Montag, 27. Januar 2014

Streit um TTIP: Das transatlantische Freihandelsabkommen und die Demokratie

Dass man Hähnchen nach dem Rupfen in Chlorlauge tunkt, ist für viele Amerikaner eine Selbstverständlichkeit. Und verdirbt vielen Europäern den Appetit.
Dass der EU-Außenhandelskommissar Karel de Gucht (OpenVLD/ALDE) am vergangenen Dienstag ankündigte, die Verhandlungen über das europäisch-amerikanische Freihandels- und Investitionsabkommen TTIP bis Anfang Juni wenigstens teilweise auszusetzen, kann man so oder so deuten. Wer der Europäischen Kommission wohlgesonnen ist, wird darin eine besonnene Reaktion auf die Proteste und Vorbehalte erkennen, die viele zivilgesellschaftliche Organisationen und Gewerkschaften in den letzten Wochen gegen das geplante Abkommen geäußert haben (etwa hier, hier oder hier). Wer den europäischen Verhandlungsführern etwas weniger freundlich gegenübersteht, könnte freilich auch den Versuch einer gezielten Dethematisierung sehen, um die heikle Angelegenheit aus dem Europawahlkampf herauszuhalten. Schließlich ist das Verfahren der Online-Konsultation, wie es De Gucht nun zu TTIP durchführen will, nicht gerade für seine Öffentlichkeitswirkung bekannt. Doch was auch immer die Europäische Kommission bezweckt: Der Konflikt um das Abkommen ist real und wird wohl auch in Zukunft noch für einige Aufregung sorgen.

Ziel der Verhandlungen, die die EU und die USA vor knapp einem Jahr aufgenommen haben, ist ein Abkommen, das die verbleibenden bilateralen Zölle absenken oder abschaffen, Produktstandards harmonisieren und die Investitionen von Unternehmen des jeweils anderen Landes vor unerwarteten Gesetzesänderungen schützen soll. Die Gegner des Abkommens hingegen warnen – in oft recht schrillen Tönen – vor Gefahren für Umwelt und Gesundheit, vor ungebremsten Privatisierungen und vor einer Aushöhlung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit. Was ist davon zu halten?

Erstes Streitthema: Umwelt- und Verbraucherstandards

Nach meinem Eindruck konzentriert sich der Streit um TTIP auf zwei Konfliktfelder, die zwar meistens zugleich diskutiert werden, aber etwas unterschiedlichen inneren Logiken folgen. Das erste dieser beiden Felder betrifft die Harmonisierung von Produktstandards, die nach den Vorstellungen der Europäischen Kommission und der US-Regierung den transatlantischen Handel in Schwung bringen soll. Tatsächlich sind die Zölle zwischen der EU und den USA schon heute so niedrig, dass sie den freien Warenverkehr zwischen beiden Seiten kaum belasten. Das größere Problem für den Freihandel bilden die sogenannten „nicht-tarifären Handelshemmnisse“. Dabei geht es insbesondere um unterschiedliche Produktstandards, die dazu führen, dass Unternehmen oft für dieselbe Ware in jedem Land ein eigenes Zulassungsverfahren durchlaufen müssen. Durch eine Angleichung der Normen ließe sich hier also viel Aufwand und Geld sparen: Die Befürworter des Freihandelsabkommens erwarten davon einen Wachstumsschub von bis zu 1,5% des Bruttoinlandsprodukts.

