Dienstag, 4. Juli 2017

Single Seat: Lasst das Europäische Parlament seinen Straßburger Sitz aufgeben!

Zugegeben: Architektonisch hat das Parlamentsgebäude in Straßburg seine Vorzüge.
Es hat schon fast etwas Routiniertes an sich: Am morgigen Mittwoch werden die Europaabgeordneten wieder einmal darüber debattieren, ob es nicht besser wäre, das ständige Pendeln zwischen Straßburg und Brüssel aufzugeben. Wieder einmal wird viel von jährlich 180 Millionen Euro unnötiger Kosten für die europäischen Steuerzahler, von 19.000 Tonnen unnützer CO2-Ausstöße, von zwei Dutzend sinnlosen Reisetagen für die Abgeordneten und ihre Mitarbeiter die Rede sein. Wieder einmal wird sich eine große Mehrheit dafür aussprechen, nur noch einen einzelnen Parlamentssitz zu unterhalten – wie zum Beispiel schon in einer Resolution von 2013, in Absatz 52-53 der Verhofstadt-Resolution vom 16. Februar 2017 oder in Absatz 31 einer Resolution vom 27. April 2017.

Und wieder einmal wird zuletzt nicht viel passieren: Denn die multiplen Sitze des Parlaments sind in den EU-Verträgen festgeschrieben, für deren Reform die französische Regierung ein Vetorecht besitzt. Die aber verteidigt Straßburg nun schon seit Jahrzehnten mit Händen und Füßen. Schließlich bringen die regelmäßigen Besuche des Europäischen Parlaments der Stadt nicht nur Sichtbarkeit, sondern auch Einnahmen für ihre Hoteliers und Restaurantbetreiber.

Oder besteht doch Hoffnung, dass sich diesmal etwas ändert? Wenigstens zwei Aspekte, an die vor kurzem noch niemand denken konnte, dürften der ewigen Debatte diese Woche einen neuen Dreh geben. Doch dazu gleich mehr.

Symbolische Wahl Straßburg

Die Hintergründe des Sitze-Streits sind schnell erklärt. Als 1952 die ersten Vorläufer der heutigen EU-Institutionen eingerichtet wurden, wollte man diese aus machtpolitischen Gründen bewusst nicht in einem der großen Mitgliedstaaten platzieren, sondern im kleinen, unprätentiösen Luxemburg. Allerdings fand sich dort kein freies Gebäude, das groß genug war, um als Plenarsaal für das Europäische Parlament in Frage zu kommen. Die Wahl fiel deshalb auf das nahegelegene Straßburg, wo sich schon der Sitzungssaal des kurz zuvor gegründeten Europarats befand.

Für Straßburg sprach außerdem auch die symbolische Dimension dieses Ortes: Unmittelbar an der deutsch-französischen Grenze gelegen, gehörte die Stadt zu den Hauptleidtragenden der früheren Kriege zwischen den beiden Ländern. Und schließlich besaß auch das Europäische Parlament in den Anfangsjahren noch so gut wie keine politischen Kompetenzen; seine wichtigste Funktion bestand darin, eine Bühne für feierliche Reden zu Frieden und Eintracht zu sein. Warum also nicht auch mit der Wahl des Sitzes ein Zeichen für die deutsch-französische Aussöhnung setzen?

Das Parlament will nach Brüssel

Als das Parlament dann wirklich seine Arbeit aufnahm, waren die Abgeordneten jedoch nicht bereit, sich mit dieser rein zeremoniellen Rolle zu begnügen. Sie wollten vor Ort sein, wo die Entscheidungen fielen – und das war am Sitz der Europäischen Kommission, die sich ab 1957 in Brüssel befand. Die Mitgliedstaaten kamen diesem Umzugswunsch des Parlaments jedoch nicht nach, sondern blieben bei Straßburg als dem offiziellen Arbeitsort, womit eine jahrzehntelange Auseinandersetzung begann.

1981 beschloss das Parlament schließlich, in Straßburg künftig nur noch Plenarsitzungen abzuhalten, Ausschuss- und Fraktionssitzungen hingegen in Brüssel. Diese unpraktische Maßnahme war in erster Linie dazu gedacht, den Europäischen Rat unter Druck zu setzen. Doch zur Verblüffung und Frustration des Parlaments machten die nationalen Regierungen daraus 1992 (nach langen Auseinandersetzungen zwischen Belgien und Frankreich) eine Dauerlösung, die 1997 auch noch in einem Protokoll zum EU-Vertrag verankert wurde.

