Vertragspartnerschaften als „goldene Zwangsjacke“: Wie in der Eurozone die Demokratie erodiert und welche Alternative es gäbe

Nein, ein Pakt mit dem Teufel sollen die Vertragspartnerschaften nicht werden. Aber besonders demokratisch wären sie auch nicht.

Der Umbau der europäischen Währungsunion kommt schleichend, aber er kommt: Wenn alles nach Zeitplan geht, will der Europäische Rat am 14./15. Dezember die sogenannten „Vertragspartnerschaften“ beschließen, und wenn jemand nicht weiß, was es damit auf sich hat, dann dürfte er wohl zur großen Mehrheit der europäischen Bevölkerung zählen. Dabei ist der Vorschlag durchaus nicht neu: Zum ersten Mal fand er sich bereits im Oktober 2012 in einem Bericht des EU-Ratspräsidenten Herman Van Rompuy (CD&V/EVP), als „Instrument für Konvergenz und Wettbewerbsfähigkeit“ (CCI) übernahm ihn später auch die Europäische Kommission. Besonders gefördert wurde er von der deutschen Bundesregierung; als „Pakt für Wettbewerbsfähigkeit“ erschien er im Bundestagswahlprogramm der CDU/CSU (EVP); und als „vertragliche Reformvereinbarungen mit der europäischen Ebene“ steht er auch im Koalitionsvertrag mit der SPD (SPE).

Im vergangenen Oktober schließlich sprach sich der Europäische Rat prinzipiell für den Ansatz aus – obwohl das Nachrichtenportal EUobserver danach gewisse Zweifel vermeldete, „weil verschiedene Regierungschefs überhaupt nicht zu verstehen schienen, worum es bei diesen Verträgen eigentlich ging“. Da Angela Merkel (CDU/EVP) die Vertragspartnerschaften allerdings zur politischen Bedingung für Fortschritte bei der Bankenunion gemacht hat, ist eine Einigung im Dezember sehr wahrscheinlich. Und bevor wir dann hinterher alle überrascht sind, lohnt es sich wohl, spätestens jetzt etwas genauer hinzusehen, was da eigentlich auf die Eurozone zukommt.

Ziel: Mehr Biss für die wirtschaftspolitische Koordinierung

Gedanklicher Ausgangspunkt des Vorschlags ist die Erkenntnis, dass sich in einer Währungsunion die Wirtschaftspolitik jedes einzelnen Landes auch auf alle übrigen auswirkt. Das im Vertrag von Maastricht vereinbarte System, bei dem die Mitgliedstaaten zwar bestimmte Verschuldungsgrenzen einhalten müssen, aber in ihrer Wirtschaftspolitik weitgehend frei entscheiden können, kann deshalb auf die Dauer nicht funktionieren. Um die zwischenstaatliche Koordinierung zu verbessern, wurden 2011 die „länderspezifischen Empfehlungen“ eingeführt, mit denen die Europäische Kommission die heterogenen nationalen Wirtschaftspolitiken zu einer gesamteuropäischen Strategie zusammenzufügen versucht. Allerdings bleiben diese Empfehlungen bislang weitgehend wirkungslos, da die Mitgliedstaaten sie oft einfach nicht umsetzen – und sich im Zweifel darauf berufen, dass nach den EU-Verträgen das Letztentscheidungsrecht über die Wirtschaftspolitik ja nach wie vor nicht auf europäischer, sondern auf nationaler Ebene liegt.

Die Vertragspartnerschaften nun sind der Versuch, der europäischen Koordinierung mehr Biss zu verleihen, ohne formal die nationale Hoheit über die Wirtschaftspolitik aufzugeben. Das Mittel dazu sind sogenannte „Reformverträge“, mit denen die einzelnen Mitgliedstaaten sich zu bestimmten wirtschaftspolitischen Maßnahmen (etwa zu Reformen am Arbeitsmarkt oder im Rentensystem) verpflichten sollen. Rechtlich würde es sich dabei um bilaterale völkerrechtliche Abkommen zwischen dem jeweiligen Staat und der EU handeln, möglicherweise gestützt auf einen neuen multilateralen Rahmenvertrag, der wie der ESM-Vertrag und der Fiskalpakt eigenständig neben den existierenden EU-Verträgen existieren würde.

Damit die nationalen Regierungen auch tatsächlich bereit sind, solche bilateralen Reformverträge abzuschließen, könnte als Anreiz ein neuer europäischer Solidaritätsmechanismus eingerichtet werden, der den Mitgliedstaaten bei der Finanzierung der vereinbarten Strukturreformen hilft. Allerdings ist derzeit noch unklar, wo das Geld dafür herkommen soll. Sobald der Reformvertrag erst einmal unterzeichnet ist, könnte seine Einhaltung dann der Jurisdiktion des Europäischen Gerichtshofs unterliegen.

Drohender Demokratieverlust

Der Hauptzweck der Vertragspartnerschaften liegt also in der Garantie, dass die Mitgliedstaaten zugesicherte wirtschaftspolitische Maßnahmen auch tatsächlich verwirklichen. Zugleich würden damit auch Hängepartien wie in Griechenland im Sommer 2012 vermieden, als die Linkspartei Syriza (EL) ankündigte, dass sie im Falle eines Wahlsiegs einen Teil der Sparmaßnahmen, die die Technokraten-Regierung unter Lukas Papadimos zuvor mit dem Europäischen Rat vereinbart hatte, nicht umsetzen würde.

Auf den zweiten Blick erweist sich dieser wichtigste Nutzen der Vertragspartnerschaften allerdings zugleich als ein massiver Verlust an Demokratie: Da die Reformverträge künftige wirtschaftspolitische Kehrtwenden ausschließen sollen, schränken sie auch die Möglichkeit der Bürger ein, über Wahlen Einfluss auszuüben. Zwar müssten die Vereinbarungen als völkerrechtliche Abkommen jeweils von den nationalen Parlamenten der betroffenen Staaten ratifiziert werden. Das allein genügt aber nicht, um tatsächlich eine demokratische Kontrolle zu sichern: Wenn der Wahlakt nicht zu einer hohlen Zeremonie verkommen soll, müssen auch danach noch Kursänderungen möglich bleiben. Mit den Vertragspartnerschaften hingegen bräuchte die Europäische Kommission nur noch abzuwarten, bis in einem Land einmal eine zustimmungswillige Parlamentsmehrheit existiert – und könnte mit dieser dann womöglich für Jahre im Voraus vertraglich einen bestimmten wirtschaftspolitischen Kurs festlegen.

Das Rodrik-Trilemma

Am Ende erscheint mir das Problem der Vertragspartnerschaften geradezu als ein typischer Fall des Rodrik-Trilemmas, von dem ich in diesem Blog schon öfters geschrieben habe. Dessen Kernaussage ist, dass man nicht gleichzeitig Demokratie, nationale Souveränität und starke grenzüberschreitende Wirtschaftsverflechtungen haben kann, sondern immer auf eines der drei verzichten muss.

Anders ausgedrückt: In einer Wirtschafts- und Währungsunion funktioniert eine rein nationale Demokratie nicht mehr, da die starken Abhängigkeiten zwischen den Staaten dazu führen, dass kein Land seine Entscheidungen mehr frei treffen kann. Will man die wirtschaftliche Integration nicht rückabwickeln, bleiben deshalb nur zwei Alternativen: Die eine ist der supranationale Föderalismus, bei dem die wesentlichen wirtschaftspolitischen Kompetenzen von den Nationalstaaten auf die demokratischen Organe der EU übertragen werden. Die andere hingegen besteht in dem, was Dani Rodrik (in Anlehnung an Thomas L. Friedman) als die „goldene Zwangsjacke“ bezeichnet. Dabei liegt die Entscheidungsgewalt formell zwar weiterhin bei den nationalen Regierungen und Parlamenten. Ihre realen politischen Handlungsspielräume jedoch werden immer weiter reduziert, bis von einer echten Demokratie keine Rede mehr sein kann.

Die Vertragspartnerschaften als „goldene Zwangsjacke“

Die Vertragspartnerschaften wären geradezu ein Musterbeispiel für eine solche goldene Zwangsjacke. Sie entstehen aus dem Wunsch heraus, die formale Kompetenzverteilung in der Europäischen Union unangetastet zu lassen, aber dennoch die nationalen Spielräume für eine eigenständige Wirtschaftspolitik so stark einzuschränken, dass für die Währungsunion kein Schaden entsteht. Ihre Folge wird zum einen sein, dass die politische Verantwortung für die Wirtschaftspolitik verschwimmt: Wenn Reformen künftig immer das Resultat einer umständlich ausgehandelten Vereinbarung zwischen Kommission, Rat und nationaler Regierung sind, können alle Beteiligten die Verantwortung für ihre unpopulären Bestandteile auf die jeweils anderen Akteure abwälzen, ohne dass für den Bürger erkenntlich ist, wen er dafür zur Rechenschaft ziehen soll.

Zum anderen können durch die Vertragspartnerschaften bestimmte politische Optionen auch komplett vom Tisch geräumt werden, indem eine langfristige Reformagenda vertraglich festgeschrieben und damit dem demokratischen Wechselspiel entzogen wird. Ein ähnliches Problem kennt man auf einzelstaatlicher Ebene, wenn zu viele konkrete Politikinhalte in die Verfassung eingeschrieben werden. Selbst wenn ein Großteil der Bürger mit dem eingeschlagenen Kurs nicht zufrieden ist, sind die rechtlichen Hürden so hoch, dass er kaum noch korrigiert werden kann.

