Dienstag, 25. Juli 2017

Rechtsstaat in Polen: Welche Optionen hat die EU?

Noch ist Polen nicht verloren.
Nach dem Veto des polnischen Präsidenten Andrzej Duda (PiS/AKRE) gegen einen Teil der vom Parlament beschlossenen Justizreform ist die Versuchung groß, erleichtert aufzuatmen. Wenigstens für den Moment ist der Vorstoß, der der polnischen Regierung de facto vollen Zugriff auf die Besetzung des nationalen Obersten Gerichts gegeben hätte, vom Tisch. Für allzu viel Optimismus besteht dennoch kein Anlass: Denn erstens hat Duda nur die Reform des Obersten Gerichts gestoppt. Einen anderen Teil der Reform, der es dem Justizminister erlaubt, die Vorsitzenden aller lokalen Gerichte neu zu besetzen, hat der Präsident hingegen bestätigt. Zweitens hat Regierungschefin Beata Szydło (PiS/AKRE) bereits angekündigt, dass sie an ihren Plänen festhalten wird. Grundsätzlich kann das Parlament das Präsidenten-Veto mit Dreifünftelmehrheit überstimmen; die PiS benötigt dafür nur die Unterstützung der rechtspopulistischen Bewegung Kukizʼ15.

Und drittens hatte Duda bereits letzte Woche einige spezifische Änderungsvorschläge zu den nun blockierten Gesetzen gemacht, hinter denen sich bei näherem Hinsehen ein sehr fauler Kompromiss verbarg, der der Opposition nur scheinbar ein Mitspracherecht bei der Neubesetzung von Richterstellen gegeben hätte. Dass Duda nun angesichts der massiven öffentlichen Proteste die Bremse zog, könnte deshalb auch eine rein taktische Maßnahme sein. Sein Wunsch, dass das Parlament in den nächsten zwei Monaten einen neuen Reformentwurf ausarbeitet, lässt sich auch als Aufforderung verstehen, mit kosmetischen Überarbeitungen einen neuen Anlauf zu versuchen, wenn die derzeitige Aufregung nach der Sommerpause abgeklungen ist.

Nur Zeit gewonnen

Die Verteidiger des polnischen Rechtsstaats haben also erst einmal nur Zeit gewonnen. Das Problem selbst bleibt erhalten und wird wahrscheinlich schon im Herbst wieder auf die Tagesordnung geraten. Auch die Europäische Union sollte die Dramatik der letzten Woche deshalb vor allem als Warnung verstehen, wie weit die polnische Regierung unter Szydło und dem PiS-Parteivorsitzenden Jarosław Kaczyński zu gehen bereit ist.

Gleichzeitig sollte niemand in der EU meinen, dass die Konflikte um das polnische Gerichtssystem doch eine nationale Angelegenheit wären, die nur die Menschen in Polen betrifft. Wie Max Steinbeis jüngst sehr anschaulich in seiner Verfassungskolumne dargestellt hat, ist Polens Justiz auch unsere Justiz: Wenn sich etwa ein polnischer Politiker von einem deutschen Journalisten angegriffen fühlt und diesen vor einem polnischen Gericht verklagt, so wird das dort gefällte Urteil grundsätzlich auch in Deutschland anerkannt und vollstreckt. Die EU kann als Rechtsgemeinschaft also nur funktionieren, wenn wir auf eine faire und unabhängige Justiz in allen Mitgliedstaaten vertrauen können.

Wie kann die EU den polnischen Rechtsstaat schützen?

Es ist also nur richtig, dass die geplante polnische Justizreform in der vergangenen Woche auch bei der Europäischen Kommission alle Alarmglocken klingeln ließ. In einer harschen Presseerklärung warnte Vizepräsident Frans Timmermans (PvdA/SPE) vor dem Ende der justiziellen Unabhängigkeit und kündigte drastische Gegenmaßnahmen an, die bis hin zu einem Artikel-7-Verfahren reichen könnten.

Mit Dudas Veto dürfte sich das zwar fürs Erste erledigt haben. Aber welche Optionen hat die EU in der Hand, um den polnischen Rechtsstaat gegen Übergriffe der Regierungspartei zu schützen, wenn es doch wieder hart auf hart kommt? Ich habe über diese Frage hier bereits einige Wochen nach der Machtübernahme der PiS geschrieben, möchte die jüngste Krise aber zu einem aktualisierten Überblick nutzen. Dabei gehen die folgenden Überlegungen davon aus, dass Dudas Veto letztlich wirkungslos bleibt und die umstrittene Justizreform in Polen doch noch in einer ähnlichen Form in Kraft tritt, wie sie letzte Woche vom Parlament beschlossen wurde.

