Der jüngste Beitrag von York Albrecht erscheint auf diesem Blog in deutscher Übersetzung. Das englischsprachige Original ist auch auf der Website des Instituts für Europäische Politik zu finden.
- „Lange haben die Mitgliedstaaten den demokratischen Rückschritt Ungarns vernachlässigt. Die Zeitenwende muss für Deutschland und seine Verbündeten eine Gelegenheit sein, die liberale Demokratie stärker zu schützen.“
Seit dem Amtsantritt von Viktor Orbán als ungarischer Ministerpräsident im Jahr 2010 hat seine Fidesz-geführte Regierung systematisch die Integrität von Wahlen, die Unabhängigkeit der Justiz und die Freiheit der Medien abgebaut. Mit diesen Verstößen gegen grundlegende freiheitlich-demokratische Standards und den wiederholten Vetos gegen europäische Beschlüsse untergräbt Budapest nicht nur die Handlungsfähigkeit der EU, sondern stellt auch ihre Identität als Rechts- und Wertegemeinschaft offen in Frage.
Die Bundesregierung steht vor der großen Herausforderung, die Interessen deutscher Unternehmen, die stark in Ungarn investiert haben, mit der eigenen außenpolitischen Agenda zu vereinbaren. In den letzten Jahren hat Berlin versucht, eine stärker werteorientierte Außenpolitik zu betreiben, und seine langjährige Maxime „Wandel durch Handel“ nach Beginn des russischen Angriffskrieges gegen die Ukraine im Februar 2022 aufgegeben.
Was bedeutet die von Bundeskanzler Olaf Scholz unmittelbar nach dem Einmarsch ausgerufene „Zeitenwende“ für den Umgang mit der Herausforderung, die von Ungarn für die Grundwerte Deutschlands und der EU ausgeht? In diesem Beitrag argumentiere ich, dass eine stärkere Zusammenarbeit mit gleichgesinnten EU-Mitgliedstaaten im Sinne eines „biting intergovernmentalism“ eine vielversprechende Strategie für die Bundesregierung ist, mehr für den Schutz der Rechtsstaatlichkeit in der EU zu tun.
Das Problem: die demokratische Regression Ungarns
Die innenpolitische Macht von Orbán und seiner Fidesz-Partei beruht im Wesentlichen auf drei Säulen.
Erstens wurde das Wahlsystem umgestaltet, um Fidesz an der Macht zu halten. Nach der Ratifizierung der neuen Verfassung im Jahr 2012, die ohne echte öffentliche Konsultation, Referendum oder parlamentarische Beratung erfolgte, hat die Partei ein neues Wahlgesetz ausgearbeitet, das Orbán seither bei drei Wahlen eine Zweidrittelmehrheit beschert hat. Die Wahlen werden begleitet von der Umbildung von Wahlkreisen, irreführenden Stimmzetteln, um die Wähler:innen zu verwirren, und einem „Wahltourismus“, der es Bürger:innen erlaubt, sich überall im Land zu registrieren und so enge Wahlkreise zu kippen.
Zweitens kontrolliert die Regierung die öffentlichen und privaten Medien. Seit 2018 haben Orbán-nahe Medienunternehmer ihr Eigentum an Zeitungen (einschließlich aller Regionalzeitungen), Rundfunksendern und anderen Print- und Online-Medien auf die neu gegründete Mitteleuropäische Presse- und Medienstiftung (Közép-Európai Sajtó és Média Alapítvány, KESMA) übertragen, deren Leitung von Orbán-Verbündeten kontrolliert wird. Das Parlament hat Fidesz-freundliche Mitglieder in das Leitungsgremium der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten berufen. Zudem werden regierungsnahe Medien mit staatlicher Werbung subventioniert. Darüber hinaus werden der Handlungsspielraum zivilgesellschaftlicher Organisationen und die Wissenschaftsfreiheit massiv eingeschränkt.
