Deutschlands zweifelhaftes Geschenk zu Schengens 40. Geburtstag: dauerhafte „temporäre“ Grenzkontrollen?

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Von Johanna Hase

Grenzkontrollen, die eigentlich nur vorübergehend sein sollten, sind im Schengen-Raum zur Normalität geworden. Die Folge sind hohe materielle und politische Kosten bei unklarem Nutzen.

Schengen sollte in festlicher Stimmung sein: Im Juni 2025 feierte die kleine Stadt in Luxemburg den 40. Jahrestag des Übereinkommens, das nach ihr benannt ist. Zusammen mit dem Schengener Durchführungsübereinkommen, das fünf Jahre später unterzeichnet wurde, bildete es 1995 die Grundlage für die Abschaffung von Grenzkontrollen zwischen den Schengen-Mitgliedstaaten. Inzwischen ist eine ganze Generation ohne Kontrollen an Schengen-internen Grenzübergängen aufgewachsen. Der Schengen-Raum hat die grenzüberschreitende Arbeitsmobilität und Warenaustausch erleichtert und so den Handel im Binnenmarkt gefördert. Die Abwesenheit von Grenzkontrollen ist ein symbolischer und physischer Ausdruck der Freizügigkeit der Unionsbürger:innen, die diese hoch zu schätzen wissen.

Die Rückkehr der Grenzkontrollen

Doch diese Errungenschaften sind keine Selbstverständlichkeit. Der Schengener Grenzkodex erlaubt (in seinem Titel III) den Mitgliedstaaten die vorübergehende Wiedereinführung von Grenzkontrollen als letztes Mittel in Fällen einer ernsthaften Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder der inneren Sicherheit. Seit 2015 haben die Mitgliedstaaten diese Option immer häufiger genutzt. Österreich, Dänemark, Schweden, Norwegen, Frankreich und Deutschland haben seitdem bestimmte Teile ihrer Grenzen aus unterschiedlichen Gründen durchgehend kontrolliert, was den „vorübergehenden“ Charakter der Kontrollen in Frage stellt. Zu den Begründungen für diese Maßnahmen zählten größere politische oder sportliche Veranstaltungen, die COVID-19-Pandemie, terroristische und andere Sicherheitsbedrohungen und/oder Migration (insbesondere Asylbewerber:innen, die aus ihren Ankunfts-Mitgliedstaat weiterziehen – sogenannte „sekundäre Migrationsbewegungen“).

Mit Stand Ende Juni 2025 haben elf Mitgliedstaaten – die sechs genannten sowie die Niederlande, Slowenien, Spanien, Italien und Bulgarien – der Kommission mitgeteilt, dass sie aktuell Grenzkontrollen durchführen, hauptsächlich aus Sicherheitsgründen und/oder wegen Migration. Mitgliedstaaten stellen Migration dabei regelmäßig als direktes Sicherheits- und Terrorismusrisiko dar, auch wenn der Forschungsstand zeigt, dass soziale und lokale Umstände Kriminalität und Terrorismus treiben, nicht die Herkunft.

Keine effiziente Maßnahme

Tatsächlich sind Grenzkontrollen keine besonders effektive Antiterrormaßnahme. Und auch für die nachhaltige Begrenzung irregulärer Migration sind sie keine Garantie: Kontrollen können zwar kurzfristig zu mehr Aufgriffen und Zurückweisungen führen, aber Migrant:innen – und Schlepper:innen – passen sich mittelfristig oft an und wechseln auf andere Routen.

Es ist deshalb fragwürdig, ob interne Grenzkontrollen eine effiziente Maßnahme sind, um irreguläre Migration und Sicherheitsbedrohungen nachhaltig zu bearbeiten. Gleichzeitig können sie die Errungenschaften des Schengenraums unterminieren: Grenzkontrollen wirken sich negativ auf den Binnenmarkt aus, da sie die Wartezeiten für Waren und Pendler:innen an den Grenzen verlängern, sie schränken die Freizügigkeit der Unionsbürger:innen ein, und auch wenn einige Beobachter:innen eine Art „kooperatives Re-bordering“ unter den EU-Mitgliedstaaten zu erkennen meinen, argumentieren andere, dass dadurch das Vertrauen zwischen den Mitgliedstaaten geschwächt wird.

Die Kommission hält sich zurück

Mit Blick auf diese „temporären“ Grenzkontrollen haben sowohl Wissenschaftler:innen als auch andere EU-Institutionen, wie das Europäische Parlament, die Kommission dafür kritisiert, dass sie ihre Rolle als Hüterin der Verträge nicht gerecht werde.

Angesichts der schwierigen politischen Verhandlungen über die Reform des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS) schlug die Kommission einen sanften Kurs ein und kam den Mitgliedstaaten entgegen, etwa indem sie einen Reformvorschlag für den Schengener Grenzkodex vorlegte, der die Maximaldauer für temporäre Grenzkontrollen unter bestimmten Bedingungen von sechs Monaten auf drei Jahre verlängert hat. Insgesamt scheint es, dass ein gewisses Ausmaß von scheinbar „vorübergehenden“ Grenzkontrollen im eigentlich grenzfreien Schengenraum inzwischen akzeptiert ist.

Vom Vorreiter zum Bremser? Deutschland in Schengen

Deutschland ist einer der fünf Erstunterzeichnerstaaten des Schengener Übereinkommens, zusammen mit Frankreich und den drei Benelux-Ländern (wobei Letztere die Grenzkontrollen untereinander bereits ab 1960 abgeschafft hatten). Mit diesen Partnern setzte sich Deutschland politisch für den grenzfreien Schengenraum ein, der erst mit dem 1999 in Kraft getretenen Vertrag von Amsterdam ins EU-Primärrecht integriert wurde.

Heute hingegen ist Deutschland mit seinen seit 2015 andauernden Kontrollen an der österreichischen Grenze unter den Spitzenreitern hinsichtlich der Länge der internen Grenzkontrollen. Als sie eingeführt wurden, wurden „Sekundärbewegungen“ von Asylbewerber:innen als Hauptgrund genannt. Zehn Jahre später dominieren diese noch immer die deutsche Debatte. Deutschland ist das Hauptzielland dieser Art von Migration.

Hitzige Debatte über Grenzkontrollen

Im letzten Jahr hat sich diese deutsche Debatte über Grenzkontrollen aufgeheizt. Entgegen ihrer ursprünglichen Absicht, die „Integrität des Schengenraums […] wiederher[zu]stellen“, hat die 2021 ins Amt gewählte Ampelkoalition wiederholt existierende Kontrollen verlängert und im Oktober 2023 neue Kontrollen an der Grenze zu Polen, Tschechien und der Schweiz eingeführt. Während der Fußball-Europameisterschaft 2024 fanden an allen deutschen Grenzen Kontrollen statt, ein klassischer Fall tatsächlich vorübergehender Kontrollen.

Nach einem tödlichen Messerangriff durch einen syrischen Staatsangehörigen, der nach den Dublin-Regeln nach Bulgarien hätte zurückgeführt werden sollen, führte die damalige Innenministerin Nancy Faeser (SPD/SPE) diese Kontrollen im September 2024 erneut ein. Nach einer Reihe weiterer tödlicher Terroranschläge und inmitten eines intensiven Wahlkampfs über das Thema Migration verlängerte sie sie bis September 2025.

Anfang 2025 brachten CDU und CSU (beide EVP) während dieses Wahlkampfs einen Entschließungsantrag zur Migration in den Deutschen Bundestag ein, der nur dank der Unterstützung der rechtsextremen AfD (ESN) verabschiedet wurde und deshalb außerordentlich umstritten war. Zu den Forderungen des rechtlich nicht verbindlichen Fünf-Punkte-Plans gehörten dauerhafte – nicht nur vorübergehende – Kontrollen sowie die Zurückweisung von Asylbewerber:innen an allen deutschen Grenzen. Letzteres hatte bereits der frühere Innenminister Horst Seehofer (CSU/EVP) 2018 gefordert. Damals wurde die Idee jedoch aufgrund von Konflikten mit europäischem Recht, insbesondere der Dublin-Verordnung, fallen gelassen.

