Das europapolitische Quartett: Worauf soll die EU-Zukunftskonferenz ihre Prioritäten legen?

English

Mit:

• Carmen Descamps, European Liberal Forum, Madrid
• Julian Plottka, Universität Passau / Universität Bonn
• Sophie Pornschlegel, European Policy Centre, Brüssel
• Manuel Müller, Der (europäische) Föderalist, Berlin

Dieses Gespräch entstand als Online-Chat und wurde im Nachhinein redaktionell bearbeitet.

Die Zukunftskonferenz bietet eine Chance für europäische Reformen. Wozu wollen wir sie nutzen?

Manuel
Die Konferenz zur Zukunft Europas ist in vollem Gang. Im August wurde der erste Zwischenbericht zur Debatte auf der digitalen Plattform veröffentlicht, seit Ende September haben die ersten Treffen der vier Bürgerforen stattgefunden, an diesem Wochenende steht die nächste Sitzung der Plenarversammlung an.

Damit sollte sich auch die öffentliche Wahrnehmung der Konferenz verändern. In den letzten Monaten ging es in der Diskussion (auch bei uns) vor allem um das Format der Konferenz – um die Frage, ob dieses neue Modell der Bürgerbeteiligung für die EU ein Erfolg kann. Heute hingegen wollen wir über Inhalte sprechen: Auf welche Reformen sollten Europafreund:innen in den Bürgerforen und in der Plenarversammlung ihre Prioritäten legen – weil sie a) wichtig für die EU und b) erreichbar für die Konferenz sind?

Dafür macht jede:r von uns reihum einen Reformvorschlag, den sie oder er den Mitgliedern der Konferenz empfehlen würde. Jede:r kommt zwei Mal an die Reihe, sodass wir insgesamt über acht mögliche Prioritäten sprechen. Die Reihenfolge habe ich per Zufallsgenerator ermittelt: Julian, Carmen, Sophie, Manuel – die zweite Runde erfolgt dann in umgekehrter Reihenfolge. Alles klar?

Carmen
¡Vamos!

Klare Verantwortlichkeiten in der EU-Wirtschaftspolitik

Julian
Mein erster Vorschlag stammt aus dem Themenfeld „Demokratie“, auch mit Blick auf die weiter bestehenden Interessenskonflikte zwischen den EU-Institutionen in der Zukunftskonferenz. Dieser Themenbereich wird von den föderalistischen usual suspects auf der digitalen Plattform stark promoted, und auch das Europäische Parlament hat hohe Erwartungen. Deshalb müssen institutionelle Reformen, besonders die Stärkung der europäischen Demokratie, in der Abschlusserklärung der Konferenz auf jeden Fall prominent enthalten sein, andernfalls würde das Gesamtergebnis massiv an Unterstützung verlieren.

Deshalb ist mein erster Vorschlag: Klare demokratische Verantwortlichkeiten in der economic governance schaffen. Auf EU-Ebene soll das Europäische Parlament über wirtschaftspolitische Leitlinien und konkrete länderspezifische Empfehlungen entscheiden; die nationalen Reformprogramme/Investitionspläne sollen von den nationalen Parlamenten verabschiedet werden.

Sophie
Meinst du damit, dass das Europäische Parlament über das Europäische Semester mitentscheiden sollte? Und wie würdest du dir die Einbindung der nationalen Parlamente in den mehrjährigen Finanzrahmen und den Corona-Wiederaufbaufonds Next Generation EU (NGEU) vorstellen? Über den Finanzrahmen entscheidet das Europäische Parlament ja bereits ganz am Ende – allerdings ist das eher ein „Durchwinken“ als eine richtige Mitbestimmung.

Julian
Der Fokus meines Vorschlags sind das Europäische Semester und NGEU bzw. mögliche Nachfolgeprogramme. Ziel sollte sein, der wachsenden Exekutivlastigkeit von Entscheidungen entgegenzuwirken und klare Verantwortlichkeiten einerseits auf EU-Ebene und andererseits auf nationaler Ebene zu schaffen. Auf EU-Ebene sollte die Rolle, die derzeit der Rat inne hat, vom Parlament übernommen werden: Die nationalen Reformprogramme sollten von den nationalen Parlamenten auf Vorschlag der Regierungen angenommen werden. Was den mehrjährigen Finanzrahmen betrifft, wäre eine stärkere Einbindung des Europäischen Parlaments ebenfalls zu begrüßen. Die nationalen Parlamente würde ich da aber nicht stärker einbinden wollen, da wir nicht noch mehr Veto-Spieler in der EU brauchen.

Manuel
Eine stärkere Rolle des Europäischen Parlaments bei der Festlegung der EU-Wirtschaftspolitik halte ich auch für eine sinnvolle Priorität. Schon weil sie sich öffentlich gut erklären lässt: Warum wird ein so wichtiger Politikbereich bislang (weitgehend) ohne Parlament entschieden? Nur müsste man dem Europäischen Semester und den länderspezifischen Empfehlungen dann auch ordentlich Biss verleihen – bisher wurden die von den Mitgliedstaaten ja oft einfach ignoriert.

Julian
Hier wäre die Chance, einmal umgekehrt vorzugehen: erst die ausreichende legitimatorische Basis schaffen, damit das Europäische Parlament dann auch ein institutionelles Interesse hat, die Wirksamkeit auszubauen. Bisher wurden in der Wirtschaftspolitik oft EU-Kompetenzen geschaffen und erst nachträglich wurde die parlamentarische Legitimation nachgebessert.

Carmen
Dem kann ich mir nur anschließen – mehr Kompetenzen für das Parlament als Vertretung der europäischen Bürger:innen schafft eine bessere Legitimierung als durch den Rat, in dem primär die nationalen Interessen vertreten werden.

Sophie
Aus meiner Sicht ist es hier wichtig sicherzustellen, dass die Prozesse nicht noch komplexer gemacht werden, als sie es bereits sind. Gleichzeitig sollen sie „demokratischer“ gestaltet werden – aber da scheiden sich die Geister, was damit genau gemeint ist. Einige Stimmen würden sagen, dass die nationalen Regierungen – also der Rat – legitimer sind als das Europäische Parlament. Das ist natürlich das ewige Problem in einer „Union von Staaten und Bürger:innen“.

Julian
Der Vorschlag hat gerade den Vorteil, den nationalen Parlamenten eine stärkere Rolle zu geben, ohne die Entscheidungsverfahren komplexer zu machen. Und es ist anzunehmen, dass die Verbindlichkeit der Reformprogramme eher zu- als abnimmt, wenn sie künftig durch die nationalen Parlamente angenommen werden.

Transnationale Listen

Manuel
Gehen wir weiter – Carmen ist dran mit dem nächsten Vorschlag!

Carmen
Mein Reformvorschlag stammt ebenfalls aus dem Bereich Demokratie: Transnationale Listen! Zugegebenermaßen kein neues Thema, aber es liegt mir am Herzen und es könnte hierfür tatsächlich eine Mehrheit geben. Im Europäischen Parlament ist eine Wahlrechtsreform schon angelaufen, Domènec Ruiz Devesa von der S&D ist zu dem Thema Berichterstatter.

Manuel
Jaaa, die transnationalen Listen habe ich auch (fast) ganz oben auf meiner Liste. 😁

Julian
Auf jeden Fall, da stimme ich ebenfalls zu. Auch denke ich, dass es großen Widerstand im Europäischen Parlament geben wird, wenn der Vorschlag nicht vorankommt. Die einzige Frage wird wieder sein, wie sich die EVP positioniert.

Carmen
Transnationale Listen würden eine europäische Öffentlichkeit und die Unionsbürgerschaft fördern, die demokratische Idee stärken und echte europäische Kandidaturen mit europäischen Wahlthemen ermöglichen – ähnlich wie Parteien wie Volt es heute schon versuchen. Transnationale Listen würden nur einen Teil der verfügbaren 751 Sitze betreffen, von denen nach dem Ausscheiden der britischen Abgeordneten derzeit etliche nicht besetzt sind. Und transnationale Listen würden auch eine Antwort auf die hohe Wahlbeteiligung bei den Europawahlen 2019 geben, die die höchste seit 25 Jahren war.

Sophie
… obwohl immer noch „nur“ bei knapp 51%. So sehr das Thema in EU-Kreisen als wichtig angesehen wird – ich bin mir nicht sicher, dass es ein Thema ist, dass für Bürger:innen besonders relevant ist. Außerdem hat sich die EVP bisher immer dagegen gewehrt, und sie bleibt die stärkste Fraktion.

Manuel
Aus meiner Sicht sind gesamteuropäische Listen einer der wichtigsten Hebel für eine Stärkung der europäischen Demokratie. Die Reform selbst wird von den meisten Bürger:innen nicht weiter beachtet – aber wenn sie in Kraft träte, könnte das die Art, wie die EU und die europäischen Parteien in der breiten Öffentlichkeit wahrgenommen werden, stark verändern. Fraglich ist aus meiner Sicht nur, inwieweit die Zukunftskonferenz für diese Reform notwendig ist, oder ob die Wahlreform nicht am Ende einfach in den Institutionen ausverhandelt wird.

Julian
Die Sache mit der Wahrnehmung ist ja ein großes Thema für die ganze Konferenz. In einer aktuellen Umfrage des Ausschusses der Regionen unter europäischen Lokalpolitiker:innen kennen 46 Prozent der Befragten die Konferenz nicht, 43 Prozent haben zwar von der Konferenz gehört, wissen aber nicht, welche Aktivitäten es dazu in ihrem Wahlkreis gibt.