Doch was sich so einfach anhört, entpuppt sich bei näherem Hinsehen schnell als eine überaus sensible Frage. Denn außer um rein technische Normen, die sich ohne Weiteres harmonisieren lassen, geht es in den TTIP-Verhandlungen auch um Standards im Gesundheits-, Umwelt- und Verbraucherschutz, die jeden einzelnen Konsumenten betreffen. Zudem unterscheiden sich die kulturellen Erwartungen von Europäern und Amerikanern hier teils gewaltig. Das bekannteste Beispiel dafür dürfte das „Chlorhühnchen“ sein, das in kaum einer TTIP-Debatte fehlt: Während es in den USA üblich ist, geschlachtete Hühner zur Desinfizierung in eine Chlorlauge zu tunken, ist diese Praxis in der EU bislang verboten – und löst bei vielen europäischen Verbrauchern Ekel aus. Ähnliches gilt beispielsweise auch für gentechnisch veränderte oder hormonbehandelte Nahrungsmittel. Und da die amerikanische Wirtschaft natürlich wenig Interesse daran hat, die aus ihrer Sicht unnötig restriktiven europäischen Vorschriften auch auf dem US-Markt einzuführen, fürchten europäische Umwelt- und Verbraucherverbände nun, dass eine Harmonisierung der Normen vor allem zu einer Absenkung der EU-Standards führen würde.

In den letzten Wochen gewann diese Sorge in der öffentlichen Debatte allerdings fast panikhafte Züge. So warnte etwa die deutsche Arbeitsgemeinschaft bäuerliche Landwirtschaft e.V. in einem vielbeachteten Aufruf auf der Kampagnenplattform campact.de, dass TTIP „unsere Gesundheit“ gefährde, da dadurch alles, was „in den USA erlaubt ist, […] auch in der EU legal“ würde. Und in einer österreichischen Petition erklärte Greenpeace, das Freihandelsabkommen verfolge das Ziel, dass „europäische Lebensmittelstandards […] den Profiten US-amerikanischer Konzerne zukünftig nicht mehr im Wege stehen“. Es ist kaum verwunderlich, dass viele Bürger auf solche Warnungen erst einmal verunsichert reagieren – auch wenn die Verhandlungsführer selbst wiederholt betont haben, dass sie keineswegs eine Absenkung der europäischen Umwelt- und Verbraucherschutzstandards beabsichtigen.

Delegitimation durch Verfahren

Viel Lärm um nichts also? Als ich selbst vor knapp einem Jahr zum ersten Mal in diesem Blog über die TTIP-Verhandlungen geschrieben habe, war genau das meine Vermutung. Tatsächlich muss das transatlantische Abkommen nämlich nicht nur von US-Regierung und EU-Kommission beschlossen, sondern auch vom amerikanischen Kongress, dem Europäischen Parlament und dem EU-Ministerrat ratifiziert werden. Das Europäische Parlament aber hat bereits 2012 am Anti-Piraterie-Abkommen ACTA bewiesen, dass es durchaus auch aufwendig ausgehandelte Handelsverträge ablehnen kann, wenn der Druck aus der Bevölkerung hoch genug ist.

Sollte TTIP am Ende wirklich eine Legalisierung von Chlorhuhn und Genmais beinhalten, so darf man wohl getrost davon ausgehen, dass es im Parlament zu Fall gebracht und niemals in Kraft treten wird. Wenn die Verhandlungsführer also irgendeine Aussicht auf Erfolg haben wollen, werden sie die besonders sensiblen Bereiche vermutlich einfach aus dem Abkommen ausklammern. Viele der Ängste, die TTIP derzeit auslöst, dürften sich deshalb zuletzt als unbegründet erweisen. Das Problem bei dieser Perspektive ist nur, dass die Gespräche zwischen der Europäischen Kommission und der US-Regierung geheim sind. Bis zu ihrem Abschluss wird für die Öffentlichkeit kaum nachvollziehbar sein, welche Vorschläge sich noch in der Diskussion befinden und welche bereits vom Tisch sind.