Drittens festigt die Regierung ihre Macht durch staatlich geförderte Korruption und Vetternwirtschaft. Es hat sich eine neue, Orbán nahestehende Wirtschaftselite herausgebildet, die von öffentlichen Aufträgen lebt. Oft landen öffentliche und EU-Gelder in den Taschen von „Orbáns Oligarchen“, darunter auch sein Schwiegersohn. Fidesz arbeitet daran, strategisch wichtige Wirtschaftszweige zu verstaatlichen und ausländische Unternehmen, auch aus anderen EU-Ländern, zu verdrängen, was einen eklatanten Verstoß gegen die Regeln des Binnenmarktes darstellt. Deutsche Unternehmen, die in Ungarn tätig sind, beklagen den zunehmenden Druck durch neue Sondersteuern, Durchsuchungsbefehle und sogar die Androhung von Enteignungen.
Vetodrohungen als Druckmittel auf EU-Ebene
Neben der Vereinnahmung des Staates durch Fidesz stellt auch Ungarns Verhalten auf EU-Ebene eine Herausforderung für andere Mitgliedstaaten dar. Im Dezember 2022 drohte Orbán sein Veto gegen die geplanten 18 Mrd. EUR an Hilfen für die Ukraine und die EU-Unterstützung für einen globalen Körperschaftssteuersatz einzusetzen, um so die Freigabe eingefrorener EU-Mittel für Ungarn zu erreichen. Ähnliche Manöver wiederholte er im Mai, Oktober und November 2023.
Eine weitere Vetodrohung betraf im Herbst 2022 Sanktionen gegen den russischen Nuklearsektor, da Ungarn und Russland beim Bau von zwei neuen Reaktorblöcken am Kernkraftwerk in Paks zusammenarbeiten. Darüber hinaus hat das ungarische Parlament die Ratifizierung des schwedischen NATO-Beitritts bis heute wiederholt verschoben.
Reaktion in Deutschland: Lange Zeit enge Kontakte zu Fidesz
Die deutsche Haltung gegenüber Ungarn unter Orbán ist seit 2010 zwiespältig. Es lassen sich drei Phasen unterscheiden.
Die liberal-konservative Koalitionsregierung zwischen 2009 und 2013 zeichnete sich durch enge Kontakte und ideologische Nähe zur Fidesz-Regierung aus, insbesondere in Bezug auf die Austeritätspolitik nach der Finanzkrise 2008. Enge Verbindungen zwischen Fidesz und der deutschen CDU/CSU (EVP) gehen auch auf die „politische Vater-Sohn-Beziehung“ zwischen Orbán und Altkanzler Helmut Kohl zurück.
Zu einem zeitweiligen Zerwürfnis zwischen Berlin und Budapest kam es während der Migrationskrise 2015, in der Orbán und Bundeskanzlerin Angela Merkel gegensätzliche Positionen vertraten. Zudem sorgten Ungarns wiederholte Vetos bei außenpolitischen Abstimmungen der EU für Kontroversen in Deutschland. Dennoch lud die bayerische CSU Orbán zu vertraulichen Treffen ein, bis er sich 2019 gegen Manfred Weber als Spitzenkandidaten der Europäischen Volkspartei (EVP) aussprach. Dieser Konflikt führte schließlich zum Austritt der Fidesz aus der EVP im Jahr 2021.
Kritischere Haltung unter der Ampel-Koalition
Die jüngste Phase begann mit dem Amtsantritt der deutschen Ampelkoalition 2021. SPD (SPE), FDP (ALDE) und Grüne (EGP) haben sich gegenüber Ungarn deutlich kritischer geäußert. Die strengere Haltung der Regierung zur Verteidigung der europäischen Werte wurde durch die russische Vollinvasion der Ukraine noch verstärkt. Der Krieg verlieh der deutschen Debatte über Ungarns demokratische Regression einen geopolitischen Impuls, da Orbán der EU-Regierungschef mit den engsten Verbindungen zum russischen Präsidenten Wladimir Putin ist, wie ihr Treffen in Peking im Oktober 2023 erneut zeigte.