1. Eine neue Runde des Rechtsstaatlichkeitsverfahrens

Worum es geht: Der „Rechtsstaatlichkeitsmechanismus“ ist ein Verfahren, das die Kommission 2014 entwickelt hat, um problematische Entwicklungen in den Mitgliedstaaten zu evaluieren. Es besteht im Wesentlichen aus einem strukturierten Briefwechsel mit der betreffenden Regierung, in dem die Kommission erst Erklärungen einfordert und dann gegebenenfalls Maßnahmen empfiehlt. Gegenüber Polen hat die Kommission ein solches Verfahren bereits Anfang 2016 wegen einer umstrittenen Verfassungsgerichtsreform eingeleitet. Inzwischen ist dieses Verfahren jedoch ergebnislos im Sand verlaufen.

Was dafür spricht: Für den Rechtsstaatlichkeitsmechanismus spricht vor allem seine Niedrigschwelligkeit. Ob die Kommission ein neues Verfahren einleitet oder nicht, liegt allein bei ihr. Niemand kann sie hindern, auf diese Weise ihre Bedenken sichtbar zu machen und dadurch im besten Fall auch die öffentliche Debatte voranzutreiben.

Was dagegen spricht: Wie das schon beendete Verfahren gegen Polen gezeigt hat, ist der Rechtsstaatlichkeitsmechanismus für sich allein letztlich zahnlos. Die polnische Regierung kann die Forderungen der Kommission einfach ignorieren und in der Öffentlichkeit als Brüsseler Einmischung in nationale Angelegenheiten diskreditieren.

Erfolgsaussichten: sehr groß.
Wirkung: sehr gering.

2. Artikel-7-Verfahren

Worum es geht: Wie mit Regierungen umzugehen ist, die sich nicht an die gemeinsamen Werte der EU halten, ist eigentlich in Artikel 7 des EU-Vertrags beschrieben. Umgangssprachlich oft als „Suspendierung der EU-Mitgliedschaft“ beschrieben, erlaubt dieser Artikel, „bestimmte Rechte auszusetzen, die sich aus der Anwendung der Verträge auf den betroffenen Mitgliedstaat herleiten, einschließlich der Stimmrechte […] im Rat“. Voraussetzung dafür ist allerdings, dass der Europäische Rat mit den Stimmen aller übrigen Regierungschefs eine „schwerwiegende und anhaltende Verletzung“ der EU-Grundwerte feststellen.

Was dafür spricht: Artikel 7 wird zuweilen auch als die „nukleare Option“ bezeichnet: die schärfste Waffe der EU gegen autoritäre Anwandlungen ihrer Mitgliedstaaten. Die EU kann damit zwar nicht verhindern, dass eine nationale Regierung im eigenen Land Demokratie und Rechtsstaatlichkeit zerstört. Sie kann aber sich selbst schützen, indem sie dafür sorgt, dass eine solche Regierung keinen Einfluss mehr auf europäische Entscheidungen nehmen kann. Und sie kann ihr die Geldhähne aus den EU-Strukturfonds abdrehen, was den Preis für Verletzungen der Grundwerte enorm in die Höhe treibt.

Was dagegen spricht: Die nötige Einstimmigkeit im Europäischen Rat ist so gut wie unmöglich zu erreichen – vor allem wegen des ungarischen Regierungschefs Viktor Orbán (Fidesz/EVP), der selbst auf nationaler Ebene die Demokratie erodieren lässt. Erst vergangenen Samstag sicherte Orbán der polnischen Regierung noch einmal seine unverbrüchliche Unterstützung gegen die „Inquisition“ der Kommissionzu. Solange die ungarische und polnische Regierung sich gegenseitig decken, hat ein Artikel-7-Verfahren keine Chance

Erfolgsaussichten: sehr gering.
Wirkung: groß.

3. Artikel-7-Doppelverfahren gegen Polen und Ungarn

Worum es geht: Als Reaktion auf die wechselseitige Deckung, die sich Polen und Ungarn geben, kursiert seit einer Weile die Idee, gegen beide Regierungen gleichzeitig ein Verfahren einzuleiten – und auf dieser Grundlage beiden das Vetorecht zu verweigern. Ein solches Doppelverfahren ist im EU-Vertrag zwar nicht vorgesehen, wird aber von einigen Juristen unter bestimmten Umständen für möglich gehalten.

Was dafür spricht: Wenn der wichtigste Verbündete der polnischen Regierung im Europäischen Rat kein Vetorecht mehr hätte, würden die Erfolgsaussichten eines Artikel-7-Verfahrens etwas steigen.

