria’s Vazrazhdane has gained ground. The centrist ZZS from Latvia and the left-green MERA25 from Greece also increased their support. Completely new to the table are the Irish Social Democrats, who could win a seat in the European Parliament for the first time. (The seat projection doesn’t yet include Germany’s “Bündnis Sahra Wagenknecht”, a left-wing conservative party that was announced in October but not yet officially founded, and for which there are no serious polling figures.)

Dynamic scenario: Historically strong far-right parties …

The dynamic scenario of the seat projection assigns each of the “other” parties to one of the existing parliamentary groups and also takes into account possible, but not yet certain, group changes of other national parties. The resulting picture can be quite uncertain in detail, but overall it may be closer to the actual distribution of seats after the European elections than the baseline scenario.

All political groups fare slightly better in the dynamic scenario than in the baseline. However, the two far-right groups – which could see their ranks joined by, among others, the Hungarian Fidesz (ID) and the French Reconquête (ECR) – make particularly strong gains. With 92 and 89 seats respectively, ID and ECR would then be almost on a par with the liberal RE (96).

Taken together, the two groups would account for just over a quarter of the entire Parliament (181 out of 720 seats). This would be a historic record: even in the 1979 and 1984 European elections, the groups to the right of the EPP were not as strong – although at that time they also included parties such as the British Tories and the French Gaullists.

… but the pro-European majority is safe

It remains to be seen, however, how much this rise of the far right will also change the daily practices of the Parliament. So far, the two right-wing groups have played only a minor role: an informal “grand coalition of the pro-European centre” – consisting of the EPP, S&D and RE, often supplemented by the Greens/EFA – is responsible for most decisions in the European Parliament.

According to the seat projection, this alliance would be weaker than ever. However, with 412 out of 720 seats (459 out of 720 if the Greens are included), it would still have a safe majority. How far the political line of the European Parliament shifts to the right in the next parliamentary term will therefore depend less on the right-wing parties themselves, and more on whether the parties of the centre adapt their positions and open up to cooperation with the right.

Key role of the EPP

It is therefore the decline of the centre-left, rather than the gains of the far right, that could have the greatest impact on the next term of the European Parliament. If the seat projections come true, the Socialists, Liberals, Greens and Left together would be weaker than ever before – and with 327 out of 720 seats, far from a joint majority. De facto, decisions in the European Parliament would therefore only be possible with the EPP, which in turn would have three different majority options at its disposal: with S&D and RE (412 seats), with RE and ECR (363), or even with ECR and ID (359).

Whether this actually happens is, of course, up to the European voters. Polls and seat projections are only snapshots of the political mood, and the 2024 European election campaign is only just beginning.

The overview

The following table breaks down the distribution of seats in the projection by individual national parties. The table follows the baseline scenario, in which each national party is attributed to its current parliamentary group (or to the parliamentary group of their European political party) and parties without a clear attribution are labelled as “other”.

In contrast, the dynamic scenario of the seat projection assigns each “other” party to the parliamentary group to which it is politically closest, and also takes into account other possible future group changes of individual national parties. In the table, the changes in the dynamic scenario compared to the baseline scenario are indicated by a coloured font and a mouseover text.

In the absence of pan-European election polls, the projection is based on an aggregation of national polls and election results from all member states. The specific data basis for each country is explained in the small print below the table. For more information on European parties and political groups in the European Parliament, click here.

