Dienstag, 7. November 2017

Dynamik der EU-Reform: Der Ball liegt bei Deutschland

Neue Aussichten auf dem Weg zur EU-Reform.
Natürlich: Jede größere EU-Reform, ob mit oder ohne Vertragsänderung, hat ihre eigenen Themen, ihre eigenen Auslöser, ihre eigenen Hindernisse und ihre eigene, besondere Dynamik. Die Weiterentwicklung der europäischen Institutionen erfolgt nicht nach einem Masterplan, sondern oft in Reaktion auf die jeweils aktuellen Krisen, und ihr Verlauf ist von zahlreichen externen Faktoren abhängig, die eindeutige Vorhersagen verbieten. So kommt es vor, dass Reformen jahre-, ja jahrzehntelang diskutiert werden, ohne dass sich jemals die notwendigen Mehrheiten für ihre Umsetzung ergeben. Und dann wieder geht es manchmal ganz schnell, und was eben noch utopisch anmutete, wird in kürzester Zeit verwirklicht.

Dennoch gibt es für das Zustandekommen europäischer Integrationsfortschritte einige typische Muster, die mit der Rollenverteilung der verschiedenen europäischen Institutionen zusammenhängen: Das Europäische Parlament, die Europäische Kommission und die nationalen Regierungen haben jeweils eigene Interessen und Kompetenzen, durch die sie bei der Reform der EU zu unterschiedlichen Stadien eine Rolle spielen. Diese Muster können Hinweise darauf geben, wie nahe eine Reform bereits an ihrer Verwirklichung ist.

Das Europäische Parlament als Frühindikator

Die Debatten im Europäischen Parlament können dabei oft als eine Art Frühindikator für zukünftige Integrationsschritte dienen. Historisch setzte sich das Europäische Parlament zu einem großen Teil aus politischen Idealisten zusammen, die kaum Einfluss auf die konkrete Tagespolitik nehmen konnten und deshalb viel Energie in die Entwicklung langfristiger, oft föderalistisch inspirierter Zukunftsdiskurse setzten.

Durch den Machtgewinn des Parlaments seit den 1980er Jahren hat sich dies zwar etwas geändert. Doch angesichts der unvollständigen Demokratisierung der EU ist das Parlament bis heute die Institution, die von Reformen am meisten gewinnen kann und deshalb am ehesten auf eine Weiterentwicklung der europäischen Institutionen drängt. Zudem sind die direkt gewählten Abgeordneten zwar von ihren nationalen Parteien abhängig, nicht aber von den nationalen Regierungen, sodass sie oft Meinungen äußern können, die nicht einem eng definierten „nationalen Interesse“ entsprechen. Und schließlich hat das Parlament bis heute bei der wirklichen Umsetzung institutioneller Reformen nur wenig Mitentscheidungsrechte. Die Abgeordneten können in dieser Hinsicht deshalb oft nur Forderungen formulieren, ohne sich um die Details der Realisierung kümmern zu müssen.

Reformen werden oft zuerst vom Parlament gefordert

All dies führt dazu, dass das Parlament meist die ambitioniertesten und intellektuell interessantesten Reformdebatten unter den europäischen Institutionen führt. Oft waren die Europaabgeordneten die Ersten, die eine später tatsächlich umgesetzte Maßnahme in einem Initiativbericht gefordert haben. Allerdings kann der Zeitraum zwischen Forderung und Umsetzung sich zuweilen sehr lange hinziehen: Da die Initiativberichte des Parlaments unverbindlich sind, werden sie von den übrigen Institutionen oft erst einmal in die Schublade gelegt und (falls überhaupt) nur dann wieder hervorgezogen, wenn ein besonderer Anlass dies opportun erscheinen lässt.

Dennoch wäre es ein Fehler, Reformvorschlägen des Parlaments keine Beachtung zu schenken. Die Abgeordneten spielen eine wichtige Rolle, wenn es darum geht, Weichen zu stellen und die Themen zu setzen, die bei der EU-Reform in Zukunft relevant sein werden. Alle großen europäischen Demokratisierungsschritte der Vergangenheit – seien es die europäischen Direktwahlen, die Unionsbürgerschaft oder die Spitzenkandidaten für die Kommissionspräsidentschaft – wurden über das Europäische Parlament in die Debatte eingespeist, nicht von einer nationalen Regierung lanciert.

