Eurobonds und Goldene Regel: Wie man dem Fiskalpakt einen Sinn geben (und die Krise endlich überwinden) kann

Mario Monti will statt der Schuldenbremse eine Goldene Regel einführen. Das klingt nicht nur besser, sondern ist es auch.

Nun also sind die Nachverhandlungen zum Fiskalpakt eröffnet, und im Moment ist nicht abzusehen, was dabei herauskommen mag. Beim „informellen Abendessen“ am vergangenen Mittwoch blieb Angela Merkel (CDU/EVP) noch hart, aber ihre zunehmende Isolierung ist offensichtlich. Wenn sich Anfang Juni in Rom die Staats- und Regierungschefs der vier größten Euro-Länder treffen – Gastgeber ist Mario Monti (parteilos), geladen sind neben Merkel noch François Hollande (PS/SPE) und Mariano Rajoy (PP/EVP) –, könnte der Druck sich weiter erhöhen. Insbesondere Hollande und Monti haben in den Tagen seit den französischen Wahlen immer wieder den Schulterschluss geübt. Welche Chancen bestehen, dass die Vorschläge der beiden Nachverhandler dem Fiskalpakt seine radikal-austeritäre Spitze nehmen?

Eurobonds können die Schuldenkrise lösen …

Die Aufmerksamkeit der deutschen Medien richtete sich in den letzten Tagen vor allem auf die Forderung nach Eurobonds, also Staatsanleihen, die von einzelnen Ländern herausgegeben werden, für die aber alle Euro-Mitgliedstaaten gemeinsam haften. Der Eurogruppenvorsitzende Jean-Claude Juncker (CSV/EVP) schlug diese schon vor Jahren als Lösung der Schuldenkrise vor, Hollande hat die Forderung nun mit Unterstützung Montis aufgegriffen, und da Spanien einer der Hauptprofiteure wäre, dürfte auch Rajoy am Ende keinen allzu großen Widerstand gegen den Plan leisten.

Das Merkwürdige daran ist, dass Eurobonds mit dem eigentlichen Problem des Fiskalpakts und dem zuletzt so viel diskutierten Gegensatz zwischen Sparen und Wachsen nicht viel zu tun haben: Ob die Konjunktur in der Eurozone anzieht oder nicht, hängt zunächst einmal nicht davon ab, ob die Mitgliedstaaten jeweils einzeln oder gemeinsam für ihre Staatsanleihen haften. Junckers Ursprungsidee zielte auf etwas ganz anderes ab, nämlich auf die akuten Finanzierungsprobleme, denen einige Mitgliedstaaten derzeit ausgesetzt sind. Da die Märkte fürchten, dass die schwächeren Länder der Eurozone nicht mit den Folgen der Finanzkrise von 2008 klarkommen werden, verlangen sie bei Krediten an diese Länder einen hohen Risikoaufschlag. Der Vorteil von Eurobonds bestünde darin, das Vertrauen in die Zahlungsfähigkeit dieser Länder zu erhöhen: Wenn die Märkte wissen, dass notfalls Deutschland für irische Staatsanleihen gerade steht, werden sie auch Irland wieder zu bezahlbaren Zinsen Geld leihen.

Der Nachteil der Eurobonds ist der damit verbundene Moral Hazard: Wenn die irische Regierung weiß, dass für ihre Anleihen notfalls Deutschland haftet, könnte sie immer höhere Kredite aufnehmen und dann, wenn sie sie nicht zurückzahlen kann, einfach auf die solideren Staaten verweisen. Deshalb entbehrt es nicht einer gewissen Logik, wenn man als Vorbedingung für gemeinsame Anleihen eine Regel einführt, die einzelne Länder daran hindert, sich kopflos zu verschulden – tatsächlich ist das so ziemlich der einzige vernünftige Grund, den es überhaupt für eine europaweite Pflicht zu nationalen Schuldenbremsen gibt. Und entsprechend verteidigt auch die Europäische Kommission zur Lösung der Schuldenkrise schon länger eine Kombination aus Eurobonds und Fiskalpakt.

… aber nicht das Investitionsproblem

Doch in seinem Bestreben, eine übermäßige Schuldenaufnahme der Mitgliedstaaten zu verhindern, kippt der Fiskalpakt das Kind mit dem Bade aus. Denn die darin enthaltene Schuldenbremse begrenzt das jährliche Haushaltsdefizit auf 0,5 Prozent des Bruttoinlandsprodukts – ein Wert, der so niedrig ist, dass er langfristig zu einer massiven Absenkung der Staatsquote in den europäischen Ländern führen muss. Damit aber schwindet nicht nur die Möglichkeit der öffentlichen Hand, durch antizyklische Maßnahmen mäßigend auf konjunkturelle Schwankungen einzuwirken. Es ist, noch schlimmer, zu erwarten, dass in den nächsten Jahrzehnten nützliche staatliche Investitionen ausbleiben und damit das langfristige Wirtschaftswachstum der Eurozone dauerhaft beschädigt wird.