Quelle: Ausschuss der Regionen, Umfragezeitraum 21.7.-9.9.2021.

Etwas zynisch gesagt: Wenn das Projekt scheitert, bekommen 449 der 450 Millionen EU-Bürger:innen zum Glück nichts mit. Aber die restlichen sind entscheidende Stakeholder:innen, die wir für die Zukunft der EU brauchen. Wenn die nicht ein paar Herzensanliegen erfüllt bekommen, laufen wir Gefahr, dass sie sich desillusioniert von Europa abwenden.

Sophie
Vielleicht noch ein Zusatz: Ich hoffe sehr, dass mit den transnationalen Listen auch Maßnahmen in der Wahlreform hinzugefügt werden, damit die Wähler:innen auch wissen, wen sie wählen. Es müsste auch europäische Wahlkampagnen geben und stärkere europäische politische Parteien, die nicht nur „Anhängsel“ ihrer nationalen Parteien sind.

Julian
Da stimme ich zu. Aber ich denke, transnationale Listen sind auch eine Chance, die Parteien zu europäisieren, weil mit ihnen erstmals konkrete Pfründe von den Parteien auf europäischer Ebene vergeben werden könnten.

Carmen
Absolut, und damit die Europawahlen sich vom Vorwurf der „Nebenwahlen“ befreien können, müsste der Wahlkampf insgesamt europäischer werden – in Diskurs, Personal und Organisation der Parteien.

Europäische Standards für Mindestlöhne

Manuel
Große Einigkeit bisher hier … Jetzt muss es aber bald mal etwas kontroverser werden. Sophie, hast du einen umstrittenen Vorschlag für uns? 🔥

Sophie
Ein Punkt vorab: Ich bin etwas pessimistisch, dass die Vorschläge der Zukunftskonferenz überhaupt in den institutionellen EU-Entscheidungsprozess aufgenommen werden – also dass es eine gute „Rückbindung“ gibt. Deshalb wäre es wichtig, dass die Themen der Konferenz sich möglichst eng am Arbeitsprogramm der EU-Kommission orientieren.

In diesem Sinne ist mein Reformvorschlag kein neuer, sondern einer, der derzeit im Rat blockiert ist: einen Standard für Mindestlöhne in der EU einführen. Das würde dazu führen, dass wir uns wieder in Richtung Konvergenz der Lebensstandards bewegen. Insbesondere jetzt nach der Corona-Krise ist die Gefahr groß, dass die Ungleichheiten stärker werden.

Carmen
Du schlägst also ein Agenda-Setting vor, das bereits diskutierte (und fortgeschrittene) Themen strategisch (wieder)aufnimmt, um die Umsetzungschancen zu erhöhen. Das wäre zwar nicht die Offenheit der Themen, die die Zukunftskonferenz sich zum Ziel gesetzt hat. Aber ähnlich wie meine transnationale Listen sind – erwartungsgemäß – nicht alle Themen grundlegend neu.

Julian
So sehr ich den Vorschlag im Prinzip unterstütze (wir dürfen dabei allerdings nicht die starken Gewerkschaften in Skandinavien entmachten), frage ich mich, welche Rolle die Konferenz dabei spielt. Wenn wir die Zukunftskonferenz brauchen, um Blockaden im Rat zu lösen, dann geht es ja eigentlich wieder um Institutionenfragen.

Manuel
Immerhin könnte aber auch ein europäischer Mindestlohn-Standard ein Thema sein, das in der Öffentlichkeit gut ankommt – sodass die Konferenz, wenn sie genügend Aufmerksamkeit dafür generiert, vielleicht Druck auf die blockierenden Regierungen ausüben könnte.

Sophie
Genau. Aus dem ersten Bürgerforum in Straßburg sieht man auch, dass die Themen sich stark auf faire Arbeitsbedingungen und soziale Gerechtigkeit fokussieren.

Das Argument der skandinavischen Länder verstehe ich nicht: Warum würde ein EU-Mindeststandard die skandinavischen Gewerkschaften entmachten? Der würde ja nichts daran ändern, dass die nordischen Staaten immer noch hohe Mindestlöhne haben können und sollen.

Manuel
Soweit ich sehe, blockieren im Rat auch eher die osteuropäischen Staaten, die sozialpolitische Regelungen der EU oft als ein Hindernis für das eigene Wirtschaftswachstum sehen.

Sophie
Hier sieht man mal wieder, warum wir mehr Transparenz im Rat brauchen, um zu wissen, wer genau sich gegen neue EU-Initiativen wehrt.

Julian
Das Problem ist, dass die Skandinavier:innen keine Mindestlöhne brauchen, weil die Gewerkschaften dort so stark sind. Das ist eine Machtfrage: Wenn über die EU Mindestlöhne eingeführt und damit Lohnregelungen per Gesetz getroffen würden, würde das tripartite System ausgehebelt. Im Moment wäre das sicher kein Problem, weil die Regierungen das Instrument nicht nutzen würden, um in die Löhne hineinzuregieren. Aber gerade in Skandinavien weiß man nie wer da mal an die Regierung kommen könnte und dann womöglich auch versuchen könnte, die Gewerkschaften zu schwächen. Da ist dann selbst ein gut gemeinter Präzedenzfall ein Problem.

Mehr Mehrheitsentscheide im Rat

Manuel
So, ich bin dran … Eigentlich bin ich erstaunt, dass mein Reformvorschlag noch von niemandem von euch genannt wurde – nach meinem Eindruck ist er einer der meistdiskutierten überhaupt: die Ausweitung von Mehrheitsentscheidungen im Rat. Das würde nicht nur die EU handlungsfähiger machen, sondern indirekt auch das Europäische Parlament stärken, weil Vorschläge, die von einer Mehrheit unterstützt werden, nicht mehr von einzelnen Regierungen gestoppt werden könnten. Tatsächlich haben sowohl die europäischen Sozialdemokrat:innen als auch die europäischen Grünen (meines Wissens die einzigen Fraktionen, die im Vorfeld explizit inhaltliche Ziele für die Konferenz benannt haben) Mehrheitsentscheide auf ihrer Prioritätenliste.

Julian
Zumindest in Deutschland ist der Kreis der Unterstützer:innen noch deutlich größer: So schreibt die CDU/CSU-Bundestagsfraktion in ihrem Papier zur Zukunftskonferenz: „Zunehmend lähmen einzelne Mitgliedstaaten mit ihrem Veto die Entscheidungsfindung der Institutionen. Entscheidungen orientieren sich oft weniger am Gemeinwohl als an nationalen Interessen. […] Wenn wir ein handlungsfähiges Europa wollen, müssen wir die Strukturen überwinden, die verhindern, dass wir in Europa zeitnah auf Krisen reagieren können.“

Sophie
Ich nehme hier eine Position an, die nicht unbedingt meine eigene ist – aber ein oft gehörtes Argument gegen Mehrheitsentscheidungen ist, dass sie zwar hilfreich wären, um Entschlüsse zu fassen (also ein „effektiverer Rat“), aber die anschließende Umsetzung der Beschlüsse viel schwieriger wäre, weil viele nationale Regierungen es schlicht nicht annehmen würden. Das würde wiederum die Legitimität der Entscheidungen der EU schwächen.

Carmen
Ich erinnere bei dem Thema auch an die Mehrheitsentscheidungen zur Verteilung von Flüchtlingen innerhalb der EU 2015 – die waren per EU-Recht möglich, aber alles andere als populär. Die Effizienz der Umsetzung dieses Mehrheitsbeschlusses ist auch hinreichend bekannt. Andererseits würde ich mir Mehrheitsentscheidungen gerade in außenpolitischen Fragen wünschen, um die Handlungsfähigkeit der EU zu stärken (z.B. gegenüber Russland oder China).

Manuel
Klar, das Beispiel der Asylbewerberquoten zeigt, dass die rein vertragsmäßige Möglichkeit von Mehrheitsentscheiden noch nicht alles ist. Andererseits: Was Ungarn, Polen und Tschechien sich damals geleistet haben, war eine offene Missachtung des Europarechts. Wenn wir so weit wären, dass wir von europäischen Regierungen dieses Verhalten als normalen Standard annehmen müssten, dann stünde es wirklich schlecht um die EU.

Sophie
Grundsätzlich kann der Weg zu mehr Mehrheitsentscheidungen nur funktionieren, wenn parallel mehr Anstrengungen unternommen werden, um eine größere Konvergenz innerhalb der Mitgliedsländer zu erreichen. Das bedarf aber eine langfristigeren Strategie, wie sowohl nationale Regierungen, nationale Parlamente als auch Bürger:innen sich stärker austauschen und ein stärkeres europäisches Interesse entwickeln, statt weiterhin auf ihre nationalen Interessen zu pochen – also ein Verständnis zu entwickeln, dass ein handlungsfähiges Europa im Eigeninteresse liegt.

Europäische Steuern

Manuel
OK, die zweite Runde geht in die andere Richtung – ich fange an. Eine weitere sinnvolle Reformpriorität wäre aus meiner Sicht die Reform des Eigenmittelsystems – also eine stärkere Finanzierung des EU-Haushalts über Steuern (zum Beispiel Plastik- und andere Umweltsteuern, eine Unternehmensteuer usw.) statt über Beiträge der Mitgliedstaaten.