Die demokratische Alternative

Die Alternative zu diesem Weg habe ich oben bereits angedeutet: Sie besteht darin, nicht auf die Demokratie, sondern auf die nationale Souveränität im wirtschaftspolitischen Bereich zu verzichten. Wenn wir uns darüber einig sind, dass wir eine europäische Währungsunion wollen und dass daher ein gewisses Maß an Zentralisierung wirtschaftspolitischer Entscheidungen notwendig ist, dann sollten wir dazu stehen und der EU die entsprechenden Kompetenzen für die Planung und Umsetzung einer gesamteuropäischen Wirtschaftsstrategie auch formell übertragen. Die nationalen Parlamente wären dann in dieser Frage vollständig aus dem Spiel – dafür aber könnte das Europäische Parlament zum zentralen demokratischen Akteur aufsteigen. Durch den Gegensatz von parlamentarischer Mehrheit und Opposition wären in der öffentlichen Debatte die Verantwortungsstrukturen wieder klarer zu erkennen, und die Bürger hätten die Möglichkeit, bei der Europawahl effektiven Einfluss auf politische Richtungsentscheidungen zu nehmen.

Natürlich erfordert diese föderalistische Lösung eine Änderung der existierenden EU-Verträge, wofür als Erstes ein Europäischer Konvent einberufen werden müsste. Das ist, zugegeben, keine ganz leichte Übung, aber wenn wir die Demokratie in der Währungsunion bewahren wollen, dann werden wir darum nicht herumkommen. Wenn die Regierungschefs im Europäischen Rat politischen Mut haben, sollten sie dieses Ziel besser heute als morgen auf die Agenda bringen. Die „Vertragspartnerschaften“, die sie im Dezember beschließen wollen, sind hingegen ein demokratiepolitischer Irrweg, der kurzfristig zu einer wirtschaftlichen Stabilisierung führen mag, aber langfristig die Legitimität der Europäischen Union untergräbt.

Bild: By Derek Smootz (Scan from Compendium Maleficarum) [Public domain], via Wikimedia Commons.

Ein Grundgesetz für die Europäische Union: Wie sich die Föderalisten im Europäischen Parlament den nächsten EU-Vertrag vorstellen

Altiero Spinelli, Nestor des europäischen Föderalismus und Namensgeber der Spinelli Group, hat 1984 ebenfalls einmal einen EU-Vertragsentwurf geschrieben.

Ungefähr einmal alle zehn Jahre gibt es im Europäischen Parlament einen Anlauf zu einer großen föderalistischen Vertragsreform. Im Jahr 1984 arbeitete der italienische Abgeordnete Altiero Spinelli einen Vertragsentwurf aus, der weit über alles zuvor in der Europapolitik Dagewesene hinausging. Er wurde durch das Parlament verabschiedet, versandete dann aber rasch im Ratifikationsprozess. 1994 folgte ein neuer Anlauf mit dem sogenannten Herman-Bericht, der jedoch ebenfalls in der Schublade landete. Bessere Chancen hatte der Verfassungsvertrag, den der Europäische Konvent 2002/03 unter wesentlicher Beteiligung der Europaabgeordneten ausarbeitete. Auch er wurde von der anschließenden Regierungskonferenz der Mitgliedstaaten allerdings nicht direkt übernommen, sondern noch überarbeitet, ehe er durch Referenden in Frankreich und den Niederlanden scheiterte. Und nun, zehn Jahre später, ist es wieder so weit: Vor einigen Wochen hat eine Gruppe von Europaabgeordneten ihren eigenen Entwurf für den EU-Vertrag der Zukunft vorgelegt.

Zu den Mitgliedern dieser Vereinigung, die sich nach dem 1984er Vorbild als Spinelli Group bezeichnet, zählen unter anderem der Präsident der Union Europäischer Föderalisten Andrew Duff (LibDem/ALDE), der liberale Fraktionsvorsitzende Guy Verhofstadt (Open-VLD/ALDE), der langjährige Vorsitzende des Parlamentsausschusses für konstitutionelle Fragen Jo Leinen (SPD/SPE) oder das christdemokratische Urgestein Elmar Brok (CDU/EVP). Ihr gemeinsames Anliegen ist es, der einsetzenden Debatte über einen neue EU-Reform einen föderalistischen Impuls zu geben. Hierfür arbeiteten sie einen Vertragsentwurf aus, der nun in englischer Fassung im Verlag der Bertelsmann-Stiftung erschienen ist. Ohne Übertreibung lässt sich sagen, dass es sich dabei nicht nur um den konkretesten, sondern auch um den ambitioniertesten Vorschlag handelt, den die europäische Politik seit langem hervorgebracht hat. Im Folgenden sollen einige seiner wichtigsten Inhalte kurz vorgestellt werden.

Zurückhaltende Symbolik

Der Titel des Entwurfs lautet Ein Grundgesetz für die Europäische Union (GGEU), und natürlich ist der Anklang an die deutsche Verfassung kein Zufall. Ziel der Spinellianer ist es, das gesamte komplexe Vertragssystem der EU (das sich derzeit aus EU-Vertrag, AEU-Vertrag, Euratom-Vertrag, EU-Grundrechtecharta sowie 37 Protokollen zusammensetzt) zu einem einheitlichen Dokument zusammenzufassen. Mit 437 Artikeln sowie weiterhin 18 angehängten Protokollen wäre das zwar immer noch keine leichte Abendlektüre, aber immerhin deutlich übersichtlicher als das bisherige europäische Primärrecht.

Und auch symbolisch setzt sich der Entwurf von den bisherigen Verträgen ab: Wo die Präambel des EU-Vertrags bisher mit einer Aufzählung der nationalen Staatschefs der Mitgliedstaaten begann, soll künftig die Formulierung „Wir die Völker Europas, repräsentiert durch die Institutionen und Mitgliedstaaten der Europäischen Union“ stehen (alle Zitate sind meine Übersetzung des englischen Textes). Art. 1 GGEU definiert das Grundgesetz dann als „Verfassungsvertrag“, durch den die EU „neu begründet“ wird. Ihre Legitimationssubjekte sollen nicht mehr nur die „Mitgliedstaaten“, sondern auch die „Bürger“ der Union sein.

Davon abgesehen hält sich der Entwurf mit föderalistischer Symbolik allerdings zurück. So widerstanden die Spinellianer beispielsweise der Versuchung, sich für die Europäische Kommission einen neuen Namen auszudenken. Art. 8 GGEU erklärt zwar kurz und bündig, die Kommission sei „die Regierung der Union“ – ansonsten aber bleibt der Text bei der bereits etablierten Bezeichnung. In meinen Augen ist das eine kluge Entscheidung: Schließlich soll es bei dem Vertragsentwurf nicht um eine utopische Neuerfindung, sondern nur um eine konkrete, wenn auch umfassende Reform des existierenden politischen Systems der Europäischen Union gehen.

Europäische Demokratie

Blickt man genauer in die Inhalte des Vertragsentwurfs, dann ist als seine hauptsächliche Stoßrichtung die Stärkung der europäischen Demokratie zu erkennen. Dies zeigt sich zunächst in einer Reform des Europawahlrechts: Geht es nach den Spinellianern, so soll ein bestimmter Anteil der Europaabgeordneten künftig auf transnationalen Listen gewählt werden (Art. 12 GGEU).

Zudem soll die Kontrolle des Parlaments über die Europäische Kommission erhöht werden. Das Verfahren zur Wahl des Kommissionspräsidenten selbst bleibt zwar weitgehend unverändert, d. h. der Europäische Rat hätte weiterhin ein Vorschlagsrecht. Neu allerdings ist ein konstruktives Misstrauensvotum (Art. 15 Abs. 12 GGEU), mit dem das Parlament künftig den Kommissionspräsidenten entlassen und einen Nachfolger wählen kann, ohne dass der Europäische Rat sich dabei einmischen könnte. Insgesamt wäre das Verhältnis zwischen Europäischem Parlament, Kommission und Europäischem Rat damit sehr ähnlich wie das zwischen Bundestag, Bundesregierung und Bundespräsident in Deutschland. Und auch bei der Wahl der übrigen Kommission will die Spinelli Group die nationalen Regierungen entmachten. Künftig soll nicht mehr jedes Land ein Mitglied nominieren, sondern der Kommissionspräsident selbst bestimmen, wie viele und welche Kommissare er haben will (Art. 15 Abs. 5, 8 GGEU) – ganz so, wie auch der deutsche Bundeskanzler selbst die Minister seines Kabinetts auswählen kann.

Ein weiteres Novum ist schließlich die Ausweitung der Unionsbürgerrechte: Nach Art. 262 GGEU soll sich künftig jeder Europäer unabhängig von seiner Staatsbürgerschaft nicht nur an kommunalen und europäischen, sondern auch an nationalen Wahlen an seinem Wohnort beteiligen können. Erstaunlicherweise werden in dem Vertragsentwurf allerdings die regionalen Wahlen (etwa zu den deutschen Landtagen) nicht genannt – offenbar ein Lapsus der Spinellianer, da es kaum Sinn machen würde, ausgerechnet auf dieser Zwischenebene das Wohnortswahlrecht weiter einzuschränken.

Abschaffung nationaler Vetorechte

Ein weiterer tiefgreifender Reformvorschlag der Spinelli Group betrifft die Verfahren, mit denen die EU Beschlüsse fassen kann. So gilt derzeit für die meisten EU-Rechtsakte das sogenannte „ordentliche Gesetzgebungsverfahren“, bei dem das Parlament und der Rat gleichberechtigt mitbestimmen können. Dabei ist im Rat eine qualifizierte Mehrheit von mindestens 55% der Mitgliedstaaten erforderlich, die zugleich mindestens 65% der EU-Bevölkerung repräsentieren. Für bestimmte Entscheidungen existieren daneben jedoch noch eine Reihe von „besonderen Gesetzgebungsverfahren“, bei denen das Parlament oft nur reduzierte Mitspracherechte hat und der Rat nur einstimmig beschließen kann.

