Das Internet als Chance für die europäische Öffentlichkeit?

Das Internet ist bekanntlich die Lösung für alles. Auch für die europäische Öffentlichkeit?

In der Geschichte des Internets steht das Jahr 1993 für einen wesentlichen Durchbruch: Es war das Jahr, in dem der Webbrowser Mosaic entwickelt wurde, der nicht nur Text, sondern auch Grafiken unmittelbar in die Seite eingebunden anzeigen konnte. War das Internet bis dahin eher ein Spielplatz für Wissenschaftler und andere Informatik-Experten gewesen, so trug der Mosaic wesentlich zu seiner Popularisierung bei. Obwohl er schon nach wenigen Jahren von Konkurrenzprodukten abgelöst wurde, finden sich zahlreiche seiner Designelemente bis heute in der grafischen Benutzeroberfläche der meisten gängigen Webbrowser wieder.

Zugleich war 1993 auch das Jahr, in dem in der sozialwissenschaftlichen Debatte erstmals das Schlagwort des „Öffentlichkeitsdefizits der Europäischen Union“ auftauchte. Wenige Monate vor dem Inkrafttreten des Vertrags von Maastricht publizierte der Berliner Soziologe Jürgen Gerhards einen Aufsatz, in dem er argumentierte, dass die politische Integration Westeuropas sehr viel schneller vonstatten gehe als die der medialen Öffentlichkeit. Diese These blieb nicht unwidersprochen und wurde später Gegenstand heftiger Forschungskontroversen. Jedenfalls aber dürften die meisten Beobachter zustimmen, dass europäische Politik bis heute seltener in die Schlagzeilen kommt, dass europäische Politiker weniger bekannt sind und dass nicht zuletzt deswegen auch die Wahlbeteiligung bei Europawahlen deutlich niedriger ist als auf nationaler Ebene.

Können Facebook und Twitter Bürgernähe schaffen?

Auch wenn das zeitliche Zusammentreffen natürlich nur ein Zufall war, hat es eine gewisse Logik, dass das Internet seitdem immer wieder als eine große Chance für die europäische Öffentlichkeit beschrieben wurde. Ist es nicht das grenzüberschreitende Medium schlechthin? Macht es nicht mehr als jedes andere Kommunikationsmittel räumliche Distanz hinfällig, weil jede Information jederzeit und überall zur Verfügung steht? Können direkte Kontakte über Facebook und Twitter jene „Bürgernähe“ schaffen, um die sich die europäischen Entscheidungsträger so verzweifelt bemühen?

Freilich liegt auch das Gegenargument gegen eine solch optimistische Lesart auf der Hand: „Das“ Internet als einheitlichen Kommunikationsraum gibt es nicht. Vielmehr gibt es Abermillionen von Webseiten, von denen jeder Nutzer diejenigen ansteuert, die ihm am interessantesten erscheinen (oder die seine Google-Suche ihm nahelegt). Das führt dazu, dass sich die einzelnen Bürger stärker als bisher selbst die Informationsquellen aussuchen, mit denen sie versorgt werden wollen. Die öffentliche Meinung ist deshalb stärker ausdifferenziert als früher, was, kein Zweifel, neue Kommunikationskanäle öffnen kann. Aber bedeutet das tatsächlich, dass europäische Themen und Akteure an Präsenz gewinnen? Welche Chancen bietet das Internet für die europäische Öffentlichkeit wirklich – und wo enden sie? Dazu drei Überlegungen.

Erstens: Internetkommunikation als „erweiterte Brüssel-Blase“

Die eurobubble, auf Deutsch meistens als „Brüsseler Blase“ übersetzt, ist längst zum geflügelten Begriff geworden: jenes Milieu als Kommissionsmitarbeitern, nationalen Diplomaten, Lobbyisten, EU-Korrespondenten und anderen Berufseuropäern, die die belgische Hauptstadt bevölkern und – jeder auf seine Weise – das Alltagsleben in den EU-Institutionen bestimmen. Diese Brüsseler Blase bildet die einfachste, direkteste Form einer europäischen Öffentlichkeit. Ihre Mitglieder, alles in allem wenige hunderttausend Menschen, treffen sich tagsüber bei zahlreichen Veranstaltungen oder abends auf der legendären Place Lux; sie tauschen die neuesten Gerüchte aus, geben einander Hinweise und Informationen, kommentieren die jüngsten Ereignisse – kurz gesagt, sie beeinflussen sich gegenseitig in ihrer Denkweise und schaffen damit eine kleine, aber immerhin transnationale Diskursgemeinschaft.

Das Internet bietet die Chance, diese Diskursgemeinschaft auch auf Menschen auszuweiten, die nicht unmittelbar in Brüssel leben. Natürlich nur bis zu einem gewissen Grad; den Flurfunk oder die Plauderei im Café wird ein digitales Medium niemals ersetzen können. Immerhin aber erlaubt es die Homepage des Europäischen Parlaments, jede noch so langweilige Ausschusssitzung als simultan gedolmetschtes Livevideo mitzuverfolgen. Und die diversen Blogs und sozialen Netzwerke, allen voran Twitter, bieten auch für die Gerüchteküche eine digitale Erweiterung – nicht zu vergessen den speziellen Humor für EU-Nerds, wie ihn zum Beispiel das Berlaymonster zum Ausdruck bringt.

Wer sich etwa im Oktober für die Anhörungen der Kommissarskandidaten im Europäischen Parlament interessierte, der konnte sie sich nicht nur auf einer speziell eingerichteten Website mit diversen Hintergrundinformationen live zu Gemüte führen. Unter dem Hashtag #EPhearings2014 erschienen dazu auch nahezu im Minutentakt Einschätzungen diverser Beobachter, die die Performance der Kandidaten kommentierten – und damit sicher auch die Debatte innerhalb der Brüsseler Blase mit beeinflusst haben. So begann die Diskussion über die umstrittene Verkehrskommissarin Violeta Bulc (SMC/–) auf Twitter, lange bevor sich auch die großen Medien dafür zu interessieren begannen, und ging dort auch noch weiter, als die Aufmerksamkeit außerhalb der Blase längst wieder verblasst war. Und der beeindruckende Auftritt des polyglotten Ersten Vizepräsidenten Frans Timmermans (PvdA/SPE) sicherte ihm bei der Anhörung nicht nur die Anerkennung der Abgeordneten, sondern regte auch Spekulationen über seine Aussichten bei der nächsten Europawahl an.

Auch die erweiterte Blase ist nur ein kleiner Teil der Bevölkerung

Das Internet bietet Menschen, die sich intensiv mit europapolitischen Themen beschäftigen, eine Möglichkeit, direkt an den Ereignissen und Debatten in Brüssel teilzuhaben, ohne unmittelbar vor Ort sein zu müssen. Umgekehrt können Social Media auch den Berufseuropäern innerhalb der Blase als eine Art Testöffentlichkeit dienen, deren schnellen Reaktionen Hinweise darauf geben können, wie bestimmte Äußerungen oder Entscheidungen wohl in einer breiteren Öffentlichkeit ankommen werden.