EP today3772141101178666050
Sept. 2343461479116277743743
Nov. 2343431379017078763845

DE 4 Linke 13 Grüne
1 Piraten
1 Volt
15 SPD 5 FDP
3 FW
29 Union
1 Familie

20 AfD 2 Partei 1 Tier
7 EELV 8 PS 17 Ens 7 LR
25 RN 5 Rec


17 PD 5 Az-+EU 7 FI
25 FdI 8 Lega 14 M5S
ES 5 Sumar
1 Bildu
2 Sumar
24 PP 7 Vox
1 Junts


3 Lewica 2 PL2050
20 KO
2 KP
22 PiS

4 Konf

13 PSD 5 USR 8 PNL

NL 1 PvdD 3 GL 3 PvdA 7 VVD
2 D66

BE 3 PTB 1 Groen
1 Ecolo
2 Vooruit
2 PS
2 MR
2 CD&V
1 LE
3 N-VA 3 VB

2 Piráti

1 TOP09

EL 3 Syriza
8 ND 1 EL
2 KKE 1 PE
1 MERA25
1 Spart

5 DK

10 Fidesz 2 MHM
1 PAN 7 PS 2 IL 6 PSD
3 CH

SE 2 V 1 MP 8 S 1 C
4 M
5 SD

2 Grüne 5 SPÖ 2 Neos 4 ÖVP



3 V
DK 1 Enhl. 2 SF 4 S 3 V
2 LA
1 M
1 K

1 DD

1 D

4 Smer-SSD 3 Hlas-SD
FI 1 Vas 1 Vihreät 4 SDP 2 Kesk 4 Kok 3 PS


3 FF 4 FG

1 SD


2 Možemo
1 Most
1 DP

1 Prog

2 JV
2 NA

1 S!

1 SD 3 GS 4 SDS
1 NSi


1 SDE 1 RE
1 KE
2 Isamaa






3 PL
3 PN

Development (baseline scenario)

06/11/2023 43 43 137 90 170 78 76 38 45
11/09/2023 42+1 46 144+3 90+1 157+5 77 72+2 36+1 41+2
17/07/2023 41 48 136 94 160 79 70 36 41
22/05/2023 49 50 137 92 162 79 67 33 36
27/03/2023 44 42 137 94 162 78 68 38 42
01/02/2023 50 42 135 96 168 78 65 37 34
06/12/2022 51 44 136 93 166 79 64 37 35
12/10/2022 52 42 127 100 169 79 63 35 38
20/08/2022 52 47 134 98 170 75 63 27 39
22/06/2022 54 44 133 101 165 77 64 31 36
25/04/2022 59 39 139 97 157 78 64 38 34
01/03/2022 53 36 139 98 158 78 62 45 36
04/01/2022 51 39 142 99 165 73 62 34 40
08/11/2021 50 42 144 96 155 75 72 36 35
13/09/2021 54 42 141 98 160 70 75 33 32
21/07/2021 52 45 133 97 167 71 74 31 35
24/05/2021 50 50 125 95 167 74 73 33 38
29/03/2021 52 46 136 96 164 71 73 34 33
02/02/2021 52 45 135 94 184 70 71 21 33
09/12/2020 52 47 136 93 188 67 73 20 29
12/10/2020 51 49 127 96 193 67 71 21 30
14/08/2020 50 53 145 88 196 65 64 20 24
25/06/2020 48 55 143 91 203 64 63 20 18
26/04/2020 47 53 151 88 202 66 66 19 13
10/03/2020 51 58 138 88 188 67 82 21 12
09/01/2020 49 58 135 93 186 65 82 24 13
23/11/2019 48 57 138 99 181 62 82 22 16
23/09/2019 49 61 139 108 175 56 82 24 11
30/07/2019 47 64 138 108 180 57 82 22 7
EP 2019 40 68 148 97 187 62 76 27

The “EP 2019” line indicates the distribution of seats as of July 2, 2019, when the European Parliament was constituted following the election in May 2019.
The table shows the values of the baseline scenario without the United Kingdom. Until September 2023, the seat projection is based on 705 seats, thereafter on 720 seats. In the figures for September 2023, the transition is marked by superscript numbers.
An overview of the values including the United Kingdom for the period up to January 2020 can be found here. An overview of older projections from the 2014-2019 electoral period is here.
The full names of the parliamentary groups and of the national parties appear as mouseover text when the mouse pointer is held motionless on the designation in the table for a short time. If a party is attributed to a different parliamentary group in the dynamic scenario than in the baseline scenario, this is also indicated in the mouseover text.

