Montag, 13. März 2017

Warum das Weißbuch der Kommission zur Zukunft Europas so enttäuschend ist

Zum 60. Geburtstag der EU hat die Europäische Kommission uns ein zweifelhaftes Weißbuch geschenkt.
Noch wenige Tage, dann jährt sich zum sechzigsten Mal der 25. März 1957, an dem sich einst die Regierungschefs Deutschlands, Frankreichs, Italiens und der Benelux-Staaten in Rom trafen, um den Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft zu unterschreiben – jenes Abkommen also, aus dem viele Jahre und Vertragsreformen später der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union wurde. Doch so ein runder Geburtstag ist in der Politik natürlich nicht nur Anlass zum Feiern, sondern immer auch eine Gelegenheit, um neue Vorhaben in Gang zu bringen: Am 25. März 2007 zum Beispiel verabschiedete der Europäische Rat die sogenannte Berliner Erklärung, die den Auftakt zu den Verhandlungen über den Vertrag von Lissabon bildete.

Für dieses Jahr ist nun ein Gedenkgipfel in Rom geplant, bei dem es wieder eine feierliche Erklärung der Staats- und Regierungschefs geben soll. Geht es nach dem italienischen Ministerpräsidenten Paolo Gentiloni (PD/SPE), soll diese Erklärung nicht nur „das Projekt EU neu starten“, sondern auch gleich „die Perspektiven für die nächsten zehn Jahre legen“. Hinzu kommt, dass auch die britische Regierung in Kürze ihren Entschluss zum Austritt aus der EU offiziell machen wird – voraussichtlich wenige Tage nach dem Gipfel. Es weht also ein Wind der Veränderung. Aber wohin führt er uns?

Vorschläge von Parlament und Kommission

Die erste EU-Institution, die ihre Vorstellungen zur Zukunft der europäischen Integration vorgelegt hat, war das Europäische Parlament. Am 16. Februar verabschiedete es drei Berichte mit Reformvorschlägen, die teils kurzfristig und ohne allzu großen Aufwand umgesetzt werden könnten, teils ehrgeizige Vertragsänderungen zur Demokratisierung der EU enthalten.

Am 1. März zog nun auch die Europäische Kommission nach und präsentierte ein 30-seitiges „Weißbuch zur Zukunft Europas“ (Wortlaut), das auch in den Medien auf einige Aufmerksamkeit stieß. Wer indessen gehofft hatte, in diesem Weißbuch klare Zielvorstellungen der Kommission zu finden, wurde enttäuscht. Anstelle eines Fahrplans für die nächsten Jahre bot das Weißbuch nur einige recht allgemeine Aussagen über Trends in der demografischen, wirtschaftlichen, umwelt- und sicherheitspolitischen Entwicklung in Europa – sowie fünf „Szenarien“, wie die EU sich bis zum Jahr 2025 entwickelt haben könnte.

Die fünf Szenarien des Weißbuchs

Über diese fünf Szenarien wurde seitdem in den unterschiedlichsten Medien geschrieben, und sie lassen sich auch einfach im Original nachlesen. Deshalb hier nur eine kurze Zusammenfassung:

● Szenario 1, „Weiter wie bisher“, ist eine bloße Bestätigung des derzeitigen Kurses der EU, wie er in den politischen Leitlinien der Kommission Juncker nach der Europawahl 2014 und in der Bratislava-Erklärung der 27 Staats- und Regierungschefs nach dem Brexit-Referendum 2016 festgelegt wurde. Aus Sicht der Kommission würde diese „positive Agenda […] weiterhin zu konkreten Ergebnissen“ führen, wobei aber „ernsthafte Differenzen“ zwischen den Mitgliedstaaten nicht ausgeschlossen sind.

● Szenario 2, „Schwerpunkt Binnenmarkt“, wäre ein Rückbau der EU zu einer reinen Wirtschaftsgemeinschaft. EU-Regulierungen würden massiv abgebaut; außen-, sicherheits-, umwelt- oder sozialpolitische Fragen wären allein Sache der Nationalstaaten oder müssten ad hoc in zwischenstaatlichen Verträgen geregelt werden.

● Szenario 3, „Wer mehr will, tut mehr“, würde es Gruppen von Mitgliedstaaten erlauben, in bestimmten Bereichen – etwa Verteidigungs-, Sicherheits- oder Steuerpolitik – enger zusammenzuarbeiten, während andere beim Status quo (Szenario 1) verbleiben. Das Ergebnis wäre also ein „Kerneuropa“ oder „Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten“.

