Nachverhandeln? Der Fiskalpakt und François Hollande

François Hollande wirkt harmlos, hat es aber auf Angela Merkels Meisterwerk abgesehen.

Wir befinden uns im Jahre 2012 n. Chr. Die ganze Eurozone hat sich mit der Schuldenbremse abgefunden. Die ganze Eurozone? Nein! Eine unbeugsame sozialistische Partei in Frankreich hört nicht auf, den Fiskalpakt nachverhandeln zu wollen …

Aber der Reihe nach. Trotz des Enthusiasmus von Angela Merkel, die darin ein „Meisterwerk“ sah, hat sich inzwischen europaweit Ernüchterung über den neuen Fiskalpakt ausgebreitet, der Anfang dieser Woche unterzeichnet wurde (hier der Wortlaut). Zwar hatten die europäischen Staats- und Regierungschefs im vergangenen Dezember noch angekündigt, dass damit die Eurokrise endlich überwunden werden könne. Doch wie der Thinktank ECFR bereits vor zwei Wochen feststellte, handelte es sich um much ado about nothing: Zahlreiche der Regelungen des neuen Abkommens fanden sich ohnehin bereits im „Sixpack“, einem Bündel von Sekundärrechtsakten zur Stärkung des Stabilitäts- und Wachstumspakts, das vergangenes Jahr in Kraft getreten ist. Andere könnten problemlos in gleicher Weise verabschiedet werden, wie auch ein Gutachten des Europarechtsprofessors Ingolf Pernice feststellt. Neu ist vor allem die Pflicht für alle Mitgliedstaaten, eine nationale Schuldenbremse in ihre Verfassungen einzubauen, wobei auch diese zuletzt in etwas skurriler Weise abgeschwächt wurde. Und Maßnahmen, die die derzeit akute Schuldenkrise der südeuropäischen Staaten lösen könnten, beinhaltet der Fiskalpakt ohnehin nicht – dafür aber so manches, was langfristig dem Wirtschaftswachstum in Europa schaden könnte.

Insbesondere aus dem letzteren Grund, den fehlenden Anreizen für Konjunktur und Arbeitsplätze, hat der wahlkämpfende Präsidentschaftskandidat der französischen Sozialisten, François Hollande (PS/SPE), bereits im Dezember angekündigt, bei einem Wahlsieg den Fiskalpakt neu verhandeln zu wollen. Da er dies in den letzten Tagen noch einmal lautstark bekräftigt hat, ist nun die Aufregung groß: Prompt kündigte die deutsche Bundeskanzlerin Angela Merkel (CDU/EVP) an, ihrem Partei- und Amtskollegen Nicolas Sarkozy (UMP/EVP) im Wahlkampf zur Seite stehen zu wollen, damit der Fiskalpakt nicht in Gefahr gerät. Aber was ist von Hollandes Forderung zu halten? Wäre es wirklich sinnvoll, die Einigung wirklich noch einmal aufzuschnüren?

Die Risiken von Nachverhandlungen

Die Erfahrung mit vergangenen europäischen Verträgen zeigt, dass die Idee, über einmal abgeschlossene Abkommen noch „nachverhandeln“ zu können, meist eine Illusion ist – und schlimmer noch, oft sogar dauerhaften Schaden anrichtet. Das deutlichste Beispiel dafür ist der EU-Verfassungsvertrag, dessen Ratifikation 2005 in Frankreich per Referendum abgelehnt wurde. Wer damals gehofft hatte, durch ein Nein eine bessere, verständlichere, demokratischere europäische Verfassung erreichen zu können, wurde zwei Jahre später durch den Vertrag von Lissabon widerlegt. Das Scheitern einer einmal erzielten Einigung löst eben nur in den seltensten Fällen eine Aufbruchstimmung aus, durch die die politische Führung zu mutigen neuen Schritten inspiriert wird.

Umgekehrt gibt es zahlreiche Fälle, in denen zunächst unvollständige und unbefriedigende Reformen eine Dynamik in Gang setzten, die später doch noch zu guten Ergebnissen führte: Das Schengener Abkommen etwa, das die EG zu spalten drohte, wurde später in den gemeinsamen Vertrag integriert; und für die Zusammenarbeit im Bereich Justiz und Inneres, für die im Vertrag von Maastricht nur ein System intergouvernementaler Kooperation vereinbart wurde, gilt heute vollständig die Gemeinschaftsmethode.