Trotzdem ist Deutschland immer noch Ungarns wichtigster Handelspartner. Im Jahr 2022 erreichte der bilaterale Handel ein Allzeithoch von 65,5 Milliarden Euro. Deutsche Unternehmen haben aufgrund vergleichsweise niedriger Löhne, eines der niedrigsten Körperschaftssteuersätze in der EU und eines Bildungssystems, das dem deutschen ähnelt, stark in dem Land investiert. Berlin muss daher die Interessen seiner Wirtschaft mit dem Schutz des EU-Rechts und der außenpolitischen Handlungsfähigkeit der EU in Einklang bringen.
Reaktion der EU: Entwicklung der „Rechtsstaatlichkeits-Toolbox“
Auf EU-Ebene haben die demokratischen Rückschritte in Ungarn (und Polen) zur Entwicklung einer „Rechtsstaatlichkeits-Toolbox“ geführt. Diese ergänzt die verschiedenen Vertragsverletzungsverfahren, die die Europäische Kommission gegen Ungarn eingeleitet hat, sowie das Verfahren nach Art. 7 EUV, das seit 2018 im Europäischen Rat festgefahren ist, da sich Ungarn und Polen gegenseitig schützen. Durch den wahrscheinlichen Regierungswechsel in Warschau könnte Orbán diesen Schutz verlieren, weshalb er nun den neu gewählten slowakischen Ministerpräsidenten Robert Fico, der eine ähnlich pro-russische Haltung vertritt, zu umgarnen versucht.
Die Toolbox enthält Instrumente wie den Rechtsstaatlichkeitsdialog im Rat, das EU-Justizbarometer und den Rechtsstaatlichkeitsbericht. Seit 2021 zählt auch die Konditionalitätsverordnung dazu, die es der Europäischen Kommission ermöglicht, Rechtsstaatsverstöße zu sanktionieren, wenn der EU-Haushalt betroffen ist. Die Verordnung über gemeinsame Bestimmungen, die den Haushalt begleitet, ermöglicht es der Europäischen Kommission außerdem, Mittel für die Mitgliedstaaten einzufrieren, zum Beispiel aus den Kohäsionfonds. Insgesamt hat Brüssel mindestens 28,7 Milliarden Euro für Ungarn ausgesetzt, was Orbáns Regime und die Wirtschaft des Landes stark beeinträchtigt.
Freigabe von EU-Mitteln gegen Zustimmung zu Ukrainehilfen?
Unlängst hat die Kommission den überarbeiteten ungarischen Aufbau- und Resilienzplan (ARP) angenommen und angekündigt, knapp eine Milliarde Euro aus dem REPowerEU-Instrument, mit dem die Energieversorgung der Mitgliedstaaten nachhaltiger gemacht werden soll, an Ungarn auszahlen zu wollen. Das Instrument war Mitte 2022 angesichts der europaweit massiv steigenden Energiepreise in Folge des russischen Angriffskrieges auf die Ukraine eingeführt worden. Um die Mittel abzurufen, müssen die Mitgliedstaaten ihren ARP REPowerEU-Kapitel hinzufügen.
Dieser Umstand ermöglicht der Kommission nun einen pikanten Drahtseilakt zwischen Ungarn und den übrigen Mitgliedstaaten. Sie kann einerseits vorschlagen, die nicht an Rechtsstaatlichkeitsvorgaben geknüpften REPowerEU-Mittel freizugeben. Andererseits kann sie gleichzeitig auf der Umsetzung der sog. 27 „Supermeilensteine“ beharren, denen zufolge Ungarn u.a. die Unabhängigkeit der Justiz stärken muss, um Gelder aus der Aufbau- und Resilienzfazilität zu erhalten. Das Vorgehen der Kommission kann deshalb als Versuch interpretiert werden, Orbáns angekündigtes Veto gegen weitere Ukrainehilfen im Tausch für EU-Mittel abzuwenden. Der Rat muss die Kommissionsentscheidung noch billigen.