Single-Seat-Kampagne

Damit war der viel kritisierte „Wanderzirkus“ in der Welt, und es begannen die bis heute andauernden Bemühungen des Parlaments, Brüssel als alleinigen Sitz zu etablieren. Nach Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon rief eine parteiübergreifende Parlamentariergruppe die Single-Seat-Kampagne ins Leben, die heute von rund drei Vierteln der Abgeordneten sowie von allen Parlamentsfraktionen mit Ausnahme der rechtspopulistischen ENF und EFDD unterstützt wird.

Zentrale Forderung der Kampagne ist, dass das Parlament selbst das Recht erhalten soll, über seinen Tagungsort zu entscheiden. Nach der derzeitigen Stimmung unter den Abgeordneten würde das auf einen Komplettumzug nach Brüssel hinauslaufen. Dieser Lösung aber hat sich vor allem Frankreich (unter wechselnden Regierungen) immer verweigert.

Dass einige im Europäischen Parlament jetzt dennoch die Chance auf einen Durchbruch sehen, liegt zum einen daran, dass in Frankreich gerade ein offen europafreundlicher Präsident gewählt wurde. Emmanuel Macron (LREM/–) hat sich bislang zwar nicht öffentlich zur Straßburg-Frage geäußert, ihm wird jedoch nachgesagt, für Kompromisse offener zu sein als seine Vorgänger – auch wenn die bekannteste Single-Seat-Befürworterin in seiner Regierung, die langjährige Europaabgeordnete Sylvie Goulard (MoDem/ALDE), inzwischen zurückgetreten ist.

Der Brexit als Chance

Der Hauptgrund für den neuen vorsichtigen Optimismus im Parlament ist jedoch ein anderer. Jenseits des Nationalstolzes auf Straßburg als „europäische Hauptstadt“ ist ein wesentlicher Grund für Frankreichs Blockadehaltung nämlich wirtschaftlicher Art: Was sollte die Stadt nach einem Wegzug des Europäischen Parlaments mit dem dann leerstehenden Plenargebäude anfangen? Wie könnten die wegfallenden Einnahmen ausgeglichen werden, die ihr durch die prominenten Pendler entstehen?

Seit kurzem aber gäbe es die Chance, Straßburg in diesen Fragen ein Angebot zu machen. Auslöser dafür ist, wie so oft in letzter Zeit, der Brexit. Mit dem Austritt Großbritanniens aus der EU müssen nämlich auch die beiden in London angesiedelten EU-Behörden einen neuen Sitz bekommen: die Europäische Bankenaufsicht (EBA) und die Europäische Arzneimittelagentur (EMA). Vor allem Letztere ist eine große Behörde mit hunderten Mitarbeitern, an deren Konferenzen jährlich tausende Experten teilnehmen. Sie in Straßburg anzusiedeln würde deshalb die wirtschaftlichen Verluste eines Wegzugs des Europäischen Parlaments weitgehend kompensieren – und hätte zudem noch eine gewisse sachliche Logik: Immerhin ist Straßburg schon heute auch Sitz der europäischen Arzneibuch-Kommission (EDQM) des Europarats.

Ein Deal im gesamteuropäischen Interesse

Ein Deal, bei dem Straßburg die Europäische Arzneimittelagentur zugesprochen bekommt und Frankreich dafür eine Vertragsreform im Sinne der Single-Seat-Kampagne akzeptiert, würde also dem gesamteuropäischen Interesse entsprechen, ohne irgendeinen Beteiligten deutlich schlechter zu stellen als bisher – nicht verwunderlich also, dass die Europaabgeordneten gerade jetzt einen neuen Vorstoß versuchen.

Dass es dazu kommt, ist nach Stand der Dinge dennoch eher unwahrscheinlich. Denn zum einen dürfte es Macron auf einer symbolischen Ebene trotz allem schwerfallen, der französischen Öffentlichkeit eine bloße Agentur als angemessenen Ersatz für den Straßburger Parlamentssitz zu präsentieren.

Und zum anderen weckt die Arzneimittel-Agentur auch in anderen Mitgliedstaaten Begehrlichkeiten: Nicht weniger als 21 Länder würden sie gerne in einer ihrer Städte beherbergen. Für die Ansiedlungsentscheidung hat sich der Europäische Rat deshalb jüngst ein etwas skurriles mehrstufiges Verfahren ausgedacht, mit dem bis November ein neuer Sitz gefunden werden soll. Ein Deal mit dem Europäischen Parlament ist bei diesem Gerangel der nationalen Partikularinteressen nicht vorgesehen. Auch die deutsche Bundesregierung setzt sich lieber dafür ein, die EMA in Bonn anzusiedeln, als die europäische Pendelei zwischen Brüssel und Straßburg zu beenden.