Aber würde das auch auf den Fiskalpakt zutreffen? Kann er der Impuls für die echte Haushaltsunion sein, die Europa so dringend bräuchte? Oder umgekehrt: Wäre die EU gelähmt, wenn der Pakt an einem französischen Nein scheitern würde? Bei einem Abkommen, dessen Hauptfunktion darin besteht, Bestandteile des europäischen Sekundärrechts ins Primärrecht zu überführen, scheint mir das nicht der Fall zu sein. Sofern die darin enthaltenen Beschlüsse nicht ohnehin schon im Sixpack enthalten sind, ließen sie sich großteils auch durch ein gewöhnliches Gesetzgebungsverfahren umsetzen – selbst wenn der neue Vertrag vollständig scheitern sollte, könnten die meisten der darin enthaltenen Maßnahmen also immer noch realisiert werden, nur eben nicht auf primärrechtlicher Ebene.

Es geht um die Konstitutionalisierung der Austeritätspolitik

Das aber scheint das Ziel zu sein, um das es den Befürwortern des Fiskalpakts eigentlich geht. Im Vordergrund steht die Idee, in den nationalen Verfassungen Schuldenbremsen einzuführen und dadurch eine austeritätsorientierte Politik festzuschreiben, die dem parteipolitischen Wechselspiel entzogen ist: Die Schuldenbremsen sollen, in den Worten von Angela Merkel, „bindend und ewig“ werden und auch nach einer Neuwahl des Parlaments nicht zu ändern sein. Und dieses Ewigkeitsziel gilt nicht nur für die nationale, sondern auch für die europäische Ebene: Der Fiskalpakt wäre als völkerrechtlicher Vertrag weitaus schwerer zu reformieren als Sekundärrechtsakte wie die Sixpack-Verordnungen. Während Letztere bei einer veränderten Mehrheitslage im Europaparlament und im Ministerrat überarbeitet werden könnten, wäre eine Änderung des Pakts nur einstimmig durch alle Mitgliedstaaten möglich.

Dies aber bedeutet nichts anderes, als dass von der Vielzahl möglicher wirtschaftspolitischer Strategien künftig nur noch die der Austerität erlaubt sein soll – genau die Option, die von der Europäischen Volkspartei vertreten wird, die derzeit die EU-Institutionen dominiert. Die geplante Schuldenbremse, die deutlich unter der durchschnittlichen BIP-Wachstumsrate liegt, würde zu einem ständigen Sinken des Gesamtschuldenstands der Mitgliedstaaten führen und damit faktisch zum Rückzug des Staates aus der aktiven Wirtschaftssteuerung. Man kann das gutheißen oder nicht, und sicher sollte es der EVP erlaubt sein, ihre derzeitige Macht für Sekundärrechtsakte in diesem Sinne zu nutzen. Aber ebenso sollten ihre politischen Konkurrenten das Recht haben, diesen Plänen ihre Unterstützung zu versagen und für andere Modelle zu werben, sodass sich die Wähler dazwischen entscheiden können. Wenn die EVP versucht, ihre Strategie durch Konstitutionalisierung irreversibel zu machen, nimmt sie den Bürgern diese Entscheidungsmöglichkeit und schadet damit auch der Demokratie.

Unterstützung der S&D-Fraktion

Dass Hollande ankündigt, bei seiner Wahl zum französischen Staatspräsidenten eine derartige Entwicklung verhindern zu wollen, verdient deshalb nicht nur Verständnis, sondern Anerkennung. So wichtig eine Vertiefung der fiskal- und wirtschaftspolitischen Integration in der Eurozone ist: Sie darf nicht auf Kosten der Demokratie gehen und muss zumindest die Möglichkeit alternativer Modelle als der Austerität zulassen. Wenig überraschend hat auch Hannes Swoboda, der neue Vorsitzende der sozialdemokratischen Fraktion im Europäischen Parlament (S&D), bereits die Unterstützung seiner Gruppierung für Hollandes Vorhaben erklärt.

Ein Fehler aber ist es, wenn nun sowohl im französischen Wahlkampf als auch in der deutschen Berichterstattung darüber die Konflikte um den Fiskalpakt immer öfter als eine deutsch-französische Angelegenheit dargestellt werden. Austeritätspolitik ist zwar die Strategie Angela Merkels, aber kein deutsches Charaktermerkmal, und ob staatliche Konjunkturförderung funktioniert oder nicht, hängt nicht von der Nationalität der Politiker ab, die sich dafür einsetzen. Es geht hier um die Entscheidung zwischen einer linken und einer rechten Wirtschaftspolitik und um die Frage, ob man eine davon zum europäischen Verfassungsprinzip erheben sollte. Nachbarliche Animositäten oder Sehnsüchte nach nationaler Selbstbehauptung sollten in dieser Auseinandersetzung nichts verloren haben.

Bild: By besoindegauche — Charles Hendelus (FH à Tours_12) [CC-BY-SA-2.0], via Wikimedia Commons.