Die Kommission will konkrete Erfolge

Etwas anders ist die Rolle der Europäischen Kommission. Auch diese vertritt zwar wie das Europäische Parlament ein europäisches Gesamtinteresse. Doch die unterschiedliche Legitimationsgrundlage von Parlament und Kommission führt letztlich auch zu etwas unterschiedlichen Interessen: Für die gewählten Abgeordneten kann es sinnvoll sein, ihre Integrationsvorschläge in die Öffentlichkeit zu tragen, auch wenn diese nur langfristig eine Realisierungschance haben. Hingegen ist die Kommission, deren Mitglieder von den nationalen Regierungen nominiert werden und die bis heute oft ein technokratisches Selbstverständnis pflegt, stärker an konkreten Erfolgen interessiert.

In Situationen, in denen große Integrationsschritte ohnehin keine Chance auf Umsetzung haben, wird die Kommission deshalb oft vermeiden, sich damit zu verzetteln – selbst wenn diese Schritte noch so sinnvoll und notwendig erscheinen. Und umgekehrt gilt natürlich auch: Wenn die Kommission sich mit vollem Nachdruck hinter einen Reformvorschlag stellt, dann bedeutet das in der Regel, dass sie dafür ernsthafte Realisierungschancen sieht.

Türwächter sind die nationalen Regierungen

Die eigentlichen Türwächter bei der EU-Reform aber sind natürlich die nationalen Regierungen der Mitgliedstaaten. Dies liegt nicht nur daran, dass sie – als „Herren der Verträge“ – formal die größte Macht über das Verfahren haben: Institutionelle Reformen, ob mit oder ohne Vertragsänderung, erfordern fast immer die einstimmige Zustimmung sämtlicher Mitgliedstaaten.

Hinzu kommt, dass europäische Integrationsschritte oft mit einer Übertragung nationaler Hoheitsrechte einhergehen und deshalb wenigstens vordergründig einen Machtverlust für die nationalen Regierungen bedeuten, der deren institutionellem Eigeninteresse widerspricht. Damit die nationalen Regierungen zu einer größeren EU-Reform bereit sind, ist deshalb in der Regel ein besonderer Auslöser notwendig – oft eine wirtschaftliche oder politische Krise, die ihnen deutlich vor Augen führt, dass die Nationalstaaten allein mit der Lösung eines bestimmten Problems überfordert sind.

Deutsch-französische Kompromisse führen oft zum Durchbruch

Allerdings kommt den nationalen Regierungen der Mitgliedstaaten bei der Weiterentwicklung der europäischen Integration nur formal allen dieselbe Bedeutung zu. In der Praxis sind es vor allem Deutschland und Frankreich, die (als „deutsch-französischer Motor“ auch von den Medien vielbeachtet) Reformen entscheidend zum Durchbruch verhelfen können.

Das hat verschiedene Gründe: Zum einen handelt es sich schlicht um die größten und damit wirtschaftlich und politisch einflussreichsten EU-Mitgliedstaaten. Zum anderen besaßen und besetzen Deutschland und Frankreich – trotz der vielbeschworenen „Freundschaft“ zwischen beiden Ländern – in europapolitischen Schlüsselfragen oft entgegengesetzte Pole: zwischen NATO-Treue und europäischer Eigenständigkeit in der Außen- und Verteidigungspolitik, zwischen Ordoliberalismus und Interventionismus in der Wirtschaftspolitik, zwischen Ost- und Südorientierung in der Erweiterungs- und Nachbarschaftspolitik, historisch auch zwischen Supranationalismus und Intergouvernementalismus bei der Ausgestaltung der europäischen Institutionen.

Ist die kritische Masse erreicht, geben Skeptiker ihre Blockade auf

Diese Kombination aus inhaltlichen Differenzen und enger Zusammenarbeit führt dazu, dass Kompromisse zwischen Deutschland und Frankreich häufig auch von anderen Regierungen als Basis für einen gesamteuropäischen Kompromiss anerkannt werden. Eine gemeinsame deutsch-französische Linie zu einem neuen Integrationsschritt stößt im Europäischen Rat deshalb oft auch auf Unterstützung zahlreicher weiterer Regierungen, die grundsätzlich reformbereit sind – historisch häufig Italien, Spanien oder die Benelux-Länder.

Sobald diese Gruppe schließlich eine kritische Masse erreicht hat, ist es sehr schwer, eine Reform noch aufzuhalten. Selbst wenn es unter den übrigen Regierungen noch Gegner des Vorschlags gibt, werden diese sich genau überlegen müssen, ob sie ein Veto dagegen einlegen. Denn zum einen ist schon aus Imagegründen kein Mitgliedstaat im Europäischen Rat gerne isoliert; und zum anderen kann eine Gruppe reformwilliger Staaten oft damit drohen, eine Maßnahme notfalls alleine umzusetzen, wodurch die Außenseiter weiter an Einfluss verlieren würden.