Die Straßburg-Lobby

Und noch ein Faktor schwächt die Befürworter eines Komplettumzugs des Europäischen Parlaments nach Brüssel: Das dortige Plenargebäude ist nämlich seit längerem sanierungsbedürftig, und wie vor einigen Wochen bekannt wurde, ist die Parlamentsverwaltung der Ansicht, dass es am besten komplett neu gebaut werden sollte. Das wäre nicht nur teuer, sondern würde auch eine gewisse Zeit in Anspruch nehmen. Sollte das Parlament seinen Zweitsitz in Straßburg also gerade dann aufgeben, wenn der Erstsitz in Brüssel unbenutzbar ist?

Tatsächlich könnte die Baufälligkeit des Brüsseler Parlamentsgebäudes einer anderen Gruppierung in die Hände spielen, die bislang nur ein Schattendasein führt: Der Kampagne Strasbourg The Seat, die sich dafür einsetzt, Straßburg als Sitz zu erhalten – und, wenn man das ständige Pendeln des Europäischen Parlaments unbedingt beenden will, lieber auf den Standort Brüssel zu verzichten. Dieser Vorschlag findet wenig überraschend vor allem in Frankreich viele Freunde, wird aber auch von einzelnen Politikern aus anderen Ländern unterstützt.

Entscheidend bleibt die räumliche Nähe zur Kommission

Was ist nun von all dem zu halten? Die Faktoren, die im Einzelnen für Brüssel und für Straßburg sprechen, sind vielfältig und mit wenig Aufwand auf den Webseiten der jeweiligen Kampagnen zu finden. Entscheidend bleibt in meinen Augen jedoch jenes Argument, das die Europaabgeordneten schon seit den 1950er Jahren nach Brüssel gedrängt hat: die räumliche Nähe zur Europäischen Kommission.

Es gibt weltweit einige Beispiele für starke Verfassungsgerichte, die nicht in der jeweiligen Hauptstadt ihres Landes angesiedelt sind: das deutsche Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe etwa, oder das tschechische Verfassungsgericht in Brünn. Die räumliche Trennung unterstreicht hier die Gewaltenteilung: Die Judikative soll einer anderen Logik folgen als die legislative und die exekutive Gewalt; und wenn ein Gericht ein Gesetz auf seine Verfassungskonformität überprüft, ist es wünschenswert, dass es sich nicht zu sehr in die politischen Diskurse hineinziehen lässt, die zum Entstehen dieses Gesetzes geführt haben.

Zwischen Legislative und Exekutive aber soll es in einem parlamentarischen Regierungssystem gerade keine strikte Trennung geben. Vielmehr soll das von den Bürgern gewählte Parlament die Regierung wählen und kontrollieren, sodass die politische Ausrichtung der Parlamentsmehrheit und der Regierung möglichst eng übereinstimmen. Für diese Kontrolle des Parlaments über die Exekutive aber ist eine gewisse räumliche Nähe unabdingbar. Nicht zufällig gibt es deshalb mit Südafrika und Chile weltweit nur zwei Staaten, in denen das Parlament seinen Sitz nicht in derselben Stadt hat wie die Regierung. Und im Fall Chiles fiel die Entscheidung für den externen Parlamentssitz im Jahr 1987, unter der Diktatur von Augusto Pinochet.

Verantwortlich sind die nationalen Regierungen

Wenn wir die Europäische Union zu einem starken parlamentarischen System weiterentwickeln wollen – und es spricht vieles dafür, dass das der beste Weg zu mehr europäischer Demokratie ist –, dann sollten wir dem mehrheitlichen Wunsch der Europaabgeordneten folgen und das Europäische Parlament dauerhaft und ausschließlich in Brüssel ansiedeln. Straßburg war ein schönes deutsch-französisches Symbol in den Anfangsjahren der europäischen Integration, aber in der heutigen Zeit hat es seine Bedeutung verloren. Worum es heute gehen muss, ist die demokratische Kontrolle der Europäischen Kommission durch das gewählte Parlament, und dafür ist ein gemeinsamer Sitz der Institutionen in der EU-Hauptstadt Brüssel ohne Zweifel die beste Lösung.

Nur: Herbeigeführt werden kann diese Lösung allein durch die nationalen Regierungen, ohne die eine Reform der EU-Verträge nicht möglich ist. Sie sind es, die wir Bürger zur Verantwortung ziehen müssen, wenn sie nicht bereit sind, ihre nationalen Partikularinteressen beiseite zu legen, um den unwürdigen Wanderzirkus um das Europäische Parlament zu beenden.

Bild: Andrew and Annemarie [CC BY-SA 2.0], via Flickr.