In dem Vertragsentwurf bleibt das ordentliche Gesetzgebungsverfahren weitgehend unverändert. Die besonderen Verfahren jedoch sollen vereinheitlicht werden, wobei die nationalen Vetorechte abgeschafft würden: Stattdessen wäre im Rat lediglich eine erhöhte qualifizierte Mehrheit erforderlich (nämlich von 67% der Staaten, die 75% der Bevölkerung repräsentieren). Zudem soll auch in diesem neuen besonderen Verfahren das Parlament immer ein Mitspracherecht haben. Angewandt würde es beispielsweise für Reformen des Europawahlrechts (Art. 23 GGEU), für die Anwendung der Flexibilitätsklausel (Art. 21 GGEU) oder für den mehrjährigen Finanzrahmen des EU-Budgets (Art. 203 GGEU).

Nur für einige wenige Fragen wäre auch in Zukunft eine noch größere Mehrheit im Rat erforderlich. Beispielsweise würden Sanktionen gegen Mitgliedstaaten, die gegen die Grundwerte der EU verstoßen, künftig statt der Einstimmigkeit eine Vier-Fünftel-Mehrheit erfordern (Art. 133 GGEU). Ein nationales Vetorecht hingegen soll es hingegen fast überhaupt nicht mehr geben. Zu den ganz wenigen Ausnahmen zählen die Aufnahme neuer Mitgliedstaaten (Art. 136 GGEU) sowie die Festlegung der Amtssprachen der EU (Art. 121 GGEU).

EU-Haushalt und Währungsunion

Umfangreiche Reformen sieht das Vertragsentwurf ferner für den Haushalt der EU vor. So soll die EU ein umfassendes Besteuerungsrecht erhalten, wobei Art und Höhe der Steuern nach dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren festgelegt würden (Art. 202 GGEU). Nationale Mitgliedsbeiträge zum EU-Etat hingegen soll es spätestens fünf Jahre nach Inkrafttreten der Reform nicht mehr geben (Art. 225 Abs. 15 GGEU). Darüber hinaus würde die EU künftig eigene Anleihen herausgeben können, wobei sie ebenso wie die Mitgliedstaaten ein Defizit von höchstens 3% und einen Schuldenstand von höchstens 60% des Bruttoinlandsprodukts haben dürfte (Art. 200 GGEU).

Auch in der Wirtschaftspolitik würde die EU umfassend gestärkt werden. So soll sie eine Kompetenz für „alle notwendigen Aktionen und Maßnahmen in allen Bereichen, die für das Funktionieren der Wirtschafts- und Währungsunion bei der Verfolgung der Ziele einer verstärkten Konvergenz und Wettbewerbsfähigkeit, der Förderung von Beschäftigung und sozialem Zusammenhalt, umweltpolitischer Nachhaltigkeit, verbesserter Nachhaltigkeit der öffentlichen Haushalte und verstärkter Finanzstabilität wesentlich sind“, erhalten (Art. 219 GGEU). Die wesentlichen Bestimmungen des ESM-Vertrags und des Fiskalpakts sollen in den Vertragstext integriert werden, wobei der ESM künftig dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren und damit der Mitbestimmung des Europäischen Parlaments unterläge (Art. 236 GGEU). Und natürlich sieht der Vertragsentwurf auch eine Bankenunion vor, die explizit eine gemeinsame Aufsicht, einen gemeinsamen Abwicklungsmechanismus und eine gemeinsame Einlagensicherung umfassen soll (Art. 227 GGEU).

Abschaffen wollen die Spinellianer die Nichtbeistandsklausel, die bislang einer der Kernbestandteile der Währungsunion war. An ihre Stelle soll ein „System für das gemeinsame Management von Staatsschulden“ treten, das allerdings an eine „strikte Konditionalität“ gebunden wäre (Art. 224 GGEU). Im Gegenzug sollen Verstöße gegen die EU-Defizitregeln künftig mit drastischen Mitteln geahndet werden: Nach Art. 236 Abs. 4 GGEU müssten sich Euro-Staaten mit einem übermäßigen Defizit künftig einem „budgetären und wirtschaftlichen Partnerschaftsprogramm“ unterwerfen – welches faktisch darin bestünde, dass die EU eine nahezu vollständige Kontrolle über Haushalts- und Wirtschaftspolitik des betreffenden Landes übernimmt.

Vertragsreformen ohne Veto

Der vielleicht spektakulärste Reformvorschlag aber betrifft das Reformverfahren selbst: Wenn es nach der Spinelli Group geht, sollen die einzelnen Mitgliedstaaten bei künftigen Änderungen des EU-Grundgesetzes kein Vetorecht mehr besitzen. Während heute jede Vertragsreform einstimmig in einer Regierungskonferenz beschlossen werden muss, wäre künftig nach Art. 135 GGEU nur noch eine Mehrheit von drei Vierteln der Regierungen nötig. Zusätzlich würde allerdings das Europäische Parlament ein Mitspracherecht erhalten, das jeder Vertragsänderung mit Zwei-Drittel-Mehrheit zustimmen müsste.

Und auch im Ratifikationsverfahren gäbe es künftig kein nationales Vetorecht mehr: Damit die Reform in Kraft tritt, müssten künftig nur noch vier Fünftel der Mitgliedstaaten sie nach ihren jeweiligen nationalen Verfahren (d. h. in der Regel durch die nationalen Parlamente) bestätigen. Alternativ soll die Ratifikation auch durch ein europaweites Referendum erfolgen können, wobei im Entwurf der Spinellianer allerdings leider unklar bleibt, wer über die Einberufung eines solchen Referendums entscheiden würde. Staaten, die eine Vertragsreform nicht mittragen wollen, hätten damit künftig nur noch die Möglichkeit, die Europäische Union zu verlassen (Art. 138 GGEU) – oder sich ihr als „assoziierter Staat“ anzuschließen, eine neue Form der Mitgliedschaft light, deren Bedingungen jeweils individuell ausgehandelt würden (Art. 137 GGEU). Es braucht nicht viel Phantasie, um zu erkennen, dass die Spinelli Group dabei nicht zuletzt Großbritannien im Blick hatte.

Und wie realistisch ist das alles?

Würde die Europäische Union durch das „Grundgesetz“ zu einem Bundesstaat? Die Frage ist müßig, sind doch die Grenzen zwischen Bundesstaat und Staatenbund schon längst durchlässig geworden. Ohne Zweifel aber wären die Reformen, die die Spinelli Group vorschlägt, ein gewaltiger Schritt in Richtung einer demokratischeren und handlungsfähigeren Union. Von dem europapolitischen Wunschzettel, den ich selbst vor einem Jahr in diesem Blog veröffentlicht habe, sind jedenfalls fast alle Punkte darin enthalten.

Und wie realistisch ist das alles? Ein Pessimist mag nun spöttisch den Mund verziehen: Natürlich werden sich die nationalen Regierungen der EU niemals an einen solch großen Wurf wagen. Noch niemals wurde ein Vertragsentwurf aus dem Europäischen Parlament hinterher von den Mitgliedstaaten einfach übernommen. Ist das „Grundgesetz“ also nichts als ein leerer föderalistischer Blütentraum?

Ich denke, nein. Denn es stimmt zwar, dass bislang alle Vertragsentwürfe aus dem Europäischen Parlament gescheitert sind – doch wirkungslos blieb keiner von ihnen. Der Spinelli-Entwurf von 1984 wurde zu einem großen Teil 1992 im Vertrag von Maastricht verwirklicht. Wichtige Elemente des Herman-Berichts von 1994 fanden sich in den Verträgen von Amsterdam 1997 und Nizza 2001 wieder. Der gescheiterte Verfassungsvertrag von 2003 erlebte sein Comeback 2007 als Vertrag von Lissabon. Und auch wenn es diesmal womöglich einige Jahre länger dauern wird: Mit dem „Grundgesetz für die Europäische Union“ liegt nun erstmals wieder ein ausformulierter Text vor, der konkrete föderalistische Vorschläge für zukünftige Vertragsreformen macht. Es würde mich wundern, wenn sich künftige Regierungskonferenzen nicht an der ein oder anderen Passage daraus bedienen würden.

Bild: unbekannter Urheber [Public Domain], via Wikimedia Commons.

Martin Schulz, Alexis Tsipras und noch immer kein Christdemokrat: erste Vorentscheidungen im Europawahlkampf

Martin Schulz, Präsident des Europäischen Parlaments, wird in den nächsten Monaten wohl öfters mit dem Logo der SPE zu sehen sein.

Es ist so weit: Mit Martin Schulz (SPD/SPE) steht der erste Spitzenkandidat einer europäischen Partei für die Europawahl 2014 fest. Man darf wohl davon ausgehen, dass er sich damit einen lang gehegten Wunsch erfüllt hat – jedenfalls war diese Vermutung bereits vor fast zwei Jahren in diesem Blog zu lesen, als Schulz vom Vorsitz der sozialdemokratischen Fraktion in das Amt des Parlamentspräsidenten wechselte. Seitdem hat er die Zeit genutzt, um sich in der Öffentlichkeit zu profilieren und seine zentrale Stellung unter den europäischen Sozialdemokraten weiter auszubauen. Zuletzt war seine Favoritenrolle so deutlich, dass sich außer ihm kein einziger Kandidat um die Aufstellung als SPE-Spitzenmann bemühte. Nach dem Ende der Nominierungsphase bestätigte ihn das Parteipräsidium deshalb am heutigen Mittwoch als „designierten Kandidaten“ der SPE für das Amt des Kommissionspräsidenten. Die offizielle Ernennung wird auf einem Parteitag am 1. März 2014 erfolgen; die ursprünglich vorgesehenen parteiinternen Vorwahlen, die bis Ende Januar laufen sollten, sind abgesagt.

