„Bundestag, machʼs europäisch“: Eine Petition für mehr europäische Demokratie

Dieses Jahr noch einen Beitrag zur europäischen Demokratie leisten? Hier ist die Gelegenheit dazu.

Mehr Demokratie auf europäischer Ebene: Das finden (mit Ausnahme der AfD) alle Parteien im Deutschen Bundestag eigentlich erst einmal gut. Konkrete Vorschläge, um dieses Ziel zu erreichen, waren in der deutschen politischen Debatte in den letzten Monaten jedoch kaum zu hören. Im Bundestagswahlkampf spielte die europäische Demokratie praktisch keine Rolle, und auch der letzte Stand der gescheiterten Jamaika-Sondierungsgespräche enthielt dazu nur den dürren Satz: „Den Rechtsstaatsmechanismus der EU wollen wir verbessern, die Kommission in ihrer Rolle als Hüterin der Verträge stärken sowie die Parlamentarisierung und Demokratisierung der EU fortsetzen.“

Dieses vage Bekenntnis ist nicht genug. Seit Anfang des Jahres haben das Europäische Parlament, die Europäische Kommission und die französische Regierung jeweils eigene, ambitionierte Vorschläge zur institutionellen Reform der EU unterbreitet. Die Gelegenheit für echte Fortschritte in diese Richtung ist damit so gut wie seit langem nicht mehr – aber sie wird ungenutzt verstreichen, wenn nicht auch Deutschland seinen Beitrag dazu leistet. Es ist deshalb an der Zeit, Nägel mit Köpfen zu machen: Wenn den deutschen Parteien wirklich an einem demokratischeren Europa gelegen ist, dann müssen sie dieses schöne Schlagwort jetzt in konkrete Maßnahmen übertragen.

Jetzt ist der Bundestag gefordert

Gefordert ist dabei auch und in erster Linie der Deutsche Bundestag. Denn es ist zwar richtig, dass die Gestaltung der deutschen Europapolitik vor allem Aufgabe der Bundesregierung ist. Doch diese ist seit der Bundestagswahl nur noch geschäftsführend im Amt. Sie trifft deshalb nach gängiger politischer Praxis keine weitreichenden Entscheidungen mehr, die die nachfolgende Regierung binden würden. Und nach dem Scheitern der Jamaika-Gespräche sieht es so aus, als könnte es bis zur Ernennung dieser Nachfolgeregierung noch eine ganze Weile dauern.

Der Bundestag hingegen hat sich nach der Wahl bereits wieder neu konstituiert und ist damit voll handlungsfähig. Soll Deutschland in den nächsten Monaten eine mutige, gestaltende Europapolitik verfolgen, dann führt der beste Weg dazu deshalb über das Parlament: Wenn die Abgeordneten sie ausdrücklich zum Handeln auffordern, braucht in einer parlamentarischen Demokratie auch eine geschäftsführende Regierung sich nicht aus Rücksicht auf ihre Nachfolge zurücknehmen.

Dreizehn konkrete Vorschläge

Bereits vor einigen Wochen hat ein Netzwerk europapolitischer Vereine und Initiativen eine Petition an den Deutschen Bundestag verfasst, in dem sie die Abgeordneten dazu auffordern, dreizehn spezifische Maßnahmen zur Stärkung der europäischen Demokratie zu unterstützen. Den Anstoß zu dieser Petition gab die Gruppe The European Moment, zu den weiteren Verfassern und Unterstützern zählen unter anderem die Jungen Europäischen Föderalisten, European Alternatives, das European Democracy Lab, die Europa-Union Deutschland sowie DiEM25. Und auch ich selbst war an der Formulierung der Petition beteiligt.

Der volle Wortlaut ist auf einer eigens dafür eingerichteten Homepage nachzulesen. Noch bis zum 14. Dezember ist es außerdem möglich, die Petition auf der Seite des Deutschen Bundestags online mitzuunterzeichnen.

Inhaltlich zielt die Petition auf vier Themenschwerpunkte ab: die Stärkung des Europawahlrechts, die Demokratisierung der EU-Institutionen, die Sicherung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit in den Mitgliedstaaten und eine größere Transparenz bei europapolitischen Entscheidungen. Regelmäßigen Lesern dieses Blogs werden viele der konkreten Forderungen, die sich unter diesen Schwerpunkten verbergen, bereits bekannt vorkommen – im Folgenden sollen die dreizehn Vorschläge dennoch kurz erläutert werden.

Für ein stärkeres Europawahlrecht

● Als erste Maßnahme fordert die Petition ein klares Bekenntnis zum Spitzenkandidaten-Verfahren, bei dem die europäischen Parteien vor der Europawahl ihre Kandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten benennen. Dieses Verfahren, das bei der Europawahl 2014 bereits zum ersten Mal angewendet wurde, stärkt die europäischen Parteien und ist ein wichtiger Schritt zu einer parlamentarischen Demokratie auf europäischer Ebene. Da es auf Kosten der Macht des Europäischen Rates geht, stößt es bei vielen nationalen Regierungen jedoch bis heute auf Widerwillen. Auch die deutsche Bundesregierung hat sich bis jetzt nicht klar dazu bekannt, dass es die europäischen Spitzenkandidaten auch in Zukunft geben sollte. Es wird Zeit, das sich das ändert.