Rechtliche Grenzgänge der neuen Bundesregierung

Der Koalitionsvertrag zwischen SPD (SPE) und CDU/CSU (EVP) sieht Kontrollen an allen deutschen Grenzen „bis zu einem funktionierenden Außengrenzschutz und der Erfüllung der bestehenden Dublin- und GEAS-Regelungen durch die Mitgliedstaaten der Europäischen Union“ zu einem unbestimmten Punkt in der Zukunft vor. Außerdem sollen „in Abstimmung mit unseren europäischen Nachbarn“ Asylbewerber:innen bereits an der Grenze zurückgewiesen werden. Der neue Innenminister Alexander Dobrindt (CSU/EVP) hat an seinem ersten Tag im Amt die existierenden Grenzkontrollen intensiviert und Polizeibeamte beauftragt, nicht-vulnerablen Asylbewerber:innen die Einreise zu verwehren. Eine Woche später bezeichnete er die Maßnahme als erfolgreich und verwies auf 739 Zurückweisungen an den deutschen Grenzen im Vergleich zu 511 in der Woche vor seinem Amtsantritt. Zwischen dem 8. Mai und 4. Juni wurden insgesamt 160 Asylbewerber:innen an den Grenzen zurückgewiesen.

Die meisten Rechtsexpert:innen halten diese Zurückweisungen für europarechtswidrig, da Deutschland verpflichtet sei, Asylbewerber:innen einreisen zu lassen, um zu ermitteln, welcher Mitgliedstaaten im Rahmen der Dublin-Regelungen für die Bearbeitung des Asylantrags zuständig ist. Das Argument der Regierung, dass der Druck auf die Gemeinden und die außerordentlich hohe Anzahl an Asylbewerber:innen ihre Maßnahme gemäß Art. 72 AEUV rechtfertige, der es Mitgliedstaaten gestattet, in Ausnahmesituationen vom EU-Recht abzuweichen, wurde in einem ersten Rechtsverfahren zu dem Thema vom Verwaltungsgericht Berlin zurückgewiesen.

Zudem gehen viele Rechtsexpert:innen davon aus, dass auch die Grenzkontrollen an sich gegen Europarecht verstoßen. Tatsächlich wurden auch hierzu einige Gerichtsverfahren eingeleitet und andere mit dem Argument gewonnen, dass sie die Freizügigkeit der Unionsbürger:innen unverhältnismäßig einschränken.

Politische Kritik – aber noch immer hohe Zustimmung in Umfragen

Politisch haben Polizeivertreter:innen darauf hingewiesen, dass die Kontrollen zu einem erhöhten Arbeitsaufwand führen, der nicht langfristig aufrechterhalten werden könne. Zudem führen die Grenzkontrollen zu vermehrten Berichte über diskriminierendes Racial Profiling.

Auch die Koordinierung mit den Nachbarstaaten zur Zurückführung von Asylbewerber:innen scheint nicht reibungslos zu funktionieren, auch wenn unter deren Regierungen viele eine restriktivere Migrationspolitik unterstützen. Auf der einen Seite hat Österreich zunächst ambivalente Signale geschickt, sucht nun aber wie Frankreich den Schulterschluss mit der deutschen Regierung. Auf der anderen Seite hat Luxemburg der Kommission ein förmliches Beschwerdeschreiben geschickt, Polen hat zurückgewiesene Asylbewerber:innen nicht akzeptiert und erwägt, ebenfalls Kontrollen einzuführen. Belgien führt ebenfalls Grenzkontrollen ein, und die Schweiz hat mit Vergeltungsmaßnahmen gedroht.

Innerhalb der deutschen Öffentlichkeit ist die Zustimmung zu Grenzkontrollen und zur Zurückweisung von Asylbewerber:innen fast ebenso hoch wie die Wertschätzung der europäischen Freizügigkeit. Während in einer Umfrage von Mai 2025 nur die Hälfte der Befragten die Kontrollen für eine effektive Abschreckung von Asylbewerber:innen hielten, waren in einer anderen Umfrage rund zwei Drittel dafür, die Zurückweisungen fortzusetzen, obwohl ein Gericht sie für rechtswidrig befunden hatte. Insgesamt scheint sich Deutschland von einem Verfechter eines Raums ohne Binnengrenzen zu einem von mehreren Mitgliedstaaten entwickelt zu haben, die die Grenzen in diesem Raum wieder aufbauen.

Empfehlungen für die neue deutsche Regierung

Dem ungewissen Nutzen der deutschen Grenzkontrollen und Zurückweisungen von Asylbewerber:innen stehen hohe materielle und politische Kosten gegenüber. Die Maßnahmen verstoßen womöglich gegen europäisches Recht, da sie Unionsbürger:innen und Asylbewerber:innen Rechte vorenthalten, und sie unterminieren das wechselseitige Vertrauen zwischen den Mitgliedstaaten. Die neue deutsche Bundesregierung sollte deshalb die Zurückweisungen an den Grenzen stoppen, die Grenzkontrollen abbauen, und stattdessen:

• die Effekte von Grenzkontrollen objektiv bewerten. Der Öffentlichkeit zu suggerieren, dass Grenzkontrollen eine einfache Lösung für irreguläre Migration seien, etwa durch Verweis auf die absolute Zahl an Zurückweisungen oder auf den Rückgang an Asylanträgen im Jahr 2024, is faktisch irreführend. Tatsächlich sank beispielsweise die Zahl der Asylanträge 2024 in Europa allgemein. Eine solche Rhetorik kann nach hinten losgehen, wenn Versprechen nicht erfüllt werden. Stattdessen sollte die Regierung mit Wissenschaftler:innen zusammenarbeiten, um die beabsichtigten und unbeabsichtigten Folgen von Grenzkontrollen objektiv zu evaluieren, und die Ergebnisse klar kommunizieren.
• die GEAS-Reform umsetzen und dabei das individuelle Asylrecht aufrechterhalten. Der Fokus der Regierungen sollte auf der Umsetzung der Reform des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS) liegen. Insbesondere sind diplomatische Anstrengungen nötig, um die Solidaritätskomponente der Reform zu verwirklichen, die die Überlastung der Asylaufnahmesystem bestimmter Mitgliedstaaten reduzieren könnte. Statt Asylbewerber:innen an der Grenze zurückzuweisen und einen Domino-Effekt in anderen Mitgliedstaaten zu riskieren, der letztlich zu noch mehr rechtswidrigen Pushbacks an den EU-Außengrenzen führen könnte, sollten die Koalitionsparteien sicherstellen, dass bei der Umsetzung des GEAS Verfahrensgarantien und Kontrollmechanismen eingehalten werden.
• mit den europäischen Nachbarländern bei der Prüfung alternativer Maßnahmen zusammenarbeiten. Mehrere Kommissionsinitiativen und die Änderungen am Schengen-Kodex von 2024 haben die Mitgliedstaaten aufgefordert, statt Grenzkontrollen alternative Maßnahmen zu nutzen. Dazu gehören etwa die grenzüberschreitende Polizeizusammenarbeit, Polizeikontrollen im Grenzbereich oder ein neues Überstellungsverfahren für Menschen ohne Einreiseerlaubnis oder Asylantrag. All diese Maßnahmen werden ihrerseits kritisiert. Doch sie richten womöglich weniger Schaden an als Grenzkontrollen, sind ein intelligenterer Weg, um Sicherheitsbedrohungen zu begegnen, und wurden noch nicht vollständig ausgeschöpft. Außerdem sind sie ein Weg zu einer tatsächlichen Zusammenarbeit mit den Regierungen der Nachbarländer und innerhalb der Grenzregionen, der nicht das Risiko birgt, das wechselseitige Vertrauen zu untergraben.

Leider scheint die neue deutsche Bundesregierung jedoch entschlossen, die Grenzkontrollen zu allen Nachbarländern auf absehbare Zukunft aufrechtzuerhalten, wahrscheinlich auch jenseits des derzeitigen Endtermins im September 2025. Dies ist kein angemessenes Geschenk zu Schengens 40. Geburtstag. Hoffen wir, dass es mehr zu feiern gibt, wenn Schengen in zehn Jahren 50 wird.

Johanna Hase ist wissenschaftliche Referentin der Geschäftsführung am Institut für Europäische Politik (IEP) in Berlin.

Dieser Artikel erschien zuerst auf Englisch in der Berlin-Perspectives-Reihe des Instituts für Europäische Politik (IEP). Für die hier veröffentlichte deutsche Fassung wurde er aktualisiert und geringfügig erweitert.

Übersetzung: Manuel Müller.
Bilder: Verkehrskegel: Andres Nuñez [Unsplash License], via Unsplash; Porträt Johanna Hase: Institut für Europäische Politik [alle Rechte vorbehalten].

