Dienstag, 10. April 2012

Was bringt die Europäische Bürgerinitiative?

Ganz so schick wie diese werden die Unterschriften auf der ersten EBI wohl nicht sein. Ganz so wichtig auch nicht.
Zückt die Kugelschreiber, bald werden Unterschriften gesammelt! Seit Beginn dieses Monats ist die Verordnung über die Europäische Bürgerinitiative in Kraft (hier der Wortlaut, hier eine Übersichtsdarstellung des Europäischen Parlaments samt putzigem Video). An Vorschusslorbeeren dafür mangelt es nicht: Parlamentspräsident Martin Schulz (SPD/SPE) spricht von einer „wunderbaren Sache“, die „politische Richtungen gänzlich verändern“ könne. Für Mehr Demokratie e.V. gilt die EBI gar als „bahnbrechend für die Bürgerbeteiligung auf europäischer Ebene“ und als Grundlage, mit der „eine europäische politische Öffentlichkeit entstehen und wachsen“ könne.

Es ist nur zu hoffen, dass so viel Optimismus nicht enttäuscht wird. Denn wer bei dem Wort Bürgerinitiative an europaweite Volksabstimmungen denkt, hat sich von der direktdemokratischen Rhetorik aufs Glatteis führen lassen. Die EBI ist nicht mehr als ein Vorschlag, eine Anregung, die von den EU-Organen, wenn die das wollen, aufgegriffen und in einen Rechtsakt gegossen werden kann. Sicher ist das aber nicht. Und ein europaweites Referendum findet erst recht nicht statt.

Initiativmonopol und Aufforderungsrecht

Und darum geht es im Einzelnen: Anders als auf nationaler Ebene, wo normalerweise sowohl die Regierung als auch das Parlament Gesetze vorschlagen können, liegt das Initiativrecht auf europäischer Ebene (mit wenigen Ausnahmen) allein bei der Europäischen Kommission. Europaparlament und Rat können im Gesetzgebungsverfahren zwar jeden Rechtsakt beliebig abändern; damit es aber überhaupt dazu kommen kann, muss er erst einmal von der Kommission vorgeschlagen werden. Diese Konstruktion geht auf die 1950er Jahre zurück. Sinn der Sache war es damals, die Kommission als das damals wichtigste supranationale Organ gegenüber den Mitgliedstaaten zu stärken, indem sie das alleinige Recht zum Agendasetting erhielt.

Seit dem Aufstieg des Europäischen Parlaments als Gesetzgebungsorgan gilt das Initiativmonopol der Kommission jedoch als Relikt der Vergangenheit. In späteren Vertragsreformen wurde es deshalb immer mehr ausgehöhlt, indem Parlament und Rat ein „Aufforderungsrecht“ erhielten (Art. 225 und 241 AEUV). Sie können nun die Kommission aufrufen, einen Vorschlag zu machen. Die Kommission kann das ablehnen, sie muss dann aber eine Begründung vorlegen. In der Praxis kommt sie derartigen Aufforderungen in der Regel nach.

Durch die Europäische Bürgerinitiative nun erhält die europäische Bevölkerung ein ähnliches Aufforderungsrecht wie Parlament und Rat. Dafür müssen die Organisatoren mindestens eine Million Unterschriften aus mindestens sieben Mitgliedstaaten (mit einer festen Quote pro Land) sammeln. Sie erhalten dadurch das Recht, bei einer Anhörung im Europäischen Parlament ihr Projekt vorzustellen. Anschließend entscheidet dann die Kommission, ob sie einen Rechtsakt dazu vorschlägt. Entscheidet sie sich dagegen, passiert nichts – außer dass die Organisatoren einen freundlichen Brief bekommen, in dem ihnen die Gründe für die Entscheidung erklärt werden.