● Die zweite Forderung bezieht sich auf eine „europäische Zweitstimme“ bei der Europawahl: Die 73 Sitze im Europäischen Parlament, die durch den britischen EU-Austritt frei werden, sollen künftig über gesamteuropäische Wahllisten besetzt werden. Warum ich selbst das für einen der wichtigsten Hebel überhaupt zur Stärkung der europäischen Demokratie halte, habe ich hier ausführlich beschrieben.

● Darüber hinaus fordert die Petition langfristig die vollständige Stimmgleichheit bei Europawahlen. Um einen Sitz im Europäischen Parlament zu gewinnen, sind in manchen EU-Mitgliedstaaten derzeit deutlich weniger Stimmen nötig als in anderen. Dadurch entstehen nennenswerte Verzerrungen zwischen Stimm- und Sitzanteil der europäischen Parteien, die einer repräsentativen Demokratie nicht gut anstehen. Um diesem Problem abzuhelfen, gibt es verschiedene Optionen. Eine davon wäre, die europäische Zweitstimme für einen europäischen Verhältnisausgleich zu nutzen – wie das funktionieren könnte, habe ich hier und hier näher beschrieben.

Für demokratischere und effektivere Institutionen

● Der zweite Themenblock betrifft die europäischen Institutionen. Dabei fordert die Petition zunächst ein Initiativ- und Mitentscheidungsrecht des Europäischen Parlaments in allen Gesetzgebungsverfahren. Mit der Idee einer europäischen parlamentarischen Demokratie ist es kaum vereinbar, wenn wichtige steuer- oder sozialpolitische Entscheidungen in der EU allein durch einstimmigen Beschluss der nationalen Regierungen im Ministerrat getroffen werden statt im Europäischen Parlament.

● Außerdem sollen künftig die Mitglieder der Europäischen Kommission allein durch das Europäische Parlament gewählt und nicht mehr von den nationalen Regierungen vorgeschlagen werden. Außerdem soll das Parlament die Möglichkeit erhalten, die Kommission durch ein konstruktives Misstrauensvotum abzulösen. Neben den gesamteuropäischen Europawahllisten halte ich diesen Vorschlag (wie ich hier näher beschrieben habe) für den wichtigsten Ansatz für eine dauerhafte Stärkung der europäischen Demokratie. Er würde eine echte parlamentarische Verantwortlichkeit der Kommission bringen – und dadurch nicht nur den Einfluss der europäischen Wähler auf die Vergabe europapolitischer Spitzenämter verbessern, sondern auch die institutionelle Dynamik der EU insgesamt verändern.

● Des Weiteren setzt sich die Petition dafür ein, dass das Europäische Parlament seinen Arbeitsort künftig selbst festlegt und so die Möglichkeit bekommt, das regelmäßige Pendeln von Brüssel nach Straßburg zu beenden. Dadurch ließe sich nicht nur viel Geld und CO₂ sparen. Auch für den politischen Einfluss des Europäischen Parlaments ist die räumliche Nähe zu den übrigen EU-Institutionen in Brüssel sinnvoll.

● Schließlich fordert die Petition, dass die Europäische Bürgerinitiative verbindlicher werden soll. In ihrer aktuellen Form spielt die Bürgerinitiative in der europäischen Politik praktisch kaum eine Rolle: Die Hürden dafür sind zu groß, die Effekte zu klein. Nur mit einer sinnvollen Reform könnte dieses Instrument künftig für eine echte direktdemokratische Bürgerbeteiligung nützlich werden.

Für Demokratie und Rechtsstaatlichkeit in den Mitgliedstaaten

● Im dritten Themenfeld geht es darum, wie Demokratie und Rechtsstaatlichkeit in den Mitgliedstaaten gesichert werden kann – eine Frage, die vor allem durch die Entwicklungen in Ungarn und Polen gerade besondere Dringlichkeit hat. Die Petition fordert, dass Verstöße gegen die europäischen Rechtsstaatsstandards künftig direkt vor dem Europäischen Gerichtshof verhandelt werden können. Was für ein solches „systemisches Vertragsverletzungsverfahren“ spricht, habe ich hier und hier ausführlicher beschrieben.

● Entscheidend für die demokratische Kultur in den Mitgliedstaaten ist aber natürlich die dortige Zivilgesellschaft. Die Petition will deshalb, dass die EU die Handlungsfähigkeit der Zivilgesellschaft in den Mitgliedstaaten stärker fördert.

● Und schließlich fordert die Petition alle Bundestagsparteien dazu auf, sich innerhalb ihrer jeweiligen europäischen Dachparteien für die Grundwerte der EU einzusetzen. Das betrifft natürlich vor allem die CDU/CSU, die in der Europäischen Volkspartei bis heute mit der ungarischen Fidesz zusammenarbeitet. Aber auch andere Parteien dürfen sich angesprochen fühlen. So kooperiert zum Beispiel die SPD (SPE) mit der rumänischen Regierungspartei PSD, die zuletzt durch Angriffe auf die Unabhängigkeit der Justiz aufgefallen ist, die FDP (ALDE) mit der tschechischen ANO, die jüngst mit einem europaskeptisch-populistischen Kurs die nationale Parlamentswahl gewann.