Kommentare:

  1. Grundsätzlich sollte das Parlament nicht nur das Recht haben, sich seinen Sitz selbst auszusuchen, sondern auch ein echtes Budgetrecht und ein Initiativrecht. mich wundert, dass Du als Föderalist nun nur die erste Forderung unterstützt, die noch dazu einem Föderalsystem widerspricht. Brüssel als "Single Seat" bedeutet weitere Zentralisierung der Entscheidung und weitere Staatswerdung der EU, aber eben ohne echte Demokratie (Initiativ- und Budgetrecht). Schwach finde ich auch, dass Du das populistische "Wanderzirkus"-Argument aufgreifst. Wenn überhaupt, dann müsste man im selben Atemzug Luxemburg nennen, wohin viel mehr Reisen stattfinden als nach Straßburg. Im übrigen reisen viele Abgeordnete eben nicht aus Brüssel nach Straßburg, sondern von ihrem Wahlkreis, bzw. nach Straßburg fahren sie dahin zurück, Vor allem bei deutschen MEP ist dieser Trend stark ausgeprägt. Der eigentliche "Wanderzirkus" findet ohnehin zwischen dem Parlament und den Wahlkreisen statt - aber das gehört in einem parlamentarischen System dazu und wird zurecht nicht kritisiert. Last but not least ist der Zeitpunkt der Initiative eben nicht gut gewählt, sondern geschmacklos - vier Tage, nachdem das Straßburger Parlament zur Totenhalle bzw. zum Pantheon für Helmut Kohl umfunktioniert wurde. Mehr dazu auf meinem Blog: http://lostineu.eu/nach-trauerfeier-strassburg-ade/

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    1. Budgetrecht und Initiativrecht für das Parlament: Na klar, jederzeit. Von der Notwendigkeit europäischer Steuern und Anleihen, über die allein das Europäische Parlament entscheiden sollte, war auf diesem Blog auch schon öfter die Rede, zum Beispiel hier, hier oder hier. Das Initiativrecht fürs Parlament finde ich ebenfalls richtig, halte aber die Relevanz, die diesem Thema in der öffentlichen Debatte zugeschrieben wird, für übertrieben, wie ich hier näher erklärt habe.



      Föderalismus und Zentralisierung: Es ist gerade Kennzeichen des Föderalismus, dass er nicht pauschal für Zentralismus oder Dezentralismus ist, sondern eine "rationale", an Sachargumenten orientierte Balance anstrebt. (Das unterscheidet ihn von der Idee der nationalen Souveränität, bei der eine Entscheidungsebene – die nationale – gegenüber allen anderen bevorzugt wird.) In Bezug auf den Sitz der Institutionen gibt es starke sachliche Argumente, die dafür sprechen, Parlament und Exekutive am selben Ort anzusiedeln, um eine effektive demokratische Kontrolle zu ermöglichen. Jedenfalls aber sollte die Entscheidung darüber gemeinsam und demokratisch fallen. Das französische Beharren auf seinem Vetorecht widerspricht dagegen jedem föderalistischen Ansatz.


      Wahlkreise: Sicher, die Abgeordneten reisen nach Straßburg in der Regel aus ihren Wahlkreisen an, sodass das Straßburg-Brüssel-Pendeln für sie nur eine, nicht zwei unnötige Reisen bedeutet. Aber es sind ja nicht nur die Abgeordneten, die nach Straßburg müssen, sondern auch hunderte Mitarbeiter und tonnenweise Aktenmaterial. Hinzu kommt der Unterhalt der zusätzlichen Büros usw. Ich denke nicht, dass man bei den Ausgaben des Parlaments allzu knausrig sein sollte – eine funktionierende Demokratie hat eben ihren Preis, und wenn die Straßburg-Pendelei zu einer besseren europäischen Demokratie beitragen würde, hätte ich nichts dagegen, dass wir uns das auch etwas kosten lassen. Aber da der Doppelsitz in Wirklichkeit keinen demokratischen Mehrwert bietet, erscheint es mir auch nicht populistisch, die Ausgaben dafür als unnötige Verschwendung zu kritisieren. (Gleiches gilt natürlich auch für den "Drittsitz" der Parlamentsverwaltung in Luxemburg.)


      Helmut Kohl: Was hat denn das damit zu tun? Der Zeitpunkt für den jüngsten Single-Seat-Vorstoß hat damit zu tun, dass die Entscheidung über den neuen Sitz der EMA kurz bevorsteht. Der zeitliche Zusammenfall mit Helmut Kohls Tod und dem Staatsakt im Straßburger Plenarsaal ist reiner Zufall. Und übrigens war Kohl während seiner Kanzlerschaft für einen guten Deal mit Frankreich, bei dem niemand mit leeren Händen zurückbleibt, immer zu haben...

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