Damit jedoch entsteht eine paradoxe Situation: Zum einen sind die Aktionen aus der Zivilgesellschaft notwendig, um den Druck auf die Verhandlungsführer aufrechtzuerhalten und damit die Chance auf ein „besseres“, umwelt- und verbraucherfreundlicheres TTIP zu erreichen. Zum anderen führen diese Proteste aber auch dazu, dass das Abkommen als Ganzes in der Öffentlichkeit delegitimiert wird. Selbst wenn die Verhandlungsergebnisse zuletzt durchaus akzeptabel sind, wird es schwerfallen, dafür noch Zustimmung in der Bevölkerung zu finden. TTIP ist damit ein schönes Beispiel für das, was man „Delegitimation durch Verfahren“ nennen könnte: Woran das Abkommen zuletzt scheitern könnte, sind nicht so sehr seine Inhalte – sondern vor allem die Intransparenz der zwischenstaatlichen Gespräche, mit denen es ausgehandelt wird.

Zweites Streitthema: Investitionsschutz

Doch die Harmonisierung von Produktstandards ist, wie gesagt, nur der eine große Konfliktbereich im Streit um den neuen transatlantischen Vertrag. Mindestens ebenso umstritten ist noch ein zweites Thema: TTIP betrifft nämlich nicht allein den Freihandel, sondern auch den Investitionsschutz – und dieses letztere Kapitel der Verhandlungen war es auch, dessen vorläufige Suspendierung Karel de Gucht in der vergangenen Woche ankündigte. Denn während es bei den Produktstandards nur um „unsere Gesundheit“ geht, stehen beim Investitionsschutz in den Augen der Kritiker gleich auch Demokratie und Rechtsstaat auf dem Spiel.

Dabei gehören bilaterale Investitionsschutzabkommen in den internationalen Handelsbeziehungen eigentlich längst zum Alltag. Weltweit existieren rund 2600 solche Abkommen, an denen insgesamt 180 Staaten beteiligt sind (einen kompletten Überblick bietet die UN-Handelskonferenz UNCTAD). Rekordhalter ist dabei die Bundesrepublik Deutschland, die von Afghanistan bis Zentralafrika mit über 130 Staaten ein Investitionsschutzabkommen abgeschlossen hat. Acht EU-Mitgliedstaaten – Bulgarien, Estland, Kroatien, Lettland, Litauen, Polen, Rumänien und die Slowakei – haben sogar bereits mit den USA einen derartigen Vertrag, der durch TTIP lediglich erneuert und europaweit vereinheitlicht würde.

Der Sinn von Investitionsschutzabkommen

Der Sinn solcher Investitionsschutzabkommen ist immer derselbe. Wenn ein Unternehmen in einem fremden Staat investiert, so geht es damit auch ein politisches Risiko ein. Insbesondere in Entwicklungsländern mit instabilen Institutionen kann es leicht vorkommen, dass eine Regierung die Rechte ausländischer Direktinvestoren überraschend einschränkt – etwa durch entschädigungslose Enteignungen. Bilaterale Investitionsschutzabkommen sollen dieses Risiko minimieren: Zwei Staaten schreiben darin bestimmte rechtliche Garantien fest, die für Investoren aus dem jeweils anderen Land gelten sollen.

Verstößt dann später eine der beiden Regierungen gegen diese Garantien, so hat der betroffene Investor die Möglichkeit, eine Klage gegen sie einzuleiten. Als Rechtsinstanz dienen dabei allerdings nicht etwa die Gerichtshöfe der beteiligten Staaten, sondern spezielle internationale Schiedsgerichte, deren genaue Zusammensetzung und Verfahrensregeln in den Abkommen selbst festgelegt sind. Üblicherweise greifen die Staaten dabei auf schon existierende institutionelle Rahmen zurück, wie sie etwa das Internationale Zentrum zur Beilegung von Investitionsstreitigkeiten (ICSID) oder das Schiedsgericht der Internationalen Handelskammer bieten. Stellt das Schiedsgericht fest, dass die Regierung tatsächlich gegen die Rechte des Investors verstoßen hat, so kann es sie zu Schadensersatzleistungen verpflichten, die dann auch direkt vollstreckbar sind und in aller Regel umgesetzt werden.