Attribution of national parties to parliamentary groups

Baseline scenario: For the projection, parties that are already represented in the European Parliament are assigned to their current parliamentary group, unless they have explicitly declared that they will change group after the next European election. National parties that are not currently represented in the European Parliament, but belong to a European political party, are attributed to the parliamentary group of that party. In cases where the members of a national electoral list are expected to split up and join different political groups after the election, the projection uses the allocation that seems most plausible in each case (see below). Parties for which the allocation to a specific parliamentary group is unclear are classified as “other” in the baseline scenario.
According to the Rules of Procedure of the European Parliament, at least 23 MEPs from at least a quarter of the member states are required to form a parliamentary group. Groupings marked with an asterisk (*) would not currently meet these conditions according to the projection. After the European election, they would therefore have to win over additional MEPs in order to be able to constitute themselves as a parliamentary group.
Dynamic scenario: In the dynamic scenario, all “other” parties are assigned to an already existing parliamentary group (or to the group of non-attached members). In addition, the dynamic scenario also takes into account other group changes that appear politically plausible, even if the respective parties have not yet been publicly announced them. To highlight these changes from the baseline scenario, parties that are assigned to a different parliamentary group in the dynamic scenario are marked in the table with the colour of that group; moreover, the name of the group appears in the mouseover text. The attributions in the dynamic scenario are based on a subjective assessment of the political orientation and strategy of the parties and can therefore be quite uncertain in detail. From an overall perspective, however, the dynamic scenario may be closer to the real distribution of seats after the next European election than the baseline scenario.