Aber wir sollten uns nichts vormachen: Auch diese „erweiterte Blase“ macht noch immer nur einen verschwindend kleinen Teil der europäischen Bevölkerung aus. Viele der Brüsseler Debatten sind durchaus voraussetzungsreich, und es verlangt einige Zeit und Interesse, bis man die Zusammenhänge gut genug kennt, um sinnvoll mitreden zu können. Es ist nur natürlich, dass die meisten Menschen diesen Aufwand nicht erbringen können oder wollen. Das Internet ermöglicht zwar eine direkte Interaktion zwischen Wählern und gewählten Politikern. In einem politischen System, in dem über 650.000 Bürger auf jeden Europaabgeordneten kommen, wird eine solche direkte Interaktion aber niemals andere, anonymere Formen der öffentlichen Kommunikation ersetzen können.

Zweitens: Spezialisierte Themenöffentlichkeiten

Das Internet bietet aber noch weitere Chancen für die europäische Öffentlichkeit: Indem es die Kosten für die Veröffentlichung von Informationen enorm abgesenkt hat, hat es Raum für neue spezialisierte Nachrichten-, Analyse- und Meinungsplattformen geschaffen. Das betrifft etwa Nachrichtenportale wie EurActiv, EUobserver oder EUnews.it, Presseschauen wie eurotopics oder VoxEurop und natürlich zahlreiche Blogs (wie dieses hier). Im Vergleich mit der oben beschriebenen „erweiterten Blase“ ist die Kommunikation in diesen Medien weniger interaktiv; in vieler Hinsicht funktionieren sie eher wie klassische Zeitungen im Kleinen. Anders als die traditionellen Massenmedien, die stets auf eine Maximierung ihrer Auflage bedacht sein müssen, können sie allerdings auch Nischenthemen behandeln, die ansonsten untergehen würden.

Dass Blogs und Nachrichtenportale ohne eine Massenauflage existieren können, liegt daran, dass auch ihre Kosten verhältnismäßig gering sind. Dank des Internets müssen Informationen eben nicht mehr gedruckt und in Zeitungskästen geworfen werden, um an den Empfänger zu kommen. Gleichzeitig liegt auch ihr Nutzen auf der Hand: Sie ermöglichen einen Kommunikationsfluss, den es andernfalls nicht gäbe, und erlauben es dadurch interessierten Bürgern, sich über Europapolitik zu informieren und eine Meinung zu bilden.

Demokratische Öffentlichkeit braucht auch die Massenmedien

Aber auch für europapolitische Blogs und Nachrichtenportale gilt, dass sie letztlich doch immer wieder nur ein bereits interessiertes Publikum erreichen. Es kommt nur selten vor, dass man ihnen „rein zufällig“ begegnet. Vielmehr müssen die Leser aktiv die Entscheidung treffen, eine auf Europathemen spezialisierte Webseite aufzusuchen – sei es, weil sie nach Informationen zu einem bestimmten Thema suchen, sei es, weil sie sich generell über EU-bezogene Ereignisse auf dem Laufenden halten wollen.

Die Menschen, die solche Medien rezipieren, sind also mehr als nur eine „erweiterte Brüssel-Blase“. Aber sie sind eben auch nicht „die Öffentlichkeit“. Spezialisierte Nachrichtenseiten befriedigen in erster Linie das Informationsbedürfnis von denjenigen, die ohnehin bereit sind, sich mit Europapolitik zu beschäftigen. Für eine funktionierende demokratische Öffentlichkeit muss man aber auch diejenigen erreichen, denen die EU erst einmal gleichgültig ist, diejenigen, die alle fünf Jahre nicht sicher sind, ob es sich überhaupt lohnt, bei der Europawahl an die Urnen zu gehen. Diese Menschen verfolgen (aus legitimen aufmerksamkeitsökonomischen Gründen) Europapolitik nicht aktiv mit. Sie nehmen sie aber durchaus wahr, wenn sie im Umfeld mit anderen Nachrichten präsentiert wird – etwa als Bericht in einer Tageszeitung oder als Meldung in der Tagesschau. Anders gesagt: Für eine funktionierende demokratische Öffentlichkeit braucht man die Leit- und Massenmedien.

Drittens: Auf den Nachrichtenwert kommt es an

Gewiss: Das Internet hat zu einer Pluralisierung der öffentlichen Debatte geführt, wodurch die Leitmedien – das Fernsehen und die großen Zeitungen – einiges an Bindungswirkung verloren haben. Wenn es aber darum geht, die politische Agenda zu setzen, breite Gesellschaftsschichten zu erreichen, Themen im öffentlichen Bewusstsein zu verankern und generell die Wahrnehmung davon zu prägen, was wichtig oder unwichtig ist, führt nach wie vor kaum ein Weg an ihnen vorbei. Auch eine steigende Europawahlbeteiligung wird deshalb wohl nur dann möglich sein, wenn die Massenmedien häufiger über die parteipolitischen Unterschiede auf europäischer Ebene berichten – und zwar nicht nur in den letzten Wochen vor der Europawahl, sondern kontinuierlich, sodass sie im öffentlichen Bewusstsein zur Selbstverständlichkeit werden.

Doch da die Massenmedien in erster Linie auf eine hohe Auflage (bzw. Einschaltquote) angewiesen sind, suchen sie sich ihre Themen nicht danach aus, was für die Funktionsweise des politischen Systems opportun wäre. Worauf es ihnen ankommt, ist vielmehr der Nachrichtenwert der Ereignisse: klare Konfliktlinien, prominente Personen, eine einfach zu vermittelnde Dramatik. Daran freilich mangelt es den komplexen europäischen Entscheidungsverfahren bis heute. Wie ich an anderer Stelle schon einmal ausführlicher beschrieben habe, gibt es eine ganze Reihe von Faktoren, mit denen das politische System der EU selbst seinen Nachrichtenwert reduziert – und die sich mit gezielten institutionellen Änderungen überwinden ließen.

Das Internet bietet für die EU-Kommunikation eine Reihe von Chancen; es erleichtert den Austausch zwischen Menschen innerhalb und außerhalb Brüssels und es macht Nachrichten und Meinungen öffentlich zugänglich, für die es sonst womöglich keine Plattformen gäbe. Das alles ist eine wertvolle Verbesserung für die Qualität der europapolitischen Debatte, aber es kann nicht die Massenmedien ersetzen, die auch jene Menschen erreichen, die sich nicht aktiv für Europapolitik interessieren. Für eine „europäische Öffentlichkeit“ im starken demokratischen Sinne kommt es deshalb vor allem darauf an, den Nachrichtenwert der europäischen Institutionen zu steigern. Und das wiederum verlangt vor allem Reformen an der Funktionsweise der Institutionen selbst.

Am Freitag, 14. November, findet ab 11.30 Uhr im Europäischen Haus in Berlin die Diskussionsveranstaltung Hashtags & Politics: Europapolitik im Netz diskutieren! statt. Auf dem Podium sitzen der Europaabgeordnete Jan Philipp Albrecht (Grüne/EGP) und ich; moderieren wird Martin Fuchs, Betreiber des Blogs Hamburger Wahlbeobachter. Eingeladen hat das Informationsbüro des Europäischen Parlaments in Deutschland. Wer mitdiskutieren will, kann sich hier anmelden oder das Hashtag #EPDebatte nutzen.

Bilder: eigenes Foto; © Europäische Union / Quelle: Europäisches Parlament.

Verdrossenheit oder Europäisierung: Zur Zukunft der Parteiendemokratie

Joseph Daul, Präsident der europäischen Christdemokraten, im Gespräch mit der Vorsitzenden eines wichtigen Landesverbands.

