Dienstag, 21. Februar 2017

Flucht aus der Verantwortung: Zur Komitologie-Reform

„Die Kommission ist kein technischer Ausschuss von hervorragenden hohen Beamten, die an die Weisungen eines anderen Organs gebunden sind. Die Kommission ist politisch. Ich möchte, dass sie noch politischer wird. Sie wird sehr politisch sein.“
Jean-Claude Juncker, Politische Leitlinien, 15. Juli 2014

Wäre es vielleicht doch bequemer, nur ein blasser Technokrat zu sein?
Er wolle eine „politische Kommission“ leiten: Das war das zentrale Thema in den ersten Monaten der Amtszeit von Jean-Claude Juncker (CSV/EVP). Als erster Kommissionspräsident, der nach dem Spitzenkandidaten-Verfahren gewählt wurde, besitzt er eine größere demokratische Legitimität als seine Vorgänger. Und diese demokratische Legitimität wollte er einsetzen, um den Ruf der Technokratie zu überwinden, der der Kommission bis heute anhaftet, um eigene Prioritäten zu setzen, Richtungsentscheidungen zu treffen – kurz: um politische Verantwortung zu übernehmen.

Leider, so musste Juncker seitdem feststellen, macht man sich mit der Übernahme politischer Verantwortung immer auch angreifbar, und manchmal sogar unbeliebt. Etwa wenn man ein umstrittenes Pestizid wie Glyphosat zulässt. Oder wenn man Genmais erlaubt. Oder die Verwendung bestimmter Medikamente verbietet. Was die Kommission aber ganz besonders ärgert, ist, wenn sie für diese Entscheidungen von Mitgliedstaaten kritisiert wird, die zuvor intern grünes Licht gegeben haben.

Und darum will sie nun das Komitologie-Verfahren reformieren.

Durchführungsverordnungen

Kurz zum Hintergrund: In parlamentarischen Demokratien ist es üblich, dass Vorschriften in Gesetzen oft nur abstrakt formuliert werden, während die konkrete Umsetzung der Regierung überlassen bleibt. Dafür kann die Regierung vom Gesetzgeber ermächtigt werden, eigene Durchführungsrechtsakte zu erlassen (die in Deutschland als „Rechtsverordnung“ bezeichnet werden). Die Regierung hat dadurch einen gewissen Spielraum, auf welche Weise sie die Vorgaben eines Gesetzes genau verwirklicht. Alle wesentlichen Entscheidungen liegen aber in der Hand des Gesetzgebers, also des Parlaments.

Ein ähnliches Verfahren gibt es auch auf europäischer Ebene, wobei die Umsetzung von europäischen Rechtsakten normalerweise in der Hand der nationalen Regierungen liegt. Wenn es jedoch notwendig ist, dass ein bestimmter Rechtsakt europaweit einheitlich umgesetzt wird, kann nach Art. 291 Abs. 2 AEUV auch die Europäische Kommission ermächtigt werden, Durchführungsverordnungen zu erlassen. So bestimmt zum Beispiel ein 2009 erlassener EU-Rechtsakt, unter welchen Bedingungen und nach welchen Verfahren Pestizide in der EU zugelassen werden dürfen. Die konkrete Umsetzung dieses Rechtsakts erfolgte dann in Form einer Durchführungsverordnung der Kommission, in der die einzelnen zugelassenen Mittel (darunter das umstrittene Glyphosat) aufgelistet sind.

Komitologie

Allerdings ist die Kommission beim Erlass eines solchen Durchführungsrechtsakts nicht völlig frei. Denn zum einen ist sie natürlich an die Vorgaben des ursprünglichen Rechtsakts gebunden, mit dessen Umsetzung sie beauftragt wurde. Und zum anderen wird sie bei der Ausübung ihrer Durchführungsbefugnisse von den nationalen Mitgliedstaaten kontrolliert – nach einem Verfahren, das in Art. 291 Abs. 3 AEUV begründet und in einer Verordnung von 2011 im Einzelnen geregelt ist. Dieses Verfahren ist im Brüsseler Jargon als „Komitologie“ bekannt.