Doch nicht nur bei den Sozialdemokraten sind in den letzten Tagen Vorentscheidungen gefallen; auch viele andere europäische Parteien machen Fortschritte bei der Suche nach ihren Spitzenkandidaten für die Europawahl. Hier ein Überblick über die jüngsten Entwicklungen.

Green Primary: Sechs KandidatInnen und ein Verfahrensstreit

Die einzige Gruppierung, die außer der SPE bereits frühzeitig ein konkretes Verfahren für die Ernennung ihrer Spitzenkandidaten entwickelt hat, ist die Europäische Grüne Partei (EGP). Und anders als bei den Sozialdemokraten fanden sich bei den Grünen tatsächlich mehrere Interessierte: Mit Monica Frassoni, Ulrike Lunacek, José Bové, Ska Keller, Rebecca Harms und Jolanda Verburg reichten gleich sechs Parteimitglieder ihre Bewerbung ein und müssen sich nun bis zu einem Parteitag an diesem Wochenende die Unterstützung von mindestens vier EGP-Mitgliedsparteien sichern. Unter den verbleibenden Kandidaten beginnt dann am kommenden Sonntag die letzte und interessanteste Phase des grünen Vorwahlverfahrens: Bis zum 28. Januar 2014 können in einer europaweiten Online-Abstimmung alle europäischen Bürger, die mindestens 16 Jahre alt sind und mit den Zielen der EGP sympathisieren, ihr Votum abgeben, um die beiden grünen Spitzenkandidaten auszuwählen.

Doch obwohl die Grünen mit dieser „Green Primary“ eigentlich ihre Vorreiterrolle in Sachen europäischer Demokratie feiern wollten – das Online-Votum soll die erste gesamteuropäische Abstimmung überhaupt werden, bei der keinerlei nationale Quotierung stattfindet, sondern wirklich jede abgegebene Stimme gleich viel zählt –, geriet das Verfahren auch immer wieder in die Kritik. Zum Problem wurde dabei unter anderem, dass sich die Wähler für die Abstimmung lediglich mit einer E-Mail-Adresse und einer Handynummer registrieren müssen und daher Mehrfachvoten und andere Manipulationen nicht auszuschließen sind. Am gestrigen Dienstag kam es deshalb schließlich zum Eklat, als die österreichischen Grünen aus „technischen und datenschutzrechtlichen“ Gründen ihren Ausstieg aus dem gesamten Verfahren erklärten. Auch die österreichische Kandidatin Ulrike Lunacek zog ihre Bewerbung zurück.

Auf dem EGP-Kongress am kommenden Wochenende dürfte es deshalb einigen Klärungsbedarf geben. Zwar erscheint es derzeit sehr unwahrscheinlich, dass die aufwendig vorbereitete Online-Abstimmung noch abgesagt wird. Jedenfalls aber werden die fünf verbleibenden Kandidaten erst einmal damit zu kämpfen haben, dass die Partei im einsetzenden Vorwahlkampf über Abstimmungstechniken statt über Köpfe und Inhalte diskutiert.

Alexis Tsipras für die Europäische Linke

Alexis Tsipras soll nach dem Plan der Europäischen Linken zur „Stimme des Widerstands und der Hoffnung gegen die ultraliberalen Politiken“ der EU werden.

Weitaus weniger Mühe bei der Personalauswahl macht sich hingegen die Europäische Linke (EL): Ohne große öffentliche Diskussion beschloss deren Präsidium bei einem Treffen vor drei Wochen, dass Alexis Tsipras die Partei in den Europawahlkampf führen soll. Als Chef des Linksbündnisses Syriza hatte Tsipras bei den Wahlen zum griechischen Parlament 2012 deutliche Zugewinne erzielt und sich – nicht zuletzt aufgrund der Befürchtungen, die die Möglichkeit eines Syriza-Wahlsiegs damals bei den übrigen Regierungen der Eurozone auslöste – europaweite Bekanntheit verschafft. Allein dies dürfte ihn bereits als Zugpferd für die Europäische Linke qualifizieren. Mitte Dezember soll seine Kandidatur jedenfalls auf einem EL-Kongress in Madrid bestätigt werden, und es ist nicht zu erwarten, dass sie ihm von irgendeinem anderen Bewerber streitig gemacht wird.

Insgesamt allerdings stößt die Idee, zur Europawahl einen Spitzenkandidaten aufzustellen, in der Europäischen Linken auf deutlich weniger Begeisterung als unter Sozialdemokraten und Grünen. Die Presseerklärung, die das Parteipräsidium zu Tsipras’ Nominierung veröffentlichte, klang jedenfalls eher verdrießlich: Die EL, so ist dort zu lesen, „glaubt nicht, dass diese neue Maßnahme die EU demokratisieren wird“. Dass die Partei trotzdem einen Spitzenkandidaten nominieren werde, liege nur daran, dass sie den übrigen politischen Kräften nicht das „Redemonopol“ überlassen wolle. Immerhin lässt sich jedoch festhalten, dass die Linke sich dem neuen Verfahren nicht verweigert – und dass sie offenbar erkannt hat, wie nützlich die Personalisierung für die öffentliche Wahrnehmung im Europawahlkampf ist.

Nichts Neues von ALDE und EVP

Kaum neue Entwicklungen gibt es hingegen bei der Europäischen Volkspartei (EVP) und der Allianz der Liberalen und Demokraten für Europa (ALDE). Bei den Liberalen sind nach wie vor Fraktionschef Guy Verhofstadt (Open-VLD/ALDE) und Währungskommissar Olli Rehn (Kesk./ALDE) im Rennen um die Spitzenkandidatur. Die wichtigsten Weichen dafür werden vermutlich auf dem Parteikongress vom in drei Wochen gestellt; allerdings könnten sich noch bis Mitte Dezember weitere Interessierte erklären, ehe dann voraussichtlich im Februar die endgültige Entscheidung fallen soll.

Bei den Christdemokraten wiederum haben bislang Justizkommissarin Viviane Reding (CSV/EVP) und Binnenmarktkommissar Michel Barnier (UMP/EVP) am klarsten ihr Interesse an einer Kandidatur zu erkennen gegeben. Allerdings hat die EVP nach wie vor weder ein Verfahren noch einen Zeitplan für die Nominierung beschlossen. Zudem haben in den letzten Wochen mit der deutschen Bundeskanzlerin Angela Merkel (CDU/EVP) und dem Ratspräsidenten Herman Van Rompuy (CD&V/EVP) gleich zwei Spitzenpolitiker der Partei deutlich gemacht, dass ihnen eigentlich die ganze Idee, Kandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten aufzustellen, nicht gefällt. Der Europaabgeordnete Alain Lamassoure (UMP/EVP) hingegen verteidigte diesen Ansatz vor einigen Tagen in einem Artikel. Insgesamt scheint die innerparteiliche Debatte zwischen Befürwortern und Gegnern einer stärkeren Personalisierung bei der Europawahl also gerade erst Fahrt aufzunehmen – und solange sie nicht entschieden ist, wird es wohl auch auf die Frage, wer als Spitzenkandidat der Christdemokraten in den Wahlkampf zieht, keine neuen Antworten geben.

Die meisten Kandidaten entstammen supranationalen Organen

Während die Sozialdemokraten ihre wichtigste Personalentscheidung für die Europawahl bereits getroffen haben, wird die Diskussion in anderen europäischen Parteien voraussichtlich noch längere Zeit andauern. Eine Grundtendenz allerdings ist schon jetzt zu beobachten. Betrachtet man die Herkunft der Politiker, die sich um die Spitzenkandidaturen bewerben, so stellt man fest, dass die meisten von ihnen den supranationalen Institutionen entstammen: Martin Schulz, Guy Verhofstadt, Ska Keller, Rebecca Harms und José Bové sind derzeit Mitglieder des Europäischen Parlaments; Michel Barnier, Viviane Reding und Olli Rehn gehören der Europäischen Kommission an. Nur Alexis Tsipras und Jolanda Verburg waren bislang ausschließlich auf nationaler Ebene aktiv.

Diese deutliche Überzahl von Repräsentanten der supranationalen Institutionen unter den voraussichtlichen Spitzenkandidaten steht in einem klaren Kontrast zu den letzten Jahrzehnten, in denen die wichtigsten europäischen Ämter meist mit nationalen Politikern besetzt wurden. So hatten etwa die bisherigen Präsidenten der Europäischen Kommission seit den 1970er Jahren vor ihrem Amtsantritt stets ein nationales Regierungsamt ausgeübt – sei es als Finanzminister wie François-Xavier Ortoli (UDR, 1973-77), Roy Jenkins (Lab./SPE, 1977-81) und Jacques Delors (PS/SPE, 1985-95) oder als Regierungschef wie Gaston Thorn (DP/ALDE, 1981-85), Jacques Santer (CSV/EVP, 1995-99), Romano Prodi (Dem./ALDE, 1999-2004) und José Manuel Durão Barroso (PSD/EVP, seit 2004).

Diesmal hingegen haben prominente nationale Regierungspolitiker wie der polnische Ministerpräsident Donald Tusk (PO/EVP) oder der luxemburgische Premier Jean-Claude Juncker (CSV/EVP) bereits erklärt, für die europäischen Spitzenämter nicht zur Verfügung zu stehen. Oder sie haben sich wie die dänische Ministerpräsidentin Helle Thorning Schmidt (S/SPE), die immer wieder als mögliche SPE-Kandidatin genannt worden war, nie öffentlich zu dem Thema geäußert und die Gelegenheit zur Nominierung verstreichen lassen.