Auch für integrationsskeptische Regierungen ist es deshalb ab einem bestimmten Punkt sinnvoller, eine Reform nicht zu blockieren, sondern sie allenfalls bei der konkreten Umsetzung zu bremsen – oder sich die Zustimmung dafür mit Zugeständnissen in anderen Bereichen abkaufen zu lassen.

Und heute?

Vorschläge aus dem Europäischen Parlament, fokussiert durch die Europäische Kommission, zusammengeschnürt in einem deutsch-französischen Kompromiss, in dem eine Mehrheit der nationalen Regierungen sich wiederfindet und mit dem sich schließlich auch die Bremser abfinden – das ist der Verlauf, den größere EU-Reformen häufig nehmen. Exemplarisch habe ich diese Entwicklung hier vor einigen Jahren am Vertrag von Maastricht beschrieben. Aber wie sieht es damit eigentlich heute aus?

Was das Europäische Parlament betrifft, ist die Bereitschaft zu Reformen offensichtlich. Mit dem Brok/Bresso-Bericht (über institutionelle Reformen im Rahmen der bestehenden Verträge) Verhofstadt-Bericht (über mögliche Vertragsänderungen) hat es im Februar 2017 zwei umfassende Kataloge mit teils sehr pragmatischen, teils eher visionären Vorschlägen vorgelegt. Zu den großen Themen darin gehören der Abbau nationaler Vetorechte, die Vertiefung der Währungsunion, eine engere Zusammenarbeit in der Außen-, Innen- und Migrationspolitik. Und bereits 2015 verabschiedete das Parlament den Leinen/Hübner-Bericht zur Reform des Europawahlrechts.

Die Europäische Kommission wiederum zögerte lang, sich voll auf die Idee einer umfangreichen EU-Reform einzulassen. Ihr im März 2017 vorgelegtes „Weißbuch zur Zukunft Europas“ beschränkte sich auf die Präsentation von „Überlegungen und Szenarien“ und ging den wichtigen institutionellen Fragen gänzlich aus dem Weg. Im September bekannte sich Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker (CSV/EVP) mit seiner Rede zur Lage der Union jedoch zu einer durchaus ambitionierten Agenda und verdeutlichte damit, dass es auch die Kommission nun ernst meint mit der Reform.

Macron will die „Neugründung Europas“

Am zögerlichsten sind wie üblich die nationalen Regierungen, wobei die Positionen je nach Land weit auseinander gehen. Während vor allem die südeuropäischen Regierungen, etwa Italien oder Spanien, sehr aufgeschlossen gegenüber einer Vertiefung der europäischen Zusammenarbeit sind, steht die mitteleuropäische „Visegrád-Gruppe“ (Polen, Ungarn, Tschechien, Slowakei) eher auf der Bremse.

Wenig überraschend richten sich deshalb viele Augen auf Deutschland und Frankreich, die nun die Chance haben, mit einer entschlossenen gemeinsamen Linie die anstehenden Reformen weiter voranzutreiben. Und tatsächlich erklärte der französische Staatspräsident Emmanuel Macron (LREM/–) in einer europapolitischen Grundsatzrede Anfang September seine Unterstützung für eine „Neugründung Europas“.

Der Ball liegt in Berlin

Damit liegt der Ball nun bei der deutschen Bundesregierung – die seit der Bundestagswahl am 24. September freilich nur noch geschäftsführend tätig ist. Seit einigen Wochen laufen nun immerhin Koalitionsgespräche zwischen CDU/CSU (EVP), FDP (ALDE) und Grünen (EGP). Doch die Verhandlungen laufen stockend und dürften sich mindestens bis Ende des Jahres hinziehen. Die ersten Sondierungen zur Europapolitik brachten Ende Oktober noch wenig Konkretes; am heutigen Dienstag steht das Thema wieder auf der Tagesordnung der Gespräche.

Unterdessen wächst der öffentliche Druck: Kommentatoren wie der Philosoph Jürgen Habermas, der Zeit-Kolumnist Matthias Naß oder der SZ-Korrespondent Daniel Brössler forderten zuletzt eine entschiedenere deutsche Unterstützung für die Pläne von Emmanuel Macron. Gleichzeitig mehren sich jedoch auch die Zweifel, ob bei den Koalitionspartnern in spe überhaupt der politische Wille besteht, sich auf eine ambitionierte Europapolitik einzulassen.

Die Gelegenheit zu einer größeren EU-Reform ist zweifellos vorhanden. In den nächsten Wochen wird sich zeigen, ob die deutsche Bundesregierung bereit ist, sie zu nutzen.

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