Kennen Sie Joseph Daul, Sergej Stanishev und Graham Watson? Es handelt sich dabei um die Vorsitzenden der Europäischen Volkspartei (EVP), der Sozialdemokratischen Partei Europas (SPE) und der Allianz der Liberalen und Demokraten für Europa (ALDE) – also der drei größten Parteien, aus denen sich die neue EU-Kommission zusammensetzt. Dennoch sind ihre Namen europaweit kaum bekannt. Mehr noch: Auch die europäischen Parteien selbst dürften einer Mehrzahl der europäischen Bürger noch immer reichlich unvertraut sein. Obwohl sie im EU-Vertrag offiziell als „politische Parteien auf europäischer Ebene“ bezeichnet werden, erscheinen sie in den Medien meist noch immer nur als „Parteienfamilien“; und man muss lange suchen, bis man zum Beispiel die Abkürzung EVP in einem Artikel einmal ohne umständliche Erklärungen findet.

Europäische Parteien gelten als heterogen und machtlos

Offenbar hat die Herausbildung einer gesamteuropäischen Parteienlandschaft mit dem Bedeutungsgewinn der EU in den letzten Jahrzehnten nicht ganz mitgehalten. Zwar wurden die EVP sowie die Vorgängerorganisationen von SPE und ALDE schon in den 1970er Jahren gegründet; zwar fanden sie mit dem Vertrag von Maastricht 1993 Einzug in das EU-Vertragswerk; zwar gibt es seit 2003 eine (kürzlich neu gefasste) Verordnung, die die Voraussetzungen zur offiziellen Anerkennung als europäische Partei reguliert; zwar existieren inzwischen nicht weniger als dreizehn Vereinigungen, die auf Grundlage dieser Verordnung europäische Parteienfinanzierung erhalten; zwar sind die meisten von ihnen zur Europawahl im Mai mit gesamteuropäischen Wahlmanifesten angetreten; zwar stimmen sie im Europäischen Parlament weitgehend geschlossen ab.

Und dennoch: Als eigentliche politische Entscheidungszentren gelten nach wie vor nicht die europäischen, sondern die nationalen Parteien. Auch die meisten Politiker sehen ihre europäische Partei eher als ein Forum oder Netzwerk, das man nutzen kann, wenn es einem gerade zweckdienlich erscheint – aber nicht als das Rückgrat einer gesamteuropäischen Demokratie oder gar als eine persönliche „politische Heimat“. Dass populistische und autoritäre Parteien wie Silvio Berlusconis Forza Italia oder Viktor Orbáns Fidesz der EVP angehören, mag christdemokratischen Politikern in anderen europäischen Ländern etwas unangenehm sein; schlaflose Nächte dürfte es ihnen eher nicht bereiten. Zu sehr haben wir uns daran gewöhnt, die europäischen Parteien als heterogene und eher machtlose Gebilde zu begreifen, deren nationale Mitgliedsverbände durchaus auch einmal völlig widersprüchliche Politiken verfolgen können, ohne dabei unter allzu große öffentliche Erklärungsnot zu geraten.

Drohende Politikverdrossenheit

Am Ende werden Wahlkämpfe, selbst für Europawahlen, eben doch weitgehend national geführt: mit nationalen Kandidaten, die mit ihren Versprechen vor einer nationalen Wählerschaft punkten müssen, um ihr Amt zu erreichen. Dass man in der politischen Realität keine großen Ziele mehr verwirklichen kann, ohne dafür einen europaweit mehrheitsfähigen Kompromiss zu finden, ist auf dem Marktplatz und im Bierzelt erst einmal gleichgültig. Worauf es hier ankommt, ist nur das Image der eigenen politischen Marke. Und die bekanntesten dieser Marken heißen in Deutschland nun einmal nach wie vor CDU und SPD, nicht EVP und SPE.

Und doch stellt die Auseinanderentwicklung zwischen einem immer weiter europäisierten politischen System und einem noch immer weitgehend nationalen Parteienwesen letztlich auch ein Legitimationsrisiko dar – und zwar nicht nur für die EU, sondern auch für die Parteien. Denn da die reale Politik zunehmend von Entscheidungen auf europäischer Ebene bestimmt wird, kommt es immer wieder vor, dass die nationalen Parteien ihre lediglich auf nationaler Ebene formulierten Wahlversprechen zuletzt nicht verwirklichen können. Sei es, dass haushaltspolitische Vorgaben aus Brüssel die nationale Wirtschaftspolitik durchkreuzen; sei es, dass das europarechtliche Diskriminierungsverbot eine „Pkw-Maut für Ausländer“ unmöglich macht: Parteien, die gewählt wurden, um eine bestimmte Agenda umzusetzen, kehren zuletzt mit leeren Händen zu ihren Wählern zurück. Dies aber untergräbt ihre Glaubwürdigkeit und ist letztlich ein zentraler Grund für die steigende Politikverdrossenheit, da immer weniger Bürger überhaupt noch einen Sinn darin sehen, wählen zu gehen.

Ansätze zur Stärkung europäischer Parteien

Möchte man die Legitimität der repräsentativen (Parteien-)Demokratie erhalten, ist es also nötig, ihre Mechanismen auf die europäische Ebene zu übertragen. Es ist deshalb nicht verwunderlich, dass es in letzter Zeit immer wieder Bemühungen zu einer Stärkung der europäischen Parteien gab. Ein wichtiger Schritt war etwa die jüngste Reform des europäischen Parteienstatuts, durch das die europäischen Parteien und die dazugehörigen parteinahen Stiftungen nun eine eigene europäische Rechtspersönlichkeit erhalten werden.

Weitere Schritte werden innerhalb der Parteien selbst diskutiert. Besonders die Europäische Grüne Partei (EGP) führte im vergangenen Winter mit der Green Primary, einer gesamteuropäischen Online-Vorwahl ihrer Europawahl-Spitzenkandidaten, ein innerparteiliches Demokratieexperiment durch. Nach dessen eher enttäuschendem Verlauf folgte dann im Sommer eine auch öffentlich ausgetragene Debatte über eine Verbesserung der Kommunikations- und Entscheidungsverfahren in der EGP (z.B. hier und hier). Das zentrale Ziel der Überlegungen ist dabei eine bessere parteiinterne Vernetzung, und zwar sowohl zwischen europäischer und nationaler Ebene als auch zwischen den verschiedenen nationalen Mitgliedsparteien. Die Vorschläge reichen von häufigeren Treffen über permanente Online-Foren bis zu regelmäßigen gemeinsamen Kampagnen.

Viele Probleme beginnen allerdings auch schon bei viel grundsätzlicheren Fragen, etwa den unterschiedlichen Mitgliedschaftsmodellen der nationalen Parteien. So gibt es in einigen Ländern neben den klassischen Parteistrukturen noch andere Formen flexibler politischer „Netzwerke“; die französische EGP-Mitgliedspartei EELV etwa unterscheidet in ihren Statuten zwischen adhérents (regulären Parteimitgliedern) und coopérateurs (eine Art institutionalisierter Sympathisantenstatus). Da aber die Mitgliedschaft in der europäischen Partei in der Regel vermittelt über die nationalen Parteien erfolgt, lässt sich in vielen Fällen nicht eindeutig sagen, wer nun eigentlich ein EGP-Parteibuch hat und wer nicht. Ein einheitliches europaweites Mitgliederregister könnte dem abhelfen.