Germany’s backhanded gift for Schengen’s 40th birthday: permanent “temporary” border controls?

Deutsch

By Johanna Hase

Border controls that were supposed to be temporary have become the new norm in the Schengen area. The result are high material and political costs and uncertain benefits.

Schengen should be in a festive mood: In June 2025, the small town in Luxembourg celebrated the 40^th anniversary of the agreement named after it. Together with the Schengen Convention signed five years later, it forms the legal basis for the abolition of border controls between Schengen member states in 1995. A whole generation has grown up since without border controls at internal Schengen crossings. The Schengen area has eased cross-border labour mobility and the exchange of goods and thus benefitted trade within the internal market. The absence of border controls is the symbolic and physical manifestation of Union citizen’s freedom of movement, which they value highly.

The return of border controls

However, these achievements are not to be taken for granted. The Schengen Borders Code (under Title III) allows member states to introduce temporary border controls as a measure of last resort in cases of a threat to public security and order. Member states have increasingly recurred to this option since 2015. Austria, Denmark, Sweden, Norway, France and Germany have controlled some parts of their borders for different reasons continuously since then, which puts their “temporary” nature in doubt. Reasons for the measures included major political or sporting events, the danger for public health arising from the COVID-19-pandemic, terrorist and security threats, and/or migration (in particular asylum-seekers moving onwards from their member state of first arrival – so-called “secondary movements”).

As of early June 2025, ten member states – the six mentioned above as well as the Netherlands, Slovenia, Italy, and Bulgaria – have notified the Commission of ongoing border controls, mostly for reasons of security and/or migration. Regularly, member states frame migration directly as a security and terrorist risk, while evidence shows that it is primarily social and local conditions rather than origin that drive criminality and terrorism. Indeed, border controls are not the most effective counter-terrorism measures. And they are also no silver bullet to sustainably limit irregular migration: Controls can indeed lead to more apprehensions and rejections in the short term, but migrants – and smugglers – often adapt and tend to take different routes in the medium term.

It is therefore questionable whether internal border controls are efficient measures to address irregular migration and security threats sustainably. At the same time, they may undermine the achievements of the Schengen area: Border controls negatively influence the internal market through waiting time at borders for goods and commuters, they limit Union citizens’ freedom of movement, and while some argue they are implemented in a kind of “cooperative re-bordering” between EU member states, others argue it diminishes mutual trust among them.

The Commission has remained inactive

Facing these “temporary” border controls, academics as well as other European institutions, like the Parliament, have criticised the Commission for not embracing its role as a guardian of the treaties strongly enough. 

Against the difficult political background of the negotiation of the reforms of the Common European Asylum System (CEAS), the Commission prioritised coordination and accommodated member states’ wishes, for instance by tabling a proposal for a reform of the Schengen Borders Code that raised the maximum time limit for temporary border controls from six months to up to three years under certain conditions. Overall, it seems that some degree of seemingly “temporary” border controls has become accepted in the supposedly borderless Schengen area.

From frontrunner to laggard: Germany in Schengen

Germany is one of the five original signatories of the Schengen agreement, along with France and the three Benelux states (the latter having abolished border controls between them already in 1960). With these partners, Germany had politically championed the borderless Schengen area, which was only integrated in primary EU law with the Amsterdam Treaty entering into force in 1999.

In contrast, Germany is today among the champions in terms of length of internal border controls, having continuously controlled its border with Austria since 2015. Back then, “secondary movements” of asylum-seekers were the core reason for re-introducing border controls. Ten years later, it remains dominant in the debate in Germany, as it is still the main recipient of this type of migration.

Intensifying debate on border controls

This German debate about border controls has intensified in the past year. Against its original intentions to “reinstate the integrity of the Schengen area”, the traffic light coalition, which came to power in 2021, repeatedly prolonged existing controls and introduced border controls with Poland, Czechia and Switzerland in October 2023. During the European football championship in summer 2024, all German borders were subjected to controls in a classic case of genuinely temporary controls. After a Syrian national, who should have been returned to Bulgaria under Dublin rules, committed a deadly knife attack in September 2024, former Interior Minister Nancy Faeser of the social-democratic SPD (PES) reintroduced these controls. Following a series of further deadly terrorist attacks and amidst a heated election campaign with a focus on migration, she extended them until September 2025.

In early 2025, in the midst of this election campaign, the Christian Democrats (CDU/EPP) and Christian Socialists (CSU/EPP) tabled a non-binding proposal on migration in the German Bundestag. It was only passed due to the support of the right-wing extremist Alternative for Germany (AfD/ESN) – and therefore highly controversial. Parts of this non-binding five-point-plan ask for permanent – not only temporary – controls and the rejection of asylum-seekers at all German borders. This latter idea had already been pushed by former Interior Minister Horst Seehofer (CSU/EPP) in 2018. Back then, it was abandoned due to conflicts with European law, in particular the Dublin regulation.

Going to the courts

The recent coalition agreement between social democrats (SPD/PES) and conservatives (CDU-CSU/EPP) provides for border controls at all borders “until a functional external border protection and the implementation of the existing Dublin and CEAS rules are achieved by the European community” at some undetermined point in the future as well as rejections of asylum seekers “in coordination” with European neighbours. The new conservative Minister of the Interior Alexander Dobrindt (CSU/EPP) has intensified existing border controls on his first day in office and mandated police officers to refuse entry to non-vulnerable asylum-seekers at the borders. A week later, he claimed success pointing at 739 rejections of people at the German borders compared to 511 the week before he took office.

Most legal experts consider these rejections to be in breach of European law, as Germany is obliged to let asylum-seekers enter in order to determine which member state is responsible for processing the request under the Dublin rules. The government’s reasoning that the pressure on municipalities and disproportionate number of asylum-seekers in Germany justify its measure under Article 72 TFEU, which allows member states to derogate from EU law in exceptional circumstances, has also failed to convince a local court in a first lawsuit on the matter. Many legal experts also argue that the border controls as such are contrary to European law, and indeed, some lawsuits have also been filed and others won with the claim that they violate Union citizens’ freedom of movement.

Political criticism – but still high polling for border controls

Politically, police representatives have pointed to a higher workload that could not be upheld in the longer term. Increased reports of discriminatory racial profiling are connected also to the border controls. The coordination with neighbouring states on rejections seems not to be working seamlessly either, even though many of them support a restrictive migration policy: Luxembourg has sent a formal letter of complaint to the Commission, Poland has not accepted rejected asylum seekers and warned to close its border, Austria has sent ambiguous signals, and Switzerland has threatened countering measures.

Within the German public, though, acceptance of both border controls and rejections of asylum-seekers is almost as high as the appreciation for the freedom of movement: While only half of respondents in a survey in May 2025 thought them to be effective in deterring asylum-seekers, around two-thirds supported the continuing rejections in a different survey, even after they were deemed unlawful by a court. Overall, Germany seems to have shifted from championing an area without internal borders to being one among several member states rebuilding borders in that area.

Policy recommendations to the new German government

The material and political costs of Germany’s border controls and the rejection of asylum-seekers at the borders are high compared to their very uncertain benefits. They may well breach European law by depriving Union citizens and asylum-seekers of their rights and undermine mutual trust among member states. The new German government should therefore stop rejections at the borders, phase out border controls and instead:

• Evaluate the effects of border controls objectively. Suggesting to the public that border controls will be an easy solution to reduce irregular migration, for instance by citing absolute numbers of rejections or the dropping of asylum applications in 2024, is factually misleading. In fact, asylum applications went down in 2024 in Europe generally. This rhetoric may backfire when the promises are not fulfilled. Instead, the government should work with scientists to objectively evaluate their intended and unintended consequences and communicate this clearly.
• Implement CEAS reform while safeguarding the right to asylum. The governments’ focus should lie on the implementation of the reform of the Common European Asylum System (CEAS) and on diplomatic efforts to realise the solidarity component in it, which may help to alleviate the strain on member states’ asylum reception systems. Instead of rejecting asylum-seekers at the border and risking a domino effect in other member states, eventually leading to even more unlawful pushbacks at EU external borders, the coalition partners should make sure that procedural safeguards and monitoring mechanisms are adhered to across the EU when implementing CEAS.
• Cooperate with European neighbours through exploring alternative measures. Several Commission initiatives and the changes to the Schengen codex in 2024 have encouraged the use of alternative measures instead of border controls. Such measures, including cross-border policy cooperation, random policy checks in the border areas, or a new transfer procedure of people without an entry permit or a wish to claim asylum, have also been criticised. Nevertheless, they arguably do less harm than border controls, are smarter ways to address security threats, and have not been fully exhausted yet. They also are a way of genuine cooperation with neighbouring governments and within border regions that does not risk undermining mutual trust in the EU.