● Szenario 4, „Weniger, aber effizienter“, beinhaltet eine starke Prioritätensetzung bei der Tätigkeit der EU, sodass es in manchen Bereichen deutlich mehr, in anderen deutlich weniger gemeinsame Regeln gäbe als heute. Als mögliche Schwerpunkte der Zusammenarbeit schlägt die KommissionInnovation, Handel, Sicherheit, Migration, Grenzmanagement und Verteidigung“, Exzellenz in Forschung und Entwicklung“, „Dekarbonisierung und Digitalisierung“ vor. Weniger aktiv wäre die EU hingegen in Bereichen wie „die Regionalentwicklung, die öffentliche Gesundheit oder Teile der Beschäftigungs- und Sozialpolitik“, „Kontrolle staatlicher Beihilfen“, „Verbraucher-, Umwelt- und Arbeitsschutz“.

● Szenario 5, „Viel mehr gemeinsames Handeln“, beschreibt die Maximallösung: Von der Außen- über die Sicherheits- und Umwelt- bis zur Wirtschaftspolitik „in allen Bereichen mehr Machtbefugnisse und Ressourcen zu teilen und Entscheidungen gemeinsam zu treffen“. Dabei sieht die Kommission allerdings „die Gefahr, dass sich Teile der Gesellschaft von der EU abwenden, die das Gefühl haben, der EU mangele es an Legitimität bzw. sie hätte den nationalen Behörden zu viel Macht abgenommen“.

Kritik am Weißbuch

Dass das Weißbuch nur Szenarien und keine klaren Richtungsvorgaben enthielt, führte nach der Veröffentlichung schnell zu Kritik. Josef Janning vom European Council on Foreign Relations etwa bemerkte etwas bissig, das Papier lese sich wie ein „Standard-Think-Tank-Bericht von vor zehn Jahren“; Nicolai von Ondarza von der Stiftung Wissenschaft und Politik äußerte sich ähnlich. Der Vorsitzende der sozialdemokratischen Fraktion im Europäischen Parlament, Gianni Pittella (PD/SPE), machte seiner „Enttäuschung“ Luft, der Parteichef der Europäischen Grünen, Reinhard Bütikofer (Grüne/EGP), bemängelte fehlenden Mut der Kommission, der liberale Europaabgeordnete Alexander Graf Lambsdorff (FDP/ALDE) kritisierte das Weißbuch als „Sammelsurium“.

Liest man etwas zwischen den Zeilen, fällt es allerdings gar so nicht schwer, die Präferenzen der Kommission zu erkennen. Für Szenario 1 hätte man das Weißbuch schließlich überhaupt nicht erst gebraucht, und die Szenarien 2 und 5 sind so deutlich als Extremvorschläge gekennzeichnet, dass sie in der politischen Debatte schnell vom Tisch gewischt werden können.

Alles sieht also danach aus, dass die Kommission unsere Aufmerksamkeit in Wirklichkeit vor allem auf die Szenarien 3 und 4 lenken will. Das ist nicht weiter verwunderlich, schließlich geistert das „Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten“ schon seit längerem immer öfter durch die europäische Debatte. Und dass die EU konsequenter Prioritäten setzen müsse, predigen Kommissionschef Jean-Claude Juncker (CSV/EVP) und sein Vize Frans Timmermans (PvdA/SPE) bereits seit ihrem Amtsantritt: „Groß in großen Dingen und klein in kleinen Dingen“ gehörte zu Junckers Slogans vor der Europawahl 2014.

Bloße Szenarien sind für eine politische Kommission zu wenig

Einige Beobachter sehen in dem Weißbuch deshalb auch eine geschickte Strategie der Kommission. Für Mark Dawson, Professor an der Hertie School of Governance in Berlin, spielt Juncker damit den Ball an die nationalen Regierungen zurück und zwingt sie so, den künftigen Kurs der EU selbst zu verantworten. Ähnlich sieht das Lüder Gerken vom Centrum für Europäische Politik.

Und dennoch scheint mir für das Weißbuch dasselbe zu gelten, das ich vor kurzem über die Komitologie-Reform geschrieben habe: Wenn Juncker, wie er 2014 ankündigte, eine „politische Kommission“ leiten will, dann darf er sich nicht auf diese Weise aus der Verantwortung stehlen. Die Kommission hat den Auftrag, im politischen Prozess das gesamteuropäische Interesse zu vertreten und in diesem Sinne Vorschläge zu machen. Szenarien zu skizzieren und sich ansonsten hinter den nationalen Regierungen zu verstecken – das ist eher das Verhalten eines „Generalsekretariat des Rates“, das Juncker vor seiner Wahl explizit nicht werden wollte.