Was dagegen spricht: Rechtlich ist das Doppelverfahren fragwürdig; Polen und Ungarn könnten gegen Sanktionen, die auf dieser Grundlage verhängt wurden, vor dem Europäischen Gerichtshof klagen. Auch andere Regierungen könnten eine solche Lockerung des Einstimmigkeitsgebots in Artikel 7 ablehnen und ihrerseits ein Veto gegen den Beschluss einlegen. Außerdem lehnt die Europäische Volkspartei, der außer Viktor Orbán noch sechs weitere nationale Regierungschefs im Europäischen Rat angehören, ein Verfahren gegen Ungarn bislang ab.

Erfolgsaussichten: gering.
Wirkung: groß.

4. Artikel-7-Absatz-1-Verfahren

Worum es geht: Die Suspendierung der Mitgliedschaftsrechte ist nicht die einzige mögliche Maßnahme, die in Artikel 7 vorgesehen ist. In Absatz 1 des Artikels ist noch von einem anderen Verfahren die Rede, mit dem der Rat mit Vier-Fünftel-Mehrheit feststellen kann, dass „die eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung“ der EU-Grundwerte besteht.

Was dafür spricht: Da der Rat in dieser Frage mit Vier-Fünftel-Mehrheit entscheidet, hätte Ungarn allein kein Vetorecht. Für eine Sperrminorität wären mindestens noch vier weitere Staaten notwendig. Ob die polnische Regierung so viele Verbündete findet, ist unklar.

Was dagegen spricht: Das Artikel-7-Absatz-1-Verfahren wäre ein klares Zeichen, dass die große Mehrheit der Mitgliedstaaten der polnischen Regierung nicht mehr vertraut, und fiele deshalb politisch schwerer ins Gewicht als der Rechtsstaatlichkeitsmechanismus der Kommission. Rechtlich aber wäre es genauso folgenlos. Die PiS-Regierung könnte die Vorwürfe weiterhin einfach ignorieren.

Erfolgsaussichten: mittel.
Wirkung: gering.

5. Vertragsverletzungsverfahren

Worum es geht: Wenn ein Mitgliedstaat gegen europäische Rechtsakte verstößt, kann die Europäische Kommission ihn nach Art. 258 AEUV vor dem Europäischen Gerichtshof verklagen. Und da Europarecht sich heutzutage auf etliche Lebensbereiche erstreckt, ist die Wahrscheinlichkeit hoch, dass drastische Maßnahmen wie die polnische Justizreform in der ein oder anderen Weise mit europäischen Rechtsakten in Konflikt geraten. In seiner Presseerklärung kündigte Timmermans letzte Woche deshalb an, die Kommission prüfe in diesem Zusammenhang bereits die Möglichkeit eines Vertragsverletzungsverfahrens.

Was dafür spricht: Mit einem Vertragsverletzungsverfahren läge die Entscheidung beim unabhängigen EuGH, was den Konflikt entpolitisieren würde. Zudem hat der EuGH ernstzunehmende Durchgriffsrechte: Sollte die polnische Regierung seinem Urteil nicht folgen, könnte er gegen sie nach Art. 260 AEUV schmerzhafte Zwangsgelder verhängen.

Was dagegen spricht: Vertragsverletzungsverfahren beziehen sich stets nur auf die Verletzung spezifischer EU-Rechtsakte – und da es keinen EU-Rechtsakt gibt, der spezifisch die Besetzung nationaler Gerichte regelt, müsste die Kommission kreativ werden und bei der Klage einen anderen Angriffspunkt gegen die Reform finden. Vorbilder dafür gibt es: Als 2012 die Orbán-Regierung in Ungarn massenweise Richter vorzeitig in den Ruhestand schicken wollte, um die frei werdenden Stellen neu besetzen zu können, verurteilte der EuGH das als „nicht gerechtfertigte Altersdiskriminierung“. Doch zum Kern des Problems gelangt man auf diese Weise nicht. Orbán kam seinerzeit damit davon, die zwangspensionierten Richter zu entschädigen. Wieder einsetzen musste er sie nicht.

Erfolgsaussichten: groß.
Wirkung: punktuell groß, insgesamt eher gering.

6. „Systemisches“ Vertragsverletzungsverfahren

Worum es geht: Um dem Problem abzuhelfen, dass sich Vertragsverletzungsverfahren jeweils nur auf spezifische EU-Rechtsakte beziehen können, kursiert bereits seit einigen Jahren der Vorschlag eines „systemischen“ Vertragsverletzungsverfahrens, mit dem die Kommission und der EuGH unmittelbar auf eine Verletzung der EU-Grundwerte in Art. 2 EUV reagieren könnten. Diese Idee, über die ich hier schon vor einigen Jahren geschrieben habe, wird in der rechtswissenschaftlichen Debatte vor allem von Kim Lane Scheppele vertreten.

Was dafür spricht: Ein systemisches Vertragsverletzungsverfahren würde dem EuGH eine zentrale Rolle bei der Verteidigung der EU-Grundwerte geben. Er könnte sich so zu einem gesamteuropäischen Verfassungsgericht weiterentwickeln – ein Modell, das in nationalen Föderalstaaten gut funktioniert.

Was dagegen spricht: Juristisch wäre ein systemisches Vertragsverletzungsverfahren Neuland. Im EU-Vertrag ist es weder ausdrücklich vorgesehen noch ausdrücklich ausgeschlossen, sodass offen wäre, ob sich der EuGH tatsächlich darauf einließe, eine entsprechende Klage der Kommission zuzulassen. Und auch die Kommission selbst scheint bislang vor einem solchen Schritt zurückzuschrecken.

Erfolgsaussichten: unklar.
Wirkung: groß.

7. Politische Bedingungen für Strukturfonds

Worum es geht: Die Regierungen in Ungarn und Polen gehören zu den größten Nettoempfängern aus dem EU-Haushalt. Über zwei Prozent des polnischen, über vier Prozent des ungarischen Bruttoinlandsprodukts werden durch die EU finanziert – vor allem über die Strukturfonds, die zum Beispiel Infrastrukturprojekte in ärmeren Regionen finanzieren. Seit einiger Zeit kursiert deshalb die Idee, diese Fonds an politische Bedingungen wie Demokratie und Rechtsstaatlichkeit zu knüpfen. Nach Haushaltskommissar Günther Oettinger (CDU/EVP) hat sich zuletzt auch Justizkommissarin Věra Jourová (ANO/ALDE) zu diesem Vorschlag bekannt. Der Vorschlag könnte frühestens mit dem nächsten mehrjährigen Finanzrahmen ab 2021 umgesetzt werden.

Was dafür spricht: Kürzungen der Strukturfonds würden die polnische Regierung hart treffen und womöglich zu einem Einlenken bringen.

Was dagegen spricht: Der mehrjährige Finanzrahmen wird im Rat einstimmig beschlossen. Die polnische Regierung müsste den politischen Bedingungen für die Strukturfonds also erst selbst zustimmen. Unklar ist in den bisherigen Vorschlägen außerdem, wer die Einhaltung dieser Bedingungen nach welchem Verfahren überprüfen würde. Und schließlich würden Kürzungen der Strukturfonds vor allem den polnischen Bürgern schaden und diese möglicherweise gegen die EU aufbringen.

Erfolgsaussichten: eher gering.
Wirkung: groß, mit Nebenwirkungen.

8. Verweigerung der Zusammenarbeit

Worum es geht: Wenn die EU sich nicht zu einem koordinierten Vorgehen gegen Polen aufraffen kann, gibt es immer noch die Möglichkeit, dass sich einzelne Mitgliedstaaten schlicht der Zusammenarbeit verweigern. In diesem Sinn erklärte zuletzt zum Beispiel der Vorsitzende des Deutschen Richterbunds, wenn es in Polen keine unabhängigen Gerichte mehr gäbe, könnte die deutsche Justiz aufhören, mit dem europäischen Haftbefehl gesuchte Gefangene nach Polen auszuliefern. Die polnische Regierung könnte gegen eine solche Entscheidung zwar vor dem EuGH klagen. Aber die europäischen Richter haben schon in der Vergangenheit wiederholt deutlich gemacht, dass das „Prinzip gegenseitigen Vertrauens“ zwischen den Mitgliedstaaten nicht zu Blindheit vor den realen Verhältnissen zwingt.

Was dafür spricht: Die Verweigerung der Zusammenarbeit kann von den nationalen Regierungen und Gerichten der übrigen Mitgliedstaaten auch ohne gemeinsamen Beschluss umgesetzt werden. Sie hätte zwar keine direkten Auswirkungen auf die Lage in Polen selbst, wäre aber ein Selbstschutz, um Bewohner des jeweils eigenen Landes vor Übergriffen zu bewahren. Im besten Fall würde die polnische Regierung nach und nach isoliert und dadurch zum Einlenken gebracht.

Was dagegen spricht: Durch einseitige Maßnahmen einzelner Mitgliedstaaten würde (mindestens bis es zu einem EuGH-Urteil kommt) die Rechtssicherheit in der EU untergraben. Es wäre unklar, welche Staaten im Umgang mit Polen welche europäischen Regeln noch anwenden und welche nicht. Im schlimmsten Fall könnte es darüber zu Konflikten zwischen Gerichten kommen, die die europäische Rechtsgemeinschaft noch stärker erodieren lassen als die Causa Polen allein.

Erfolgsaussichten: groß.
Wirkung: mittel, mit großen Nebenwirkungen.

Hinweis, 26.7.: Dieser Artikel wurde ergänzt, um die Möglichkeit eines Doppelverfahrens gegen Polen und Ungarn ausführlicher zu behandeln.
Bild: Mariusz Szczepanik [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr.

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