Was ist eine „demokratische Föderation von Nationalstaaten“?

Gewöhnlich glaubt der Mensch, wenn er nur Worte hört,

Es müsse sich dabei doch auch was denken lassen.

Goethe, Faust I

José Manuel Durão Barroso hat eine Vision gefunden. Oder zumindest eine schicke Formulierung.

Ein Gutes hatte die geradezu hysterische Aufregung, mit der die Öffentlichkeit die – am Ende dann doch erfreulich langweilige – ESM-Entscheidung des deutschen Bundesverfassungsgerichts am vergangenen Mittwoch erwartete: Gleichzeitig mit der Urteilsverkündung nämlich hielt Kommissionspräsident José Manuel Durão Barroso (PSD/EVP) vor dem Europäischen Parlament seine jährliche Rede zur Lage der Europäischen Union (hier der Wortlaut, hier das Sitzungsprotokoll samt Video); und weil es so schön passte, deckten zahlreiche Online-Medien diese Rede in den Livetickern mit ab, die sie für das ESM-Urteil eingerichtet hatten. Für zahlreiche deutsche Unionsbürger dürfte dies das erste Mal gewesen sein, dass sie davon erfuhren, dass es eine solche Rede zur Lage der Union überhaupt gibt.

In dieser Rede kündigte Barroso unter anderem Pläne für eine Vertiefung der Wirtschafts- und Währungsunion, insbesondere durch die rasche Einrichtung einer gemeinsamen Bankenaufsicht an. Außerdem sprach er sich für eine wichtigere Rolle der europäischen Parteien, für das EZB-Anleihenkaufprogramm und für die Einrichtung einer europäischen Staatsanwaltschaft aus.

Höhepunkt der Rede jedoch war zweifellos der Abschnitt, in dem er erklärte, dass die Kommission noch vor der Europawahl 2014 Vorschläge für eine neue Reform der EU-Verträge vorlegen werde. Eine solche Reform sei zwar schwierig, aber notwendig, da der derzeitige institutionelle Rahmen nicht mehr genüge, um eine „echte Wirtschafts- und Währungsunion“ und eine „politische Union“ zu erreichen (die Barroso zufolge wiederum die Voraussetzung dafür sind, um „unsere Werte, unsere Freiheit und unseren Wohlstand in die Zukunft einer globalisierten Welt zu übertragen“). Ziel dieser Vertragsreform müsse eine „demokratische Föderation von Nationalstaaten“ sein:

Let’s not be afraid of the words: we will need to move towards a federation of nation states. This is what we need. This is our political horizon. This is what must guide our work in the years to come. Today, I call for a federation of nation states. Not a superstate. A democratic federation of nation states that can tackle our common problems, through the sharing of sovereignty in a way that each country and each citizen are better equipped to control their own destiny.

Wie das genau aussehen sollte, ließ Barroso offen: Erst einmal sei „eine ernsthafte Diskussion zwischen den Bürgerinnen und Bürgern Europas über die Zielrichtung unseres weiteren Vorgehens“ notwendig. Dennoch löste sein Appell sowohl unter den anwesenden Europaabgeordneten als auch in den Medien starke und ganz unterschiedliche Reaktionen aus – insbesondere über die Frage, was man sich unter einer solchen „Föderation von Nationalstaaten“ überhaupt vorzustellen habe.

Die Rückkehr des F-Worts

In Deutschland war diese Debatte zuerst von einer etwas eigentümlichen Begrifflichkeit geprägt: Der Übersetzungsdienst der Europäischen Kommission nämlich hatte in der amtlichen deutschen Fassung der Rede das Wort „federation“ mit „Bund“ übersetzt, woraus die Deutsche Presse-Agentur (und mit ihr ein Großteil der deutschen Medien) dann einen „Staatenbund“ machte. Ein Staatenbund aber ist nach gängiger Terminologie die loseste Form eines zwischenstaatlichen Zusammenschlusses – und damit genau das Gegenteil einer Föderation. In späteren Versionen immerhin korrigierten die meisten Medien ihre Wortwahl.

Denn Barrosos Aufruf, „keine Angst vor dem Wort“ zu haben, ergibt nur Sinn, wenn man seine Rede in die breitere europapolitische Auseinandersetzung um den Begriff „föderal“ einordnet. Seit den 1940er Jahren wurde dieser von der Union Europäischer Föderalisten gebraucht, die sich für einen demokratischen kontinentalen Bundesstaat einsetzten. Anfang der 1990er Jahre wurde dies in den Verhandlungen zum Vertrag von Maastricht aufgegriffen, wo im ersten Vertragsentwurf von einer „federal vocation“ der EU die Rede war. Dies stieß jedoch auf vehemente Ablehnung der damaligen britischen Regierung, sodass das „F-Wort“ in Maastricht zu einem zentralen Streitthema wurde. Am Ende wurde der Begriff im Vertragstext gestrichen und seitdem von Kommission und Rat behutsam vermieden.