Für Parteikarrieren helfen europäische Netzwerke kaum weiter

All diese Ansätze implizieren jedoch einen beträchtlichen Zusatzaufwand für die nationalen Parteien. Eine bessere grenzüberschreitende Koordination wird nur möglich sein, wenn sie ihren europäischen Dachverbänden mehr personelle, finanzielle und vor allem zeitliche Ressourcen zur Verfügung stellen. In vielen Fällen gilt es, die Trägheit der auf nationaler Ebene gewachsenen Strukturen und Routinen zu überwinden, was bei den europapolitisch weniger interessierten Parteimitgliedern zunächst auf Unwillen und Unverständnis stoßen dürfte. Dies ist umso gravierender, als das erhoffte Ziel einer stärkeren gesamteuropäischen Parteiidentität erst langfristig Wirkung entfalten wird. Werden die Parteien – und das heißt in diesem Fall vor allem: die aktiven Politiker an der Parteispitze – bereit sein, eine solche Zukunftsinvestition zu erbringen?

Tatsächlich sind die Anreize dafür derzeit eher gering. Eine bessere transnationale Vernetzung und eine stärkere Rücksichtnahme auf die gesamteuropäische Parteilinie bringt einzelnen Politikern wenigstens kurzfristig kaum Vorteile. Im Gegenteil: Wer in einer Partei aufsteigen will, muss dafür vor allem die Unterstützung der nationalen Parteigremien besitzen, die über die Aufstellung von Kandidaten und die Verteilung von Ämtern entscheiden. Gute Beziehungen zu Parteifreunden in anderen Ländern zu haben, kann sich zwar später im realen politischen Geschäft auszahlen; für die Karriere hingegen ist es erst einmal weitgehend irrelevant. Selbst die Wahllisten für die Europawahl werden auf nationalen Parteitagen festgelegt, selbst die Mitglieder der Europäischen Kommission werden von den nationalen Regierungen (und damit der nationalen Regierungspartei) nominiert.

Zwei Hebel für eine europäische Parteiendemokratie

Das einzige wichtige Amt, für das man in der EU schon heute die Unterstützung der europäischen Partei benötigt, ist das des Kommissionspräsidenten. Dank des Spitzenkandidaten-Prinzips, das bei der diesjährigen Europawahl erstmals angewandt wurde, mussten die Parteien Verfahren entwickeln, um sich europaweit auf einen gemeinsamen Namen zu einigen (die Green Primary war eines davon). Um Spitzenkandidat zu werden, mussten die Bewerber also in allen nationalen Mitgliedsverbänden ihrer europäischen Partei um Zustimmung werben – und hatten damit als erste Politiker ein genuines Eigeninteresse daran, die gesamteuropäische Linie statt nationaler Partikularpositionen in den Vordergrund zu stellen.

Die Spitzenkandidaten allein aber werden natürlich nicht genügen, um eine echte europäische Parteiendemokratie herbeizuführen. Für weitere Fortschritte wird es wesentlich darauf ankommen, ob die europäischen Parteien in Zukunft auch für die individuellen Laufbahnen von Politikern der „zweiten Reihe“ an Bedeutung gewinnen. Dabei dürften vor allem zwei institutionelle Hebel ausschlaggebend sein, von denen in diesem Blog schon öfters die Rede war: zum einen die Ernennung der Kommission durch das Europäische Parlament, wodurch die Kommissarskandidaten nicht mehr in erster Linie von ihren nationalen Regierungen, sondern von ihrer Fraktion im Parlament abhängig wären. Und zum anderen die Einführung transnationaler Listen bei der Europawahl, durch die ein (möglichst großer) Teil der Europawahl-Kandidaten nicht mehr auf nationalen, sondern auf europäischen Parteitagen nominiert würde.

Beide Hebel würden bewirken, dass wichtige Personalentscheidungen von nationalen an europäische Parteigremien übergehen würden. Politiker, die auf EU-Ebene Karriere machen wollen, kämen deshalb nicht mehr umhin, sich grenzüberschreitend zu vernetzen und ihre Positionen weniger an der nationalen als an der gesamteuropäischen Parteilinie auszurichten. Diese Loyalitätsverschiebung wird dann recht schnell auch eine programmatische Angleichung mit sich bringen. Und da transnationale Listen natürlich auch einen größeren Anreiz zu transnationalen Wahlkämpfen bieten, dürfte unter den nationalen Parteien auch die Bereitschaft für eine bessere Finanzausstattung ihrer europäischen Dachverbände steigen.

Gegen den Legitimitätsverlust hilft nur Europäisierung

Unter den Bedingungen der europäischen Integration kann eine nationale Parteiendemokratie nicht mehr funktionieren. Die Frage für die Zukunft ist nur, welchen Ausgang sie nehmen wird: Ohne institutionelle Reformen droht den nationalen Parteien ein schleichender Verlust an Legitimität, da sie immer weniger in der Lage sein werden, ihre jeweilige politische Agenda tatsächlich durchzusetzen. Enttäuscht über diesen Mangel an Wirksamkeit werden sich die Wähler abwenden, steigende Politikverdrossenheit wird die Folge sein.

Die Alternative dazu besteht in einer Rekonstruktion der Parteiendemokratie im Rahmen der EU. Dafür müssten die nationalen Parteien bereit sein, viel von ihrer personellen und programmatischen Entscheidungsmacht an die europäische Ebene abzugeben. Dafür hätten die europäischen Parteien die Chance, zu den neuen Kraftzentren einer überstaatlichen Demokratie zu werden – und die Wähler hätten wieder die Auswahl zwischen klar erkennbaren politischen Alternativen, auch wenn diese nicht mehr CDU und SPD, sondern EVP und SPE hießen.

Dieser Artikel basiert auf einem Impulsvortrag, den ich am 30. Oktober 2014 auf Einladung des Projekts Legitimation und Selbstwirksamkeit: Zukunftsimpulse für die Parteiendemokratie am Progressiven Zentrum in Berlin gehalten habe.

Bild: by European People's Party [CC BY 2.0], via Flickr.

Warum die Sozialdemokraten bei der Europawahl die meisten Stimmen holten, aber nicht die stärkste Fraktion wurden

Die Sozialdemokraten gewannen bei der Europawahl mehr Stimmen als jede andere Partei. Allerdings in den falschen Ländern.

Noch nie war ein Europawahlkampf so sehr als Duell inszeniert worden wie dieser. Nicht nur lagen die beiden größten europäischen Parteien, die christdemokratische EVP und die sozialdemokratische SPE, in den Umfragen nahezu gleichauf. Mit Jean-Claude Juncker (CSV/EVP) und Martin Schulz (SPD/SPE) hatten sie erstmals auch Spitzenkandidaten aufgestellt, die in Fernsehdebatten gegeneinander antreten konnten. Knapp zwei Monate vor der Wahl trafen die Chefs der beiden Fraktionen zudem eine Art Koalitionsabsprache: Der Spitzenkandidat, der bei der Europawahl das bessere Ergebnis einfahren würde, sollte auch die Unterstützung der jeweils anderen Seite erhalten.