Immerhin steht zu hoffen, dass die Kommission sich gegenüber Bürgerinitiativen genauso aufgeschlossen zeigt wie gegenüber Aufforderungen von Parlament und Rat und zuletzt vielleicht doch die ein oder andere Verordnung herauskommt. Aber dennoch: Soll das nun der Durchbruch zu einer europäischen politischen Öffentlichkeit sein? Wenn man darunter eine grenzüberschreitende Debatte europäischer Themen mit breiter Bürgerbeteiligung und massenmedialer Aufmerksamkeit versteht, dann habe ich meine Zweifel. Und zwar vor allem aus zwei Gründen:

Erstens: Keine Schlüsselthemen

Die EBI ist lediglich eine Aufforderung an die Kommission, einen Sekundärrechtsakt vorzuschlagen. Bedingung dafür ist aber natürlich, dass die Kommission dazu auch eine Kompetenz nach dem AEU-Vertrag hat – eine Änderung des Vertrags ist als Inhalt einer Bürgerinitiative ausgeschlossen. Damit aber scheidet eine ganze Reihe von Schlüsselthemen aus, die in den letzten Monaten im Zentrum der europäischen Politik und Medienaufmerksamkeit standen. Ob der Fiskalpakt ratifiziert wird oder nicht, ob das Beitrittsverfahren mit der Türkei beschleunigt oder verlangsamt wird, ob das Europäische Parlament seinen Zweitsitz in Straßburg aufgeben darf und ob Europa aus der Atomkraft aussteigt: alles das wird auch weiterhin nur durch die Regierungen und Parlamente der Mitgliedstaaten beschlossen werden.

Jede Bürgerinitiative wird deshalb vor der Unterschriftensammlung auf ihre Vertragskonformität geprüft werden. Natürlich bleiben immer noch eine ganze Menge umstrittene Themen übrig, für die die Kommission tatsächlich zuständig ist – sei es Vorratsdatenspeicherung oder Finanzmarktregulierung, Wasserversorgung oder Tierschutz. Dennoch werden viele Organisatoren, die sich heute auf die neuen Mitwirkungsrechte freuen, wohl bald dasselbe frustrierende Gefühl erleben, das auch die Kommission aus ihrer täglichen Arbeit kennt: dass es einfach noch immer viel zu viele Themen von europaweiter Relevanz gibt, für die die supranationalen Organe der EU einfach keine Kompetenz besitzen.

Zweitens: Keine Abstimmung

Nun kommt es für die Herstellung politischer Öffentlichkeit aber natürlich nicht in erster Linie darauf an, ob eine Bürgerinitiative auch erfolgreich ist. Es wäre schon ausreichend, wenn nur genug darüber gesprochen wird, um eine Debatte in Gang zu bringen – selbst wenn die Initiative dann scheitert, stünde das Thema im Raum und könnte von anderen politischen Akteuren, etwa den nationalen Regierungen oder den Parteien im Europaparlament, wieder aufgegriffen werden. Dafür wäre es jedoch notwendig, dass die Bürgerinitiativen ein großes Medienecho finden. Und wie wahrscheinlich ist das?

Bei der Politikberichterstattung sind für Medien unter anderem zwei Dinge wichtig. Erstens muss das Thema spannend sein: Etwas muss auf dem Spiel stehen, eine Entscheidung muss fallen, es muss Sieger und Verlierer geben. Und zweitens sollte das Thema etwas mit dem Publikum zu tun haben – anknüpfen an bekannte Muster, an Alltagserfahrungen, oder noch besser: eine eigene Meinung erforderlich machen. Nicht zuletzt deshalb sind Wahlen und Referenden ein so dankbares Medienthema: Es gibt da immer zwei klare Positionen, ein Ja und ein Nein, und da die Zeitungsleser und Fernsehzuschauer am Ende selbst abstimmen werden, haben sie auch ein Interesse daran, sich vorher zu informieren und eine eigene Meinung zu bilden.