Dass Barroso nun auf das Wort zurückgriff, wurde deshalb von vielen Befürwortern einer vertieften und demokratischeren Integration mit Freude wahrgenommen. So stellte etwa Eva Peña in ihrem spanischsprachigen Blog Eva en Europa fest, dass sich Barroso „selbst übertroffen“ habe und dass es gut sei, dass die Kommission „ohne Komplexe Position bezieht“.

Betonung des Nationalen

Doch ganz so eindeutig war Barroso dann doch nicht: Tatsächlich löste seine Formulierung gerade unter den Föderalisten im Europäischen Parlament auch Kritik aus. Insbesondere der liberale Fraktionsvorsitzende Guy Verhofstadt (Open-VLD/ELDR) erklärte, das Ziel könne nicht eine „Föderation der Nationalstaaten“, sondern nur eine „föderale Union der europäischen Bürger“ sein: Nötig sei nicht noch mehr Macht für den Europäischen Rat, in dem die nationalen Regierungschefs versammelt sind, sondern ein „post-nationales“ Europa, das die Bürger selbst in den Mittelpunkt stelle (und, wie man unterstellen darf, das von den Bürgern direkt gewählte Europäische Parlament). Barroso antwortete hierauf in etwas zweideutiger Weise, indem er davor warnte, zu „übereifrig“ zu sein, und indem er seine „demokratische Föderation der Staaten“ indirekt mit einer „Föderation der Bürger, einer Union für die Bürger Europas“ gleichsetzte.

Dass der Kommissionspräsident also nicht bereit war, auf seine Betonung der Nationalstaatlichkeit zu verzichten, führte dazu, dass einige Kommentatoren seine Rede gerade als (wenn auch sorgsam verkleidete) Zurückweisung des klassischen Föderalismus interpretierten. Protesilaos Stavrou sah in seinem Blog vor allem ein Bestreben Barrosos, „die existierende intergouvernementale Ordnung zu stärken und ihr einen stärker zentralisierten Charakter zu geben“. Ein solches intergouvernementales („konföderales“) System jedoch sei nicht nur viel komplizierter als ein föderales Europa, sondern könne anders als dieses auch niemals wirklich demokratisch werden.

Für Staatsrechtler ist die EU längst schon ein „Bund“

Was also will Barroso uns mitteilen? Das Rätsel um seine Formulierung wird auch nicht klarer, wenn man sich den Stand der verfassungsrechtlichen Debatte über das Wesen der Europäischen Union ansieht. So ist es unter Europarechtlern längst eine Selbstverständlichkeit, dass sich die heutige EU mit traditionellen Konzepten von Souveränität nicht mehr angemessen beschreiben lässt, da in ihrem politischen System kein Letztentscheidungsorgan existiert. Insbesondere gibt es keine klare Hierarchie zwischen Europarecht und nationalem Verfassungsrecht, und sowohl der Europäische Gerichtshof als auch die nationalen Verfassungsgerichte nehmen für sich in Anspruch, die höchste judikative Instanz ihres jeweiligen Rechtssystems zu sein. Dadurch entsteht ein rechtliches Spannungsverhältnis, der sogenannte Verfassungspluralismus. Hinfällig ist damit aber auch das Begriffspaar „Bundesstaat“ und „Staatenbund“, das jeweils eine klare Souveränitätsordnung voraussetzt. Staatsrechtler wie Armin von Bogdandy, Christoph Schönberger, Olivier Beaud oder Claudio Franzius sind deshalb schon seit Jahren dazu übergegangen, für die EU einen neuen Begriff zu verwenden: nämlich „Bund“ oder „Föderation“.

Weshalb aber sollte man die EU zu einer „Föderation“ weiterentwickeln, wenn sie das längst schon ist? Die einzig sinnvolle Antwort darauf ist wohl, dass Barroso den Begriff in einer anderen Weise gebraucht als die Juristen. Was genau er sagen wollte, wenn er überhaupt etwas sagen wollte, wird sich jedoch erst dann zeigen, wenn die Kommission konkret wird und tatsächlich vor der nächsten Europawahl Vorschläge für eine Vertragsreform vorlegt.