Für mehr Transparenz bei europäischen Entscheidungen

● Im letzten Themenfeld geht es um Transparenz. Dabei setzt sich die Petition dafür ein, dass Sitzungen des Ministerrats und anderer zwischenstaatlicher EU-Gremien künftig im Internet live übertragen werden – so wie das beim Europäischen Parlament und seinen Ausschüssen schon lange der Fall ist.

● Des Weiteren fordert die Petition ein verpflichtendes Lobbyregister für alle EU-Institutionen. Bislang gibt es nur ein freiwilliges Transparenzregister des Europäischen Parlaments und der Kommission. Ein Vorschlag der Kommission, dieses Register verpflichtend zu machen und auch auf den Rat auszuweiten, wurde von den nationalen Regierungen noch nicht beantwortet.

● Und schließlich sollen auch die Verhandlungsmandate für internationale Abkommen der EU künftig veröffentlicht werden. Mit dieser Forderung reagiert die Petition auf den langjährigen Streit um TTIP und andere Freihandelsabkommen, bei denen die fehlende Transparenz zu großem öffentlichem Misstrauen führte und die Verhandlungen delegitimierte.

Jetzt mitunterzeichnen

Natürlich hat weder der Bundestag noch die Bundesregierung es allein in der Hand, diese dreizehn Forderungen zu verwirklichen. Aber in der aktuellen politischen Stimmung können sie einen entscheidenden Beitrag leisten, um auch auf europäischer Ebene den Ball ins Rollen zu bringen. Der erste Schritt dazu muss sein, den Vorschlägen zu einer demokratischeren EU im deutschen Politikbetrieb größere Sichtbarkeit zu verschaffen. Und dafür kann die Petition ein geeignetes Mittel sein.

Wenn eine Petition an den Deutschen Bundestag innerhalb von vier Wochen von 50.000 Menschen unterzeichnet wird, so wird im Petitionsausschuss in einer öffentlichen Sitzung darüber beraten. Berechtigt zur Unterschrift ist dabei nach Art. 17 GG „jedermann“ – unabhängig von der Staatsangehörigkeit. In unserem Fall endet die Mitzeichnungsfrist am 14. Dezember 2017. Wer also in diesem Jahr noch schnell einen Beitrag zu mehr europäischer Demokratie leisten möchte: Hier ist die Gelegenheit dazu.

Die Petition kann hier auf der Homepage des Deutschen Bundestags online mitgezeichnet werden. Dafür ist es notwendig, sich mit Name und Anschrift zu registrieren. Das dauert aber nur wenige Minuten. Alternativ gibt es auf der Homepage der Petition eine Vorlage für eine Unterschriftenliste. Diese kann auf Papier ausgedruckt, unterschrieben und bis zum Stichtag an die auf der Liste angegebene Adresse eingeschickt werden.

Bilder: The European Moment.

Streit um die Steuer: Antonio Tajani, Christian Lindner und die EU-Budgetreform

Die Union stattet sich mit den erforderlichen Mitteln aus, um ihre Ziele erreichen und ihre Politik durchführen zu können.

Art. 311 AEUV

 

Wenn es Steuer heißt, blockiert Christian Lindner erst einmal lieber.

Es war nur ein kurzer Schlagabtausch, den der Präsident des Europäischen Parlaments, Antonio Tajani (FI/EVP), und einige hochrangige deutsche Politiker Anfang dieser Woche austrugen – und doch kann er einige Hinweise geben, was von der Europapolitik einer möglichen künftigen Jamaika-Koalition zu erwarten ist. Am Montag forderte Tajani ab 2021 eine Verdoppelung des Haushalts der Europäischen Union durch die Erschließung neuer Einnahmequellen wie einer europaweiten Finanztransaktionssteuer.

Am Dienstag lehnten verschiedene deutsche Politiker diesen Vorstoß ab. Besonders scharf wurde dabei Christian Lindner (FDP/ALDE), dem Ambitionen auf das Amt des Bundesfinanzministers nachgesagt werden: Die EU sei „kein Staat, sondern ein Staatenverbund“ und müsse deshalb weiterhin „durch Beiträge der Mitgliedsstaaten“ finanziert werden. „Nur so behalten wir die demokratisch notwendige Kontrolle.“

Was ist davon zu halten?

Haushaltsverhandlungen für die Zeit ab 2021

Zum Hintergrund: Mit seinem Vorstoß bezog sich Tajani auf eines der großen Themen, mit denen die EU in den nächsten Jahren konfrontiert sein wird, nämlich die Verhandlungen für den neuen mehrjährigen Finanzrahmen ab 2021. In diesem Finanzrahmen wird für einen Zeitraum von mindestens fünf Jahren die Obergrenze für das EU-Budget festgelegt. Aktuell sind das rund 140 Milliarden Euro jährlich, knapp 1 Prozent des europäischen Bruttoinlandsprodukts.