Warum Tusk und Thorning Schmidt nicht kandidieren

Woran liegt diese Veränderung? Mein Eindruck ist, dass es sich dabei im Wesentlichen um eine Folge des neuen Verfahrens handelt, bei dem die Parteien ihre Vorschläge für das Amt des Kommissionspräsidenten bereits vor der Europawahl benennen, statt erst hinterher hinter verschlossenen Türen nach möglichen Kandidaten zu suchen. Für amtierende nationale Politiker ist es stets mit einem großen Risiko verbunden, sich im Voraus zu ihrem Interesse an einem EU-Posten zu bekennen. Zum einen laufen sie Gefahr, dass ihnen der Wunsch, nach Brüssel zu wechseln, in der nationalen Öffentlichkeit als Amtsmüdigkeit ausgelegt wird. Zum anderen droht ihnen ein erheblicher Imageschaden, wenn ihre europäische Kandidatur zuletzt erfolglos bleibt. Selbst wenn Tusk, Juncker oder Thorning Schmidt gern Kommissionspräsident geworden wären, hätten sie dies deshalb nur schwer gegenüber ihrer Wählerschaft zugeben können, ohne zugleich als nationaler Regierungschef zurückzutreten.

Für einen Europaabgeordneten wie Martin Schulz oder ein Kommissionsmitglied wie Michel Barnier ist es hingegen deutlich einfacher, zu ihren Ambitionen zu stehen: Denn aus ihrer Perspektive erscheint der Wechsel an die Spitze der Kommission lediglich als der nächste logische Schritt in ihrem Politikerleben. Von einem parteiinternen Vorwahlkampf haben die Angehörigen supranationaler Institutionen deshalb weitaus weniger zu befürchten. Selbst wenn sie ihn verlieren sollten, müsste das nicht zwingend das Ende ihrer politischen Karriere sein.

Signal für den überstaatlichen Parlamentarismus

Sollte sich diese Überlegung bestätigen, dann könnte die Nominierung von Spitzenkandidaten langfristig noch weitere Folgen für das institutionelle Gleichgewicht haben. Denn wenn die europäischen Spitzenämter künftig öfter mit ehemaligen Europaabgeordneten als mit nationalen Regierungsvertretern besetzt werden, dann ist zu erwarten, dass auch ihre Entscheidungen noch stärker als bisher von einem gesamteuropäischen Politikverständnis geprägt sind. Und zugleich wird es natürlich für aufstrebende Europapolitiker attraktiver, ihr Karriereglück in Brüssel oder Straßburg zu versuchen statt in den nationalen Hauptstädten – was wiederum für die Professionalität und Medienpräsenz der supranationalen Organe von Vorteil sein dürfte.

Wie ich hier vor einer Woche geschrieben habe, nähert sich die EU mit dem neuen Verfahren einem Modell der parlamentarischen Demokratie an, wie man es auch auf nationaler Ebene kennt. Mit Martin Schulz könnte nun zum ersten Mal ein Politiker Kommissionspräsident werden, der (nach einigen Jahren als Bürgermeister einer mittelgroßen Stadt) nahezu seine gesamte politische Laufbahn im Europäischen Parlament verbracht hat. Wenn man in Europa politisch etwas werden will, dann muss man dafür nicht mehr zwingend ein nationales Regierungsamt bekleidet haben: Das ist vielleicht das deutlichste Signal zugunsten einer überstaatlichen Parlamentarismus, welches der Europawahlkampf 2014 bislang zu bieten hatte.

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● Krisenstaaten wählen links, kleine Länder liberal, und die Christdemokraten sind vor allem in der Eurozone stark: Zur Wahlgeografie der Europäischen Union
● Die AfD und ihre Partner: Wie sich die europäische Rechte nach der Europawahl verändern wird
● Juncker, Schulz – oder doch ein ganz anderer? Die Chancen im Wettstreit um die Kommissionspräsidentschaft
● Nach der Europawahl

Bild: By Party of European Socialists [CC BY-NC-SA 2.0], via Flickr; GUE/NGL [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr.

Parlamentarismus wagen: Die Spitzenkandidaten zur Europawahl schwächen den Europäischen Rat und stärken die Demokratie

Angela Merkel gewann als Spitzenkandidatin der CDU/CSU (EVP) die Bundestagswahl 2013. Und darum wird der Bundespräsident sie auch als Kanzlerin vorschlagen.

Man kennt die Entwicklung aus der Geschichte vieler Nationalstaaten: Irgendwann im Verlauf der Moderne hörten die Monarchen auf, sich beim Beherrschen ihres Landes selbst um die Alltagsgeschäfte zu kümmern. Stattdessen wählten sie einen Vertrauten aus, den sie zum Regierungschef ernannten. Die Verfassungsbewegungen des 19. Jahrhunderts schließlich forderten, dass die Regierung nicht dem Staatsoberhaupt, sondern dem Parlament verantwortlich sein solle. Und mit teils mehr, teils weniger friedlichen Mitteln wurde diese Praxis zuletzt in allen parlamentarischen Demokratien durchgesetzt.

Übrig geblieben ist in den meisten Ländern nur ein Vorschlagsrecht, das der Staatschef bei der Ernennung der Regierung ausüben kann: Der deutsche Bundespräsident etwa darf nach Art. 63 Abs. 1 GG den Bundeskanzler vorschlagen, der spanische König hat ähnliche Kompetenzen nach Art. 99 Abs. 1 der spanischen Verfassung, der belgische König nach Art. 96 der belgischen. Bisweilen verpflichten die Verfassungen die Staatsoberhäupter explizit, sich vor ihrem Vorschlag mit den Parlamentsfraktionen zu beraten, um einen mehrheitsfähigen Kandidaten zu finden. In aller Regel aber handelt es sich dabei nur um eine Formalie, da die Parteien ohnehin schon vor der Wahl ihre Spitzenkandidaten benannt haben. Die echte Entscheidung fällt deshalb bereits an den Urnen oder in den anschließenden Koalitionsverhandlungen; und nur in seltenen politischen Krisen kommt es vor, dass doch einmal ein Staatsoberhaupt bei der Regierungsbildung eine zentrale Rolle spielt.

Der Europäische Rat als „kollektiver Staatschef“

Auf europäischer Ebene aber scheinen sich die Konflikte des 19. Jahrhunderts gerade im Schnelldurchlauf noch einmal abzuspielen. Natürlich nicht in einer direkten Kopie: Einen EU-Alleinherrscher hat es nie gegeben. Doch wie der der französische Politikwissenschaftler und Europaabgeordnete Maurice Duverger schon 1990 feststellte, lässt sich der Europäische Rat (der sich aus den nationalen Regierungschefs der Mitgliedstaaten zusammensetzt) im europäischen politischen System durchaus als eine Art „kollektives Staatsoberhaupt“ betrachten. Jedenfalls gleichen seine Funktionen jenen, die im Nationalstaat meist der Staatschef einnimmt: Nach Art. 15 EUV legt er „die allgemeinen politischen Zielvorstellungen und Prioritäten“ der EU fest, ohne selbst gesetzgeberisch tätig zu werden. Konkrete Kompetenzen hat er kaum, vor allem in Krisenzeiten spielt er aber eine zentrale Rolle. Der Ratspräsident vertritt die EU wie ein Staatsoberhaupt nach außen. Und natürlich hat der Europäische Rat ein Vorschlagsrecht bei der Wahl des Regierungschefs – also des Präsidenten der Europäischen Kommission.

Und auch in der historischen Entwicklung dieses Vorschlagsrechts zeigen sich einige Analogien zur nationalen Verfassungsgeschichte. So wurden die Kommissionsmitglieder in der Anfangszeit der europäischen Integration allein von den Regierungen der Mitgliedstaaten ernannt, ganz so wie die Premierminister der frühen Neuzeit allein dem Monarchen verantwortlich waren. Erst 1992 erhielt das Europäische Parlament durch den Vertrag von Maastricht das Recht, über die vom Europäischen Rat gewünschten Kommissionsmitglieder eine Abstimmung durchzuführen. In späteren Vertragsreformen wurde dieses Mitspracherecht weiter ausgebaut, bis es 2009 durch den Vertrag von Lissabon seine heutige Form erhielt.

Insbesondere fand dabei eine begriffliche Änderung statt: Nach der Vor-Lissabon-Formulierung wurde der Kommissionspräsident vom Europäischen Rat „ernannt“ und das Parlament musste seine „Zustimmung“ dazu geben (Art. 214 Abs. 2 EGV). Nach dem heutigen Art. 17 Abs. 7 EUV hingegen „schlägt“ der Europäische Rat lediglich einen Kandidaten „vor“ und „berücksichtigt“ dabei die Ergebnisse der Europawahl. Die eigentliche „Wahl“ des Kommissionspräsidenten liegt dann bei den Abgeordneten – ganz wie man das von modernen parlamentarischen Systemen kennt.

Zurückhaltung des Parlaments

Aber natürlich sind schöne Worte im EU-Vertrag immer nur so viel wert, wie sie in der politischen Praxis mit Leben gefüllt werden. In der Vergangenheit jedenfalls ging das Europäische Parlament eher zurückhaltend mit seinem Zustimmungsrecht um: 2004 verhinderte es durch eine Veto-Drohung die Ernennung des designierten Justizkommissars Rocco Buttiglione (FI/EVP), 2010 jene der Kommissarin für humanitäre Hilfe Rumjana Schelewa (GERB/EVP). Doch was den Kommissionspräsidenten selbst betraf, winkten die Abgeordneten stets die Kandidaten durch, die der Europäische Rat gewünscht hatte. Nur vor der Wiederwahl von José Manuel Durão Barroso (PSD/EVP) 2009 deutete das Parlament einmal kurz an, dass es auch anders könnte.