Data source

If available, the most recent poll of voting intentions for the European Parliament is used to calculate the seat distribution for each country. In case that more than one poll has been published, the average of all polls from the two weeks preceding the most recent poll is calculated, taking into account only the most recent poll from each polling institute. The cut-off date for taking a survey into account is the last day of its fieldwork, if known, otherwise the day of its publication.
For countries where there are no specific European election polls or where the last such poll was taken more than a fortnight ago, the most recent poll available for the national parliamentary election or the average of all polls for the national or European Parliament from the two weeks preceding the most recent poll available is used instead. For countries where there are no recent polls for parliamentary elections, polls for presidential elections may be used instead, with the presidential candidates’ polling figures assigned to their respective parties (this concerns France and Cyprus in particular). For member states for which no recent polls can be found at all, the results of the last national or European elections are used.
As a rule, the national poll results of the parties are directly converted to the total number of seats in the country. For countries where the election is held in regional constituencies without proportional representation (currently Belgium and Ireland), regional polling data is used where available. Where this is not the case, the number of seats is still calculated for each constituency individually, but using the overall national polling data in each case. National electoral thresholds are taken into account in the projection where they exist.
In Belgium, constituencies in the European election correspond to language communities, while polls are usually conducted at the regional level. The projection uses polling data from Wallonia for the French-speaking community and polling data from Flanders for the Dutch-speaking community. For the German-speaking community, it uses the result of the last European election (1 seat for CSP).
In countries where it is common for several parties to run as an electoral alliance on a common list, the projection makes a plausibility assumption about the composition of these lists. In the table, such multi-party lists are usually grouped under the name of the electoral alliance or of its best-known member party. Sometimes, however, the parties of an electoral alliance split up after the election and join different political groups in the European Parliament. In this case, the parties are listed individually and a plausibility assumption is made about the distribution of seats on the joint list. This concerns the following parties: Italy: SI (place 1 and 3 on the list) and EV (2, 4); Spain: ERC (1, 3-4), Bildu (2) and BNG (5); PNV (1) and CC (2); Poland: PL2050 (1, 3, 5 etc.) and KP (2, 4, 6 etc.); Netherlands: GL (1, 3, 5 etc.) and PvdA (2, 4, 6 etc.); Hungary: Fidesz (1-6, from 8) and KDNP (7); Slovakia: PS (1) and D (2).
In the Czech Republic, ODS, TOP09 and KDU-ČSL run on a joint list in the European election, but appear separately in national polls. The seat projection assigns each of the three parties the number of seats they would win individually, but disregards the national electoral threshold clause for them.
In Spain, it is assumed that among the members of Sumar, two thirds will join the Left and one third will join the Greens/EFA group. Moreover, it is assumed that among the members of the Spanish political alliance Sumar, two thirds will join the Left and one third will join the Greens/EFA group.
In France, several centre-left parties (LFI, PS, EELV, PCF) have joined forces to form the electoral alliance NUPES for the 2022 national parliamentary election. However, it is unlikely that this alliance will last in the next European election. In the projection, the poll ratings or electoral results of the alliance are therefore divided among the individual parties according to the ratio of the average poll ratings of the parties in the most recent polls that showed them individually.
Since there is no electoral threshold for European elections in Germany, parties can win a seat in the European Parliament with less than 1 per cent of the vote. Since German polling institutes do not usually report values for very small parties, the projection includes them based on their results at the last European election (2 seats each for PARTEI and FW, 1 seat each for Tierschutzpartei, ödp, Piraten, Volt and Familienpartei). Only if a small party achieves a better value in current polls than in the last European election, the poll rating is used instead.
In Italy, a special rule makes it easier for minority parties to enter the European Parliament. In the projection, the Südtiroler Volkspartei is therefore always listed with its result in the last European election (1 seat).
The following overview lists the data source for each member state. The dates refer to the last day of the fieldwork; if this is not known, to the day of publication of the polls:
Germany: national polls, 25/10-4/11/2023, source: Wikipedia.
France: European election polls, 12/10/2023, source: Wikipedia.
Italy: national polls, 26/10-3/11/2023, source: Wikipedia.
Spain: national polls, 22/10-4/11/2023, source: Wikipedia.
Poland: national polls, 22/10/2023, source: Wikipedia.
Romania: national polls, 22-25/9/2023, source: Wikipedia.
Netherlands: national polls, 24/10-4/11/2023, source: Wikipedia.
Belgium, Dutch-speaking community: regional polls (Flanders) for the national parliamentary election, 25/9-9/10/2023, source: Wikipedia.
Belgium, French-speaking community: regional polls (Wallonie) for the national parliamentary election, 25/9-9/10/2023, source: Wikipedia.
Belgium, German-speaking community: results of the European election, 26/5/2019.
Czech Republic: national polls, 29/9-2/10/2023, source: Wikipedia.
Greece: national polls, 24/10-2/11/2023, source: Wikipedia.
Ungarn: national polls, 13/10/2023, source: Wikipedia.
Portugal: national polls, 23-24/10/2023, source: Wikipedia.
Sweden: national polls, 20/10-2/11/2023, source: Wikipedia.
Austria: national polls, 30/10-3/11/2023, source: Wikipedia.
Bulgaria: national polls, 8/10/2023, source: Wikipedia.
Denmark: national polls, 5/11/2023, source: Wikipedia.
Slovakia: results of the national parliamentary election, 30/9/2023, source: Wikipedia.
Finland: national polls, 31/10/2023, source: Wikipedia.
Ireland: national polls, 25/10-3/11/2023, source: Wikipedia.
Croatia: national polls, 20-25/10/2023, source: Wikipedia.
Lithuania: national polls, 21/10/2023, source: Wikipedia.
Latvia: national polls, October 2023, source: Wikipedia.
Slovenia: national polls, 11-19/10/2023, source: Wikipedia.
Estonia: national polls, 18-20/10/2023, source: Wikipedia.
Cyprus: first round results of the national presidential election, 5/2/2023, source: Wikipedia.
Luxembourg: results of the national parliamentary election, 8/10/2023, source: Wikipedia.
Malta: national polls, 26/10/2023, source: Wikipedia.

Pictures: all graphs: Manuel Müller.