Diese Entwicklung könnte auch die Einführung von Eurobonds nicht verhindern: Die Staaten der Eurozone könnten sich dadurch zwar im Durchschnitt für niedrigere Zinsen Geld leihen, aber eben nur in dem Umfang, den der Fiskalpakt erlaubt. Und dieser macht keinen Unterschied zwischen sinnvollen und sinnlosen Krediten, zwischen Vorsorge und Verschwendung, zwischen Energiewende und Pendlerpauschale, zwischen Staatsanleihen, die der Finanzierung wichtiger Infrastrukturprojekte dienen, und solchen, aus denen Steuergeschenke für die Wählerklientel einer Regierungspartei bezahlt werden.

Goldene Regel der Finanzpolitik

Die Lösung für dieses Problem kann ein Vorschlag bieten, den Mario Monti vor einiger Zeit ins Spiel gebracht hat. Während er in Italien inzwischen recht breit diskutiert wird, ging er in der deutschen öffentlichen Diskussion über die Neuverhandlung des Fiskalpakts bislang weitgehend unter (obwohl sich inzwischen immerhin ein Teil der SPD für die Idee zu erwärmen scheint). Konkret geht es darum, bei der für die Schuldenbremse relevanten Berechnung des öffentlichen Defizits nur Konsumausgaben einzubeziehen, nicht aber staatliche Investitionen, die auf das künftige Wirtschaftswachstum ausgerichtet sind – etwa in das Energienetz, die Internetversorgung oder das Bildungssystem.

Den Sinn dieses Prinzips, das in der Wirtschaftswissenschaft auch als „goldene Regel der Finanzpolitik“ bekannt ist, hat der deutsche Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (die sogenannten „Wirtschaftsweisen“) in einem Gutachten aus dem Jahr 2007 zusammengefasst. Entgegen dem Argument, dass staatliche Kredite immer zulasten der kommenden Generationen gingen, heißt es dort:

Auch [eine dauerhafte Staatsverschuldung] kann […] unter intergenerativen Verteilungsgesichtspunkten gerechtfertigt sein, nämlich im Zusammenhang mit öffentlichen Investitionen, die das Vermögen kommender Generationen erhöhen oder, vermittelt über ihre Produktivitätseffekte, künftige Erträge hinterlassen und diese somit „reicher“ machen. Die intergenerative Umverteilungswirkung der Staatsschuld ist hier ein gewünschtes Ergebnis, um auch die künftigen Nutznießer der heutigen Ausgaben an den Finanzierungslasten zu beteiligen. Dies ist die Intention hinter der „Goldenen Regel der Finanzpolitik“, die eine Kreditfinanzierung von Investitionen zulässt.

Im deutschen Verfassungsrecht schlug sich diese Erkenntnis bis 2009 in Artikel 115 Abs. 2 GG nieder, demzufolge die jährliche staatliche Neuverschuldung durch die Höhe der öffentlichen Investitionen begrenzt war. Im Gutachten des Sachverständigenrats wurde diese Regelung unterstützt und nur kritisiert, dass sie zu unpräzise sei und Verstöße kaum geahndet werden könnten. Die Wirtschaftsweisen entwickelten deshalb einen Vorschlag, Artikel 115 GG neu zu fassen, ohne seine richtige Grundidee aufzugeben. Und entsprechend verärgerte Reaktionen gab es, als die Große Koalition unter Angela Merkel (CDU/EVP) und Peer Steinbrück (SPD/SPE) stattdessen zwei Jahre später eine pauschale Schuldenbremse verabschiedete, in der von einer Rücksichtnahme auf öffentliche Investitionen nichts mehr zu finden war.

Ein funktionierendes Modell

Dank Mario Monti hat die Eurozone nun die Chance, eine Wiederholung dieses Fehlers zu vermeiden. In seiner jetzigen Version verbietet der Fiskalpakt jede Kreditaufnahme gleichermaßen, was das Wirtschaftswachstum unnötig hemmen würde. Ersetzt man die Schuldenbremse aber durch die Goldene Regel, so bliebe den Mitgliedstaaten die Möglichkeit wachstumsfördernder Investitionen – während gleichzeitig der wichtigste Zweck des Paktes noch immer gewährleistet wäre: Moral Hazard zwischen den Mitgliedstaaten der Währungsunion zu verhindern und dadurch die Einführung von Eurobonds zu ermöglichen. Und mit denen wiederum könnte, siehe oben, die Schuldenkrise gelöst werden.

Diese Konstruktion wäre ziemlich sicher nicht das beste Modell, das man sich für die Währungsunion ausdenken kann: Sie würde noch immer recht wenig automatische Stabilisatoren bieten, um asymmetrische Schocks zwischen den verschiedenen Mitgliedstaaten abzufedern. Aber immerhin könnte uns die Kombination aus Eurobonds und Goldener Regel aus dieser Krise heraushelfen, ohne bereits den Keim der nächsten Krise in sich zu tragen. Und das ist unter den derzeitigen Umständen wohl schon das Höchste, worauf man hoffen kann.

Bild: By Giuseppe Lillo (Foto) [GFDL or CC-BY-SA-3.0-2.5-2.0-1.0], via Wikimedia Commons.