Einschränkung des demokratischen Handlungsspielraums

Während Investitionsschutzabkommen also einerseits ein sinnvolles Mittel sind, um grenzüberschreitende Investitionen zu erleichtern, schränken sie andererseits immer auch den demokratischen Handlungsspielraum der beteiligten Staaten ein. Diese Problematik wurde in den letzten Jahren durch einige spektakuläre Fälle verdeutlicht: Internationale Aufmerksamkeit erregte etwa der Cochabamba-Fall, als die bolivianische Regierung einem ausländischen privaten Wasserversorger 2000 die Konzession entzog, nachdem dieser die Preise stark erhöht und damit den Wasserzugang der lokalen Bevölkerung gefährdet und blutige Unruhen ausgelöst hatte. Der Wasserversorger zog deshalb vor den ICSID und ließ die Klage erst nach Protesten internationaler NGOs wegen des drohenden Imageschadens fallen. Ein prominenter Fall in Deutschland wiederum ist die Klage, die der schwedische Energiekonzern Vattenfall 2012 vor einem ICSID-Schiedsgericht erhob, da der vom Bundestag beschlossene Atomausstieg das Unternehmen um seine Investitionen in deutsche Kernkraftwerke bringe und daher wie eine entschädigungslose Enteignung wirke.

Die Sorge der TTIP-Gegner ist, dass solche Fälle durch das europäisch-amerikanische Abkommen künftig auch in Europa häufiger werden könnten. Immer wieder wird dabei das Beispiel Fracking angeführt, also das Aufbrechen von Tiefengestein zur Förderung von Erdöl und Erdgas. Diese ökologisch sehr umstrittene Technik ist derzeit in den meisten EU-Ländern erlaubt, wird aber kaum aktiv betrieben. Sollten US-amerikanische Unternehmen nun damit beginnen, wäre es – so die Befürchtung – für die EU-Mitgliedstaaten künftig kaum noch möglich, ein Verbot zu beschließen, einfach weil dadurch die Investitionen dieser Unternehmen ihren Wert verlören.

Wieder einmal das Rodrik-Trilemma

Letztlich ist der Streit um den Investitionsschutz wieder einmal ein Beispiel für das Rodrik-Trilemma, das regelmäßigen Lesern dieses Blogs schon vertraut sein dürfte. Kurz gefasst besagt dieses Trilemma, dass man nicht gleichzeitig Demokratie, enge grenzüberschreitende Wirtschaftsverflechtungen und nationale Souveränität haben kann, sondern immer auf eines davon verzichten muss. Nicht nur TTIP, sondern jedes bilaterale Investitionsschutzabkommen erleichtert den wirtschaftlichen Austausch, reduziert aber zugleich den demokratischen Handlungsspielraum der nationalen Parlamente. Will man beide Ziele miteinander vereinen, so bleibt nur die Möglichkeit eines überstaatlichen Föderalismus, bei dem die grenzüberschreitenden Wirtschaftsbeziehungen von gemeinsam gewählten supranationalen Institutionen geregelt werden.

Doch wie ich bereits vor einem Jahr festgestellt habe, steht eine solche supranationale Union zwischen EU und USA in den TTIP-Verhandlungen ganz sicher nicht auf der Tagesordnung – und daran wird auch die von De Gucht verordnete Denkpause nichts ändern. Stattdessen wird der Ausweg wohl auch hier darin bestehen, die umstrittensten Punkte einfach auszuklammern und sich auf einen Investitionsschutz light zu beschränken, der beiden Seiten noch ausreichenden politischen Entscheidungsspielraum lässt. Es bleibt abzuwarten, ob diese Lösung zuletzt auch das Europäische Parlament überzeugt. Doch wie auch immer der Streit um TTIP ausgeht: Schon jetzt macht er deutlich, wie schnell ein rein zwischenstaatliches Abkommen ohne supranationale demokratische Organe an seine Grenzen stößt, wenn es darum geht, einen echten gemeinsamen Markt zu etablieren.


Bild: By fracisco delatorre (drspam) [CC BY-NC-SA 2.0], via Flickr.

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