Unfortunately, the new German government seems set on maintaining border controls with all neighbouring countries for the foreseeable future, likely beyond September 2025. This is a backhanded gift for Schengen’s 40^th birthday. Hopefully, it will be more of a celebration when Schengen turns 50 in ten years.

Johanna Hase is a Research Advisor at Institut für Europäische Politik (IEP) in Berlin.

This article was first published in the Berlin Perspectives series of the the Institut für Europäische Politik (IEP).

Pictures: Traffic cones: Andres Nuñez [Unsplash License], via Unsplash; portrait Johanna Hase: Institut für Europäische Politik [all rights reserved].

Erinnerungspolitik und historischer Groll: Nawrockis Sieg bei der polnischen Präsidentschaftswahl lässt für die Zukunft Stillstand und Streit erwarten

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Von Cordelia Buchanan Ponczek

„Polen zuerst“: Karel Nawrocki eifert Donald Trumps MAGA-Bewegung nach.

Es war ein knapper Sieg. Die Wahlbeteiligung war die höchste jemals in einer polnischen Präsidentschaftswahl seit dem Zusammenbruch des Kommunismus. Karol Nawrocki, ein relativer Außenseiter in der polnischen Politik, gewann die Wahl mit 50,89% der Stimmen, gegen 49,11% für Rafał Trzaskowski, den Bürgermeister von Warschau.

Nawrocki war der handverlesene Kandidat von Lech Kaczyński, dem Chef der europaskeptischen Partei PiS (EKR), die in der Zeit von 2015 bis 2023, als PiS zuletzt Regierung und Präsidentschaft gleichzeitig kontrolliert hat, die Rechtsstaatlichkeit in Polen unterminiert hat. Seit 2023 hat der bisherige Präsident Andrzej Duda (PiS/EKR) regelmäßig Gesetzgebungsinitiativen der aktuellen Regierung unter Premierminister Donald Tusk (KO/EVP) blockiert. Das Ziel von PiS war, seinen Nachfolger in dieselbe Position zu bringen. Der polnische Präsident hat einige politische Macht unter anderem als Repräsentant der polnischen Außenpolitik, als Oberbefehlshaber der Streitkräfte und als Veto-Akteur im Gesetzgebungsverfahren. Zudem kann er unter bestimmten Umständen beide Kammern des nationalen Parlaments auflösen.

Die Folgen von Nawrockis Wahlsieg mögen sich auf einen unüberwindlichen Stillstand beschränken, aber er hat das Potenzial, vorgezogene Parlamentswahlen auszulösen und Polen wieder in eine Herrschaft der Rechtsaußen-Politik zu stürzen. Zudem festigt er in Polen die erfolgreiche Wahlstrategie, mit übertriebenen Behauptungen Kapital aus der nationalen Souveränität zu schlagen, historische Kränkungen zu instrumentalisieren und eine kräftige Dosis Populismus ins Spiel zu bringen – ein Ansatz, der letztlich die Saat der politischen Polarisierung ausbringt. Auch auf Polens internationale Beziehungen wird sich das Wahlergebnis stark auswirken, insbesondere gegenüber der EU, den USA, Deutschland und der Ukraine.

Wie wir hierher kamen

Einige Worte über Nawrocki: Er ist ein Historiker aus Gdańsk, mit einer Schwäche für das Amateurboxen. Während seines gesamten Wahlkampfes kultivierte er ein Macho-Image durch Auftritte im Boxring und auf dem Schießstand. Er hat am Zweiter-Weltkrieg-Museum und am Institut für Nationales Gedenken – Kommission zur Strafverfolgung von Verbrechen gegen das Polnische Volk (Instytut Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, kurz IPN) gearbeitet, dessen Aufgabe darin besteht, durch Nazi-Deutschland und das kommunistische Regime in Polen begangene Verbrechen aufzuarbeiten. Erinnerungspolitik ist wichtig in Polen, und Nawrockis Wahl zeigt, dass sie und die durch sie kanalisierten nationalen Ressentiments nicht so schnell verschwinden werden.

Nawrocki machte sich die Unzufriedenheit unter polnischen Landbewohner:innen zunutze, die er strategisch als seine Zielgruppe identifizierte. Zudem gelang es ihm, sich von früheren Fehltritten der PiS zu distanzieren, indem er sich selbst als Außenseiter, als Mann des Volkes präsentierte und seinen Gegenkandidaten als ein Mitglied der urbanen Eliten, abgekoppelt von den Sorgen und Nöten der echten, bodenständigen Pol:innen. Es war ein rechtspopulistisches Drehbuch, das schon in vielen anderen Wahlen weltweit funktioniert hat – man denke nur an die US-Präsidentschaftswahl 2024. Die Strategie hat sich wieder und wieder als erfolgreich erwiesen, und sie funktionierte auch hier.

Werben um die Stimmen der Rechtsextremen

Nach der ersten Runde warben beide Kandidaten um die Stimmen der übrigen Kandidat:innen, insbesondere Sławomir Mentzen (Konfederacja/ESN), der für eine noch weiter rechtsstehende Partei als die PiS angetreten war und in der ersten Runde rund 3 Millionen Stimmen (15%) gewonnen hatte. Trzaskowski appellierte an die unternehmerischen Instinkte der Mentzen-Wähler:innen mit dem Versprechen, Bürokratie abzubauen. Nawrocki imitierte Mentzens nationalistische Rhetorik gegen die Ukraine und bekräftigte seine Vorliebe für Erinnerungspolitik sowie seine Unterstützung für traditionelle Familienwerte und Waffen. Zusätzlich versuchte er auch, die Anhänger:innen des äußerst umstrittenen rechtsradikalen Kandidaten Grzegorz Braun (KKP/–) an Bord zu holen.

Für Nawrocki ging es bei der Wahl um alles: Ähnlich wie US-Präsident Donald Trump bei der Wahl 2024 hätte er sich im Fall einer Niederlage rechtlichen Problemen aufgrund von Betrugsvorwürfen stellen müssen. Doch ebenfalls ähnlich wie Trump gelang es Nawrocki, diese Vorwürfe zu einem Nutzen zu wenden und in den Köpfen der polnischen Wähler:innen Zweifel zu säen, dass die Behauptungen übertrieben und politisch motiviert seien; PiS beschuldigte die KO-Regierung und die „liberalen Medien“, die Skandale erfunden zu haben, um Nawrockis Kandidatur zum Scheitern zu bringen. Jetzt, nach seinem Sieg, scheint es fraglich, ob irgendeine der Anschuldigungen weiterverfolgt wird.

Eine zerbrechliche Regierungskoalition der Mitte

Auch für Trzaskowski, der bereits bei der Präsidentschaftswahl 2020 knapp gegen Duda verloren hatte, stand viel auf dem Spiel. Was ihn persönlich betrifft, ist es unwahrscheinlich, dass KO noch ein drittes Mal seine Kandidatur unterstützen wird. Und für die polnische Politik insgesamt bedeutet seine Niederlage ebenfalls ein Debakel. Nachdem bei der polnischen Parlamentswahl 2023 die KO-geführte Koalition einen Sieg errungen hatte, bestand Hoffnung, dass ein Präsident der politischen Mitte – Trzaskowski – die Regierung endlich in die Lage versetzen würde, den polnischen Wähler:innen Ergebnisse zu liefern. Bis jetzt hatte Präsident Duda die meisten Initiativen der Koalition blockieren oder mit einem Veto belegen können.

Die Kontrolle der PiS über das Präsidentenamt ist jedoch nicht Tusks einzige Sorge. Seine Regierung wollte einen zentristischen Kurs verfolgen, doch in der Praxis machte sich dies vor allem als Unentschlossenheit bemerkbar. Niemand weiß so recht, wofür die Regierung eigentlich genau steht oder was sie zu erreichen versucht. Die Koalition ist zerbrechlich, von Spaltungen und Meinungsverschiedenheiten geplagt, und wird nur durch die gemeinsame Abneigung der Parteien gegenüber der PiS zusammengehalten, nicht durch eine gemeinsame Vision für Polen. Der Schlachtruf „Wir wollten Dinge erreichen, aber Präsident Duda hat uns daran gehindert!“ klingt nicht sehr überzeugend. Stattdessen sehen die polnischen Wähler:innen achtzehn Monate nach dem Regiernugswechsel wenig Fortschritt.