Am Ende erreichte die EVP 221 Sitze, die sozialdemokratische S&D 191. In der Folge stellte sich die sozialdemokratische Fraktion deshalb hinter Juncker und verteidigte seine Kandidatur auch gegen einige Widerstände im Europäischen Rat. Wenn der EVP-Spitzenmann in wenigen Tagen das Amt des Kommissionspräsidenten antreten wird, so verdankt er dies letztlich also vor allem dem Umstand, dass im Europäischen Parlament und in der Öffentlichkeit niemand bezweifelte, dass seine Partei als Sieger aus der Europawahl hervorgegangen war.

Was dabei allerdings kaum beachtet wurde: Die EVP wurde bei der Europawahl zwar die stärkste Fraktion im Europäischen Parlament, die meistgewählte Partei aber war sie nicht. All ihre nationalen Mitgliedsparteien erhielten zusammen 40,3 Millionen Stimmen (26,67 %) – und damit etwas weniger als die Sozialdemokraten, die auf europaweit 40,4 Millionen Stimmen (26,74 %) kamen. Dass sich diese äußerst knappe Niederlage nach Stimmen am Ende in einen doch recht deutlichen Sieg nach Sitzen verwandelte, haben die Christdemokraten dem europäischen Wahlsystem zu verdanken.

Die Verzerrungsfaktoren im europäischen Wahlsystem

Bekanntlich ist die Europawahl technisch eigentlich die Summe von 28 nationalen Einzelwahlen: Jeder Mitgliedstaat hat im Parlament ein festes Sitzkontingent, das bei der Wahl zwischen den nationalen Wahllisten verteilt wird. Eine länderübergreifende Verrechnung der Stimmen findet nicht statt. Dies kann dazu führen, dass in manchen Ländern weniger Stimmen für ein Mandat notwendig sind als in anderen, was vor allem an zwei Faktoren liegt:

● Zum einen sind die nationalen Sitzkontingente der Mitgliedstaaten nicht direkt von der Zahl der Einwohner abhängig. Stattdessen gilt der Grundsatz der „degressiven Proportionalität“, nach dem grundsätzlich zwar größere Länder mehr Sitze erhalten als kleinere, kleinere aber mehr Sitze pro Einwohner als größere. Die beiden Extreme bilden dabei Malta mit sechs Abgeordneten (einer pro 65000 Einwohner) und Deutschland mit 96 (einer pro 850.000 Einwohner). Diese Regelung soll sicherstellen, dass auch kleinere Länder mit der ganzen Vielfalt ihrer Parteienlandschaft im Parlament vertreten sein können. Gleichzeitig führt sie aber auch dazu, dass Mandate in kleineren Ländern „billiger“ sind.

● Zum anderen berücksichtigen die festen nationalen Sitzkontingente auch nicht die unterschiedliche Wahlbeteiligung in den einzelnen Mitgliedstaaten. Deren Höhe schwankt beträchtlich – bei der Europawahl in diesem Jahr zwischen 13 Prozent in der Slowakei und 90 Prozent in Belgien. Unter ansonsten gleichen Umständen sind bei einer niedrigen Wahlbeteiligung aber natürlich weniger Stimmen für ein Mandat notwendig als bei einer hohen.

Beide Faktoren zusammen bewirken eine gewisse Verzerrung zwischen Stimmen- und Sitzanteil der europäischen Parteien. Parteien, die vor allem in kleineren Mitgliedstaaten oder in Mitgliedstaaten mit einer niedrigen Wahlbeteiligung erfolgreich sind, haben im Parlament mehr Sitze, als ihrem europaweiten Stimmenanteil entspräche. Parteien, die in größeren Mitgliedstaaten oder in Staaten mit hoher Wahlbeteiligung gut abschneiden, sind im Parlament hingegen unterproportional repräsentiert.

Nirgendwo sind Mandate so teuer wie in Italien

Wie aber wirkten sich diese Verzerrungen nun konkret auf die diesjährige Europawahl aus? Um dies herauszufinden, habe ich die Ergebnisse aller Mitgliedstaaten – nach Stimmen und nach Sitzen – in einer Tabelle zusammengetragen, die hier im Detail online eingesehen werden kann.

Betrachtet man zunächst nur die unterschiedlichen Mitgliedstaaten, so zeigen sich auf den ersten Blick die Verzerrungen durch das Prinzip der degressiven Proportionalität: Während im kleinen Malta nicht einmal 40.000 Stimmen für den Gewinn eines Mandats erforderlich waren, waren es im großen Deutschland über 300.000. Doch auch die Wahlbeteiligung schlägt deutlich ins Gewicht: So ist das Land mit der geringsten Beteiligung, die Slowakei, zugleich auch das Land mit den „billigsten“ Sitzen überhaupt. In Belgien, wo ein besonders hoher Anteil der Wahlberechtigten bei den Urnen erschien, waren hingegen pro Sitz fast ebenso viele Stimmen nötig wie in Deutschland.

Luxemburg, fast ebenso klein wie Malta, erscheint dank seiner hohen Wahlbeteiligung insgesamt im Mittelfeld – deutlich vor dem großen Polen. Mit Abstand am „teuersten“ aber waren die Stimmen in Italien, das nicht nur das viertgrößte Mitgliedsland ist, sondern bei der Europawahl auch die fünfthöchste Beteiligung hatte. Im Durchschnitt waren für jeden italienischen Sitz deshalb mehr als 350.000 Stimmen notwendig.

Land	Stimmen	Sitze	Stimmen pro Sitz	Rang	Wahlbeteiligung	Rang
Italien	25.761.998	73	352.904	(1)	57 %	(5)
Deutschland	28.842.650	96	300.444	(2)	48 %	(9)
Belgien	6.060.961	21	288.617	(3)	90 %	(1)
Luxemburg	928.410	6	154.735	(11)	86 %	(2)
Österreich	2.638.781	18	146.599	(12)	45 %	(11)
Polen	6.171.836	51	121.016	(17)	24 %	(26)
Tschechien	1.214.247	21	57.821	(22)	18 %	(27)
Malta	235.247	6	39.208	(25)	75 %	(3)
Slowakei	439.522	13	33.809	(28)	13 %	(28)
Gesamt	151.156.052	751	201.273		43 %

Berücksichtigt wurden nur die Stimmen für Parteien, die auch tatsächlich in das Parlament einzogen. Details hier.

Italien war jedoch nicht nur das Land mit den „teuersten“ Mandaten, sondern zugleich auch das Land, in dem die Sozialdemokraten europaweit am besten abschnitten. Der italienische PD (SPE) erhielt nicht weniger als 11,2 Millionen Stimmen und trug damit zu mehr als einem Viertel zu der Gesamtstimmzahl der europäischen Sozialdemokraten bei. Durch die festen Sitzkontingente setzte sich diese hohe Stimmenzahl des PD jedoch nur in 31 Mandate um. (Im Vergleich dazu holte die ungarische Fidesz, die das beste nationale Ergebnis für die EVP erzielte, 12 Sitze mit nicht einmal 1,2 Millionen Stimmen.) Dass sich die sozialdemokratischen Stimmen so stark in Italien ballten, war damit letztlich auch der entscheidende Faktor dafür, dass die EVP und nicht die S&D als stärkste Fraktion aus der Europawahl hervorging.

Die rechtskonservative ECR profitiert

Aber nicht nur im Wettrennen zwischen S&D und EVP sorgte das Wahlsystem für Verzerrungen bei der Europawahl. Auch bei den kleineren Fraktionen schlugen sich die degressive Proportionalität und die unterschiedliche Wahlbeteiligung auf die Sitzanteile nieder. Da in allen Fraktionen sowohl Abgeordnete aus „teuren“ als auch aus „billigen“ Mitgliedstaaten sitzen, werden die Effekte zwar teilweise wieder ausgeglichen. Dennoch waren sie auch hier deutlich genug, um die Größenreihenfolge der Fraktionen zu verschieben.