Was ich unter Föderalismus verstehe

Ist also das ganze Gerede über das F-Wort nichts als Schall und Rauch? In einem Blog, das den Titel Der (europäische) Föderalist trägt, würde man es sich wohl allzu einfach machen, wenn man den Begriff vollständig als hohle Phrase abtäte, und darum will ich hier noch in ein paar Worten skizzieren, was ich selbst für die wichtigsten Elemente einer „föderalistischen“ Vertragsreform hielte. Mit den Verfassungspluralisten teile ich die Ansicht, dass die Kategorie der Souveränität in Europa keine zentrale Bedeutung mehr spielt. Ziel der europäischen Integration braucht nicht ein nach außen und innen souveräner Bundesstaat nach Art der „Vereinigten Staaten von Europa“ zu sein. Rechtlich ist die EU schon heute eine Föderation – politisch jedoch sind in ihr einige Werte des Föderalismus noch nicht ausreichend verwirklicht. Dies betrifft speziell das Subsidiaritätsprinzip und die demokratische Kontrolle.

Das Subsidiaritätsprinzip besagt, dass jede politische Frage auf der niedrigsten staatliche Ebene gelöst werden sollte, auf der dies sinnvoll möglich ist. Dies bedeutet zum einen, dass die EU keine Zuständigkeiten an sich ziehen sollte, wo die Mitgliedstaaten ebenso effizient tätig sein können. Es bedeutet zum anderen aber auch, dass die Kompetenz über Bereiche, in denen Entscheidungen einzelner Mitgliedstaaten gravierende Auswirkungen auf die Bürger anderer Staaten haben können, auf der gemeinsamen europäischen Ebene liegen muss. Und während das erste Problem – ein Übermaß an Unionskompetenzen – bislang eher selten vorkommt, ist das zweite, wie nicht zuletzt die Eurokrise zeigt, nur allzu verbreitet. Insbesondere in der Wirtschafts-, Steuer- und Sozialpolitik, aber zum Beispiel auch in Energiefragen (etwa was die Sicherheit von Atomkraftwerken betrifft) bräuchte eine föderale EU deshalb mehr Befugnisse; und um die Kompetenzverteilung auch in Zukunft flexibel an die Erfordernisse der sich verändernden Welt anpassen zu können, sollte optimalerweise das nationale Vetorecht bei künftigen Vertragsreformen abgeschafft werden.

Die Frage der demokratischen Kontrolle wiederum geht Hand in Hand mit dem Konzept der Unionsbürgerschaft. Wie Guy Verhofstadt betont hat, kann die Forderung nach mehr Kompetenzen für die EU leicht zu einer Stärkung des Europäischen Rates führen, in dem die nationalen Regierungen versammelt sind. Eine solche Herrschaft durch die nationalen Exekutiven aber ist von der Logik nationaler Interessengegensätze geprägt, in der die Einwohner der Union zunächst als Mitglieder eines nationalen Staatsvolks gesehen werden und demokratische Legitimation nur durch die nationalen Wahlen entsteht. Aus föderalistischer Sicht hingegen gibt es keine „Völker“, sondern nur Bürger, die sich auf verschiedenen politischen Ebenen zusammengeschlossen haben – und auf jeder einzelnen dieser Ebenen gleichberechtigt sind. Versteht man die Europäer solcherart als gleichberechtigte Unionsbürger, dann sollten ihre gemeinsamen Angelegenheiten im Wesentlichen von denjenigen politischen Gremien geregelt werden, die sie auch gemeinsam gewählt haben. Dabei mag es zu einer besseren Verzahnung der Ebenen sinnvoll sein, dass es auch intergouvernementale Organe wie den Europäischen Rat gibt. Die wichtigste Legitimationsquelle einer föderalen Union aber muss die Europawahl sein, und ihr institutioneller Mittelpunkt deshalb das Europäische Parlament, dem auch die Europäische Kommission verantwortlich wäre.

Ich weiß nicht, ob Barroso sämtliche dieser Ansichten teilt. Jedenfalls darf man gespannt sein, was davon sich am Ende in den Vorschlägen wiederfinden wird, die er in den nächsten anderthalb Jahren präsentieren will. Bis dahin aber wird die „demokratische Föderation der Nationalstaaten“ wohl ein Schlagwort bleiben, das jeder nach seinem Geschmack mit Inhalt füllen kann. Und schließlich hat der Kommissionspräsident selbst uns um eine „ernsthafte Diskussion […] über die Zielrichtung unseres weiteren Vorgehens“ gebeten.

Bild: Kremlin.ru [CC-BY-3.0], via Wikimedia Commons.