Im Zentrum des Komitologie-Verfahrens stehen Expertenausschüsse, in die jeder Mitgliedstaat einen Vertreter schickt. Dieser Ausschuss prüft den von der Kommission geplanten Durchführungsrechtsakt und kann ihn entweder bestätigen oder ablehnen. Lehnt er ihn ab, kann sich die Kommission an einen Berufungsausschuss wenden, in dem ebenfalls ein Vertreter pro Mitgliedstaat sitzt – allerdings in der Regel keine Fachexperten, sondern Diplomaten mit einer stärker politischen Perspektive. Lehnt auch der Berufungsausschuss den Durchführungsrechtsakt ab, so ist dieser endgültig gescheitert. Im Prinzip besitzt die Kommission für ihre Entscheidungen also immer auch die Unterstützung einer Mehrheit der nationalen Regierungen.

Nationale Regierungen drücken sich vor brisanten Fällen

Allerdings nur im Prinzip. Denn in Wirklichkeit wird in den Komitologie-Ausschüssen nicht mit einfacher Mehrheit abgestimmt, sondern mit der qualifizierten Mehrheit nach Art. 238 AEUV. Um einen geplanten Durchführungsrechtsakt zu bestätigen oder zu verwerfen, sind deshalb immer die Stimmen von mindestens 55% der Ausschussmitglieder nötig, deren Herkunftsländer zusammen mindestens 65% der EU-Bevölkerung umfassen müssen. Ist der Ausschuss so gespalten, dass keine der beiden Seiten auf eine entsprechende Mehrheit kommt, gibt er offiziell „keine Stellungnahme“ ab. In diesem Fall kann die Kommission den geplanten Durchführungsrechtsakt nach eigenem Ermessen erlassen oder verwerfen.

Außerdem können sich die Ausschussmitglieder auch enthalten. In diesem Fall wird ihre Stimme keiner der beiden Seiten zugerechnet, was die Wahrscheinlichkeit eines „Keine Stellungnahme“-Votums erhöht. Und schließlich kommt hinzu, dass das gesamte Verfahren nicht-öffentlich ist. Die Medien haben also in der Regel keine Möglichkeit zu erfahren, wie ein bestimmtes Land im Komitologie-Ausschuss abgestimmt hat.

In politisch brisanten Fällen – etwa dem Glyphosat-Streit oder auch in einem vor kurzem abgeschlossenen Verfahren zur Zulassung bestimmter Genmais-Sorten – neigen die Mitgliedstaaten deshalb dazu, sich durch Enthaltungen vor einer Entscheidung zu drücken und so die Verantwortung vollständig der Europäischen Kommission zuzuschieben. Diese wird dadurch zum öffentlichen Buhmann, während die nationalen Regierungen ihre Hände in scheinbarer Unschuld waschen.

Reformvorschläge der Kommission

Das allerdings will die Kommission nicht länger auf sich sitzen lassen, und so hat sie vor einigen Tagen einen Vorschlag zur Reform des Komitologie-Verfahrens vorgelegt (mehr dazu zum Beispiel hier und hier). Im Einzelnen will sie dabei:

● Enthaltungen bei Abstimmungen im Ausschuss nicht mehr mitzählen lassen, sodass es leichter wird, eine qualifizierte Mehrheit für oder gegen einen geplanten Durchführungsrechtsakt zu erhalten;
● das Abstimmungsverhalten im Berufungsausschuss transparent machen, sodass öffentlich wird, welcher Mitgliedstaat wie abgestimmt hat;
● einen Berufungsausschuss „auf Ministerebene“ einführen, den die Kommission als weitere Instanz anrufen könnte, wenn der Berufungsausschuss zu keiner Stellungnahme kam;
● die Möglichkeit einführen, dass die Kommission eine unverbindliche Stellungnahme des Ministerrats anfordert, wenn der Berufungsausschuss zu keiner Stellungnahme kam.

Die Stoßrichtung des Vorschlags ist klar: Die Kommission will die Regierungen der Mitgliedstaaten stärker in das Komitologie-Verfahren einbinden und zugleich den öffentlichen Druck auf sie erhöhen. Im nächsten Glyphosat- oder Genmais-Konflikt sollen die nationalen Minister gezwungen sein, selbst Position zu beziehen, und dafür gegebenenfalls die Prügel der Öffentlichkeit einstecken. Fälle, in denen die Kommission am Ende allein entscheidet, soll es hingegen möglichst gar nicht mehr geben.