Die Folgen dieses zurückhaltenden und krisenscheuen Verhaltens der Europaabgeordneten sind bekannt: Seit dem Ende der Amtszeit von Jacques Delors (PS/SPE) 1995 gab es keinen einzigen halbwegs charismatischen Kommissionspräsidenten mehr; seine Nachfolger Jacques Santer (CSV/EVP, 1995-1999), Romano Prodi (Dem./ELDR, 1999-2004) und Barroso (seit 2004) blieben den meisten EU-Bürgern unbekannt. Obwohl das Europäische Parlament an Macht gewonnen hatte, wurde die Kritik am Demokratiedefizit der EU nicht leiser. Und das Interesse an den Europawahlen ging immer mehr zurück, da in der öffentlichen Wahrnehmung über die wirklich wichtigen Ämter ohnehin nicht an den Urnen, sondern hinter den geschlossenen Türen des Europäischen Rates entschieden wurde.

Spitzenkandidaten bei der Europawahl

2014 aber, bei der ersten Europawahl nach dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon, soll sich dies nun ändern. Die große Hoffnung für diese demokratische Wende sind die Spitzenkandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten, die die europäischen Parteien nun erstmals schon vor der Wahl nominieren wollen. Ganz so, wie vor einer nationalen Parlamentswahl meist die Spitzenkandidaten der Parteien für das Amt des Regierungschefs im Mittelpunkt stehen (TV-Duelle und andere Großveranstaltungen eingeschlossen), könnte auch der Europawahlkampf durch diese Personalisierung an Aufmerksamkeit gewinnen – und den Bürgern verdeutlichen, dass sie selbst es sind, die mit ihrer Wahl über die Besetzung der wichtigsten politischen Ämter der EU entscheiden.

Doch natürlich gibt es bei einer solchen Demokratisierung der EU nicht nur Gewinner. Wenn die europäischen Parteien bereits vor der Wahl ankündigen, wen sie hinterher als Kommissionspräsidenten sehen wollen, reduzieren sich drastisch die Spielräume des Europäischen Rates bei der Ausübung seines Vorschlagsrechts. Die nationalen Staats- und Regierungschefs waren es gewohnt, bei der Besetzung der europäischen Spitzenämter weitgehend freie Hand zu haben; nun aber soll ihre Beteiligung an der Auswahl des Kommissionspräsidenten nur noch wenig mehr als eine Formalität sein.

Doch das „kollektive Staatsoberhaupt“ der EU verliert nicht nur gegenüber dem Europäischen Parlament und den europäischen Parteien an Einfluss: Auch die Kommission wird durch das neue Verfahren gestärkt. Denn der Kommissionspräsident wird künftig darauf verweisen können, dass er selbst als Spitzenkandidat einen Wahlkampf geführt und eine Mehrheit der europäischen Wähler hinter sich vereint hat. Durch diese bessere demokratische Legitimität wird es ihm leichter fallen, die öffentliche Debatte zu prägen und eigene politische Vorschläge gegebenenfalls auch gegen den Willen mächtiger nationaler Regierungschefs voranzutreiben.

Die Skepsis der Angela Merkel

Angesichts dessen ist es wohl wenig verwunderlich, dass das einflussreichste Mitglied des Europäischen Rates sich in den letzten Monaten wiederholt skeptisch gegenüber dem neuen Wahlverfahren geäußert hat. Bereits im Juni erklärte die deutsche Bundeskanzlerin Angela Merkel (CDU/EVP), sie halte es für „unerlässlich“, dass die nationalen Staats- und Regierungschefs auch in Zukunft bei der Berufung des Kommissionspräsidenten mitreden können. Nach dem Gipfel in der vergangenen Woche legte sie noch einmal nach und sprach davon, dass es „keinen Automatismus zwischen den Spitzenkandidaten und der Ämterbesetzung“ gebe. Nach den Europawahlen müssten erst einmal „viele Diskussionen“ geführt werden. Und anschließend, so die Implikation, werde der Europäische Rat sich schon selbst überlegen, wen er dem Parlament als Kommissionspräsidenten vorschlage.

Doch so verständlich es ist, dass Angela Merkel sich an ihre Macht als nationale Regierungschefin klammert: Ein überzeugendes Argument nennt sie dafür nicht. Im Juni erklärte sie lediglich, ihrer Meinung nach solle dem Kommissionspräsidenten eine „koordinierende Funktion über die Politik der nationalen Regierungen zukommen“, sodass er auch deren Vertrauen genießen müsse. Doch wer sich auch nur ein klein wenig mit dem institutionellen Gefüge der EU auskennt, sollte wissen, dass die intergouvernementale Koordination im Wesentlichen Aufgabe des Ratspräsidenten (derzeit Herman Van Rompuy, CD&V/EVP) ist. Der Kommissionschef hat eine andere Funktion: Er soll dem supranationalen Gemeinwohl dienen, das mehr ist als nur die Summe seiner nationalen Teile.

Demokratischer Fortschritt

Um es in aller Deutlichkeit zu sagen: Wenn die europäischen Parteien Kommissionspräsidentschafts-Kandidaten aufstellen, dann ist das für die überstaatliche Demokratie in der EU ein elementarer Fortschritt; und es ist nur zu hoffen, dass Merkels Versuch, diesen Fortschritt aus institutionellem Eigennutz zu verhindern, am Ende scheitern wird. Der Verfassungsrechtler Mattias Kumm ging vor gut einem Jahr sogar einmal so weit, die Wahl des Kommissionspräsidenten aus den Spitzenkandidaten der europäischen Parteien als ein Gebot des deutschen Grundgesetzes zu beschreiben, das in Art. 23 Abs. 1 GG die Bundesrepublik darauf verpflichtet, bei der Entwicklung der EU auf die Einhaltung von „demokratischen […] Grundsätzen“ zu achten.

Nun ist es, wie auch Kumm selbst feststellt, eher unwahrscheinlich, dass das Bundesverfassungsgericht in dieser Frage aktiv wird. Aber es wäre ohnehin wünschenswert, wenn wir darauf nicht warten müssten. Denn bekanntlich befindet sich Merkel selbst derzeit in Koalitionsverhandlungen mit der SPD (SPE), und zufällig ist deren Europabeauftragter Martin Schulz auch noch der nahezu unangefochtene Favorit für die Spitzenkandidatur der europäischen Sozialdemokraten bei der Europawahl. Man sollte also hoffen, dass wenigstens die SPD hier entschlossen Stellung bezieht – auch wenn das Thema in den bisherigen Koalitionsgesprächen offenbar noch keine zentrale Rolle eingenommen hat.

Und wenn es hart auf hart kommt?

Richtig spannend aber dürfte es werden, wenn es am Ende hart auf hart kommt und der Europäische Rat tatsächlich einen Kandidaten als Kommissionspräsidenten vorschlägt, der keine Mehrheit im Europäischen Parlament hat. Im deutschen Grundgesetz ist für die analoge Situation eine Art Notfallmechanismus eingebaut: Wenn der Bundestag den Vorschlag des Bundespräsidenten ablehnt, kann er nach Art. 63 Abs. 3 GG auch einen beliebigen anderen Kandidaten zum Bundeskanzler wählen. In Art. 17 EUV fehlt eine solche Regel jedoch. Wenn das Parlament den Vorschlag des Europäischen Rats ablehnt, so wird das Verfahren einfach wiederholt. Theoretisch könnten die Staats- und Regierungschefs also beliebig lang immer wieder neue Kandidaten vorschlagen, die das Parlament dann beliebig lang immer wieder ablehnen würde. Am Ende käme es nur darauf an, wer das politisch länger durchhält.

Eine solche institutionelle Krise ist der Europäischen Union natürlich nicht zu wünschen. Aber falls es dazu kommt, sollten die Europaabgeordneten nicht vorschnell klein beigeben. Es ist an der Zeit, die parlamentarische Demokratie, die sich im Lauf des 19. und 20. Jahrhunderts in den europäischen Nationalstaaten durchgesetzt hat, auch auf die EU-Ebene zu übertragen. Die Besetzung der europäischen Spitzenämter wollen wir Bürger bei der Europawahl selbst in die Hand nehmen und nicht mehr allein dem 28-köpfigen Kollektivmonarchen Europäischer Rat überlassen.

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Bild: By Christliches Medienmagazin pro [CC BY 2.0], via Flickr.

Sollen die Medien mehr über die EU berichten? Dann ändert nicht die Medien, ändert die EU!

Die EU stünde gern öfter in der Zeitung. Und in gewisser Weise hat sie das auch selbst in der Hand.

Kein Zweifel: Die Europäische Union hat ein Öffentlichkeitsproblem. Trotz aller Fortschritte der europäischen Integration in den letzten Jahrzehnten kommen die Politiker in Brüssel und Straßburg in der Berichterstattung bis heute weit seltener vor als ihre Kollegen in den nationalen Hauptstädten. Und auch wenn das Europäische Parlament inzwischen in den meisten Politikbereichen als Gesetzgeber mit dem Ministerrat gleichberechtigt ist, finden in den Medien statt der Europaabgeordneten meist nur die nationalen Regierungen Aufmerksamkeit. Europapolitik wird deshalb meist durch die Brille nationaler Interessen wahrgenommen. Über die europäischen Parteien wissen die meisten Bürger hingegen nur wenig – und bei der Europawahl, die doch eigentlich der zentrale demokratische Legitimationsmechanismus der EU sein sollte, bleiben immer mehr von ihnen zu Hause.

Woran aber liegt dieses öffentliche Desinteresse an der EU und ihrem politischen System? Stellt man diese Frage Europapolitikern, so sind sie oft geneigt, auf die Journalisten zu schimpfen, die einfach die Bedeutung der EU nicht erkennen würden. Kaum eine Podiumsdiskussion zur europäischen Öffentlichkeit kommt heutzutage ohne eine solche Medienschelte aus, hinter der sich freilich in den meisten Fällen nur Frustration und Ratlosigkeit verbirgt. Konkrete Verbesserungsvorschläge hingegen sind selten und wirken oft recht unbeholfen.