Parallel zum mehrjährigen Finanzrahmen wird außerdem ein neuer Eigenmittelbeschluss verabschiedet, in dem die Einnahmequellen der EU geregelt sind. Derzeit sind dies die sogenannten „traditionellen Eigenmittel“ (vor allem Zölle), die „Mehrwertsteuer-Eigenmittel“ (eine europaweit einheitliche Mehrwertsteuer in Höhe von 0,3%) sowie vor allem die „auf dem Bruttonationaleinkommen basierenden Eigenmittel“. Diese BNE-Eigenmittel, die heute rund drei Viertel der Gesamteinnahmen der EU ausmachen, werden auf Grundlage der nationalen Wirtschaftsleistung der Mitgliedstaaten berechnet und aus dem nationalen Steueraufkommen bezahlt. In den Medien werden sie deshalb oft auch als „nationale Mitgliedsbeiträge“ bezeichnet.

Sowohl der mehrjährige Finanzrahmen als auch der Eigenmittelbeschluss müssen von den Mitgliedstaaten einstimmig beschlossen werden, und da es dabei um sehr viel Geld (und letztlich auch um sehr viel Macht) geht, zählen die Verhandlungen darüber traditionell zu den schwierigsten und langwierigsten überhaupt. Für die Zeit ab 2021 kommen allerdings noch einige zusätzliche Herausforderungen hinzu.

Die Brexit-Finanzierungslücke

Die erste dieser Herausforderungen betrifft den Brexit. Als eines der reicheren EU-Länder war das Vereinigte Königreich bislang ein europäischer Nettozahler. Mit seinem Austritt entsteht deshalb eine Finanzierungslücke von jährlich etwas mehr als 10 Milliarden Euro, die die EU irgendwie schließen muss.

Gleichzeitig sind die finanziellen Anforderungen und Erwartungen an die EU in den letzten Jahren immer weiter gestiegen. So soll die EU wachsende Aufgaben bei der Kontrolle der europäischen Außengrenzen und im Bereich der inneren Sicherheit übernehmen; Investitionen aus dem EU-Haushalt sollen den Breitbandausbau fördern, europaweit das Wirtschaftswachstum ankurbeln und Mitgliedstaaten bei Strukturreformen helfen; eine intensivierte europäische Entwicklungspolitik in Afrika soll Fluchtursachen bekämpfen, ein europäischer Verteidigungsfonds soll gemeinsame Rüstungsprojekte fördern, und womöglich erhalten künftig alle 18-jährigen Bürger gratis Interrail-Tickets auf Kosten der EU.

Zusätzliche Aufgaben erfordern ein höheres Budget

Die meisten dieser Aktivitäten sind unter ökonomischen Gesichtspunkten durchaus sinnvoll: In vielen Fällen ist es schlicht billiger und effizienter, Aufgaben einmal gesamteuropäisch zu erfüllen als 27 Mal getrennt auf nationaler Ebene. Natürlich gibt es andere Bereiche, in denen die EU durchaus Sparpotenzial hat – etwa die seit langem viel kritisierte Gemeinsame Agrarpolitik. Insgesamt aber führt kein Weg an dem Kernargument von Antonio Tajani vorbei: Wenn die EU in vielen Politikfeldern immer mehr Tätigkeiten übernehmen soll, dann braucht sie auch ein höheres Budget.

Tatsächlich signalisierte die deutsche Bundesregierung für diese Position in der Vergangenheit auch schon Verständnis. So erklärte Außenminister Sigmar Gabriel (SPD/SPE) im vergangenen März, dass die Bundesregierung in der nächsten europäischen Haushaltsdebatte etwas „Unerhörtes“ tun solle, nämlich „statt für eine Verringerung unserer Zahlungen an die EU zu kämpfen, die Bereitschaft zu signalisieren, sogar mehr zu zahlen.“

Uneinigkeit unter den Jamaika-Parteien

Allerdings wird Gabriels SPD der nächsten Bundesregierung voraussichtlich nicht mehr angehören, und unter den Parteien des Jamaika-Bündnisses, die derzeit eine Koalition sondieren, gehen die Meinungen zu dieser Frage auseinander. Im europapolitischen Wahlkompass, der vor der Bundestagswahl auf diesem Blog erschien, unterstützten nur die Grünen (EGP) einen höheren deutschen Beitrag, um „die Brexit-Finanzlücke zu schließen“. Die CDU/CSU (EVP) gab sich in dieser Frage neutral, will aber, dass neue europäische Aufgaben „soweit wie möglich durch Umschichtungen im EU-Haushalt finanziert werden“. Lindners FDP (ALDE) schließlich lehnt zusätzliche finanzielle Mittel völlig ab und setzt stattdessen auf „konsequente Haushaltsdisziplin“ und „Sparsamkeit“ der EU.

Was dies für die Europapolitik einer möglichen Jamaika-Koalition bedeutet, steht fürs Erste in den Sternen. In dem zuletzt bekannt gewordenen Sondierungsstand ist nur vage von einem „angemessenen deutschen Beitrag“ und einer „Gesamtmittelausstattung der EU, so dass sie die ihr übertragenen Aufgaben sachgerecht erfüllen kann“, die Rede. Und die massive Ablehnung, auf die Tajanis Vorstoß in CDU/CSU und FDP gestoßen ist, stimmt jedenfalls pessimistisch.