Das könnte gegen die leidliche „Nettozahler“-Debatte helfen und würde der EU zudem neue Möglichkeiten der politischen Steuerung geben, da es einfacher würde, Dinge europaweit zu besteuern statt zu verbieten.

Sophie
Das wäre eine wichtige Debatte – auch angesichts der Tatsache, dass wir uns Gedanken machen müssen, wie der NGEU zurückgezahlt werden soll, ohne dass wir in den kommenden Jahren eine Verminderung des EU-Budgets bekommen. Das Problem: Die „sparsamen“, also fiskalkonservativen Regierungen (Dänemark, Niederlande, Österreich, Schweden, teilweise auch Finnland und Deutschland), möchten keine Vergemeinschaftung von Schulden – auch nicht, wenn es Schulden des EU-eigenen Haushalts sind. Deshalb müssten wir das populistische Narrativ „Der moralische und produktive Norden zahlt für den faulen und moralisch fragwürdigen Süden“ endlich loswerden.

Und so sehr im deutschen Wahlkampf wiederholt wurde, dass es nicht der Fall ist: NGEU hat einen Präzedenzfall geschaffen. Und das ist auch gut so.

Manuel
Ja, den Präzedenzfall NGEU zu verstetigen wäre ein weiterer Punkt auf meiner Prioritätenliste. 😉

Julian
Gerade die Rückzahlung der Anleihen wird ein Problem, da das Geld schon ausgegeben ist und die Finanzfrage keine politischen Gestaltungspotentiale mehr bietet. Eine Umfrage des ECFR aus dem Jahr 2020 zeigt, dass die dänische Regierung inzwischen europaskeptischer ist als ihr Volk: Das ist nämlich bereit, mehr Geld auszugeben, wenn dieses auch sinnvoll eingesetzt wird. Mit dem Punkt kann man die Reihen der „Frugal Four“ lockern, solange über die Ausgestaltung eines neuen Budgets diskutiert wird. Wenn es aber nur noch um die Rückzahlung von Altschulden geht, sind Volk und Regierung sicher wieder auf einer sparsamen Linie.

Carmen
Grundsätzlich finde ich auch den Punkt der negativen Anreize durch Besteuerung statt Verboten gut. So kann (in den meisten Fällen) jede:r selbst entscheiden, ob man diese (finanzielle) Hürde nimmt – beispielsweise bei der Wahl des Transportmittels oder im Bereich der Automobilindustrie. Und die von Sophie angesprochene Finanzierungsfrage ist natürlich das Streitthema schlechthin. Als in Spanien ansässige Deutsche sind mir beide Perspektiven gut bekannt.

Aber: Wie sollte bei EU-Steuern die Umsetzung aussehen? Erhebt die EU direkt Steuern, und die Beiträge der Mitgliedstaaten werden dafür um den entsprechenden Prozentsatz vermindert? Oder bleiben die nationalen Beiträge zum EU-Budget ähnlich wie derzeit, und das Gesamtbudget der EU ist künftig dank Eigenmitteln höher?

Manuel
Na, erst einmal ginge es darum, durch EU-Steuern die Beiträge der Mitgliedstaaten (so weit wie möglich) zu ersetzen. Die Höhe des Gesamtbudgets ist eine davon unabhängige Frage. Schon jetzt ist es ja so, dass für die Erfüllung des Finanzbedarfs der EU erst einmal die „traditionellen Eigenmittel“ (Zolleinnahmen u.ä.) und die Mehrwertsteuer-Eigenmittel herangezogen werden und die nationalen Beiträge nur genutzt werden, um die dann noch verbleibende Finanzbedarfslücke zu schließen. Wenn durch neue EU-Steuern die Eigenmittel mehr werden, sind bei gleichem Budget auch weniger nationale Beiträge nötig.

Julian
Vor allem würde ein Eigenmittelsystem, das den Namen verdient, auch den Weg zur Modernisierung des EU-Budgets endlich öffnen. So würden die Hüter des Agrarbudgets ihr größtes Druckmittel verlieren.

Klimapolitik stärken

Manuel
Weiter geht’s – Sophie ist dran mit der zweiten Reform.

Sophie
Mein zweiter Vorschlag wäre, konkrete Maßnahmen zu unterstützen, um das rechtlich bindende Klimaneutralitätsziel bis 2050 zu erreichen. Dafür müsste die EU das Fitfor55-Paket weiter vorantreiben und unterstützen – und vielleicht noch weiter gehen, weil wir auch mit Fitfor55 wahrscheinlich nicht die –55% CO₂-Emissionen bis 2030 erreichen werden. Außerdem muss die EU sicherstellen, dass der Just Transition Fund erfolgreich wird.

Manuel
Ja, die Ausgestaltung eines Europäischen Klimafonds dürfte sicher noch Diskussionsthema im Konferenzplenum werden, jedenfalls steht er auch auf der Konferenz-Wunschliste der Grünen. Das ist natürlich auch wieder einer der Punkte, zu denen eigentlich schon lange vor der Konferenz fast alle Argumente ausgetauscht wurden.

Carmen
Vielleicht brauchen wir einfach die Konferenz zum (zusätzlichen) Aufbau eines Handlungsdrucks von Unionsbürger:innen. An Reformvorschlägen zur Zukunft der EU hat es gerade in den letzten Jahren nicht gemangelt, aber die Umsetzung wurde von verschiedenen Stellen blockiert oder verlangsamt. Womit wir wieder bei dem Punkt wären, dass ein Follow-up der Konferenz nötig ist, um die hohen Erwartungen der Bürger:innen und der europäischen Öffentlichkeit zu befriedigen und die Chance nicht zu verspielen.

Sophie
Genau! In Brüssel spricht man vom delivery gap: Die Ambitionen der Kommission sind groß, aber die Gefahr umso größer, dass es an der Umsetzung scheitert.

Julian
Aber ist denn die Kommission wirklich so ambitioniert? Ich finde eher, die Kommission ist sowohl in ihren Zielen als auch bei der Durchsetzungsfähigkeit eher moderat.

Sophie
Ich finde, bei der twin transition, also im Bereich Klima & Digitales, ist die EU-Kommission angesichts der Machtverhältnisse in Europa sehr ambitioniert. Gerade beim Fitfor55-Paket werden noch sehr konfliktreiche Diskussionen auf uns zukommen, weil es ein wirklich umfassendes und großes Reformpaket ist, das große Veränderungen vorantreibt.

Carmen
Gerade im Bereich Klima und Digitales sind solche ambitionierten Vorschläge ja auch notwendig, damit nach Debatten und Änderungen im Gesetzgebungsverfahren zuletzt wenigstens ein minimaler Fortschritt folgt. Gerade beim 1,5-Grad-Ziel müssen die EU und die Mitgliedstaaten wirklich einen Zahn zulegen. Mit kleinen Schnittchen ist es nicht getan, das hat ja auch der jüngste IPCC-Bericht noch einmal bestätigt.

… ich meine natürlich „Schrittchen“ statt „Schnittchen“ 😆

Manuel
Freud’sche Autokorrektur: Schnittchen 🥪 wird es bei der Zukunftskonferenz wahrscheinlich auch noch einige geben, jedenfalls bei den Treffen, die nicht digital stattfinden. 😉

Carmen, du bist dran mit dem nächsten Reformvorschlag!

Reform des Stabilitäts- und Wachstumspakts

Carmen
Let’s talk about – money! Mit meinem zweiten Vorschlag schaffe ich in unserer Runde hoffentlich etwas mehr Dissonanz. Ich wäre dafür, die Fiskalregeln des Stabilitäts- und Wachstumspakts zu überarbeiten und damit auch ihre Durchsetzung bzw. Einhaltung zu stärken. Die Grundidee war eine Verhinderung übermäßiger Defizite und nicht tragfähiger Schuldenstände, um stabile Haushalte in den Mitgliedstaaten zu schaffen.

Vor dem Hintergrund der Multi-Krisen (die Finanz- und Wirtschaftskrise, die Klimafrage, jüngst COVID-19) sind die in den Maastricht Kriterien festgesteckten Ziele vielleicht zu ambitioniert oder entsprechen nicht mehr der Realität. Es scheint, als würden viele Mitgliedstaaten eine Erfüllung Kriterien nicht mehr aktiv anstreben – trotz Europäischem Semester und Follow-up durch die Kommission. Unter anderem Frankreich und Spanien treiben deshalb eine Reform der europäischen Fiskalkriterien und eine Flexibilisierung des Haushaltsdefizits jenseits der bisherigen 3 % voran. So könnte man in die Kriterien Rabatte für Zukunftsausgaben einfließen lassen, die Investitionen im Bereich Klima, Digitales etc. dienen.

Julian
Mit Blick auf die Frage, wie sich die Schuldenbremse als Hindernis für eine Ampel-Koalition in Deutschland aus dem Weg räumen lässt, werden in Deutschland gerade Sondervermögen als Lösungsansätze diskutiert. Sebastian Dullien hat zu Recht darauf hingewiesen, dass Fiskalregeln wie die Schuldenbremse bei hohen Schuldenständen dazu führen, dass staatliche Ausgaben in separate Haushalte ausgelagert und öffentlich-private Partnerschaften initiiert werden. In der Folge führen Fiskalregeln dann zu Intransparenz – und was an den Märkten passiert, wenn Staaten ihren wirklichen Schuldenstand verschleiern, haben wir vor ein paar Jahren gemerkt.