Nawrocki ist bereit, jedes Momentum zu verhindern

Angesichts dieser unhaltbaren Situation gerät die Position von Premierminister Tusk ins Wanken. Während er früher niemals einen falschen Tritt setzte, gibt es nun Anzeichen dafür, dass er sich zu einer politischen Belastung entwickelt. Selbst seine Wahlkampfhilfe für Trzaskowski könnte man im Nachhinein als strategischen Fehler werten. Um die Kontrolle wiederzuerlangen, hat Tusk im Parlament eine Vertrauensfrage gestellt, über die am kommenden Mittwoch abgestimmt wird. Doch selbst wenn er daraus als Sieger hervorgehen sollte, hat seine Koalition nun ein Verfallsdatum. Wenn sie nicht in der Lage ist, ihre Versprechen einzuhalten und echte Ergebnisse zu erzielen, werden die polnischen Wähler:innen die Geduld verlieren.

Das Risiko vorgezogener Parlamentswahlen ist hoch, und eine zweite Amtszeit im Jahr 2027 zunehmend unwahrscheinlich. Zu denken geben dürfte einigen Koalitionspartnern allerdings, dass sie bei Neuwahlen an der Fünf-Prozent-Hürde für den Einzug ins Parlament scheitern könnten. Vielleicht könnte es für sie deshalb besser sein, zu warten und Zeit zu gewinnen.

Nawrockis Sieg ist jedenfalls ein durchschlagender Erfolg für die rechtsgerichtete PiS und eine bittere Niederlage für die Koalition von Premierminister Tusk. Tatsächlich haben die drei Rechtsaußenkandidaten, Nawrocki, Mentzen und der antisemitische Extremist Braun, zusammen in der ersten Rund 51% der Stimmen geholt. Nawrocki rief die Präsidentschaftswahl zum Referendum über die Tusk-Regierung aus. Er wird sich nun mit Sicherheit ermächtigt fühlen, jegliches Vorwärtsmomentum der KO-Regierung zu verhindern und alle Initiativen zum Scheitern zu bringen. Jegliche Hoffnung auf eine umfassende Justizreform, eine Aufhebung des Abtreibungsverbots oder die Förderung von LGBTQ+-Rechten ist erst einmal zunichte: Nawrocki kann einfach sein Veto einlegen oder sie an das von der PiS eingesetzte konservative Verfassungsgericht weiterleiten.

Außenpolitische Implikationen

Das Wahlergebnis wirkt sich auch auf Polens bilaterale Beziehungen und seine Position in der Europäischen Union aus. Duda folgte der PiS-Parteilinie in vielen, aber nicht allen Punkten. In dieser Hinsicht bedeutet Nawrocki eine Veränderung: Er hat sich bereit gezeigt, durchweg als ausführendes Organ für die Politik der PiS zu dienen. Seine Äußerungen im Wahlkampf lassen darauf schließen, dass er deutlich EU- und insbesondere Ukraine-feindlicher ist als frühere Präsidenten, einschließlich Duda. Nawrockis Fokus liegt auf der Souveränität Polens gegenüber externen Akteuren, einschließlich der EU, und er will Polens Stärke demonstrieren.

Für externe Beobachter:innen besteht eine der wichtigsten Folgen in der Wahrnehmung und den Erwartungen an Polen: Mit einem Sieg Trzaskowskis hätte Polen mit der PiS-Periode abgeschlossen und ein neues Kapitel aufgeschlagen. Jetzt aber fühlt es sich an, als ob das Pendel nach rechts zurückschlägt, und womöglich noch weiter als zuvor.

EU: Gegen die „immer engere Union“

Die PiS ist mit Stolz europaskeptisch, und Nawrocki bildet keine Ausnahme. Tusks Regierung hat daran gearbeitet hat, die Wogen in den Beziehungen mit der Europäischen Union zu glätten, zumal Polen gerade auch seine EU-Ratspräsidentschaft abschließt. Nawrocki hingegen wird wohl die meisten dieser Bemühungen wieder zunichte machen.

Tatsächlich läuft Polen nun Gefahr, Gelder aus dem Corona-Wiederaufbaufonds zu verlieren: Nachdem die Regierung Tusk Reformen eingeleitet hatte, um etwa die Disziplinarmaßnahmen gegen Richter:innen einzustellen und von der PiS-Regierung unrechtmäßig entfernte Richter:innen wieder in ihre Ämter einzusetzen, hatte die EU die für Polen vorgesehenen Gelder freigegeben. Nawrocki hat jedoch angedeutet, dass er diese Reformen stoppen und Dudas Veto aufrechterhalten wird. Die EU könnte deshalb möglicherweise beschließen, weitere Auszahlungen einzufrieren, wenn sie der Meinung ist, dass Polen die Reformen zur Wiederherstellung der Rechtsstaatlichkeit nicht zum Abschluss bringen wird.

Nawrocki wird einige wichtige Ernennungen vornehmen können, etwa von Richter:innen. Er wird auch die Nachfolger:in des polnischen Zentralbankpräsidenten Adam Glapiński ernennen, dessen Amtszeit 2028 endet. Jede Ernennung erfordert die Zustimmung des Sejm, doch angesichts der derzeitigen Entwicklung der polnischen Politik ist es gut möglich, dass Nawrocki bald eine willfährige Kammer hat, die jede Kandidat:in absegnet. Das würde bedeuten, dass die euroskeptische Linie der polnischen Zentralbank um mindestens weitere sechs Jahre verlängert wird. Tatsächlich war einer von Nawrockis Wahlkampfslogans, dass eine Stimme für ihn eine Stimme für den Złoty sei – ein weiteres Hervorheben der (in diesem Fall währungspolitischen) nationalen Souveränität.

Unterdessen befindet sich die Europäische Kommission in einer schwierigen Position mit dem Artikel-7-Verfahren, das sie 2019 wegen der Rechtsstaatsverletzungen der damaligen PiS-Regierung gegen Polen eröffnet hatte. Nachdem die KO die Wahl gewonnen und eine Regierung gebildet hatte, ließ die Kommission dieses Verfahren 2024 fallen, obwohl es noch zu keinen substanziellen Verbesserungen im polnischen Justizsystem gekommen war. Da Nawrocki jetzt jede Reform mit einem Veto belegen hann, wird es solche Verbesserungen auch in der Zukunft kaum geben. Jetzt bei einem unveränderten Status quo ein neues Artikel-7-Verfahren einzuleiten, wäre jedoch politisch und prozedural fragwürdig.

Es ist nur wenige Wochen her, dass der Economist einen Artikel über Polens wirtschaftliche Stärke veröffentlichte – eine der leistungsfähigsten Volkswirtschaften in Europa. Die Ironie besteht darin, dass viel von Polens Wachstum auf der finanziellen Unterstützung durch die EU und auf Polens zuverlässigstem Handelspartner Deutschland beruht. Mit beiden will Nawrocki sich nun anlegen.

USA: Eine Blaupause zur Nachahmung

Trotz Uneinigkeit über die Innenpolitik und das Verhältnis zur EU war die polnische Außenpolitik in den vergangenen Jahren von einer überraschenden Übereinstimmung der beiden wichtigsten Parteien in einigen zentralen außenpolitischen Fragen geprägt, etwa der militärischen Aufrüstung und der starken transatlantischen Beziehung. Doch unter der Trump-Regierung hat es angesichts der EU-feindlichen Haltung Trumps in Bezug auf Zölle und Militärausgaben zuweilen den Anschein, als würden sich gute Beziehungen Polens zu den USA und zur EU gegenseitig ausschließen.

Nawrocki lässt keinen Zweifel daran, welchen davon er selbst den Vorrang gibt. Dies ist teilweise nachvollziehbar. Polen ist mit einer existenziellen Bedrohung durch Russland konfrontiert. Kurzfristig ist eine sinnvolle territoriale Verteidigung am ehesten in Zusammenarbeit mit den USA und durch fortgesetzte Unterstützung der USA in der NATO möglich. Hingegen scheint die EU – und selbst die Koalition der Willigen – im Moment nicht die Kraft zu haben, Polen in einem hypothetischen kinetischen Konflikt zu verteidigen. Polen ist stolz darauf, dass die Trump-Regierung und US-Verteidigungsminister Pete Hegseth Polen im Vergleich zu anderen europäischen NATO-Mitgliedern als Musterbeispiel für exzellente Verteidigungsausgaben hervorgehoben haben.