Reform des Eigenmittel-Systems

Der Brexit und die Finanzierung neuer Aufgaben sind allerdings nicht die einzige Herausforderung, die die Verhandlungen über die nächste Haushaltsperiode so besonders macht. Auch das Eigenmittelsystem steht auf dem Prüfstand und soll 2021 gründlich überarbeitet werden. Dabei geht es insbesondere um das große Gewicht, das die BNE-Eigenmittel heute an den Gesamteinnahmen ausmachen. Tatsächlich wurden die „nationalen Mitgliedsbeiträge“ in den 1980er Jahren zunächst nur eingeführt, um angesichts sinkender Zolleinnahmen die traditionellen Eigenmittel zu ergänzen. Dass ihr Anteil am Budget immer weiter wuchs, gilt heute aus zwei Gründen als problematisch:

● Zum einen veränderte sich dadurch die öffentliche Wahrnehmung des EU-Haushalts: Zwar heißt es in Art. 311 AEUV ausdrücklich, dass die EU sich selbst „mit den erforderlichen Mitteln aus[stattet], um ihre Ziele erreichen und ihre Politik durchführen zu können“. Durch den Fokus auf nationale Mitgliedsbeiträge ist diese Idee einer gemeinschaftlichen Finanzierung gemeinsamer Politiken jedoch in den Hintergrund geraten. Stattdessen wird in den Medien meist darüber diskutiert, welches Land wie viel Geld in den EU-Haushalt einzahlt und daraus zurückbekommt – und gerade in den reichen „Nettozahler“-Ländern geht damit implizit oder explizit oft der Anspruch einher, größere politische Mitspracherechte zu haben als die „Nettoempfänger“.

● Zum anderen tragen die BNE-Eigenmittel selbst auch nur wenig zur Umsetzung der politischen Ziele der EU bei. Sie dienen dazu, der EU Geld zu verschaffen, und sie sind (wegen der stärkeren Belastung reicherer Staaten) einigermaßen gerecht. Eine ökonomische oder ökologische Steuerungswirkung geht von ihnen jedoch nicht aus.

Europäische Unternehmens- und Ökosteuern?

Bereits kurz nach Verabschiedung des letzten Eigenmittelbeschlusses 2014 setzten die Europäische Kommission, das Europäische Parlament und der Ministerrat deshalb eine gemeinsame Arbeitsgruppe unter dem Vorsitz des früheren italienischen Ministerpräsidenten Mario Monti (parteilos) ein, die Vorschläge zu neuen europäischen Einnahmequellen entwickeln sollte. Anfang 2017 legte diese Gruppe ihren Abschlussbericht vor, in der sie eine Reihe von möglichen neuen Eigenmitteln präsentierte (deutschsprachige Kurzversion hier). Der Hauptfokus lag dabei zum einen auf binnenmarktbezogenen Eigenmitteln, etwa in Form einer europäischen Unternehmens- oder Finanztransaktionssteuer. Zum anderen sprach sich die Monti-Gruppe für umweltbezogene Eigenmittel aus, zum Beispiel eine CO₂-Abgabe oder eine Abgabe auf fossile Energieträger.

Diese neuen Eigenmittel hätten zum einen den Vorteil, dass sie eine Steuerungsfunktion erfüllen und zu einem besseren Funktionieren des Binnenmarkts, zur Bekämpfung von Steuervermeidung und zum Klimaschutz beitragen. Zum anderen könnten sie die Vorstellung überwinden, dass der EU-Haushalt aus „nationalen Beiträgen“ finanziert wird und immer auf die einzelnen Mitgliedstaaten heruntergebrochen werden kann: Eine europäische Ökosteuer würden nicht „die Deutschen“ oder „die Franzosen“, sondern eben die Verbraucher fossiler Energieträger bezahlen – ganz egal, wo in Europa diese ansässig sind.

In den Jamaika-Sondierungen kein Thema

In der Kommission und dem Europäischen Parlament stießen diese Vorschläge der Monti-Gruppe Anfang des Jahres grundsätzlich auf Zustimmung. Die deutschen Jamaika-Sondierer scheinen über dieses Thema bislang allerdings überhaupt nicht gesprochen zu haben: In den bekannt gewordenen Sondierungsständen wird die Eigenmittel-Reform jedenfalls mit keinem Wort erwähnt.

Dass Christian Lindner nun so nachdrücklich auf den BNE-Eigenmitteln beharrt (und ihm in diesem Punkt anscheinend auch kein anderer Teilnehmer der Sondierungsgespräche öffentlich widersprochen hat), deutet jedoch darauf hin, dass die nächste Bundesregierung bei der Reform der europäischen Einnahmequellen eher im Lager der Bremser stehen wird.

„Demokratische Kontrolle“?

Noch problematischer als diese Blockadehaltung allein ist allerdings, wie Lindner sie begründet – nämlich mit der „demokratisch notwendigen Kontrolle“, die nur bei einer Finanzierung durch „Beiträge der Mitgliedsstaaten“ gewährleistet sei. Dieses Argument geht gleich in doppelter Hinsicht am Thema vorbei.

Denn zum einen handelt es sich bei den BNE-Eigenmitteln in Wirklichkeit eben nicht um „nationale Beiträge“: Sie werden zwar aus dem Steueraufkommen der Mitgliedstaaten finanziert, sind aber formal nicht Teil des nationalen Haushalts, sondern stehen unmittelbar der EU selbst zu. Würde ein nationales Parlament die Auszahlung des nationalen Beitrags an die EU verweigern, würde es rechtswidrig handeln. Eine „demokratische Kontrolle“ der EU-Eigenmittel findet schon jetzt nur über den EU-Ministerrat statt, wo allerdings jede nationale Regierung ein Vetorecht hat.