Ginge es allein nach dem europaweiten Stimmenanteil, hätte das Mitte-Links-Bündnis im Parlament eine klare Mehrheit.

Am meisten profitieren konnte dabei die rechtskonservative ECR, in der die Tories aus Großbritannien und die PiS aus Polen das Gros der Fraktionsmitglieder stellen: beides große Länder, die aber eine eher niedrige Wahlbeteiligung aufweisen. Zudem umfasst die ECR auch zahlreiche Abgeordnete aus anderen östlichen Mitgliedstaaten, wo sowohl Bevölkerungszahl als auch Wahlbeteiligung niedrig sind. Insgesamt benötigte sie deshalb im Durchschnitt nur gut 170.000 Stimmen pro Sitz, so wenig wie sonst keine Fraktion. Mit einem europaweiten Stimmenanteil von 7,89 Prozent eroberte sie 9,32 Prozent der Mandate im Europäischen Parlament – und überholte damit sowohl die liberale ALDE als auch die linke GUE/NGL, die jeweils mehr Stimmen auf sich hatten vereinen können.

Fraktion	Stimmen	Stimmen- anteil	Sitze (ideal)	Sitze (real)	Sitzanteil	Stimmen pro Sitz
GUE/NGL	12.490.691	8,26 %	62	52	6,92 %	240.206
G/EFA	11.591.961	7,67 %	58	50	6,66 %	231.839
S&D	40.422.269	26,74 %	201	191	25,43 %	211.635
ALDE	13.352.949	8,83 %	66	67	8,92 %	199.298
EVP	40.317.624	26,67 %	200	221	29,43 %	182.433
ECR	11.933.605	7,89 %	59	70	9,32 %	170.480
EFDD	11.018.824	7,29 %	55	48	6,39 %	229.559
Fraktionslose	10.028.129	6,63 %	50	52	6,92 %	192.849
Gesamt	151.156.052		751	751		201.273

Sitzverteilung wie bei Konstituierung des Parlaments. Berücksichtigt wurden nur die Stimmen für Parteien, die auch tatsächlich in das Parlament einzogen. „Sitze (ideal)“ steht für die Sitzzahl, die bei direkt-proportionaler Verteilung dem gesamteuropäischen Stimmenanteil der Fraktion entspräche. Details hier.

Nachteile für Linke, Grüne und Europaskeptiker

Nachteilig wirkte sich das Europawahlsystem hingegen auf die Fraktionen im linken Teil des politischen Spektrums aus. So benötigte die linke GUE/NGL etwas über 240.000 Stimmen pro Mandat, die grüne G/EFA immerhin noch etwas über 230.000. Beide Fraktionen erhielten deshalb deutlich weniger Sitze, als ihnen bei einer direkt-proportionalen Verteilung auf Grundlage der gesamteuropäischen Stimmenanteile zugestanden hätten. Der wesentliche Grund dafür dürfte sein, dass sowohl Linke als auch Grüne in den östlichen Mitgliedstaaten nur sehr schwach vertreten sind – also genau dort, wo es viele kleine Länder mit niedriger Wahlbeteiligung gibt.

Und auch die nationalpopulistische EFDD konnte nicht vom europäischen Wahlsystem profitieren, wobei die Gründe recht ähnlich waren wie bei den Sozialdemokraten: Von den gut 11 Millionen Stimmen, die die Mitgliedsparteien dieser Fraktion auf sich vereinten, stammten nämlich mehr als die Hälfte (5,8 Millionen) aus Italien. Interessanterweise erhielt das italienische M5S damit auch deutlich mehr Stimmen als die zweite große EFDD-Partei, die britische UKIP (4,4 Millionen). Doch dank der niedrigen Wahlbeteiligung in Großbritannien stellt die UKIP insgesamt 24 Abgeordnete, während das M5S nur auf 17 Mandate kommt.

Unterschiede auch zwischen den deutschen Kleinparteien

Die Fraktion, bei der sich Stimmen und Sitze insgesamt am besten decken, ist die liberale ALDE: Mit einem europaweiten Stimmenanteil von 8,83 Prozent holte sie 8,92 Prozent der Mandate. Bei näherem Hinsehen fallen aber auch hier einige recht krasse Unterschiede zwischen den einzelnen nationalen Mitgliedsparteien auf. So gewannen die britischen Liberaldemokraten aufgrund der kleinen regionalen Wahlkreise in Großbritannien mit fast 1,1 Millionen Stimmen nur einen einzigen Sitz – das mit Abstand „teuerste“ Mandat im gesamten Parlament. Im Gegensatz dazu benötigte der Abgeordnete der slowenischen Partei DeSUS (ALDE) für seinen Sitz nur etwas mehr als 32.000 Stimmen. Von allen Parteien am „billigsten“ kamen aber die zyprische EDEK (SPE), die für ihr Mandat nicht einmal 20.000 Stimmen brauchte, und die slowakische SDKU (EVP) davon, die mit gut 44.000 Stimmen zwei Mandate eroberte.

Aber auch innerhalb eines einzelnen Landes gibt es in Folge von Rundungsproblemen teils deutliche Unterschiede zwischen den verschiedenen Listen. Dies gilt insbesondere für die sieben deutschen Kleinparteien, die auf nationaler Ebene zwischen 0,6 und 1,5 Prozent erreichten und damit jeweils genau einen Abgeordneten stellen konnten. Die beiden kleinsten von ihnen, die PARTEI (fraktionslos) und die ödp (G/EFA), benötigten dafür jeweils nur rund 185.000 Stimmen; die beiden größten, FW (ALDE) und Piraten (G/EFA), hingegen mehr als 425.000.

Signal für die Wahlkampfstrategen der europäischen Parteien?

Was lässt sich daraus für künftige Europawahlen lernen? Zunächst einmal schreien die krassen Stimmgewichtsunterschiede zwischen den Mitgliedstaaten natürlich danach, von den Wahlkampfstrategen der europäischen Parteien ausgenutzt zu werden. Denn wer vor allem daran interessiert ist, den Sitzanteil der eigenen Fraktion im Europäischen Parlament zu erhöhen, der sollte sich natürlich möglichst auf jene Mitgliedstaaten konzentrieren, in denen Mandate besonders einfach zu holen sind: also auf Länder wie die Slowakei, Tschechien oder Polen, gewissermaßen das europäische Pendant zu den US-amerikanischen swing states.

Dass es in absehbarer Zukunft tatsächlich in großem Maße zu einer solchen Konzentration von Wahlkampfmitteln kommt, ist aber wohl eher unwahrscheinlich. Denn auch wenn etwa die Grünen schon seit längerem versuchen, in den östlichen Mitgliedstaaten besser Fuß zu fassen, sind alle europäischen Parteien bislang finanziell und personell nur recht schwach ausgestattet. Und da ihren nationalen Mitgliedsverbänden das Hemd dann meist doch näher ist als der Rock, führt zuletzt jeder von ihnen seinen eigenen nationalen Wahlkampf – selbst wenn das bedeutet, als gesamteuropäische Fraktion im Europäischen Parlament unterrepräsentiert zu sein.