Nawrocki ist mit den Vereinigten Staaten von Donald Trump eng verbandelt. Die beiden Männer trafen sich im Mai 2025 im Weißen Haus, als Nawrocki dort anlässlich des National Day of Prayer zu Besuch war. Trump gab Nawrocki ein Zeichen der Unterstützung und ermunterte ihn angeblich mit den Worten: „You will win.“ Auch der MAGA-Bewegung eifert Nawrocki nach: „MPGA“ klingt zwar nicht ganz so gut wie „MAGA“, aber Nawrocki war mehr als glücklich, Trumps „America First“ in „Polen zuerst“ zu übersetzen „Po pierwsze Polska; po pierwsze Polacy“.

Nur eine Woche vor der zweiten Runde der polnischen Wahl organisierte das Conservative Political Action Committee (CPAC) eine Großveranstaltung in Polen – zum ersten Mal überhaupt und als Ergänzung zu CPAC Hungary. Bei jener polnischen CPAC, die in Rzeszow nahe der ukrainischen Grenze stattfand, traf Nawrocki Kristi Noem, Trumps Heimatschutzministerin, die ebenfalls die Pol:innen zu einer Wahl Nawrockis aufrief.

Nawrockis Nachahmung Trumps steht allerdings im Gegensatz zur öffentlichen Meinung in Polen. Laut einer Umfrage vom März 2025 hielten 46 % der polnischen Befragten Trumps Handeln für schlecht für Polen; nur 29 % sahen sein Handeln als positiv an.

Deutschland: Reparationsforderungen und Zwietracht

Neben den Vereinigten Staaten ist Deutschland einer der wichtigsten außenpolitischen Partner Polens. Deutschland ist der wichtigste Handelspartner Polens, das dabei einen erheblichen Überschuss erzielt. Im Jahr 2024 entfielen auf Deutschland etwa 19,5 % der gesamten polnischen Importe – im Wert von etwa 74 Milliarden Dollar. Im selben Jahr beliefen sich die polnischen Exporte nach Deutschland auf etwa 102,93 Milliarden Dollar, etwa 27,3 % der gesamten polnischen Exporte des Jahres. (Für Deutschland ist Polen sowohl bei den Aus- als auch bei den Einfuhren der viertwichtigste Partner.)

Dennoch hat Polen, und insbesondere die PiS, eine komplizierte Beziehung zu Deutschland, die geprägt ist von historischen Erinnerungen und Groll. Das offizielle PiS-Wahlprogramm beschimpfte Deutschland und versuchte, „pro-deutsche“ oder „in deutschem Besitz befindliche“ Medien in Polen zu diskreditieren. Selbst Politiker:innen, die nicht der PiS angehören, finden es oft schwierig, ein Gleichgewicht zu finden zwischen der Anerkennung der realen Bedeutung der Beziehungen und dem Wunsch, politischen Anfeindungen aus dem Weg zu gehen. So ist auch Premierminister Tusk immer wieder bemüht, seine freundschaftlichen Beziehungen zur Regierung in Berlin herunterzuspielen – PiS-Chef Kaczyński hat Tusk wiederholt als „deutschen Agenten“ bezeichnet, um ihn zu diskreditieren.

In diesem Sinne folgt Nawrocki der deutschlandfeindlichen Parteilinie der PiS. Zum Teil ist dies auch auf seine Arbeit zum historischen Gedenken und zur Forderung nach Reparationen zurückzuführen. Nawrocki hat öffentlich verlangt, dass Deutschland Polen 6,2 Billionen Złoty (etwa 1,3 Billionen Euro) an Reparationen für die Zerstörungen und Gräueltaten während des Zweiten Weltkriegs zahlen solle. Diese Zahl basiert auf einem 2022 von dem PiS-Abgeordneten Arkadiusz Mularczyk erstellten „Bericht über die von Polen infolge der deutschen Aggression und Besatzung 1939-1945 erlittenen Verluste“. Zudem deutete Nawrocki an, dass er in verschiedenen anderen Fragen die Konfrontation mit der deutschen Regierung suchen werde. Angesichts der Unruhe im transatlantischen Bündnis sind solche internen Konfrontationen zwischen EU- und europäischen NATO-Mitgliedern besorgniserregend.

Ukraine: Anfeindungen über historische Kränkungen

Am bemerkenswertesten ist Nawrockis Anti-Ukraine-Haltung. Im Vorfeld der Wahl beschuldigte PiS die Ukraine, sich in die polnischen Wahlen einzumischen, eine Behauptung, der Nawrocki nicht widersprach. Zudem hat Nawrocki historische Kriegsverbrechen in Wolyn thematisiert und als Argument angeführt, um den Beitritt der Ukraine zur EU und zur NATO abzulehnen: Das Land habe keinen Platz in diesen Organisationen, solange es seine Geschichte nicht aufarbeite. Schließlich hat Nawrocki auch eine von Mentzen vorgelegte Liste mit acht Forderungen unterzeichnet, die unter anderem das Versprechen enthält, kein Gesetz zur Ratifikation der NATO-Mitgliedschaft der Ukraine zu unterzeichnen, und er ging auf Brauns Aufruf ein, die „Ukrainisierung“ Polens zu unterbinden.

Eine solche anti-ukrainische Haltung ist neu für einen polnischen Mainstream-Politiker, insbesondere für einen von der PiS. Zuvor unterstützte die PiS-Partei eine beschleunigte Mitgliedschaft der Ukraine in der EU und der NATO. Dies änderte sich im Vorfeld der Parlamentswahlen 2023: Unter dem Druck der Konfederacja auf der rechten Flanke begann die PiS, sich stärker auf Ukraine-kritische Narrative einzulassen und politische Maßnahmen wie die Beschränkung von Agrarimporten aus der Ukraine umzusetzen, um die polnische Landbevölkerung zu erreichen. Nawrockis Haltung geht jedoch noch einen Schritt weiter und liegt eher auf einer Linie mit der ungarischen Regierung. Anders als andere seiner europäischen Rechtsaußen-Kollegen, etwa Robert Fico (SMER/–) aus der Slowakei oder Viktor Orbán (Fidesz/P) aus Ungarn, steht Nawrocki allerdings weiterhin zur Militärhilfe für die Ukraine.

In der polnischen Bevölkerung sinkt die Unterstützung für die Ukraine. Viele Pol:innen sind frustriert mit dem Zustrom an Migrant:innen, Luxus-SUVs mit ukrainischen Kennzeichen, die den Verkehr verstopfen und durch ihre Straßen rasen, sowie über landwirtschaftliche Probleme. Nawrocki hat sich diese Frustration, vor allem unter der Landbevölkerung, erfolgreich zunutze gemacht und sich an rechtsextremen Strategien orientiert, angesichts der wachsenden polnischen Besorgnis über Migration und Lebenshaltungskosten Ängste zu schüren.

Was wird die Zukunft bringen?

Die gute Nachricht ist, dass es Nawrocki trotz allem schwer fallen wird, seine radikale außenpolitische Agenda durchzusetzen. So wie Nawrocki versuchen wird, die Regierung zu blockieren, wird umgekehrt auch die Regierung alles tun, um mit ihrer Parlamentsmehrheit den Einfluss des Präsidenten zu vermindern und die außenpolitischen Beziehungen im Bereich des Normalen zu halten. Zudem könnte es auch sein, dass Nawrocki jetzt, nach dem Ende des Wahlkampfs, seine Wortwahl und seine Forderungen etwas zurückfährt. Doch die neue Rhetorik, die er in die polnische Politik gebracht hat, bleibt relevant.

Innenpolitisch scheint ein sicheres Verhängnis bevorzustehen. Präsident Nawrocki wird bis mindestens 2030 im Amt sein. Die nächsten Parlamentswahlen stehen turnusmäßig 2027 an, aber vorgezogene Wahlen scheinen immer wahrscheinlicher. Das Bild einer wiederauferstandenen PiS und der gestärkten rechtsextremen Konfederacja drohen am Horizont und könnten weiteres Ungemach bringen, wenn durch sie noch radikalere Stimmen ermutigt werden. Die Pol:innen wollen einen Wandel sehen, aber das Wechselspiel aus schwachen Botschaften einer scheinbar ineffektiven und zum Stillstand gekommenen Linken und einer revanchistischen Rechten, die stolz darauf ist, zu blockieren und zu behindern, anstatt zu führen, könnte den polnischen Rechtsstaat in eine weitere Talfahrt stürzen.

Man hatte bei dieser Wahl das Gefühl, dass die Pol:innen nicht für etwas stimmten, was sie wollten, sondern eher gegen das, was sie nicht wollten. Wie mir jemand bei einem Abendessen in Warschau am Samstag vor der Wahl sagte, profitieren die Rechtsextremen immer davon, wenn Hass und Ablehnung die Wahlbeteiligung bestimmt. Für einen kurzen Moment am Sonntagabend schien es mir, dass diese Einschätzung ein Irrtum sein könnte. Doch der Montagmorgen brachte andere Nachrichten.

Cordelia Buchanan Ponczek ist Research Fellow am Finnish Institute of International Affairs (FIIA) sowie Clarendon Scholar und Doktorandin an der Universität Oxford.

Übersetzung: Manuel Müller.
Bilder: Karel Nawrocki: Aawiosnaa [CC BY 4.0], via Wikimedia Commons; Porträt Cordelia Buchanan Ponczek: Finnish Institute of International Affairs [alle Rechte vorbehalten].

Memory Politics and Historical Grievances: Nawrocki’s Presidency Win Portends Gridlock and Animosity Ahead

Deutsch

By Cordelia Buchanan Ponczek

“Poland First”: Karel Nawrocki aims to emulate Donald Trump’s MAGA movement.

It was a narrow victory. The turnout was the highest ever in any Polish presidential election since the collapse of communism. Karol Nawrocki, a relative outsider to Polish politics, won Poland’s presidential election with 50.89% of the votes to the 49.11% for Rafał Trzaskowski, the mayor of Warsaw.

Nawrocki was hand-picked by Lech Kaczyński, the leader of the Euroskeptic PiS party (ECR), which has been eroding the rule of law in Poland through the previous PiS government-presidential alliance from 2015 to 2023. Since 2023, outgoing President Andrzej Duda (PiS/ECR) has regularly blocked legislation and policy initiatives of the current government led by Prime Minister Donald Tusk (KO/EPP): PiS was looking for its new stand-in to serve the same position. The Polish president has some authority, including representation of Polish foreign policy, acting as commander-in-chief of the armed forces, and vetoing legislation. He can also dissolve the houses of parliament in certain cases.

The result of Nawrocki’s victory may be contained to insurmountable gridlock, but it has the potential to trigger early parliamentary elections and to throw Poland back into a reign of rightwing politics. It also consolidates the winning electoral strategy in Poland of capitalizing on national sovereignty with exaggerated claims, instrumentalizing historical grievances, and inserting a solid dose of populism—an approach that ultimately sows the seeds of political polarization. The electoral outcome also carries heavy implications for Poland’s international relationships, notably with the EU, the US, Germany, and Ukraine.

How we got here

A few lines about Nawrocki: He is a historian, from Gdańsk, with a penchant for amateur boxing. Indeed, he cultivated this macho bravado image throughout his campaign through posts in the boxing ring and shooting range. He worked at the World War II Museum and the Institute of National Remembrance – Commission for the Prosecution of Crimes against the Polish Nation (Instytut Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, or IPN), which has the task of investigating and bringing justice to the crimes committed by Nazi Germany and by Communist authorities in Poland. Memory politics are important in Poland, and Nawrocki’s election shows that they—and the national grievances channeled through them—are here to stay.

Nawrocki leveraged the discontent among rural Poles and appealed strategically to the countryside. He was also able to distance himself from PiS’s missteps—casting himself as an outsider, one of the people, and his opponent as a member of the urban elite, disconnected from frustrations and needs of real, salt-of-the-earth Poles. It was a right-wing populist playbook that has worked well in many other elections worldwide—the 2024 US presidential election comes to mind. Time and time again, the strategy has proved itself. And it worked well here, too.

Vying for the far-right vote

After the first round, both candidates tried to vie for the votes of the other party candidates, in particular Sławomir Mentzen (Konfederacja/ESN), who represented a party even further to the right than PiS, and had received around 3 million votes (15%) in the first round of voting. Trzaskowski appealed to the business instincts of the Mentzen voters, with promises of cutting regulatory red tape. Nawrocki parroted Mentzen’s nationalist rhetoric against Ukraine and doubled down on his edge on memory politics and his support for traditional family values and guns. He also looked to bring onboard supporters of the extremely controversial radical right candidate Grzegorz Braun (KKP/–).

It was do-or-die for Nawrocki who, similar to US President Donald Trump in the 2024 US election, would have been facing legal troubles due to allegations of fraud had he lost. Also like Trump, Nawrocki was able to successfully spin these accusations to his benefit and sow doubt in the minds of Polish voters that the claims were exaggerated and politically motivated; PiS accused the KO government and “liberal media” of fabricating the scandals to try to derail Nawrocki’s bid. Now that he has won, the follow-through on any allegations has been thrown into question.

A fragile centrist government coalition

The stakes were high for Trzaskowski, too, who had already narrowly lost to Duda in 2020. For Trzaszkowski personally, it is unlikely KO will back his candidacy for a third time. For politics, it also spells disaster. After the KO-led coalition managed to secure a victory in the 2023 Polish parliamentary election, the hope was that a centrist president—Trzaskowski—could finally enable the coalition to deliver outcomes to Polish voters. So far, outgoing Polish President Duda has been able to block or veto most of the initiatives of the coalition.

Tusk’s troubles go beyond the PiS control of the presidency. The government has focused on being centrist, but this has translated as indecisiveness: no one is sure what exactly the government stands for or is trying to accomplish. The coalition is fragile, fraught with divisions and disagreements, and held together only by the parties’ joint dislike for PiS rather than any unified vision for Poland. The battle cry “we tried to get stuff done but President Duda stopped us” lacks the ring of conviction. Instead, Polish voters see eighteen months and little progress.

Nawrocki is primed to prevent any forward momentum

With this untenable situation, Prime Minister Tusk’s position is beginning to falter. Previously unable to put a foot wrong, there are hints he is becoming a political liability, and even his campaigning for Trzaskowski might be seen in hindsight as a strategic error. In a bid to reassert control, Tusk has called a confidence vote, which will take place this Wednesday. But even if he emerges victorious for now, there is an expiration date on how long the coalition can hold. If it remains unable to deliver on promises and bring real outcomes, Polish voters will lose patience. The risk of early parliamentary elections is high, and a second term in 2027 becomes implausible. Though one thing maybe giving some of the coalition partners a pause is that in new elections they might struggle to clear the 5% threshold to make it to the parliament. This means it might be better a better strategy to wait and buy time.

Nawrocki’s win is a resounding victory for the right-wing PiS and a sore defeat for the coalition of Prime Minister Donald Tusk. Indeed, the three right wing candidates, Nawrocki, Mentzen and Braun (an antisemitic extremist) together received 51% of the vote in the first round. Nawrocki touted the presidential election as a referendum of Tusk’s government. Certainly, Nawrocki will feel empowered to prevent any forward momentum of the KO government and will derail any initiatives. Any hopes of meaningful judicial reform, an overturn of the abortion ban, or advancing LGBTQ+ rights are squashed: Nawrocki can simply veto any of them or pass them over to the PiS-established conservative Constitutional Court.

Foreign policy implications

The election result has implications for Poland’s bi-lateral relationships and its position within the European Union. Duda followed the PiS party line on many things, but not all things. Nawrocki is a departure from this: he has shown himself to be ready and willing to serve as the executive conduit for PiS’s policy. His comments on the campaign trail suggest he is significantly more anti-EU and, in particular, anti-Ukraine than previous presidents, including President Duda. Nawrocki is focused on Poland’s sovereignty against external actors, including the EU, and he wants to project Poland’s strength.

For onlookers, one of the biggest impacts is on the perceptions and expectations of Poland: with a Trzaskowski victory, Poland would have firmly turned a page after the PiS period. But now, it feels like a swing back to the right, and one that might be even more significant.

The EU: Rejecting “ever-closer union”

PiS is proudly Euroskeptic, and Nawrocki is no exception. While Tusk’s government has worked to smooth over relations with the European Union, especially as Poland is just finishing its EU Council Presidency, Nawrocki is likely to walk back most of those efforts.