Lindner argumentiert am Thema vorbei

Nun habe ich selbst vor einigen Jahren auf diesem Blog beschrieben, warum es aus meiner Sicht demokratisch wünschenswert wäre, diese nationalen Vetorechte abzuschaffen. Im Monti-Bericht aber – und das ist der andere Grund, weshalb Lindners Argument ins Leere läuft – ist davon überhaupt keine Rede. Vielmehr legte die Monti-Gruppe großen Wert darauf, dass sich all ihre Vorschläge innerhalb der derzeitigen EU-Verträge verwirklichen lassen. Entsprechend will sie auch die Einstimmigkeit im Ministerrat nicht antasten, die nach Art. 311 und 312 AEUV für den Eigenmittelbeschluss und den mehrjährigen Finanzrahmen nun einmal vorgesehen ist.

Und auch Antonio Tajani meint mit seiner Forderung nach „europäischen Steuern“ offensichtlich nur einen anderen Typ von Einnahmen, nicht ein neues Verfahren. Christian Lindner, der deutscher Finanzminister werden will, hat einen zentralen Vorschlag zur europäischen Eigenmittelreform also nicht nur brüsk vom Tisch gewischt – er tat dies zudem mit einem Argument, das mit dem Vorschlag selbst nicht das Geringste zu tun hat.

Nun ist es sicher richtig, dass Tajanis Äußerungen nur ein politisches Vorgeplänkel waren und es bis zu den eigentlichen Verhandlungen über den nächsten mehrjährigen Finanzrahmen noch eine Weile dauern wird. Doch für die Europapolitik der nächsten Bundesregierung und die Qualität der europapolitischen Debatte in Deutschland lässt die kurze Auseinandersetzung der letzten Tage nichts Gutes erahnen.

Bild: Michael Lucan [CC BY-SA 3.0 de], via Wikimedia Commons.

Dynamik der EU-Reform: Der Ball liegt bei Deutschland

Neue Aussichten auf dem Weg zur EU-Reform.

Natürlich: Jede größere EU-Reform, ob mit oder ohne Vertragsänderung, hat ihre eigenen Themen, ihre eigenen Auslöser, ihre eigenen Hindernisse und ihre eigene, besondere Dynamik. Die Weiterentwicklung der europäischen Institutionen erfolgt nicht nach einem Masterplan, sondern oft in Reaktion auf die jeweils aktuellen Krisen, und ihr Verlauf ist von zahlreichen externen Faktoren abhängig, die eindeutige Vorhersagen verbieten. So kommt es vor, dass Reformen jahre-, ja jahrzehntelang diskutiert werden, ohne dass sich jemals die notwendigen Mehrheiten für ihre Umsetzung ergeben. Und dann wieder geht es manchmal ganz schnell, und was eben noch utopisch anmutete, wird in kürzester Zeit verwirklicht.

Dennoch gibt es für das Zustandekommen europäischer Integrationsfortschritte einige typische Muster, die mit der Rollenverteilung der verschiedenen europäischen Institutionen zusammenhängen: Das Europäische Parlament, die Europäische Kommission und die nationalen Regierungen haben jeweils eigene Interessen und Kompetenzen, durch die sie bei der Reform der EU zu unterschiedlichen Stadien eine Rolle spielen. Diese Muster können Hinweise darauf geben, wie nahe eine Reform bereits an ihrer Verwirklichung ist.

Das Europäische Parlament als Frühindikator

Die Debatten im Europäischen Parlament können dabei oft als eine Art Frühindikator für zukünftige Integrationsschritte dienen. Historisch setzte sich das Europäische Parlament zu einem großen Teil aus politischen Idealisten zusammen, die kaum Einfluss auf die konkrete Tagespolitik nehmen konnten und deshalb viel Energie in die Entwicklung langfristiger, oft föderalistisch inspirierter Zukunftsdiskurse setzten.

Durch den Machtgewinn des Parlaments seit den 1980er Jahren hat sich dies zwar etwas geändert. Doch angesichts der unvollständigen Demokratisierung der EU ist das Parlament bis heute die Institution, die von Reformen am meisten gewinnen kann und deshalb am ehesten auf eine Weiterentwicklung der europäischen Institutionen drängt. Zudem sind die direkt gewählten Abgeordneten zwar von ihren nationalen Parteien abhängig, nicht aber von den nationalen Regierungen, sodass sie oft Meinungen äußern können, die nicht einem eng definierten „nationalen Interesse“ entsprechen. Und schließlich hat das Parlament bis heute bei der wirklichen Umsetzung institutioneller Reformen nur wenig Mitentscheidungsrechte. Die Abgeordneten können in dieser Hinsicht deshalb oft nur Forderungen formulieren, ohne sich um die Details der Realisierung kümmern zu müssen.

Reformen werden oft zuerst vom Parlament gefordert

All dies führt dazu, dass das Parlament meist die ambitioniertesten und intellektuell interessantesten Reformdebatten unter den europäischen Institutionen führt. Oft waren die Europaabgeordneten die Ersten, die eine später tatsächlich umgesetzte Maßnahme in einem Initiativbericht gefordert haben. Allerdings kann der Zeitraum zwischen Forderung und Umsetzung sich zuweilen sehr lange hinziehen: Da die Initiativberichte des Parlaments unverbindlich sind, werden sie von den übrigen Institutionen oft erst einmal in die Schublade gelegt und (falls überhaupt) nur dann wieder hervorgezogen, wenn ein besonderer Anlass dies opportun erscheinen lässt.