Das Weißbuch umgeht die wichtigste Frage

Noch gravierender aber ist, dass auch die Szenarien selbst nicht gründlich durchdacht wirken und in vieler Hinsicht oberflächlich bleiben. Insbesondere finden sich darin keinerlei Erklärungen zu institutionellen Reformen. In dem Papier selbst wird das zwar mit der Behauptung verbrämt, man habe diese Aspekte „bewusst ausgespart – die Form wird der Funktion folgen“. Doch in Wirklichkeit umgeht die Kommission damit nur die wichtigste aller Zukunftsfragen der Europäischen Union: die Frage nach der europäischen Demokratie.

Entsprechend flach bleiben auch die Überlegungen der Kommission zur Legitimität und Akzeptanz der EU in der Bevölkerung. Geht es nach dem Weißbuch, so liegt das Hauptproblem in einer „Kluft zwischen Versprechen und Realität“ der EU. Diese Kluft entstehe zum einen dadurch, dass Europapolitik „nicht gut genug erklärt“ werde, zum anderen dadurch, dass die „tatsächlichen Handlungsmöglichkeiten“ der EU nicht den an sie gestellten Erwartungen entsprächen.

Output-Legitimation ist nicht genug

Offensichtlich setzt die Kommission bei der Lösung des europäischen Akzeptanzproblems also allein auf das, was in der Politikwissenschaft als „Output-Legitimation“ bezeichnet wird: Die EU soll eine Politik betreiben, mit der die Menschen zufrieden sind. Nur so erklärt sich auch, dass die Bewertung von Szenario 1 in dem Weißbuch letztlich recht optimistisch ausfällt. Wenigstens nach ihrem eigenen Selbstbild hat die Kommission in den letzten Jahren ja bereits eine „positive Agenda“ eingeleitet – deren Fortsetzung dann natürlich irgendwann auch positive Resultate zeigen müsste.

Dabei ignoriert die Kommission jedoch, dass es bei komplexen politischen Fragen kein einfaches Richtig oder Falsch gibt. So zählen zu der „positiven Agenda“ in Szenario 1 explizit auch Themen wie Freihandel und Terrorismusbekämpfung, zu denen unterschiedliche Menschen legitimerweise sehr unterschiedliche Ansichten haben. Hier allein auf Output-Legitimation zu setzen, muss scheitern.

Ohne institutionelle Reform gibt es keine Lösung

Nötig ist stattdessen mehr Input-Legitimation: also Verfahren, durch die sich die Bürger selbst an der europäischen Politik beteiligen können und das Gefühl gewinnen, dass die zuletzt getroffene Entscheidung – ob sie sie im Einzelnen begrüßen oder nicht – das Ergebnis einer fairen demokratischen Willensbildung ist. Dieser Mangel an Input-Legitimation ist die wohl größte Schwäche der EU in ihrer heutigen Form, und ohne institutionelle Reformen wird sich dafür keine Lösung finden lassen.

Tatsächlich ist die Frage der institutionellen Ausgestaltung so wichtig, dass sich ohne sie auch über die fünf Weißbuch-Szenarien nicht sinnvoll diskutieren lässt. Ob zum Beispiel „viel mehr gemeinsames Handeln“ wie in Szenario 5 wünschenswert ist oder nicht, hängt wesentlich davon ab, ob dieses gemeinsame Handeln im Europäischen Parlament stattfindet oder im Europäischen Rat. Und mindestens ebenso wichtig wie die Frage, ob die EU wie in Szenario 4 Prioritäten setzen sollte, ist die Frage, wer darüber entscheidet, welche Prioritäten das sind. Dass die Kommission sich vor diesen Fragen drückt, macht ihr Weißbuch weitgehend unbrauchbar.

Von Demokratie wird in Rom wohl keine Rede sein

Besonders enttäuschend aber ist, dass das Europäische Parlament in seinen drei Berichten vom 16. Februar durchaus institutionelle Reformvorschläge gemacht hatte, etwa was die Überarbeitung des Europawahlrechts oder die Abschaffung nationaler Vetorechte im Rat betrifft. Indem die Kommission diese Vorschläge in keiner Weise aufgriff, gab sie den nationalen Regierungen eine Steilvorlage, sie auf dem Gipfel von Rom am 25. März ebenfalls zu ignorieren. In einem Entwurf für die Erklärung von Rom, der vor einigen Tagen bekannt wurde, findet sich zu institutionellen Fragen jedenfalls nur ein einzelner, kärglicher Satz mit dem Versprechen eines „effektiveren und transparenteren Entscheidungsprozesses“. Von Demokratie ist in dem ganzen Dokument hingegen kein einziges Mal die Rede.

In Rom wird ein Wind der Veränderung wehen. Doch mit ihrem Weißbuch hat die Kommission dazu beigetragen, dass es dort – wenigstens fürs Erste – in den entscheidenden Zukunftsfragen der EU wohl weiterhin keine Bewegung geben wird.

Bild: SilverStack [CC BY-NC 2.0], via Flickr.

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