Zeit, über ein neues Wahlsystem nachzudenken

Was aber bedeuten die Verzerrungen durch das Europawahlsystem für die Legitimität des Europäischen Parlaments insgesamt? Bekanntlich diente die degressive Proportionalität dem deutschen Bundesverfassungsgericht als Argument, um dem Europäischen Parlament im Lissabon-Urteil (Rn. 284ff.) den Charakter als demokratische europäische Volksvertretung abzusprechen. In meinen Augen schoss es dabei zwar etwas über das Ziel hinaus, wie ein Vergleich mit anderen Ländern zeigt: So hat zum Beispiel das spanische Abgeordnetenhaus, das degressiv-proportional nach Provinzen getrennt gewählt wird, ein grundsätzlich ganz ähnliches Wahlsystem wie das Europäische Parlament (nur dass die Größenunterschiede zwischen den Provinzen etwas weniger krass ausfallen als zwischen den EU-Mitgliedstaaten). Bei Ländern mit reinem Mehrheitswahlrecht, etwa Großbritannien oder Frankreich, sind sogar noch viel größere Verzerrungen zwischen nationalem Stimmen- und Sitzanteil üblich. Die Unvollkommenheiten des Europawahlrechts als Argument gegen eine weitere Stärkung des Europäischen Parlaments in Stellung zu bringen, scheint mir deshalb kein allzu überzeugender Ansatz.

Und dennoch: Wenn man die EU zu einer lebendigen überstaatlichen Parteiendemokratie entwickeln will, kann das derzeitige System fester nationaler Sitzkontingente auf die Dauer keine Lösung sein. Es wird Zeit, über neue Wahlverfahren nachzudenken. Einen wesentlichen Anstoß dafür gab vor zwei Jahren der sogenannte Duff-Bericht, in dem sich der Verfassungsausschuss des Europäischen Parlaments dafür aussprach, dass ein Teil der Europaabgeordneten künftig nicht mehr über nationale, sondern über gesamteuropäische Listen gewählt werden sollte.

Leider verlief dieses Vorhaben später im Sand; eine Abstimmung im Plenum wurde vertagt und dann niemals durchgeführt. In der Wahlperiode, die nun begonnen hat, sollte das Parlament sich die Wahlrechtsreform deshalb erneut vornehmen. Damit bei der Europawahl 2019 dann auch wirklich die Partei mit den meisten Stimmen der Sieger ist.

Bilder: by European Parliament [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr; eigene Grafik.

Der Weltstaat und die Vereinten Nationen: Nicht, ob wir ein globales Regime wollen, sondern wie es aussehen soll

Wenn der Weltstaat eine Flagge hätte, sollte sie himmelblau sein.

Der Weltstaat hat keine gute Konjunktur. Betrachtet man die Verwendung des Begriffs über die Zeit, so zeigt sich ein recht deutliches Muster: Intensive Diskussionen über ein globales Regime gab es vor allem dann, wenn gerade ein Weltkrieg die Erde verwüstete (oder, wie Anfang der 1960er Jahre, die Konfrontation der Supermächte eine solche Verwüstung wenigstens wahrscheinlich erscheinen ließ) und die Überwindung der souveränen Nationalstaaten als Lösung für einen dauerhaften Frieden gesehen wurde. Auch in den Jahren nach 1990, als nach dem Ende des Ost-West-Konflikts plötzlich alles möglich schien, war die Idee eines Weltstaats noch einmal populär. Seit der Jahrtausendwende aber ist es ruhiger geworden um sie.

Und nicht nur, dass der Weltstaat als unrealistisch angesehen wird – auch über die Frage, ob er überhaupt wünschenswert sei, besteht alles andere als Konsens. Eine globale Zentralgewalt, deren Gesetze auf dem gesamten Erdball gelten würden, erscheint vielen jedenfalls eher als Alptraumszenario denn als friedenspolitische Verheißung.

Globale Verflechtungen schaffen Regelungsbedarf

Womöglich aber ist die Frage nach dem Weltstaat ohnehin falsch gestellt. Denn tatsächlich sind die gesellschaftlichen Verflechtungen auf globaler Ebene heutzutage so groß, dass kaum jemand ernsthaft die Notwendigkeit eines Mindestmaßes gemeinsamer globaler Regeln in Zweifel ziehen würde: Der rapide Anstieg des Welthandels und seine Auswirkungen auf die nationalen Lohn- und Sozialordnungen, die Stabilität des internationalen Finanzsystems, die neuen Migrations- und Flüchtlingsströme, Steuerflucht und Steuerhinterziehung, der internationale Terrorismus und die grenzüberschreitende organisierte Kriminalität, der Klimawandel und die beschleunigte globale Verbreitung von Epidemien sind nur einige der Themen, mit denen jeder Einzelstaat notwendigerweise überfordert ist. Nicht zufällig hat sich deshalb (gleichzeitig zum Niedergang des Begriffs Weltstaat) seit den 1990er Jahren das Schlagwort der Global Governance verbreitet: also die Vorstellung, dass es im Zusammenspiel verschiedener politischer Akteure zu einem „weltweiten Regieren“ kommen muss, auch ohne dass dafür eine formale „Weltregierung“ nötig wäre.

Der wichtigste Ort für dieses „weltweite Regieren“ sind die Vereinten Nationen, die im kommenden Jahr ihren 70. Gründungstag feiern werden. Als weltumspannende Organisation versuchen sie seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs, politische Antworten auf globale Fragen zu geben – ganz wie es sich die frühen Verfechter eines Weltstaats gewünscht hätten. Die Frage ist heutzutage also längst nicht mehr, ob wir ein globales Regime wollen, sondern wie wir dieses globale Regime ausgestalten. Erfüllt es die Kriterien von Effizienz, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit, die wir an politische Systeme auch auf nationaler oder europäischer Ebene anlegen würden?

Die Hilflosigkeit der Vereinten Nationen

Betrachtet man die Vereinten Nationen unter diesem Aspekt, dann werden schnell ganz andere Probleme deutlich, als man nach der Lektüre klassischer dystopischer Weltstaatsromane vermuten könnte. Der Hauptvorwurf, dem sich die globale Instanz staatlicher Ordnung ausgesetzt sieht, ist nämlich keineswegs ihre übermäßige Macht – sondern, ganz im Gegenteil, ihre frappierende Hilflosigkeit im Auge drängender Probleme. Wenn die Vereinten Nationen kritisiert werden, dann meistens nicht für das, was sie tun, sondern für das, woran sie scheitern: Wenn es wieder einmal zu Krieg und Gewalt kommt, ohne dass der UN-Sicherheitsrat es verhindern konnte. Wenn wieder einmal eine UN-Klimakonferenz endet, ohne dass eine Einigung erreicht wurde. Wenn sich wieder einmal eine Krankheit über den Planeten ausbreitet, ohne dass die Vereinten Nationen Geld zu ihrer Bekämpfung auftreiben können.

Der Grund für diese frappierende Ineffizienz des globalen politischen Systems ist natürlich die fehlende Durchgriffsmacht der UN-Organe. Die regulären Finanzmittel der Vereinten Nationen (einschließlich der sogenannten Pflicht-Beitragsumlagen) betragen nicht einmal 15 Milliarden Dollar im Jahr; alle weiteren Kosten müssen aus freiwilligen Beiträgen der Mitgliedstaaten bestritten werden. Und anders als etwa die EU hat die UN-Generalversammlung auch keine supranationalen Gesetzgebungskompetenzen: Sie kann zwar Resolutionen verabschieden und internationale Verträge entwerfen, aber völkerrechtlich verpflichtend werden diese nur, wenn sie von den Mitgliedstaaten selbst ratifiziert werden.