Die Europäische Bürgerinitiative jedoch sieht eben keine Abstimmung der Bürger vor. Alles, was die Organisatoren einer EBI tun können, ist das Sammeln von Unterschriften. Und da die Unterschriftensammler kaum überall sein können, werden viele Bürger von den laufenden Bürgerinitiativen erst einmal nichts mitbekommen und daher auch nicht den Druck verspüren, sich eine Meinung dazu zu bilden. Entsprechend werden auch die Zeitungen nur wenig Grund sehen, diesen Themen besonders große Aufmerksamkeit zu widmen. Ein allzu gewaltiges Medienecho jedenfalls sollte niemand erwarten, der eine EBI in Gang bringt.

Immerhin: Europäisierung von Parteien und Verbänden

Was bleibt? Die größte Stärke der Europäischen Bürgerinitiative sehe ich an einer ganz anderen Stelle. Sie könnte dazu beitragen, dass sich die europaweite Zusammenarbeit der verschiedenen nationalen Parteien und Verbände in Zukunft verbessert – und zwar paradoxerweise gerade aufgrund der vielen Hürden, die damit verbunden sind. Für eine erfolgreiche Bürgerinitiative braucht es nämlich eine Million Unterschriften, wobei in mindestens einem Viertel der Mitgliedstaaten jeweils eine bestimmte landesspezifische Mindestanzahl erreicht werden muss (konkret jeweils 750 Mal so viele, wie das Land Europaabgeordnete hat, was von 3750 Unterschriften in Malta bis zu 74250 in Deutschland reicht). Um erfolgreich zu sein, müssen die Organisatoren einer Initiative also in einer Vielzahl von Ländern präsent sein. Und das wiederum bedeutet, dass Parteien und Verbände einen Anlass bekommen, sich besser auf europäischer Ebene zu vernetzen.

Wenn also die FDP die Idee hat, durch eine Europäische Bürgerinitiative die Vorratsdatenspeicherung zu Fall zu bringen, so wird sie wohl als Erstes die europäische liberale Partei ELDR für die Kampagne begeistern müssen. Wenn der Bund Umwelt und Naturschutz Deutschland sich für einen besseren Tierschutz einsetzen will, dann wird er sich an seinen europäischen Dachverband Friends of the Earth wenden. Und damit die Gewerkschaften die EBI für eine Verbesserung der Sicherheit am Arbeitsplatz nutzen können, werden sie sich über den Europäischen Gewerkschaftsbund koordinieren müssen.

Und damit könnte die Europäische Bürgerinitiative am Ende doch noch einen Beitrag zur Europäisierung der Öffentlichkeit leisten: nicht dadurch, dass sie breite Debatten anstößt, die über die Massenmedien eine Vielzahl von Bürgern erreichen, sondern in der Art, wie sich die Zivilgesellschaft organisiert. Die EBI wird in erster Linie ein Politikinstrument werden, das die europaweiten Parteien und Verbände für ihre Zwecke nutzen können – und sie wird diesen dadurch eine wichtigere Rolle gegenüber ihren nationalen Mitgliedsorganisationen verschaffen. Das ist sicher eine gute Sache und soll uns willkommen sein. Aber der ganz große Durchbruch zur europäischen Demokratie ist es wohl nicht.

Nachtrag: In englischsprachigen Medien verbreitet sich heute die Nachricht, dass zwei große britische Lobbyfirmen ihren Klienten anbieten, sie bei der Entwicklung und Förderung von Europäischen Bürgerinitiativen zu unterstützen. Das hat zu einer gewissen öffentlichen Aufregung geführt schließlich sei die EBI als ein Instrument der Basisdemokratie gedacht, nicht als Einfallstor für die Interessen von Großunternehmen. Aber mal ehrlich: Hat wirklich irgendwer geglaubt, dass lokale Graswurzelvereine in der Lage sind, europaweit eine Million Unterschriften einzusammeln? Wenn Lobbyfirmen ihren Klienten dabei helfen, sich auf europäischer Ebene zu vernetzen, dann scheint mir das nicht per se verwerflich zu sein. Und am Ende wird die Entscheidung, ob die von ihnen eingebrachten Initiativen dem Gemeinwohl entsprechen, ohnehin den EU-Gesetzgebungsorganen überlassen bleiben.

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