Indeed, Poland is now at risk of losing the Covid recovery funding: the EU unlocked funds earmarked for Poland after Tusk government put reforms in process, such as discontinuing the disciplinary measures on judges and starting proceedings to reinstate judges who were unlawfully removed by the PiS government. Nawrocki has indicated that he will put breaks on these and continue Duda’s veto, which means that the EU could potentially decide to freeze further disbursements if it deems that Poland is not carrying out the reforms to restore the rule of law.

Nawrocki will be able to make key appointments, including judges. He will also appoint a successor to the President of the National Bank of Poland, Adam Glapiński, whose mandate ends in 2028. Any appointment requires the approval of the Sejm, but given the current trajectory of Polish politics, it is likely Nawrocki would have a compliant chamber to rubber-stamp any nominee. This would ensure that the Euroskeptic line of the Polish central bank is prolonged by at least another six years. Indeed, that was among Nawrocki’s campaign slogans—that vote for him is a vote for the złoty; again, an emphasis on monetary sovereignty.

Meanwhile, the European Commission finds itself in a difficult position now with the Art. 7 procedure that it had opened against Poland in 2019 because of the rule of law violations of the previous PiS government. In 2024, the Commission dropped these proceedings after KO won and formed a government, even though there had been no substantive improvements in the Polish justice system. With Nawrocki able to veto any reform, such improvements are now also unlikely to pass in the future. But as there has been no further change, triggering a new Art. 7 procedure would be politically and procedurally suspect.

Only weeks ago, the Economist ran an article on Poland’s economic might—one of the best performing in Europe. The irony is that much of Poland’s growth is based in EU fund support and its most reliable trading partner—Germany—both of which Nawrocki is prepared to antagonize.

The US: A blueprint to emulate

Despite issues over domestic governance and the relationship with the EU, one of the defining aspects of Polish foreign policy over the years has been surprising consistency between the two opposing parties on some major foreign policy issues, like military buildup and a strong Transatlantic relationship. During the Trump administration, given Trump’s antagonistic stance towards the EU on tariffs and military spending, it can feel as though Poland’s relationship with the US or EU is mutually exclusive. It is clear which one Nawrocki is going to prioritize. To a degree, this is understandable. Poland faces an existential threat from Russia. In the short term, meaningful territorial defense is most possible partnered with the US and through continued US support in NATO. For now, the EU—even the coalition of the willing—does not seem to have the strength to defend Poland in hypothetical kinetic conflict. It has been a point of pride for Poland that the Trump administration and US Secretary of Defense Pete Hegseth has held Poland up as a paragon of defense spending excellence when compared to other European NATO members.

Nawrocki is cozy with the United States of Donald Trump. The two men met at the White House in May 2025, when Nawrocki was visiting for the National Day of Prayer. Trump gave Nawrocki a sign of support and urged him on, reportingly saying “you will win”. Nawrocki also aims to emulate the MAGA movement: while “MPGA” doesn’t quite have the same ring as “MAGA”, Nawrocki was more than happy to adopt Trump’s “America First” to make “Poland First” and “Poles first”—“Po pierwsze Polska; po pierwsze Polacy”.

Just a week before the second round of the Polish elections, the Conservative Political Action Committee (CPAC) hosted their convention in Poland—for the first time ever, and complementing the one hosted in Hungary. It was at CPAC, in Rzeszow, close to the Ukrainian border, where Nawrocki met with Kristi Noem, Trump’s Secretary of Homeland Security, who also advocated for Poles to vote for Nawrocki.

Nawrocki’s emulation of Trump flies counter to Polish public opinion, though. Polling from March 2025 showed that 46% of Polish respondents believed that Trump’s actions were bad for Poland; 29% saw his actions as a positive thing.

Germany: Reparations and strife

Next to the United States, Germany is one of Poland’s most important foreign policy partners. Germany is Poland’s most significant trading partner, and it runs a significant surplus. In 2024, Germany accounted for approximately 19.5% of Poland’s total imports—valued at approximately $74 billion. In the same year, Polish exports to Germany totaled approximately $102.93 billion, accounting for about 27.3% of Poland’s total exports for the year. (For Germany, Poland is its fourth most important partner both for exports and imports.)

Yet, Poland, and PiS in particular, has a complicated relationship with Germany, grounded in historical memory and grievances. The official PiS platform has bashed Germany and tried to discredit “pro-German” or “German-owned” media in Poland. Even non-PiS politicians find it hard to strike a delicate balance between avoiding political liabilities while facing the reality of the importance of the relationship. Prime Minister Tusk has consistently tried to downplay his friendly relationship with the government in Berlin—PiS leader Kaczyński has repeatedly dubbed Tusk a “German agent” in an attempt to discredit him.

In that sense, Nawrocki stuck to the PiS party line on remaining antagonistic towards Germany, grounded in part with his work on historical memory and pursuing reparations. Nawrocki has publicly demanded that Germany pay Poland 6.2 trillion złoty (approximately €1.3 trillion) in reparations for the destruction and atrocities committed during World War II. This figure is based on the 2022 “Report on Losses Incurred by Poland as a Result of German Aggression and Occupation 1939–1945,” prepared by PiS lawmaker Arkadiusz Mularczyk. He also implied that he would go head-to-head with the German government over various issues. With the transatlantic alliance already in tumult, such internal confrontations between EU and European NATO members are worrisome.

Ukraine: Antagonism over historic grievances

Nawrocki’s anti-Ukraine stance is the most notable. In the leadup to the election, PiS accused Ukraine of interfering in Polish elections, something that Nawrocki did not counter. Nawrocki has raised historical crimes in Volyn and linked the crimes to disputing both Ukraine’s membership to the European Union and to NATO saying that the country has no place in either organization until the history is answered for. He also signed Mentzen’s list of eight demands, which included that he would not sign any law to ratify Ukraine’s NATO membership and he responded to Braun’s request to squash the “Ukrainization” of Poland.

Such an anti-Ukraine stance is new for a Polish mainstream politician, especially one from PiS. Previously, the PiS party supported fast-tracking Ukraine’s membership in the EU and NATO. This started to shift ahead of the 2023 parliamentary elections: facing pressure from Konfederacja on the right flank, PiS started pandering more to the Ukraine-critical narratives and implementing policy, such as the agricultural import restrictions from Ukraine, to reach rural Poles. Nevertheless, Nawrocki’s stance is a step further, and more in line with the government in Hungary. Still, unlike his other far-right European counterparts like Slovakia’s Robert Fico (SMER/–) or Hungary’s Viktor Orbán (Fidesz/P), Nawrocki does support continued military assistance to help Ukraine.

There is falling support for Ukrainians among Poles, who are frustrated with the influx of migrants, luxury SUVs with Ukrainian plates clogging up traffic and speeding through their streets, and agricultural issues. Nawrocki successfully tapped into that frustration, especially among rural Poles, and took notes from the far-right playbook, which stoked fears amid growing Polish concerns over migration and cost of living.

What does the future hold?

The upshot is that despite all this, at least on foreign policy, Nawrocki will face challenges to implement any radical foreign policy agenda: in the same way that Nawrocki will try to block the government, the government will try everything possible to reduce the impact of the president and keep relations normal through their legislative capacity. Nawrocki might also tone down his language and demands, now that he is no longer campaigning. But the rhetoric still matters.

The domestic side might spell certain doom: President Nawrocki is in office until at least 2030. Parliamentary elections are scheduled for 2027, but snap elections are increasingly likely. A resurrected PiS and the strength of the far-right Konfederacja loom in the distance and could bring further trouble if it emboldens ever-more radical voices. Poles want to see change, but the tradeoff between the weak messaging of a seemingly ineffective left, ground to a halt, and a revanchist right, which is proud to block and stymie, rather than lead, could put Poland into another rule-of-law tailspin.

There was a sense that Poles were not voting for what they wanted but rather against what they did not want. As someone pointed out to me over dinner in Warsaw on Saturday night before the election, when voter turnout is about hate and rejection, the far right always capitalizes. For a brief moment on Sunday night, I thought they might be wrong. But Monday morning brought other news.

Cordelia Buchanan Ponczek is a Research Fellow at the Finnish Institute of International Affairs (FIIA) and a Clarendon Scholar and doctoral candidate at the University of Oxford.

Pictures: Karel Nawrocki: Aawiosnaa [CC BY 4.0], via Wikimedia Commons; portrait Cordelia Buchanan Ponczek: Finnish Institute of International Affairs [all rights reserved].