Im Sinne der Budgettransparenz ist eine Lockerung deshalb sinnvoll. Die demokratische Verantwortlichkeit wird gleich auch noch gestärkt. Vor allem sollte man die Rabatte einbauen, bevor die Schulden aufgenommen werden – und nicht wie unter Jacques Chirac und Gerhard Schröder Ausnahmen von den EU-Stabilitätskriterien erst nachträglich beschließen, wenn man feststellt, dass Deutschland und Frankreich die Ziele reißen.

Manuel
Die Einführung einer solchen „goldenen Regel“ für kreditfinanzierte Investitionen hat übrigens schon vor fast zehn Jahren der damalige italienische Premierminister Mario Monti gefordert. Wenn die deutsche Bundesregierung in einer Ampelkoalition bereit ist, sich da zu bewegen, dürfte es gute Chancen geben, dass etwas passiert.

Natürlich kommt man dann wieder zu der Frage, welche Ausgaben eigentlich wirklich „Zukunftsinvestitionen“ sind. Aber vielleicht könnte man das einfach politisch lösen: Das Europäische Parlament gibt im Rahmen der länderspezifischen Empfehlungen vor, welche Investitionen von den Defizitvorgaben ausgenommen werden können – und die nationalen Parlamente entscheiden, ob sie die entsprechenden Kredite tatsächlich aufnehmen wollen. Auf diese Weise würden jedenfalls nur solche Investitionen über Schulden finanziert, bei denen sich Europäisches und nationales Parlament einig sind, dass das sinnvoll ist.

Sophie
Ich bin absolut für eine solche Reform. Die Kriterien des Stabilitäts- und Wachstumspakts sollten der Realität angepasst werden. Zum Beispiel auch die Verschuldungsgrenze von 60% des BIP: Die Zahl wurde in den 1990er Jahren willkürlich gewählt, als die Staatsverschuldung viel niedriger war als heutzutage. Deswegen stecken wir aber nicht automatisch in einer Krise. Die wirtschaftlichen Verhältnisse haben sich seitdem verändert. Statt uns nur auf die Kriterien zu konzentrieren, sollten wir bei der Wirtschafts- und Budgetpolitik noch viel stärker in die Zukunft denken: Welche Gelder brauchen wir für welche öffentliche Investitionen, die in den nächsten Jahren besonders relevant werden?

(Und ganz nebenbei: Wir sollten uns auch überlegen, ob das BIP noch das richtige Messinstrument ist für die Zukunft. Ein Beispiel: Die Hilfe für die Flutkatastrophe diesen Sommer hat über 30 Mrd. Euro gekostet – und das hatte eine positive Auswirkung auf das BIP. Wir sollen also viel stärker darauf schauen, wie das Geld ausgegeben wird, und mit welchen Kriterien wir Wohlstand messen.)

Carmen
Eine kleine Ergänzung: Mir geht es nicht nur um eine Anpassung der Fiskalkriterien an die Realität, sondern auch um ihre Durchsetzung. Ansonsten laufen sie Gefahr, zu einer Farce zu verkommen und trügen eher als zu schützen. Generationengerechtigkeit ist ebenfalls ein wichtiges Stichwort, denn bei den Ausgaben sollte man zukünftigen Generationen keine zusätzlichen Bürden vermachen.

Sophie
Ja, wir brauchen beides: eine Reform der Kriterien, die dann aber auch durchgesetzt werden müssen. Sonst haben wir ein ähnliches Problem wie bei den Wettbewerbsregeln: Wenn sie nicht mehr der Realität entsprechen, entscheiden sich (starke) Mitgliedsländer dagegen, und dann kommt es zu willkürlichen, politischen Entscheidungen – und in der EU mit zweierlei Maß zu messen ist nie eine gute Idee.

Eine Roadmap für den künftigen Reformprozess

Manuel
Wir nähern uns dem Schluss: Julian ist dran mit dem letzten Reformvorschlag.

Julian
Mein zweiter Punkt ist weniger eine weitere Priorität für die Konferenz als die Frage nach dem Ausblick. Wenn ich mir das – mit Verlaub – organisatorische Chaos der Konferenz ansehe, glaube ich nicht, dass der Abschlussbericht mehr als eine Wunschliste sein wird, in die jede:r reinschreiben kann, was sie oder er möchte. Wie daraus konkrete Reformen erwachsen sollen, sehe ich nicht, insbesondere wenn man die anhaltende Zurückhaltung der nationalen Regierungen bedenkt.

Dies stellt die Frage danach, wie wir die notwendigen Reformen wirklich angehen können. Deshalb ist meine wichtigste Forderung an die Zukunftskonferenz und die EU-Organe, eine Roadmap aufzustellen, wie der Reformprozess nach dem Frühjahr 2022 wieder gestartet werden kann. Meine Befürchtung ist, dass wir dazu eine neue Initiative brauchen. Die Zukunftskonferenz ist nur ein erster Schritt zur Ideensammlung, aber kein Teil des eigentlichen Reformprozesses.

Sophie
Ja! Die Zukunftskonferenz sollte man als Pilotprojekt verstehen, und keine zu hohen Erwartungen haben. Grundsätzlich ist es zu begrüßen, dass die EU deliberative Demokratie „testet“ und Bürger:innen einbinden möchte. Deliberative Demokratie ist aber nicht automatisch ein EU-Reformprozess. Es ist eine Erweiterung der Teilhabe und soll der EU durch einen breiteren „Input“ größere Legitimität verleihen.

Damit daraus eine Reform wird, ist dann aber auch die Anbindung an den bestehenden politischen Prozess nötig. Deshalb fände ich es auch wichtig, dass die Zukunftskonferenz nicht nur auf EU-Ebene besteht, sondern beispielsweise auch nationale Bürgerforen stattfinden, die die Konferenz in die nationalen Öffentlichkeiten einbinden. Am Ende muss der EU-Reformprozess von den nationalen Regierungen getragen werden, um erfolgreich zu sein. Die Zukunftskonferenz kann möglicherweise größeren Druck aufbauen, damit die Regierungen sich bewegen – aber das könnte noch eine Weile dauern.

Julian
Wie notwendig die Stärkung der nationalen Europadebatten ist, hat ja gerade auch der deutsche Wahlkampf gezeigt. 🙄

Ich fürchte, die nationalen Regierungen berufen sich immer noch auf das Pandora-Büchsen-Argument, dass Europagegner:innen eine Vertragsreform für ihre Zwecke nutzen könnten, und wollen bis zum Sankt-Nimmerleinstag warten, an dem wir 27 pro-europäische nationale Regierungen haben. Die Zukunftskonferenz wäre die Chance gewesen, mit einem sinnvollen Prozess und politischer Führung hier Druck aufzubauen – nicht mal aller Bürger:innen, aber der interested stakeholders.

Carmen
Ich fühle mich etwas an den Weißbuchprozess des ehemaligen Kommissionspräsidenten Juncker 2017 erinnert: fünf Szenarien mit Zukunftsvisionen für die EU, die offen gesagt recht allgemein gehalten waren, und auf die Frankreichs Präsident Macron – bereits damals – mit der Sorbonne-Rede indirekt geantwortet hat. Deshalb stimme ich Sophie zu: Die Reformbestrebungen müssen auch national Rückhalt und Umsetzungswillen finden. Die deutsche Regierung glänzte damals nicht gerade durch Responsivität. Das kann sich Deutschland nicht mehr leisten. Man muss nicht alles unterstützen, aber die Debatte zumindest führen (wollen).

Julian
Der Vergleich zum Weißbuchprozess stimmt schon, aber die Rolle der Kommissionspräsident:in ist ein entscheidender Unterschied: Juncker hat damals dem Europäischen Rat das Heft des Handels abgenommen – von der Leyen hat die Mitgliedstaaten die Zukunftskonferenz blockieren lassen. Ihr scheint es nahezu egal, was passiert.

Manuel
Eigentlich sollte die Konferenz ja nicht zuletzt dazu dienen, die Blockaden im Rat zu vielen Fragen zu überwinden. Wenn sie nun selbst ebenfalls an solchen Blockaden scheitert, wird es wohl nötig, nach neuen Wegen zu suchen. In diesem Sinn könnte ein realistischer Plan, wie wir wirklich zu einem erfolgreichen Reformprozess kommen, dann wirklich das wichtigste Ergebnis der Konferenz sein.

Die Frage ist natürlich, wie diese Wege aussehen könnten. Und welchen Preis wir dafür zu zahlen bereit sind – zum Beispiel in Form von „differenzierter Integration“, von der ich selbst kein großer Fan bin, aber die vielleicht nötig sein könnte, um in kleinerem Rahmen voranzukommen. Ob diese Debatte noch in der Konferenz selbst geführt werden kann, bezweifle ich; die endet schließlich schon nächsten Frühling. Aber vielleicht wird die Konferenz ja zum Anstoß, dass wir diese Diskussion wenigstens in der Öffentlichkeit führen.

Carmen Descamps ist Non-Resident Research Fellow des European Liberal Forum in Madrid.

Julian Plottka ist Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Jean-Monnet-Lehrstuhl für Europäische Politik an der Universität Passau und an der Universität Bonn.

Sophie Pornschlegel ist Senior Policy Analyst am European Policy Centre in Brüssel.

Manuel Müller ist Senior Researcher am Institut für Europäische Politik und betreibt das Blog „Der (europäische) Föderalist“.

Das europapolitische Quartett – Artikelübersicht

1. Kann die Konferenz zur Zukunft Europas noch ein Erfolg werden? ● 10. März 2021
   
2. Wie steht es um die Konferenz zur Zukunft Europas? [DE / EN] ● 25. August 2021
3. Worauf soll die EU-Zukunftskonferenz ihre Prioritäten legen? [DE / EN] ● 21. Oktober 2021
4. Wer werden die Spitzenkandidat:innen zur Europawahl 2024? [DE / EN] ● 14. Februar 2022
5. Was bedeutet der Ukraine-Krieg für die EU? [DE / EN] ● 31. März 2022

Bilder: Straßenschild Changed priorities ahead: Peter Reed [CC BY-NC 2.0], via Flickr; Porträt Carmen Descamps: Life Studio [alle Rechte vorbehalten]; Porträts Julian Plottka, Sophie Pornschlegel, Manuel Müller: privat [alle Rechte vorbehalten].

The European Policy Quartet: Which priorities should the Conference on the Future of Europe focus on?

Deutsch

With:

• Carmen Descamps, European Liberal Forum, Madrid
• Julian Plottka, University of Passau / University of Bonn
• Sophie Pornschlegel, European Policy Centre, Brussels
• Manuel Müller, Der (europäische) Föderalist / Institut für Europäische Politik, Berlin

This conversation was conducted as an online chat in German. The transcript below has been edited and translated.

The Conference on the Future of Europe is an opportunity to reform the EU. What shall we use it for?

Manuel
The Conference on the Future of Europe is in full swing. In August, the first interim report on the debate on the digital platform was published, since the end of September, the first meetings of the four citizens’ panels have taken place, and in October, there was the second meeting of the Plenary Assembly.

This should also change the public perception of the conference. During the last months, the discussion (also among us) was mostly about the format of the conference – the question whether this new model of citizen participation could be a success for the EU. Today, however, we want to talk about content: On which issues should pro-Europeans in the citizens’ panels and in the plenary place their priorities – because they are a) important for the EU and b) achievable for the Conference?

For this, each of us in turn makes a reform proposal that they would recommend to the members of the Conference. Each of us will take two turns, so we will talk about eight possible priorities in total. I have used a random generator to define the order: it’s Julian, Carmen, Sophie, Manuel. The second round will be in reverse order. Everything clear?

Carmen
¡Vamos!

Clear responsibilities in EU economic policy

Julian
My first suggestion is one from the “Democracy” topic, also in view of the continuing conflicts of interest between the EU institutions in the Conference. This policy area is strongly promoted by the federalist usual suspects on the digital platform, and the European Parliament also has high expectations. Therefore, institutional reforms, especially the strengthening of European democracy, must be prominently included in the final declaration of the Conference by all means. Otherwise, the overall outcome would massively lose support.

Therefore, my first proposal is to create clear democratic responsibilities in economic governance. At the EU level, the European Parliament should decide on economic policy guidelines and concrete country-specific recommendations; the national reform programmes/investment plans should be adopted by national parliaments.

Sophie
Do you mean that the European Parliament should have a say in the European Semester? And how would you imagine the involvement of national parliaments in the multi-annual financial framework and the Corona recovery fund Next Generation EU (NGEU)? Already now, the European Parliament has a vote on the financial framework at the very end – but this is more rubber-stamping than real co-decision.

Julian
The focus of my proposal is the European Semester and NGEU (or possible successor programmes). The aim should be to counteract the increasing executive-heaviness of decisions and to create clear responsibilities at both the EU and the national level. At EU level, the role currently held by the Council should be taken over by the Parliament. National reform programmes should be adopted by national parliaments on the proposal of governments. Regarding the multiannual financial framework, I would also welcome a stronger involvement of the European Parliament. But I would not want to involve national parliaments more, as we do not need more veto players in the EU.

Manuel
I agree that a stronger role of the European Parliament in defining EU economic policy is an important priority. That’s also because it can be well explained in public: Why has such an important policy area so far been governed (largely) without the European Parliament? The only thing is that the European Semester and the country-specific recommendations would then need to be given some more force – so far, member states have often just ignored them.

Julian
Up to now, the EU often got competences in economic policy first and parliamentary legitimacy was improved only later. Here would be an opportunity to proceed the other way round:create sufficient legitimacy first so that the European Parliament then also has an institutional interest in expanding the effectiveness.

Carmen
I can only agree with this. Giving more competences to the European Parliament as the representative of European citizens would create better legitimacy than the Council, in which primarily national interests are represented.

Sophie
From my point of view, it is important to ensure that the processes are not made more complex than they already are. At the same time, they should become more “democratic” – but there are various opinions as to what exactly that means. Some would say that the national governments – the Council – are more legitimate than the European Parliament. Of course, this is the eternal problem in a “union of states and citizens”.

Julian
The proposal has precisely the advantage of giving national parliaments a stronger role without making decision-making procedures more complex. And it can be assumed that the binding force of the reform programmes will increase rather than decrease if they are adopted by the national parliaments.

Transnational lists

Manuel
Let’s move on – it’s Carmen’s turn with the next proposal!

Carmen
My reform proposal also comes from the field of democracy: transnational lists! Admittedly, this is not a new topic, but it is close to my heart and there might actually be a majority for it. In the European Parliament, a reform of electoral law is already underway. Domènec Ruiz Devesa from the S&D is rapporteur on the subject.

Manuel
Yesss, transnational lists are (almost) at the top of my list, too! 😁

Julian
Absolutely, I agree on that as well. Also, I think there will be quite an outcry in the European Parliament if the proposal doesn’t move forward. The only question is which stance the EPP is going to take this time.

Carmen
Transnational lists would promote a European public sphere and European citizenship, strengthen the democratic idea and allow genuine European candidacies with European electoral topics – similar to what parties like Volt are already trying to do today. Transnational lists would affect only a part of the available 751 seats, of which many are currently vacant since the departure of British MEPs. And transnational lists would also provide a response to the high turnout in the 2019 European elections, which was the highest in 25 years.

Sophie
… though still “only” at just under 51%. As much as EU circles consider this an important question, I’m not sure it’s an issue that is particularly relevant to citizens. Besides, the EPP has always opposed it so far, and it remains the strongest group in the European Parliament.

Manuel
In my view, EU-wide lists offer one of the most important leverages for strengthening European democracy. It is true that most citizens don’t give much importance to the reform – but if it were to come into force, it could profoundly change the way the EU and European parties are perceived in public. In my view, the only question is to what extent the Conference is necessary for this reform. Rather, it could be that the electoral reform will just be negotiated within the European institutions.

Julian
The issue of perception is a big topic for the whole conference. In a recent survey of European local politicians by the Committee of the Regions, 46 per cent of respondents were not aware of the conference, 43 per cent had heard of the conference but did not know what activities were taking place in their constituency.

Source: Committee of the Regions, Flash Eurobarometer: Local politicians and the future of Europe, survey period 2021/07/21-09/09.

To put it somewhat cynically: if the project fails, 449 of the 450 million EU citizens will fortunately not notice it at all. But the others are crucial stakeholders that we need for the future of the European Union. If they don’t get some of their hearts’ desires met, we run the risk of them turning away from Europe in disillusionment.

Sophie
Perhaps one more addition: I very much hope that alongside transnational lists, the reform of the electoral law will also make sure that voters know who they are voting for. There should also be European election campaigns and stronger European political parties that are not just an “appendage” of their national parties.

Julian
I agree. But I think transnational lists are also a chance to further Europeanise parties, because Europarties would for the first time play a role in deciding who gets on a candidate list and into the European Parliament.

Carmen
Absolutely. If European elections are to get over the stigma of being “second-order elections”, the whole campaign will have to become more European – in discourse, personnel and organisation of the parties.

European standards for minimum wages

Manuel
A lot of consensus here so far … This needs to get a bit more controversial. Sophie, do you have a nice contentious proposal for us? 🔥

Sophie
One point in advance: I am a bit pessimistic that the proposals of the Conference on the Future of Europe will be included in the institutional EU decision-making process at all – that is, I doubt that there will be a good “backlink” into the institutions. Therefore, it is important that the topics of the Conference be oriented as closely as possible to the existing work programme of the European Commission.

In this sense, my reform proposal is not a new one, but one that is currently blocked in the Council: introducing a minimum wage standard at EU level. This would ensure that we move towards to a convergence of living standards. Especially now after the Corona crisis, there is great danger that inequalities will increase.

Carmen
So you are proposing an agenda setting that strategically takes up issues that have already been discussed in order to increase the chances of implementation. This would not be the openness of issues that the Conference on the Future of Europe set out to achieve. But in a way, it’s the same with my transnational lists. Not all topics are fundamentally new, nor can we expect them to be.

Julian
As much as I support the proposal in principle (though we must not disempower the strong unions in Scandinavia in this process), I wonder what the role of the Conference is here. If we need the Conference to solve blockades in the Council, this means that we’re talking about institutional issues again in reality.

Manuel
In any case, a European minimum wage standard could be an issue that goes down well with the public. So that if the Conference generates enough attention for it, that might help to put pressure on the blocking governments.

Sophie
Exactly. You can also see from the first citizens’ panel in Strasbourg that the issues focus strongly on fair working conditions and social justice.

I don’t quite understand the argument regarding Scandinavian countries, though. Why would an EU minimum standard disempower Scandinavian trade unions? After all, it would not change anything about the fact that Nordic countries can and should have high minimum wages.

Manuel
As far as I can see, the countries that are blocking in the Council are rather those in the East, who often see EU social policy regulations as an obstacle to their own economic growth.

Sophie
Here we see again why we need more transparency in the Council to know who exactly is opposing new EU initiatives.

Julian
The problem for the Scandinavians is that they don’t need minimum wages because the trade unions are so strong there. It’s a question of power: introducing minimum wages at the EU level and regulating wages by law would undermine the tripartite system. For the moment, this would not be an immediate problem because governments would not use this instrument to interfere with wages. But you never know who might come to power – in particular in Scandinavian countries – and then possibly try to weaken the trade unions. So even a well-intentioned precedent is a problem for them.

More majority decisions in the Council

Manuel
So, it’s my turn … Actually, I’m a bit surprised that my reform proposal hasn’t been mentioned by any of you yet, because as far as I can see, it’s among the most discussed ones at all: the extension of majority decisions in the Council. This would not only make the EU more effective, but also indirectly strengthen the European Parliament, because proposals supported by a majority could no longer be stopped by individual governments. In fact, both the European Socialists and the European Greens (as far as I know, the only groups that have explicitly named substantive goals for the Conference in advance) have majority voting on their list of priorities.

Julian
In Germany, at least, the circle of supporters is even larger: the CDU/CSU parliamentary group writes in its paper on the Conference: “Increasingly, individual member states are paralysing the decision-making process of the institutions with their veto. Decisions are often less oriented towards the common good than towards national interests. […] If we want a Europe that is capable to act, we must overcome the structures that prevent us from reacting promptly to crises in Europe.”

Sophie
I will take a position here that is not necessarily my own – but an often-heard argument against majority voting is that while it would be helpful in making decisions (that is, a “more effective Council”), the subsequent implementation of the decisions would become much more difficult because many national governments would simply not accept them. This would in turn weaken the legitimacy of the EU’s decisions.

Carmen
On this subject, I also recall the majority decision on the distribution of refugees within the EU in 2015 – it was possible under EU law, but far from being popular. The efficiency of the implementation of this majority decision is also sufficiently well known. Still, I would like to see more majority decisions especially in foreign policy issues, in order to strengthen the EU’s capability to act, for example vis-à-vis Russia or China.

Manuel
Sure, the example of refugee quotas shows that the legal possibility of majority decisions alone is not everything. But what Hungary, Poland and the Czech Republic did back then was an open disregard for European law. If we were to get to the point where we had to accept this behaviour from European governments as a normal standard, things would really go bad for the EU.

Sophie
As a matter of principle, the path to more majority decisions can only work if in parallel more efforts are made to achieve greater convergence within the member states. However, this requires a long-term strategy to make sure that national governments and national parliaments as well as citizens exchange more and develop a stronger European interest instead of insisting on their national ones. That is, they need to develop an understanding that a Europe that is capable to act is also in their own interest.

European taxes

Manuel
OK, the second round goes the other way – I’ll start. Another sensible reform priority, in my view, would be to reform the own resources system – that is, to finance the EU budget more through taxes (for example, plastic and other environmental taxes, a business tax, etc.) rather than through contributions from member states.

This could help to get beyond the vexed “net contributor” debate and would also give the EU new possibilities for political steering, as it would become easier to tax rather than ban things.

Sophie
This would be an important debate – also because we need to think about how to pay back NGEU without reducing the EU budget in the coming years. The problem is that the “frugal”, fiscally conservative governments (Denmark, the Netherlands, Austria, Sweden, partly also Finland and Germany) do not want to have common debts – not even if they are debts of the EU’s own budget. That means that we must finally get rid of the populist narrative “the moral and productive North pays for the lazy and morally questionable South”.

And although it was repeatedly said during the German election campaign that this is not the case: NGEU has set a precedent. And that is a good thing.

Manuel
Yes, perpetuating the NGEU precedent would be another item on my list of priorities 😉

Julian
The repayment of the bonds will indeed become a special problem, since the money has already been spent and the issue no longer offers any potential to politically shape things. A 2020 ECFR survey has shown that the Danish government is now more Eurosceptic than its people: the latter are willing to spend more money as long as it is used wisely. This point can be used to break the ranks of the “Frugal Four” when the shape of a new budget is being discussed. But when it is only a matter of repaying old debts, the people and the government will surely be back on the frugal line.

Carmen
In principle, I also like the point about having negative incentives through taxation instead of bans. This way (in most cases) everyone can decide for themselves whether to take this (financial) hurdle – for example, when choosing a means of transport or in the automotive industry. And the question of financing that Sophie has mentioned, is, of course, the quibbling topic par excellence. As a German resident in Spain, I am well aware of both perspectives here.

But: what should the implementation look like with EU taxes? Does the EU levy taxes directly and the contributions of the member states are reduced by the corresponding percentage in return? Or do national contributions to the EU budget remain similar to what they are now, and the total EU budget is higher in the future thanks to own resources?

Manuel
Well, in the first place, it would be about replacing (as much as possible) the contributions of the member states by EU taxes. The size of the total budget is an independent question. Already now, the “traditional own resources” (customs revenues, etc.) and the VAT own resources are the first to be used to meet the EU’s financial needs, while national contributions are only used to close the remaining financial gap. If new EU taxes lead to more own resources, fewer national contributions will be needed for the same budget.

Julian
Above all, an own resources system worthy of that name would also finally open the way to modernising the EU budget. In this way, the guardians of the agricultural budget would lose their greatest means of pressure.

Strengthen climate policies

Manuel
Moving on – it’s Sophie’s turn for the second reform.

Sophie
My second proposal would be to support concrete measures to reach the legally binding climate neutrality target by 2050. For this, the EU will need to push ahead the Fitfor55 package – and perhaps go even further,because even with Fitfor55 we are unlikely to reach –55% CO₂ emissions by 2030. Moreover, the EU also needs to ensure the success of the Just Transition Fund.

Manuel
Indeed, the design of a European Climate Fund is likely to become a topic of discussion in the Conference plenary – in any case, it is on the Conference wish list of the Greens. Of course, this is one more point on which in reality almost all arguments have been exchanged long before the Conference.

Carmen
Maybe we just need the Conference to build up (additional) pressure from EU citizens. There has been no shortage of reform proposals on the future of the EU, especially in recent years, but implementation has been blocked or slowed down by various bodies. This brings us back to the point that a follow-up to the Conference is necessary in order to satisfy the high expectations of citizens and the European public and not to waste this opportunity.

Sophie
Exactly! In Brussels, we talk about the “delivery gap”: the greater the Commission’s ambitions, the greater the danger that it will fail in implementation.

Julian
But is the Commission really that ambitious? I think the Commission is rather moderate, both in its goals and in its ability to implement them.

Sophie
I think that in the twin transition, that is in the area of climate and digital policy, the EU Commission is indeed very ambitious considering the balance of power in Europe. Especially with the Fitfor55 package, we are going to see some very controversial discussions, because it is a really comprehensive and large reform package that is driving major changes.

Carmen
Then again, especially in the area of climate and digital policy, such ambitious proposals are necessary to make sure that after all the debates and amendments during the legislative process, there is at least a minimum of progress. With regard to the 1.5 degree target, the EU and the member states really need to step up a gear. The latest IPCC report once again confirms that small steps are not enough.

Manuel
Carmen, it’s your turn with the next reform proposal!

Reform of the Stability and Growth Pact

Carmen
Let’s talk about – money! With my second proposal, I hope to create a little more dissonance in our round. I would be in favour of revising the fiscal rules of the Stability and Growth Pact and thus also strengthening their enforcement or compliance. The basic idea was to prevent excessive deficits and unsustainable debt levels in order to create stable budgets in the member states.

Against the background of the multiple crises (the financial and economic crisis, the climate issue, most recently COVID-19), the targets set out in the Maastricht criteria are perhaps too ambitious or no longer reflect reality. It seems that many member states aren’t actively striving to meet the criteria any more – despite the European Semester and its follow-up by the Commission. France and Spain, among others, are therefore pushing for a reform of the European fiscal criteria and a flexibilisation of the budget deficit beyond the current 3%. For example, the criteria could include rebates for future-oriented spending, such as investments in the areas of climate, digitalisation, etc.

Julian
In Germany, there is currently a discussion about how to bypass the debt brake as an obstacle to a “traffic light coalition” (composed of social democrats, Greens, and liberals), and special funds are discussed as a possible solution. Sebastian Dullien has rightly pointed out that fiscal rules such as the debt brake mean that, when debt levels are high, government spending is outsourced into separate budgets and public-private partnerships are started. As a result, fiscal rules lead to a lack of transparency – and we saw a few years ago what can happen on the markets when states conceal their real debt levels.

Therefore, it makes sense to relax the rules in order to increase budget transparency. At the same time, this would also strengthen democratic accountability. And above all, we should build in the rebates before the debt is incurred – and not introduce exceptions to the EU stability criteria afterwards, as has happened under Jacques Chirac and Gerhard Schröder when it became clear that Germany and France were going to miss their targets.

Manuel
Incidentally, the then Italian Prime Minister Mario Monti already called for the introduction of such a “golden rule” for credit-financed investments almost ten years ago. If the German government, with a traffic light coalition, is willing to move this forward, the chances are good that something will happen.

Of course, this brings us to the question which expenditures are really “investments in the future”. But perhaps this could just be solved politically. We could have a procedure in which the European Parliament specifies in the country-specific recommendations which investments can be exempted from the deficit rules, and the national parliaments decide whether they actually want to take out the corresponding loans. In this way, investments would only be financed through debt if the European and the national parliament agree that this makes sense.

Sophie
I am absolutely in favour of such a reform. The criteria of the Stability and Growth Pact should be adapted to reality. Take, for example, the debt limit of 60% of the GDP: this figure was arbitrarily chosen in the 1990s, when public debt was much lower than it is today. But that does not automatically mean we are in a crisis. Economic conditions have changed since then. Instead of concentrating only on the criteria, we should think much more towards the future when it comes to economic and budgetary policy: Which funds do we need for which public investments that will be particularly relevant in coming years?

(And by the way: we should also consider whether GDP is still the right measurement for the future. For example, the aid for the flood disaster this summer in Germany cost more than 30 billion euros – and that had a positive impact on the German GDP. So we should look much more at how the money is spent and which criteria we use to measure prosperity).

Carmen
A small addition: I am not only interested in adapting the fiscal criteria to reality, but also in enforcing them. Otherwise they run the risk of degenerating into a farce and deceive rather than protect. Intergenerational justice is also an important keyword, because when it comes to spending, we should not shift additional burdens onto future generations.

Sophie
Yes, we need both: to reform the criteria, but then also to enforce them. Otherwise we have a similar problem as with competition rules. If they no longer correspond to reality, (strong) member countries decide to ignore them and we end up with arbitrary, political decisions – and double standards in the EU are never a good idea.

A roadmap for the future reform process

Manuel
We are approaching the end: it’s Julian’s turn to make the final reform proposal.

Julian
My second point is not so much another priority for the Conference as the question of its outlook. Looking at the – with all respect – organisational chaos of the Conference, I don’t think that the final report will be more than a wish list on which everyone can write whatever they want. I don’t see how it will lead to concrete reforms, especially considering the continued reluctance of national governments.

This raises the question of how we can really tackle the necessary reforms. Therefore, my main request to the Conference on the Future of Europe and the EU institutions is to come up with a roadmap on how to restart the reform process after spring 2022. My fear is that we need a new initiative for this. The Conference is only a first step to collect ideas, but not part of the actual reform process.

Sophie
Yes! The Conference should be seen as a pilot project, and we should not have too high expectations. In principle, it is welcome that the EU is “testing” deliberative democracy and wants to involve citizens. But deliberative democracy is not per se an EU reform process. It is a way to extend participation and to give the EU greater legitimacy throughbroader “input”.

For it to become a reform, however, it must be linked back to the existing political process. That’s also why I think it is important that the Conference does not only exist at EU level, but that, for example, citizens’ panels also take place within the member states, embedding the Conference into the national public spheres. In the end, the EU reform processmust be supported by national governments in order to be successful. The Conference might be able to build up pressure on governments to move forward – but that can take a while.

Julian
The German election campaign has just shown how necessary it is to strengthen national debates on Europe. 🙄

I fear that national governments are still invoking the “Pandora’s Box” argument that anti-Europeans could use treaty reform for their own purposes, and will therefore want to wait until pigs can fly and we have 27 pro-European national governments. In this context, the Conference could have been an opportunity to build up pressure – not even by all citizens, but by interested stakeholders. But for that we would have needed a reasonable procedure and political leadership.

Carmen
For me, it feels a bit like former Commission President Juncker’s 2017 White Paper process that generated five scenarios with visions for the future of the EU, which were frankly quite superficial, and to which French President Macron indirectly responded already at that time with the Sorbonne speech. That is why I agree with Sophie: it is essential that national governments support the reform efforts and are ready to implement them. At the time, the German government did not exactly stand out with its responsiveness. Germany can no longer afford that. You don’t have to support everything, but at least you have to (want to) get engaged in the debate.

Julian
The comparison to the White Paper process is valid, but there is also a decisive difference regarding the role of the Commission President: Back then, Juncker took the reins away from the European Council – now, von der Leyen lets the member states block the Conference. She seems to care very little about what happens in the end.

Manuel
Paradoxically, one of the main reasons to establish the Conference was precisely to overcome the many blockades in the Council. If it now also fails because of such blockades, we will have to look for new ways. In this sense, a realistic plan on how to achieve a successful reform process could really turn out to be the most important outcome of the Conference.

The question is, of course, what these paths might look like. And what price we are willing to pay for it – for example in terms of “differentiated integration”, which I myself am not a big fan of, but which might be necessary in order to move forward on a smaller scale. I doubt whether this debate can still be held in the Conference itself; after all, it already ends next spring. But perhaps the Conference will be an impetus to at least have this discussion in the public sphere.

Carmen Descamps is a Non-Resident Research Fellow at the European Liberal Forum in Madrid.

Julian Plottka is a Research Associate at the Jean Monnet Chair of European Politics at the University of Passau and at the University of Bonn.

Sophie Pornschlegel is a Senior Policy Analyst at the European Policy Centre in Brussels.

Manuel Müller is a Senior Researcher at Institut für Europäische Politik in Berlin and runs the blog „Der (europäische) Föderalist“.

The European Policy Quartet

1. Kann die Konferenz zur Zukunft Europas noch ein Erfolg werden? [DE] ● 10 March 2021
   
2. What’s up with the Conference on the Future of Europe? [DE / EN] ● 25 August 2021
3. Which priorities should the Conference on the Future of Europe focus on? [DE / EN] ● 21 October 2021
4. Who will be the leading candidates in the 2024 European elections? [DE / EN] ● 14 February 2022
5. What does the Ukraine war mean for the EU? [DE / EN] ● 31 March 2022

Images: Road sign Changed priorities ahead: Peter Reed [CC BY-NC 2.0], via Flickr; portrait Carmen Descamps: Life Studio [all rights reserved]; portraits Julian Plottka, Sophie Pornschlegel, Manuel Müller: private [all rights reserved].
Translation from German: Carmen Descamps, Manuel Müller.

From Utopian Vision to Status-Quo Apology (and Finally Obsolescence?): Transformations of the EU Peace Narrative

Is it really that simple?

In early June 2005, the then Luxembourg Prime Minister Jean-Claude Juncker gave a speech at the German military cemetery Sandweiler in Luxembourg. A few days earlier, a majority of referendum voters in France and the Netherlands had rejected the ratification of the EU Constitutional Treaty; one of the biggest steps towards deepening the European Union in decades was about to fail. In this situation, Juncker reminded his public of what, in his view, constituted the real meaning of European unification:

“Those who doubt Europe, those who despair of Europe, should visit military cemeteries. Here you can see what non-Europe, the antagonism between the peoples, must lead to. Military cemeteries are therefore lasting testimonies to the sacred duty of not letting European friendship end.”

Juncker’s argument recalled one of the oldest and most widespread narratives of European integration: the idea that the EU serves to avoid armed conflicts between its member states. This narrative is deeply anchored in the minds of Europeans: in the Eurobarometer surveys, peace is regularly ranked among the top achievements of the EU. But the origin of the idea of ending wars among European states through supranational institutions is much older than today’s EU. This blog post outlines how it has changed over time, developing from a utopian vision to a revolutionary project, and finally to a conservative, status-quo preserving argument.

Early proposals of peace through integration

In fact, the concept of sovereign nation states had only just taken root in early modern Europe when political thinkers already began to criticize it as incapable of guaranteeing peace. Most of these critics saw the main reason of war in the lack of an effective law that could contain and resolve power struggles between sovereigns. In order to create lasting peace, it was therefore necessary to have common rules respected by all states. To adopt and enforce these rules, supranational institutions were needed.

However, early proposals differed widely on how exactly these institutions should be designed. For example, the German philosopher Immanuel Kant, in his 1795 essay On Perpetual Peace, developed the vision of a supranational “federation of free [democratic] states” that would guarantee each other’s freedoms and thus live together in peace. However, Kant conceived this “federation of free states” as a purely legal order designed to avoid political interference.

On the other hand, the American politician William Penn had developed a much more agency-centred model a century earlier. In his 1693 Essay on the Present and Future Peace of Europe, he proposed a kind of permanent conference of European princes whose delegates would jointly deliberate on cases of conflict and take joint action against rule-breakers. Unlike Kant, Penn proposed few substantial rules, but placed far greater emphasis on the conference’s deliberative and voting procedures. As a consequence, his proposal much more resembled an additional level of government with its own agency and scope for supranational decision-making.

In the 19^th century, the international peace movement took up the idea that war could only be avoided through a supranational order that restricted national sovereignty. Its activists mainly focused on the codification of international law and supranational arbitration mechanisms, leading to the establishment of the Permanent Court of Arbitration in 1899. Sometimes, however, this approach was also linked to the idea of a supranational government or parliament. The opening speech of the 1849 World Peace Congress in Paris, in which the French writer Victor Hugo outlined his vision of a “United States of Europe”, is a prominent example.

From utopia to political project

For a long time, however, these plans had no real chance of becoming reality. For most political rulers, war was still too commonplace and (almost) unrestricted national sovereignty too important to consider permanently foregoing them. This changed with the horrors of World War I: In 1919, the League of Nations was founded as the first real attempt at an international peace organisation. However, due to the unanimity principle and the lack of enforcement instruments, it quickly proved ineffective on important issues. Aggressive nationalism remained widespread and caused growing concerns about new military conflicts.

As a consequence, the need to go beyond the League of Nations in order to secure lasting peace became a leitmotif for the emerging pro-European associations. Richard Coudenhove-Kalergi, the founder of the Pan-European Union, took up the idea of obligatory supranational arbitration in his Pan-European Manifesto of 1923. The emerging federalist movement, by contrast, criticised this approach as insufficient. The British federalist Philip Kerr (Lord Lothian) argued in his 1935 lecture Pacifism Is Not Enough that states would not necessarily obey a court of arbitration, so that its rulings might have to be enforced militarily – which would again leave the question of war and peace to the individual states. Therefore, a supranational democratic federal state was the only solution that could ensure the acceptance of a common legal order without resorting to the use of force.

This idea also influenced the Italian anti-fascist Altiero Spinelli, who developed Lord Lothian’s logic into a radical political programme. In the 1941 Ventotene Manifesto, he claimed that after World War II, a “revolutionary movement” would have to overcome the division of Europe into sovereign states so that they would not “turn peoples into armies” again.

A solution to the German problem

Not everyone shared Spinelli’s radicalism, and the revolution he had in mind failed to materialise. Nevertheless, after the war the idea that a united (Western) Europe was needed to maintain peace was more popular than ever. The main focus was now on the “hereditary enemies” Germany and France, whose reconciliation was to form the basis for the economic reconstruction of the continent.

In his famous 1946 Zurich speech, the British wartime prime minister Winston Churchill spoke out in favour of “a kind of United States of Europe”, but only referred to the models of the Pan-European Union and the League of Nations, ignoring more far-reaching federalist demands. Similarly, the 1948 Hague Congress of the European Movement declared that “the integration of Germany in a United or Federated Europe alone provides a solution to […] the German problem”, but its specific institutional proposals were limited to a parliamentary assembly, a human rights charter and a human rights court – proposals that were later implemented through the Council of Europe.

“De facto solidarity”: peace through interdependence

In the meantime, a new line of thinking about peace and integration emerged during and shortly after World War II. Unlike most earlier approaches, it focused less on political than on economic and societal causes of war, and saw the solution to them less in supranational legal institutions than in transnational social interdependence.

The main advocate of this approach was the Romanian-British political scientist David Mitrany. In his 1943 paper A Working Peace System, Mitrany criticised the federalist demands as unrealistic. Instead, he proposed a system with a multitude of individual supranational agencies that would solve specific cross-border problems. In this way, over time, “the interests and life of all the nations would be gradually integrated”, national antagonisms would become less important and an “international society” would emerge.

After the war, this “functionalist” approach to peaceful integration became a crucial inspiration for the creation of today’s European Union. The idea of issue-specific agencies was a cornerstone of French Foreign Minister Robert Schuman’s proposal to establish a European High Authority for Coal and Steel, which later developed into today’s European Commission. The central argument in Schuman’s famous declaration of 9 May 1950 was, once again, the prevention of a new war between Germany and France. Under the premise that “world peace cannot be maintained without creative efforts proportionate to the dangers which threaten it”, he argued for a common European framework for the coal and steel production. By this, new cross-border production chains should replace the national cartels that had so far dominated in this key area of the defence industry – a “de facto solidarity” which, according to Schuman, would make a new war “not merely unthinkable, but materially impossible”.

From political project to everyday reality

During the following years, functionalist and federalist approaches competed and complemented each other in the shaping of the European institutions. After the success of the Schuman Plan, the economic and social entanglement between member states continued with the single market and the growing intra-European migration. At the same time, the EU also developed a strong supranational constitutional order with a dense legal system, an independent Court of Justice, regular Council meetings, and even a directly elected European Parliament. Finally, all member states are democracies – at least in theory, given the recent democratic backsliding in several countries.

Thus, whether the main conditions for lasting peace are seen in the way of Kant (a common legal order among democratic states), Penn (a supranational legislative, judiciary and executive power) or Mitrany (transnational social interdependence managed by supranational agencies), the EU satisfies all these criteria. And indeed, its peacekeeping achievements are remarkable. For many member states, the last military conflict with a neighbouring country was three or more generations ago. Today, the permanent absence of war in Europe is no longer a utopian vision, but – at least among EU members – an everyday reality.

Losing salience

This success also had consequences for the peace narrative itself. As early as the 1950s, new military conflicts between Western European countries were no longer viewed as an acute danger. On the contrary: In the emerging Cold War, the EC members were partner states within the Western alliance. As a consequence, peace quickly lost its central importance to the debate on Western European unification. At ceremonial occasions, politicians would continue to remind of Europe’s peacebuilding effect, but they hardly derived any specific demands for action from this argument.

Only in very isolated cases, there were exceptions to this. The peace narrative became prominent once again for a short time in late 1989, when the fall of the Berlin Wall shook up the political equilibrium in Europe and raised concerns of a German “Fourth Reich” that could become a threat to its neighbours. To counteract these fears, the German and French governments promoted a “European embedding” of German reunification. With the monetary union created in the Maastricht Treaty, the member states consciously made themselves dependent on each other – a new example of “de facto solidarity” capable of restoring trust between governments. However, in the debate on monetary union these peace considerations always coexisted with economic arguments and lost salience again after 1990.

Apart from that, the peace argument was particularly important in the debate on the accession of new member states. The 2004 Eastern enlargement, when eight former communist countries joined the EU, was celebrated as a “European reunification” that sealed the end of the Cold War on the continent. At the same time, the prospect of joint EU membership helped defuse resurgent border and nationality conflicts in Central and Eastern Europe – for example between Hungary and Slovakia. Today, the EU membership perspective for the Western Balkan countries is intended to provide an incentive for peace after the Yugoslav wars of the 1990s. In this context, a concrete need for political action can still be derived from the peace argument: to continue to keep the doors of the EU open for new accession candidates who meet the necessary requirements.

A narrative for the preservation of the status quo

During the European “polycrisis” of the last decade, finally, the peace narrative has increasingly taken on a new function. In the face of numerous integration setbacks, pro-Europeans have started to use it as a standard argument to defend the European Union and to warn of its possible collapse.

Jean-Claude Juncker’s military cemetery speech responding to the failure of the EU Constitutional Treaty in 2005 is just one example for this. Another one is the Nobel Peace Prize, awarded to the EU at the height of the euro crisis in 2012. The stated reasons by the Nobel Committee clearly implied that this award was meant to support European integration against growing criticism and fears of disintegration. The EU, it said, was “currently undergoing grave economic difficulties and considerable social unrest”, but the “most important result” of European unification remained its “successful struggle for peace and reconciliation”.

Four years later, UK Prime Minister David Cameron tried without success to use the peace narrative for the Remain campaign ahead of the 2016 Brexit referendum. A few weeks before the vote, he warned that leaving the EU could increase the risk of war in Europe and, much like Jean-Claude Juncker before him, recalled the “rows of white headstones in lovingly-tended war cemeteries”. In the same year, the Europe-wide electoral successes of right-wing populist parties prompted the citizens’ movement Pulse of Europe to issue a similar warning: “The European Union was and is first and foremost an alliance to safeguard peace. This peace is now threatened both internally and externally through nationalist and protectionist tendencies. If one wants to live in peace, one must strengthen European unity and not allow Europe to become divided!”

Increasing rigidity

The peace narrative, which in the Schuman Declaration was still associated with the demand for “creative efforts”, has thus become a defensive and conservative argument. Instead of shaping the future and advancing European integration in a certain direction, it aims at preserving what the EU has achieved in the past and protecting its status quo.

This defensive and sometimes apologetic use of the peace narrative is giving it an increasingly rigid and almost ritualistic character. At the same time, it does not seem to provide any answers to the most pressing questions with which the European Union is confronted today. How can transnational interdependence be reconciled with democratic self-government? How can the economic gains, but also the burdens of the single market and the monetary union be fairly distributed? How can the rule of law and media freedom in the EU be protected against increasingly authoritarian national governments? In any meaningful discussion about the current challenges of European integration, the absence of internal war is no longer the goal, but at best the starting point.

From everyday reality to obsolescence?

In the future, this sense of obsolescence of the peace narrative could increase even further with the emergence of a more and more transnational European society. The logic of the narrative is implicitly based on the division of Europeans into national peoples, but this division is prone to become less important as both the realities of life and the political self-images of European citizens are less tied to nation states. On the one hand, migration experiences and transnational family histories are leading to new, hybrid identities, for which the growing (albeit still minoritarian) number of dual citizens is only a symbolic indicator. On the other hand, the gradual parliamentarization of the EU’s political system is increasing the importance of pan-European political parties, which offer a projection surface for supranational political identifications that transcend national perspectives.

Even if so far only few European citizens really perceive EU politics from such a supranational perspective, these trends could be an indication of the peace narrative’s future. In a sense, they are the logical continuation of the traditional European peace agenda, a culmination of both the functionalist approach of fostering a transnational society and the federalist approach of creating supranational democratic institutions. At the same time, however, they also make the peace narrative itself appear more and more anachronistic – striving for “good neighbourliness” or “friendship” among European nations no longer makes sense if the cultural and political traditions of these nations flow together in the self-image of individual citizens. The emergence of a transnational society with supranational political identities might therefore be the vanishing point of the European project of peace through integration.

This article first appeared on the blog “Stories of Europe”, edited by the Centre of Excellence in Law, Identity and the European Narratives (EuroStorie) of the University of Helsinki. From January to July 2021, the author has been a visiting researcher at EuroStorie, supported by a Re:constitution fellowship.

Image: Unknown author, around 2016, via Twitter.