Eine schwache UNO macht die Mitgliedstaaten nicht freier

Unmittelbare Bindungswirkung haben lediglich die Beschlüsse des UN-Sicherheitsrats, der sein Mandat zur „Wahrung des Weltfriedens“ in den vergangenen Jahren immer wieder recht weit interpretierte. Doch erstens ist auch dieser für die Umsetzung seiner Resolutionen in aller Regel auf die Kooperation der Nationalstaaten angewiesen. Und zweitens gibt es natürlich die fünf Vetomächte USA, Frankreich, Großbritannien, Russland und China, die immer wieder aus nationalen Eigeninteressen wichtige Entscheidungen blockieren und damit dazu beitrugen, dass die Vereinten Nationen in den größten internationalen Konflikten der letzten Jahre, von Syrien bis zur Ukraine, nur eine Nebenrolle spielten.

Anders als ein begeisterter Anhänger der nationalen Souveränität glauben könnte, ist die Folge dieser Schwäche der UNO aber natürlich nicht etwa eine größere Handlungsfreiheit der einzelnen Mitgliedstaaten. Denn die globalen Probleme verschwinden ja nicht einfach, nur weil es keine globale Instanz gibt, die sich darum kümmern kann. Gewiss, es würde keinem Staat gefallen, wenn er bei den weltweiten Klimaschutzverhandlungen überstimmt werden könnte oder die Vereinten Nationen ihm verbindliche Vorschriften zur Bankenregulierung machen würden. Aber ohne eine handlungsfähige UNO fehlt eben auch ein Akteur, der auf das globale Gesamtinteresse verpflichtet ist – und im Konflikt zwischen den nationalen Eigeninteressen bleiben die Probleme dann entweder ungelöst oder lösen sich auf Kosten der Schwächsten. Das Rodrik-Trilemma, dem zufolge eine nur nationale Demokratie unter den Bedingungen staatenübergreifender gesellschaftlicher Verflechtungen nicht funktionieren kann, gilt für die globale Ebene nicht weniger als für die EU.

Die Macht des Sicherheitsrats und der Grundrechtsschutz

Die Hilflosigkeit der Vereinten Nationen gegenüber der Souveränität ihrer Mitgliedstaaten ist aber nur die eine Seite der Medaille. Auf der anderen Seite steht ihre schon heute oft erschreckende Macht gegenüber den einzelnen Menschen, die sich unter ihrer Kontrolle befinden. So kam es in den letzten Jahren immer wieder zu Menschenrechtsverletzungen durch UN-Personal und Angehörige von UN-Friedenstruppen. Immerhin aber besteht Einigkeit darüber, dass es sich dabei um ein Übel handelt, das bekämpft werden muss. 2007 richteten die Vereinten Nationen dafür eine Conduct and Discipline Unit ein, die in entsprechenden Fällen ermittelt und gegebenenfalls Disziplinarmaßnahmen ergreift. (Die Strafverfolgung hingegen bleibt mangels Kompetenz der UNO den jeweiligen Nationalstaaten überlassen.)

Von einem rechtspolitischen Standpunkt noch gravierender dürfte deshalb eine andere Entwicklung sein: nämlich die Resolutionen, die der UN-Sicherheitsrat seit 2001 zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus verabschiedet hat. Unter anderem enthalten diese eine Liste von Personen, die der Sicherheitsrat für Al-Qaida-Mitglieder hält, und die völkerrechtlich bindende Verpflichtung für die Mitgliedstaaten, sämtliche Finanzmittel von allen Personen auf dieser Liste einzufrieren. Eine Möglichkeit, gegen diese Einstufung als Terroristen gerichtlich vorzugehen, haben die Betroffenen wenigstens auf UN-Ebene nicht – was natürlich gegen grundlegende Prinzipien der Rechtsstaatlichkeit verstößt.

In den berühmten Kadi-Urteilen, über die ich in diesem Blog bereits ausführlicher berichtet habe, beschloss der Gerichtshof der Europäischen Union deshalb, Beschlüsse des UN-Sicherheitsrats unter eine Art generellen Grundrechtsvorbehalt zu stellen. Das aber löst das Problem natürlich allenfalls für die Bürger der EU. Die Vereinten Nationen (speziell der Sicherheitsrat) selbst zeigen hingegen bis heute nur wenig Sensibilität, wenn es um das Austarieren zwischen Terrorbekämpfung und Grundrechtsschutz geht.

Weltverfassungsgericht und Weltparlament

Je mehr supranationale Macht man an die Vereinten Nationen übertragen möchte, desto wichtiger wird es auch, sie demokratisch und rechtsstaatlich auszugestalten. Das bedeutet zum einen, dass es auch auf UN-Ebene eine wirksame Gewaltenteilung mit Grundrechtsschutz geben muss: Der Sicherheitsrat kann nicht Legislative, Exekutive und Judikative in einem sein. Stattdessen bräuchten wir eine Art Weltverfassungsgericht, das dem Einzelnen einen Rechtsweg gegen UN-Beschlüsse eröffnet und darauf achtet, dass die Organe der Vereinten Nationen ihr Mandat nicht überschreiten.

Zum anderen müssten die Bürger auch selbst mehr Möglichkeiten bekommen, ohne Vermittlung durch die nationalen Regierungen an der Ausgestaltung der UN-Rechtsordnung teilzuhaben. Ein Mittel dafür könnten die globalen Parteien (oder „Internationalen“) sein, die ein System der politischen Repräsentation auf Grundlage weltanschaulicher Überzeugungen anstelle nationaler Staatsangehörigkeiten ermöglichen würden. Damit die globalen Parteien ihr heutiges Schattendasein überwinden können, benötigen sie allerdings zunächst einmal ein Forum, auf dem sie politisch wirksam sein könnten – ein UN-Parlament oder wenigstens eine globale Parlamentarische Versammlung.

Hat hier jemand Weltstaat gesagt? Wir brauchen den Weltstaat nicht als Wert an sich oder als abstrakten, utopischen großen Wurf. Was wir brauchen, ist eine stärkere, handlungs- und durchsetzungsfähigere UNO, die es uns ermöglicht, globale Probleme zu lösen, und die gleichzeitig bestimmte rechtsstaatliche und demokratische Minimalstandards erfüllt. Aber wenn das, was dabei herauskommt, dann Ähnlichkeit mit dem hat, was wir als einen „föderalen Weltstaat“ bezeichnen würden, so sollten wir uns jedenfalls auch nicht deshalb von unserem Vorhaben abbringen lassen.

Am 24. Oktober ist der Tag der Vereinten Nationen. Vom 17. bis 26. Oktober 2014 findet deshalb die zweite „Globale Aktionswoche für ein Weltparlament“ statt, mit rund vierzig Veranstaltungen auf fünf Kontinenten. Mehr Informationen dazu sind hier zu finden (oder auf Twitter unter dem Hashtag #worldparlnow).

Bilder: by Angelina Earley (daedrius) [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr; by organisers of the Global Week of Action for a World Parliament, via worldparliamentnow.org.