Dennoch wäre es ein Fehler, Reformvorschlägen des Parlaments keine Beachtung zu schenken. Die Abgeordneten spielen eine wichtige Rolle, wenn es darum geht, Weichen zu stellen und die Themen zu setzen, die bei der EU-Reform in Zukunft relevant sein werden. Alle großen europäischen Demokratisierungsschritte der Vergangenheit – seien es die europäischen Direktwahlen, die Unionsbürgerschaft oder die Spitzenkandidaten für die Kommissionspräsidentschaft – wurden über das Europäische Parlament in die Debatte eingespeist, nicht von einer nationalen Regierung lanciert.

Die Kommission will konkrete Erfolge

Etwas anders ist die Rolle der Europäischen Kommission. Auch diese vertritt zwar wie das Europäische Parlament ein europäisches Gesamtinteresse. Doch die unterschiedliche Legitimationsgrundlage von Parlament und Kommission führt letztlich auch zu etwas unterschiedlichen Interessen: Für die gewählten Abgeordneten kann es sinnvoll sein, ihre Integrationsvorschläge in die Öffentlichkeit zu tragen, auch wenn diese nur langfristig eine Realisierungschance haben. Hingegen ist die Kommission, deren Mitglieder von den nationalen Regierungen nominiert werden und die bis heute oft ein technokratisches Selbstverständnis pflegt, stärker an konkreten Erfolgen interessiert.

In Situationen, in denen große Integrationsschritte ohnehin keine Chance auf Umsetzung haben, wird die Kommission deshalb oft vermeiden, sich damit zu verzetteln – selbst wenn diese Schritte noch so sinnvoll und notwendig erscheinen. Und umgekehrt gilt natürlich auch: Wenn die Kommission sich mit vollem Nachdruck hinter einen Reformvorschlag stellt, dann bedeutet das in der Regel, dass sie dafür ernsthafte Realisierungschancen sieht.

Türwächter sind die nationalen Regierungen

Die eigentlichen Türwächter bei der EU-Reform aber sind natürlich die nationalen Regierungen der Mitgliedstaaten. Dies liegt nicht nur daran, dass sie – als „Herren der Verträge“ – formal die größte Macht über das Verfahren haben: Institutionelle Reformen, ob mit oder ohne Vertragsänderung, erfordern fast immer die einstimmige Zustimmung sämtlicher Mitgliedstaaten.

Hinzu kommt, dass europäische Integrationsschritte oft mit einer Übertragung nationaler Hoheitsrechte einhergehen und deshalb wenigstens vordergründig einen Machtverlust für die nationalen Regierungen bedeuten, der deren institutionellem Eigeninteresse widerspricht. Damit die nationalen Regierungen zu einer größeren EU-Reform bereit sind, ist deshalb in der Regel ein besonderer Auslöser notwendig – oft eine wirtschaftliche oder politische Krise, die ihnen deutlich vor Augen führt, dass die Nationalstaaten allein mit der Lösung eines bestimmten Problems überfordert sind.

Deutsch-französische Kompromisse führen oft zum Durchbruch

Allerdings kommt den nationalen Regierungen der Mitgliedstaaten bei der Weiterentwicklung der europäischen Integration nur formal allen dieselbe Bedeutung zu. In der Praxis sind es vor allem Deutschland und Frankreich, die (als „deutsch-französischer Motor“ auch von den Medien vielbeachtet) Reformen entscheidend zum Durchbruch verhelfen können.

Das hat verschiedene Gründe: Zum einen handelt es sich schlicht um die größten und damit wirtschaftlich und politisch einflussreichsten EU-Mitgliedstaaten. Zum anderen besaßen und besetzen Deutschland und Frankreich – trotz der vielbeschworenen „Freundschaft“ zwischen beiden Ländern – in europapolitischen Schlüsselfragen oft entgegengesetzte Pole: zwischen NATO-Treue und europäischer Eigenständigkeit in der Außen- und Verteidigungspolitik, zwischen Ordoliberalismus und Interventionismus in der Wirtschaftspolitik, zwischen Ost- und Südorientierung in der Erweiterungs- und Nachbarschaftspolitik, historisch auch zwischen Supranationalismus und Intergouvernementalismus bei der Ausgestaltung der europäischen Institutionen.

Ist die kritische Masse erreicht, geben Skeptiker ihre Blockade auf

Diese Kombination aus inhaltlichen Differenzen und enger Zusammenarbeit führt dazu, dass Kompromisse zwischen Deutschland und Frankreich häufig auch von anderen Regierungen als Basis für einen gesamteuropäischen Kompromiss anerkannt werden. Eine gemeinsame deutsch-französische Linie zu einem neuen Integrationsschritt stößt im Europäischen Rat deshalb oft auch auf Unterstützung zahlreicher weiterer Regierungen, die grundsätzlich reformbereit sind – historisch häufig Italien, Spanien oder die Benelux-Länder.