Der deutsche Bundespräsident Joachim Gauck etwa forderte in seiner Europa-Rede letzten Februar „so etwas wie Arte für alle“, mit „Diskussionsrunden […], die uns die Befindlichkeiten der Nachbarn vor Augen führten“. Außerdem solle es auf diesem Sender Nachrichten geben, die „nach einem Krisengipfel […] nicht nur ein Gesicht suchen, sondern die gesamte Runde am Verhandlungstisch einblenden“. Was Gauck dabei übersah, war der Umstand, dass ein solcher Kanal schon längst existiert: Sein Name ist Euronews, er sendet seit 1993, und seine Zuschauerzahlen sind, nun ja, bescheiden.

Die Politik muss Deutungsrahmen bieten

Bei ihren Forderungen nach mehr Europa-Berichterstattung ignorieren Politiker gern, dass Medien sich bei der Nachrichtenauswahl in erster Linie an der Nachfrage ihres Publikums orientieren müssen. Zwar ist der Preis für das Verbreiten von Informationen durch das Internet so niedrig geworden, dass auch kleine, auf Europathemen spezialisierte Nachrichtenportale wie EurActiv und EUobserver inzwischen überlebensfähig sind. Doch wenn es darum geht, ein Massenpublikum zu erreichen, genügt es eben nicht, über die „objektiv wichtigen“ Themen zu berichten. Was man für eine große Auflage braucht, ist vielmehr Dramatisierung und Personalisierung, klare Konfliktlinien, spektakuläre Abstimmungen und der ein oder andere machtpolitische Showdown.

Diese Dramatik zu erzeugen, ist zum Teil journalistisches Handwerk, doch nicht weniger wichtig sind die Ereignisse, die das politische System selbst mit seinen Verfahren generiert. Damit ein Reporter einen schwierigen Sachverhalt auf eine verständliche Nachricht herunterbrechen kann, muss das politische System ihm bestimmte Deutungsmuster anbieten. Auf einzelstaatlicher Ebene etwa ist das vor allem die Konkurrenz zwischen den verschiedenen Parteien, zwischen Regierung und Opposition im Parlament. Indem sie den Interpretationsrahmen für fast alle Bereiche der öffentlichen Debatte setzt, reduziert sie die enorme Komplexität der Politik auf ein paar einfache, für die Medien leicht zu vermittelnde Gegensätze.

Hemmnisse für die europapolitische Debatte

In der EU hingegen wird die Auseinandersetzung zwischen den Parteien bis heute durch eine Reihe von Faktoren gehemmt, die im politischen System selbst angelegt sind. Einer von ihnen ist etwa die starke Zersplitterung des Europäischen Parlaments, das aus nicht weniger als sieben Fraktionen und 28 fraktionslosen Abgeordneten besteht. Dies trägt dazu bei, dass die Mehrheiten im Europäischen Parlament viel flüchtiger sind als auf nationaler Ebene: Anstelle eines festen Gegensatzes zwischen Majorität und Opposition gibt es wechselnde Allianzen, die sich für jede Abstimmung neu zusammenfinden. Ein zweiter Faktor ist die Zusammensetzung der Europäischen Kommission: Auf nationaler Ebene gehören Regierungsmitglieder in der Regel den Mehrheitsparteien an, von denen sie gewählt werden. In der EU hingegen hat es sich eingebürgert, dass jeder Mitgliedstaat einen Kommissar vorschlägt. Dies führt dazu, dass die Kommission parteipolitisch regelmäßig bunt gemischt ist; derzeit sind in ihr Mitglieder der drei größten europäischen Parteien (EVP, SPE, ALDE) vertreten. Wer aber sollte unter solchen Umständen glaubhaft die europäische Opposition verkörpern?

Und noch auf eine dritte Weise hemmen die europäischen Verfahren die parteipolitische Auseinandersetzung in der EU: Das Europäische Parlament ist bei der Gesetzgebung bis heute auf die Zustimmung des Ministerrates angewiesen. Selbst wenn es in Straßburg eine klare Opposition gäbe, könnte sie deshalb kaum versprechen, nach einem Sieg bei den nächsten Europawahlen ein völlig neues politisches Programm durchzusetzen – denn zuletzt müsste sie sich doch immer mit den nationalen Regierungen im Rat arrangieren.

Wie EU-Institutionen interessanter werden können

Wenn man will, dass die Medien mehr über die supranationalen Institutionen der Europäischen Union berichten statt immer nur über die nationalen Regierungen, so sollte man also nicht in erster Linie die Medien ändern wollen. Vielmehr sind es die Institutionen selbst, die für die Medien interessanter werden müssen. Ein erster Schritt dazu dürften die Spitzenkandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten sein, mit denen die europäischen Parteien bei der Europawahl 2014 antreten werden. Um einen echten Gegensatz zwischen Regierung und Opposition zu erreichen, braucht es aber mehr: etwa transnationale Wahllisten, eine Wahl der Kommission allein durch das Parlament oder die Einführung exklusiver Gesetzgebungsbereiche, in denen das Parlament auch ohne Einmischung des Ministerrats tätig werden kann.

Natürlich ist es einfacher, über die Medien zu schimpfen als das politische System der EU zu reformieren, aber dadurch wird man die Regeln der Nachrichtenauswahl nicht verändern. Wirksamer wäre es, die parteipolitische Auseinandersetzung auf europäischer Ebene selbst endlich so spannend zu machen, dass die Medien von allein ein Interesse daran haben, darüber zu berichten.

Eine gekürzte Version dieses Artikels ist im September im Treffpunkt Europa, dem Magazin der Jungen Europäischen Föderalisten Deutschlands, erschienen.

Bild: By Luctor IV (Own work) [GFDL, CC-BY-SA-3.0 or CC-BY-SA-2.5-2.0-1.0], via Wikimedia Commons.

Lampedusa, die EU-Außengrenzen und das globale Recht auf Freizügigkeit

Festung oder Hecke? In der Europawahl-Infokampagne von 2009 spielten die europäischen Grenzen eine prominente Rolle. Geändert hat sich seitdem wenig.

Wenn das Unglück, das in den vergangenen zwei Wochen hunderte Menschen im Mittelmeer vor Lampedusa das Leben kostete, irgendetwas Gutes hatte, dann wohl dies: dass die europäische Flüchtlingspolitik wenigstens für eine Weile in den Mittelpunkt der öffentlichen Aufmerksamkeit gerückt ist. Während das Thema sonst kaum auf Interesse stößt (wie viele Wähler werden vor der Bundestagswahl die Positionen der deutschen Parteien zu dieser Frage zur Kenntnis genommen haben?), war es in den letzten Tagen plötzlich in allen Schlagzeilen. Leider enden solche Aufmerksamkeitsschübe jedoch meist ziemlich ergebnislos – dieses Zeit-Interview von 2009 zum Beispiel könnte man heute nahezu wortgleich wieder abdrucken. Hinzu kommt, dass nun sämtliche Probleme, die irgendwie mit Flüchtlingen zu tun haben, gleichzeitig verhandelt werden, was zu einer teils sehr disparaten Debatte führt. Im Folgenden will ich deshalb versuchen, einige der zentralen Argumente zu sortieren und eine längerfristige Perspektive zu entwickeln.

Reform der Dublin-Verordnung

Zu den ersten Forderungen, die nach dem Unglück laut wurden, zählte die Reform der europäischen Asylrechts. In dessen Mittelpunkt steht bislang die sogenannte Dublin-II-Verordnung; am 1. Januar 2014 wird sie durch die neue Dublin-III-Verordnung abgelöst, deren Bestimmungen sich jedoch in den wesentlichen Punkten nicht unterscheiden. Kern der Dublin-Regelung ist, dass Flüchtlinge einen Asylantrag stets in dem Mitgliedstaat stellen müssen, in dem sie zuerst das Gebiet der Europäischen Union betreten haben. Wenn die Bootsflüchtlinge auf dem Mittelmeer also politischen Schutz beantragen, so tragen die Last dafür regelmäßig Spanien, Malta, Italien, Zypern oder Griechenland – während die europäischen Binnenstaaten wie Deutschland oder Österreich nicht davon betroffen sind.

Eine der perversen Folgen dieser Regelung ist, dass die südeuropäischen Länder einen Anreiz haben, Migrationsströme möglichst frühzeitig in die jeweils anderen Staaten umzuleiten: Ob ein Flüchtlingsboot Malta oder Lampedusa ansteuert, entscheidet darüber, ob die maltesische oder italienische Regierung sich um seine Insassen kümmern muss. Grausamer Höhepunkt dieser Konkurrenz um die härtesten Bedingungen ist das italienische „Bossi-Fini-Gesetz“, das seit 2008 die Unterstützung der illegalen Einreise mit harten Strafen belegt – wobei der Tatbestand so formuliert ist, dass damit auch Fischer angeklagt werden könnten, die schiffbrüchige Bootsflüchtlinge retten und in einen italienischen Hafen bringen. Immerhin fordert die derzeitige italienische Integrationsministerin Cécile Kyenge (PD/SPE-nah) eine Reform dieses Gesetzes; doch ob sie dafür im Parlament eine Mehrheit findet, ist auch nach der jüngsten Katastrophe zweifelhaft.

Ein „Königsteiner Schlüssel“ für die EU?

Ein immer wieder diskutierter Reformvorschlag für das Dublin-System ist daher die Einführung einer solidarischen Quotenregelung: Flüchtlinge würden ihre Asylanträge dann nicht mehr in dem Land stellen müssen, in dem sie zuerst eingereist sind, sondern würden nach einem bestimmten Schlüssel zwischen den EU-Staaten aufgeteilt. Ein entsprechendes Verfahren existiert schon heute innerhalb Deutschlands zwischen den einzelnen Bundesländern: Nach dem sogenannten „Königsteiner Schlüssel“ wird jeder Asylbewerber einem Bundesland zugewiesen, wobei sich die Quote erstens an den Steuereinnahmen und zweitens an der Bevölkerungszahl des Landes bemisst.