Druck aus Brüssel allein wird nicht genügen
Die Rolle Deutschlands bei der Entwicklung des Instrumentariums war widersprüchlich. Lange Zeit hatte es aufgrund seiner weitreichenden politischen und wirtschaftlichen Beziehungen eine eher laxe Haltung gegenüber demokratischen Rückschritten in Ungarn. Zwar war Deutschland eine treibende Kraft bei der Verknüpfung von EU-Mitteln und der Einhaltung der Rechtsstaatlichkeit, dennoch trug der von der deutschen Ratspräsidentschaft im Jahr 2020 erreichte Kompromiss zur Konditionalitätsverordnung dazu bei, den Legislativvorschlag zu verwässern, um eine Einigung zwischen den Mitgliedstaaten zu erreichen.
Um eine Freigabe der eingefrorenen Gelder zu erreichen, hat die ungarische Regierung Änderungen am Justizsystem des Landes und an den Verfahren für die öffentliche Auftragsvergabe vorgenommen. Wie eine Analyse des Hungarian Helsinki Committee zeigt, reichen diese jedoch nicht aus, um die Unabhängigkeit der Justiz wiederherzustellen und die systemische, staatlich geförderte Korruption zu bekämpfen. In der Zwischenzeit nutzt Orbán Brüssel als Sündenbock für die hohen Inflationsraten und niedrigen Löhne. Der Druck der Europäischen Kommission allein wird ihn wohl kaum dazu bewegen, seine eigene Macht zu beschneiden.
Eine mögliche Lösung: Biting intergovernmentalism
Die Europäische Kommission ist zwar die „Hüterin der Verträge“, aber auch die Mitgliedstaaten können zum Schutz der EU-Werte beitragen. Im Jahr 2021 forderten die Parlamente Dänemarks und der Niederlande ihre jeweiligen Regierungen auf, Polen wegen der Beschneidung der richterlichen Unabhängigkeit und der Rechte von LGBTIQ+-Personen vor dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) zu verklagen, was diese jedoch ablehnten. Im Juli 2022 leitete die Europäische Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Ungarn wegen seines „LGBTIQ+-Gesetzes“ ein, dem sich nach und nach 15 Mitgliedstaaten, darunter auch Deutschland, als Nebenkläger vor dem EuGH anschlossen.
Diese beiden Fälle zeigen die wachsende Bereitschaft der Mitgliedstaaten − oder zumindest einer Gruppe von ihnen −, europäische Werte zu verteidigen. Sie sind Beispiele für das, was Dimitry Kochenov als „biting intergovernmentalism“ bezeichnet − ein Prozess, bei dem Gruppen von Staaten in „Koalitionen der Willigen“ innerhalb der EU handeln, um ihre Grundwerte zu verteidigen. Das prominenteste Beispiel ist die informelle Gruppe der Friends of the rule of law, die aus Belgien, Dänemark, Deutschland, Finnland, Luxemburg, den Niederlanden, Portugal und Schweden besteht. Auch Frankreich unterstützt von Fall zu Fall die Maßnahmen dieser Gruppe.