Ein vergiftetes Geschenk

Damit diese Änderungen in Kraft treten, müssen sie allerdings noch vom Europäischen Parlament und vom Ministerrat bestätigt werden, und es wird spannend zu beobachten, ob das passieren wird. Denn einerseits können sich die nationalen Regierungen wohl nicht gut entziehen, wenn die Kommission ihnen mehr Mitspracherechte anbietet. Andererseits aber verstehen sie natürlich auch, dass das ein vergiftetes Geschenk ist, weil sie die Möglichkeit verlieren würden, unangenehme Entscheidungen auf die Kommission abzuwälzen.

Aber einmal davon abgesehen, ob die Komitologie-Reform wirklich kommen wird oder nicht: Gehen die Vorschläge denn in die richtige Richtung?

Ein Versuch, sich der politischen Verantwortung zu entziehen

Auf der einen Seite scheint mir die Absicht der Kommission bei ihrem Reformvorschlag völlig nachvollziehbar. Das „Spiel über Bande“, das die nationalen Regierungen seit vielen Jahren treiben, indem sie unpopuläre Beschlüsse in Brüssel zulassen, ohne vor der nationalen Öffentlichkeit die Verantwortung dafür zu übernehmen, ist natürlich unerträglich heuchlerisch. Das Komitologie-Verfahren soll die Legitimität europäischer Entscheidungen erhöhen, indem die Kommission sich von den Mitgliedstaaten überwachen lässt. Wenn die nationalen Regierungen dieser Aufgabe nicht nachkommen, sollen sie wenigstens keinen politischen Profit daraus ziehen können.

Auf der anderen Seite aber sollte eigentlich auch die Kommission den Mut haben, zu ihren eigenen Entscheidungen zu stehen – denn genau dafür ist sie ja gewählt. Wenn Jean-Claude Juncker sich hinter den Komitologie-Ausschüssen verstecken will, dann läuft das seinem eigenen Leitbild einer „politischen Kommission“ diametral entgegen. Letztlich tut er damit nichts anderes als die nationalen Regierungen auch: Er versucht, sich der politischen Verantwortung für kontroverse Entscheidungen zu entziehen.

Die intergouvernementale Schlagseite der Komitologie

Und noch etwas fällt an den Reformvorschlägen auf, nämlich die völlige Abwesenheit des Europäischen Parlaments. Tatsächlich hatte das Komitologie-Verfahren schon immer eine intergouvernementale Schlagseite: Während europäische Rechtsakte vom Europäischen Parlament und von den nationalen Regierungen im Ministerrat gemeinsam erlassen werden, können nur Letztere auch deren Durchführung durch die Kommission beeinflussen.

Indem die Komitologie-Reform die nationalen Regierungen aufwertet und den Ministerrat sogar direkt in das Verfahren einbindet, würde sie diese Asymmetrie noch verstärken. Die Letztentscheidung über kontroverse Durchführungsakte läge künftig beim Rat (der sie nicht haben will). Das Parlament hingegen, das als einziges EU-Organ direkt gewählt ist und deshalb die größte Legitimität hat, um strittige Fragen zu lösen, bliebe weiterhin außen vor.

Die Kommission muss entscheiden, ob sie „politisch“ sein will

Wie also könnte eine sinnvolle Lösung aussehen? Langfristig wäre es wohl am besten, man würde das Komitologie-Verfahren gänzlich abschaffen und dafür die Kontrolle des Europäischen Parlaments über die Kommission verbessern – zum Beispiel durch die Einführung eines Misstrauensvotums, durch das eine absolute Mehrheit der Europaabgeordneten die Kommission zum Rücktritt zwingen kann. Damit entstünde eine direkte und kontinuierliche Bindung der Kommission an die Parlamentsmehrheit, womit auch ohne Komitologie die demokratische Legitimität ihrer Durchführungsrechtsakte gewährleistet wäre.

Kurzfristig aber muss vor allem die Kommission sich entscheiden, ob sie wirklich „politisch“ sein will. Die vorgeschlagene Reform des Komitologie-Verfahrens weist jedenfalls eher in die entgegengesetzte Richtung – in die Richtung einer ängstlichen Technokratie, die wichtige Fragen lieber den nationalen Regierungen lässt, statt selbst in der Öffentlichkeit die Verantwortung für ihre Entscheidungen zu übernehmen.

Bild: European Union 2014 - European Parliament [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr.

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