Sobald diese Gruppe schließlich eine kritische Masse erreicht hat, ist es sehr schwer, eine Reform noch aufzuhalten. Selbst wenn es unter den übrigen Regierungen noch Gegner des Vorschlags gibt, werden diese sich genau überlegen müssen, ob sie ein Veto dagegen einlegen. Denn zum einen ist schon aus Imagegründen kein Mitgliedstaat im Europäischen Rat gerne isoliert; und zum anderen kann eine Gruppe reformwilliger Staaten oft damit drohen, eine Maßnahme notfalls alleine umzusetzen, wodurch die Außenseiter weiter an Einfluss verlieren würden.

Auch für integrationsskeptische Regierungen ist es deshalb ab einem bestimmten Punkt sinnvoller, eine Reform nicht zu blockieren, sondern sie allenfalls bei der konkreten Umsetzung zu bremsen – oder sich die Zustimmung dafür mit Zugeständnissen in anderen Bereichen abkaufen zu lassen.

Und heute?

Vorschläge aus dem Europäischen Parlament, fokussiert durch die Europäische Kommission, zusammengeschnürt in einem deutsch-französischen Kompromiss, in dem eine Mehrheit der nationalen Regierungen sich wiederfindet und mit dem sich schließlich auch die Bremser abfinden – das ist der Verlauf, den größere EU-Reformen häufig nehmen. Exemplarisch habe ich diese Entwicklung hier vor einigen Jahren am Vertrag von Maastricht beschrieben. Aber wie sieht es damit eigentlich heute aus?

Was das Europäische Parlament betrifft, ist die Bereitschaft zu Reformen offensichtlich. Mit dem Brok/Bresso-Bericht (über institutionelle Reformen im Rahmen der bestehenden Verträge) Verhofstadt-Bericht (über mögliche Vertragsänderungen) hat es im Februar 2017 zwei umfassende Kataloge mit teils sehr pragmatischen, teils eher visionären Vorschlägen vorgelegt. Zu den großen Themen darin gehören der Abbau nationaler Vetorechte, die Vertiefung der Währungsunion, eine engere Zusammenarbeit in der Außen-, Innen- und Migrationspolitik. Und bereits 2015 verabschiedete das Parlament den Leinen/Hübner-Bericht zur Reform des Europawahlrechts.

Die Europäische Kommission wiederum zögerte lang, sich voll auf die Idee einer umfangreichen EU-Reform einzulassen. Ihr im März 2017 vorgelegtes „Weißbuch zur Zukunft Europas“ beschränkte sich auf die Präsentation von „Überlegungen und Szenarien“ und ging den wichtigen institutionellen Fragen gänzlich aus dem Weg. Im September bekannte sich Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker (CSV/EVP) mit seiner Rede zur Lage der Union jedoch zu einer durchaus ambitionierten Agenda und verdeutlichte damit, dass es auch die Kommission nun ernst meint mit der Reform.

Macron will die „Neugründung Europas“

Am zögerlichsten sind wie üblich die nationalen Regierungen, wobei die Positionen je nach Land weit auseinander gehen. Während vor allem die südeuropäischen Regierungen, etwa Italien oder Spanien, sehr aufgeschlossen gegenüber einer Vertiefung der europäischen Zusammenarbeit sind, steht die mitteleuropäische „Visegrád-Gruppe“ (Polen, Ungarn, Tschechien, Slowakei) eher auf der Bremse.

Wenig überraschend richten sich deshalb viele Augen auf Deutschland und Frankreich, die nun die Chance haben, mit einer entschlossenen gemeinsamen Linie die anstehenden Reformen weiter voranzutreiben. Und tatsächlich erklärte der französische Staatspräsident Emmanuel Macron (LREM/–) in einer europapolitischen Grundsatzrede Anfang September seine Unterstützung für eine „Neugründung Europas“.

Der Ball liegt in Berlin

Damit liegt der Ball nun bei der deutschen Bundesregierung – die seit der Bundestagswahl am 24. September freilich nur noch geschäftsführend tätig ist. Seit einigen Wochen laufen nun immerhin Koalitionsgespräche zwischen CDU/CSU (EVP), FDP (ALDE) und Grünen (EGP). Doch die Verhandlungen laufen stockend und dürften sich mindestens bis Ende des Jahres hinziehen. Die ersten Sondierungen zur Europapolitik brachten Ende Oktober noch wenig Konkretes; am heutigen Dienstag steht das Thema wieder auf der Tagesordnung der Gespräche.

Unterdessen wächst der öffentliche Druck: Kommentatoren wie der Philosoph Jürgen Habermas, der Zeit-Kolumnist Matthias Naß oder der SZ-Korrespondent Daniel Brössler forderten zuletzt eine entschiedenere deutsche Unterstützung für die Pläne von Emmanuel Macron. Gleichzeitig mehren sich jedoch auch die Zweifel, ob bei den Koalitionspartnern in spe überhaupt der politische Wille besteht, sich auf eine ambitionierte Europapolitik einzulassen.

Die Gelegenheit zu einer größeren EU-Reform ist zweifellos vorhanden. In den nächsten Wochen wird sich zeigen, ob die deutsche Bundesregierung bereit ist, sie zu nutzen.

Bild: Waldemar Merger | fotografie und design [CC BY 2.0], via Flickr.