Mitgliedstaaten können einander vor dem EuGH verklagen
Die Friends können zwei Strategien anwenden. Erstens können sie sich auf der Grundlage von Art. 40 der Satzung des EuGH den von der Europäischen Kommission eingeleiteten Vertragsverletzungsverfahren anschließen, um ihre politische Unterstützung zum Ausdruck zu bringen. Zweitens können sie sich auf Art. 259 AEUV berufen. Nach diesem Artikel kann ein Mitgliedstaat (oder mehrere), der der Auffassung ist, dass ein anderer gegen Verpflichtungen aus den Verträgen verstoßen hat (z. B. gegen die Achtung der Werte in Art. 2 EUV), den EuGH anrufen. Die Anwendung von Artikel 259 AEUV hat drei Vorteile: Sie kann ein schnelles Handeln auf EU-Ebene ermöglichen, sie vermeidet die Einstimmigkeitsbeschränkung von Art. 7 EUV, und sie erhöht den Druck auf die Europäische Kommission, entschlossener zu handeln.
Um der Autokratisierung Ungarns entgegenzuwirken, sollte Deutschland diese Möglichkeiten der Mitgliedstaaten stärker nutzen, um fundamentale EU-Werte zu schützen. Die Ampelregierung hat sich in ihrem Koalitionsvertrag verpflichtet, strukturelle EU-Reformen voranzutreiben, auch mit anderen Mitgliedstaaten. Dies könnte auch die Grundlage für eine Koordinierung der juristischen Bemühungen gegen Ungarn mit den Friends of the rule of law und anderen gleichgesinnten Mitgliedstaaten sein.
Drei Ansatzpunkte für die Bundesregierung
Ein „biting intergovernmentalism“ made in Berlin sollte sich auf drei Säulen stützen.
- Erstens sollte Deutschland das intergouvernementale Netzwerk der Friends stärken. Mehr Kontakte zwischen Beamt:innen und Diplomat:innen können dazu beitragen, nationale Bedenken und Anliegen auszuloten, die ein rechtliches Vorgehen gegen Ungarn verhindern könnten, und Strategien zu entwickeln, um diese zu entschärfen. Dies könnte letztlich dazu beitragen, der Falle des kollektiven Handelns zu entgehen, die Staaten davon abhält, sich auf Art. 259 AEUV zu berufen.
- Zweitens sollte Deutschland in Bezug auf seinen „biting intergovernmentalism“ klug und kreativ sein. Die Debatte über die Rechtsstaatlichkeit in der EU ist nicht nur eine rechtliche, sondern grundsätzlich auch eine hochpolitische. Ohne ihn unmittelbar anwenden zu müssen, könnte bereits die Androhung von Art. 259 AEUV könnte als politisches Druckmittel gegen Orbán dienen. Eine geeinte Opposition der Mitgliedstaaten würde den Druck auf den ungarischen Ministerpräsidenten erhöhen und seine Isolation demonstrieren, auch in der Frage der eingefrorenen EU-Gelder.
- Drittens sollte Deutschland die sozioökonomische Konvergenz innerhalb der EU adressieren, da sie sich auch auf die Rechtsstaatlichkeit in der EU auswirkt. Die derzeitigen Verteidiger bestehen aus den wohlhabendsten nord- und westeuropäischen EU-Mitgliedern, während die weniger wohlhabenden Mittelmeer-, mittel- und südosteuropäischen Länder fehlen. Deutschland sollte das harte Vorgehen Ungarns gegen ausländische Unternehmen zum Anlass nehmen, weitere Mitgliedstaaten für ein gemeinsames rechtliches Vorgehen zu gewinnen. Insgesamt sollte es seinen Einfluss in der EU nutzen, um das Netzwerk der Verfechter der Rechtsstaatlichkeit zu fördern und auszubauen. Eine geografische Spaltung in Bezug auf die Grundwerte würde die gesamte Union lähmen.
Lange Zeit haben die Mitgliedstaaten den demokratischen Rückschritt Ungarns vernachlässigt. Russlands Angriffskrieg gegen die Ukraine änderte das. Der daraus resultierende geopolitische Impuls betrifft auch die Rechtsstaatskrise in der EU und bietet Deutschland und seinen EU-Verbündeten eine Gelegenheit, die liberale Demokratie stärker zu schützen.
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York Albrecht ist Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Europäische Politik in Berlin. |
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