Im Verfassungsblog haben nun der Konstanzer Völkerrechtler Daniel Thym, Carolin Beverungen und Sigrid Gies ausgerechnet, wie die Verteilung aussähe, wenn man dieses Verfahren auf die europäische Ebene übertragen würde. Das Ergebnis ist bemerkenswert: Während Malta und Zypern dadurch deutlich entlastet würden, würde sich etwa für Deutschland wenig ändern. Und Italien und Spanien müssten mit einer solchen Quotenregelung sogar deutlich mehr Asylbewerber betreuen als jetzt. Ist das Dubliner System also besser als sein Ruf und die Klagen der Südeuropäer völlig unberechtigt?

Nicht unbedingt. Wie Thym, Beverungen und Gies selbst ansprechen, spiegelt die Zahl der offiziellen Asylbewerber die tatsächliche Realität nämlich nur sehr verzerrt wider. Denn die Bootsflüchtlinge in Südeuropa stellen oft erst gar keinen Antrag, da sie angesichts der sehr restriktiven Asylpolitik in Europa ohnehin davon ausgehen, dass dieser abgelehnt würde. Stattdessen versuchen sie unter Gefährdung ihres Lebens unbemerkt über die Grenze zu gelangen (was in Deutschland, das aus Nicht-EU-Ländern fast nur mit dem Flugzeug erreicht werden kann, naturgemäß eher schwierig ist) und dann im Land unterzutauchen. Das Problem, das die spanische und italienische Regierung hauptsächlich belastet, ist also nicht die Verteilung der Asylbewerber, sondern die irreguläre Einwanderung. Eine Reform des Dublin-Systems wird dadurch zwar nicht unnötig – aber den Kern der Flüchtlingsnot von Lampedusa trifft sie auch nicht.

Frontex und Eurosur: die Überwachung der EU-Außengrenzen

Die zweite große Debatte in diesen Tagen betrifft deshalb den Schutz der europäischen Außengrenzen. Dieser wird operativ zwar hauptsächlich von den einzelnen Mitgliedstaaten durchgeführt; sie müssen dabei aber die europaweit einheitlichen Standards des Schengener Grenzkodex befolgen und werden von der EU-Agentur Frontex koordiniert und technisch unterstützt. Die Frage, wie die Bewachung der Grenze im Mittelmeer aussehen sollte, um Katastrophen wie die von Lampedusa künftig zu verhindern, geht deshalb nicht nur die Südeuropäer, sondern alle Unionsbürger an.

Dabei gibt es vor allem zwei Denkschulen, die zu diametral entgegengesetzten Antworten kommen. Die erste von ihnen zielt darauf ab, die Kontrolle der Grenzen immer engmaschiger zu gestalten, um irreguläre Migration schlicht unmöglich zu machen. Die Flüchtlinge sollen erleben, dass sie ohnehin keine Chance haben, unentdeckt nach Europa zu gelangen, und so von der gefährlichen Mittelmeer-Überquerung abgehalten werden. In diese Richtung etwa geht ein lange diskutierter Beschluss, den das Europäische Parlament ausgerechnet in dieser Woche verabschiedet hat: die Einführung von Eurosur, einem von Frontex betriebenen Informationssystem, das ab Dezember eine möglichst lückenlose Kontrolle der Schiffsbewegungen auf dem Mittelmeer durch Satelliten und Drohnen ermöglichen soll.

Mehrheitlich gegen Eurosur stimmten allerdings die Fraktionen der Grünen (G-EFA) und der Linken (GUE-NGL); und auch der Migrationsforscher Hein de Haas übte diese Woche in seinem Blog scharfe Kritik an der Abschreckungslogik immer schärferer Grenzkontrollen. Der Versuch, die gesamte Mittelmeerküste zu überwachen, sei zum Scheitern verurteilt. Die Überwachung weiter zu verstärken werde deshalb nicht zu weniger Migration führen, sondern die Flüchtlinge nur immer mehr von organisierten Schlepperbanden abhängig machen und diese zu immer riskanteren Touren verleiten. Statt irreguläre Grenzüberschritte zu bekämpfen, sollte die EU deshalb besser die legale Einwanderung erleichtern – umso mehr, als die Zahl der Flüchtlinge auf dem Mittelmeer ohnehin nur einige zehntausend im Jahr betrage.

Das Elend der anderen

Doch unabhängig davon, ob man einen lückenlosen Grenzschutz nun für möglich hält oder nicht: Letztlich scheint mir auch diese Debatte noch nicht den Kern des Problems zu treffen. Denn selbst wenn es tatsächlich gelingen sollte, die potenziellen Bootsflüchtlinge davon zu überzeugen, dass sie ihr Ziel ohnehin nicht erreichen können, würde dies ja nichts an den Ursachen ändern, wegen denen sie bereit sind, ein derartiges Wagnis einzugehen. Die Tatsache, dass Menschen überhaupt eine solch lebensgefährliche Überfahrt riskieren, ist ein klarer Hinweis darauf, aus welcher Notsituation heraus sie handeln – selbst wenn es sich dabei nicht immer um Krieg und Gewalt handelt (was nach der EU-Qualifikationsrichtlinie zu einer Anerkennung als schutzbedürftige Person berechtigt), sondern oft auch um soziales und wirtschaftliches Elend. Im Gegensatz zu politisch Verfolgten genießen Armutsflüchtlinge keinerlei Anspruch auf Asyl und werden noch heute allzu oft als „freiwillige“ Migranten bezeichnet. Doch betrachtet man ihre realen Lebensumstände, dann klingt dieses Wort schnell nach blankem Zynismus.

Wir können nun also entweder den Standpunkt beziehen, dass uns die Not unserer Mitmenschen nichts angeht, solange sie nicht unsere Staatsbürgerschaft besitzen oder auf unserem Staatsgebiet leben. Oder wir müssen uns eingestehen, dass auch die beste Sicherung der europäischen Außengrenzen nicht genügen kann. Denn selbst wenn wir entlang der gesamten Mittelmeerküste eine unüberwindliche Mauer errichten würden, könnte dies nichts daran ändern, dass jenseits dieser Mauer Menschen leben, die bereit sind, ihr Leben aufs Spiel zu setzen, um auf unsere Seite zu gelangen.

Gewiss: An dieser Stelle erheben sich aus einer bestimmten Ecke des Meinungsspektrums sofort Stimmen, die darauf verweisen, dass die Hauptschuld für das wirtschaftliche Elend in Afrika doch bei den dortigen Eliten liegt, und kritisieren, dass die europäische „Entwicklungshilfe-Industrie […] oft genug auch noch despotische Potentaten stützt, indem sie ihnen die sozialen Nöte abnimmt“ (so jüngst der Cicero-Kolumnist Wolfgang Bok zum Lampedusa-Unglück). Aber einmal ganz davon abgesehen, dass es für diese etwas krude Verelendungstheorie keine allzu überzeugenden empirischen Belege gibt: Wäre das wirklich ein Grund, die einzelnen Menschen für die verfehlte Wirtschaftspolitik ihrer Regierung leiden zu lassen, die sie oft genug noch nicht einmal selbst wählen durften? Dass man ein Individuum nicht für das Regime haftbar machen kann, in das es zufällig hineingeboren wurde, haben wir im Fall des politischen Asyls längst als Teil der Menschenwürde anerkannt. Und wenn es um ökonomische und soziale Belange geht, soll dies auf einmal nicht mehr gelten?

Freizügigkeit als Menschenrecht

Ich selbst jedenfalls kann auf lange Frist keine guten Gründe erkennen, um Menschen dauerhaft die freie Wahl ihres Wohnorts zu verbieten. Auf nationaler Ebene ist diese Freizügigkeit schon längst ein selbstverständliches Individualgrundrecht – in Deutschland etwa wurde es erstmals in §133 der Paulskirchenverfassung von 1849 verankert und findet sich heute in Art. 11 GG sowie in Art. 2 Abs. 1 des 4. Zusatzprotokolls der EMRK. Und auch in der EU hat inzwischen nach Art. 21 AEUV jeder Unionsbürger „das Recht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten […] frei zu bewegen und aufzuhalten“. Es will mir nicht einleuchten, weshalb diese Freiheit nicht eines Tages auch weltweite Geltungskraft haben sollte.

In all den genannten Beispielen ist die Freizügigkeit allerdings an bestimmte Bedingungen gekoppelt; selbst das Grundgesetz erlaubt es, sie durch Gesetz einzuschränken, wenn „eine ausreichende Lebensgrundlage nicht vorhanden ist und der Allgemeinheit daraus besondere Lasten entstehen würden“. Aus derselben Logik heraus mag es auch angehen, auf kurze und mittlere Frist die europäischen Grenzen nicht vollständig zu öffnen: Es wäre sonst zu befürchten, dass das enorme Wohlstandsgefälle zwischen der EU und dem größten Teil der restlichen Welt zu einer so starken Zuwanderung führt, dass die europäischen Sozialsysteme tatsächlich kollabieren würden.

Trotzdem sollten wir schon jetzt beginnen, die derzeitigen Behinderungen der weltweiten Freizügigkeit nicht als einen Normalzustand zu betrachten, sondern als Einschränkung eines menschlichen Grundrechts. Nicht das Öffnen der Grenzen muss mit spezifischen Gründen gerechtfertigt werden, sondern sie weiter geschlossen zu halten. Und unsere Aufgabe als Weltbürger sollte es sein, im globalen Rahmen an den institutionellen Bedingungen zu arbeiten, damit diese rechtfertigenden Gründe so bald wie möglich entfallen. Auch wenn der Weg dorthin noch weit ist: Es wäre in diesen traurigen Tagen von Lampedusa schon tröstlich, wenn wir uns wenigstens in die richtige Richtung bewegen würden.

Bild: European Parliament [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr.