„Europäische Integration war gestern; die Ausgestaltung einer europäischen Demokratie, das ist heute die Frage!“ Ein Interview mit Ulrike Guérot

Ulrike Guérot.

D(e)F: Wenn Sie eines an der Funktionsweise der EU ändern könnten, was wäre es?

Ulrike Guérot: Die Frage nach dem „einem Schritt“ ist natürlich eine trügerische, da man die derzeitige EU nicht in einem Schritt zu einem funktionierenden politischen und demokratischen Gemeinwesen machen kann.

Zunächst müsste zwischen dem Reformbedarf der Eurozone und der EU 28 unterschieden werden, da eine gemeinsame Währung einen erhöhten Integrationsbedarf und damit auch eine Vertiefung der politischen Union notwendig macht, wie das auch schon die Glienicker Gruppe und die Groupe Eiffel hervorgehoben haben.

Für die Eurozone geht es im Grunde darum, die Souveränität und mithin die Grundlage der Legitimität aller politischen Akte für das politische Gemeinwesen „Euroland“ ganz neu zu denken. Nur so könnte dem Grundsatz der politischen Gleichheit aller Unionsbürger, der normativ bereits in den einführenden Artikeln 1 bis 12 EU-Vertrag konstitutionalisiert ist, wirklich Rechnung getragen werden.

Doppelte Souveränität von Bürgern und Völkern

Jürgen Habermas entwickelt dazu im Leviathan (42. Jg., 4/2014) das konzeptionelle Gedankenexperiment einer „doppelten Souveränität“, bei dem sich die konstituierende Gewalt aus der Gesamtheit der europäischen Bürger einerseits und der europäischen Völker anderseits zusammensetzt. Dies läuft auf eine „Aufstufung“ der europäischen Bürger als gleichberechtigtem Souverän neben den europäischen Staaten hinaus. Demokratie und Nationalstaat würden insofern entkoppelt, als die europäischen Bürger in ihrer Stellung als Unionsbürger als solche teilsouverän wären und in eine gleichberechtigte,  heterarchische Beziehung zu den souveränen Nationalstaaten bei der Konstituierung des europäischen Gemeinwesens treten würden.

Wenn man aus dieser Perspektive eines „doppelten Souveräns“ dann die Frage stellt, welcher wichtigste Schritt, welche (erste) Reform der geltenden Verträge notwendig ist, um die bestehenden demokratischen Defizite in einer künftigen Euro-Union zu beseitigen, dann lautet die Antwort von Jürgen Habermas, der ich mich voll anschließen würde:

Das Europäische Parlament müsste Gesetzesinitiativen einbringen können [also volles Initiativrecht und damit auch Budgetrecht bekommen, UG], und das sogenannte ordentliche Gesetzgebungsverfahren, das die Zustimmung beider Kammern erfordert, müsste auf alle Politikfelder ausgedehnt werden. Sodann müsste der Europäische Rat, also die Versammlung der Regierungschefs, die bis heute eine halbkonstitutionelle Stellung genießen, einem zur zweiten Kammer ausgebauten Ministerrat eingegliedert werden. Und schließlich müsste die Kommission die Aufgaben einer Rat und Parlament gleichermaßen verantwortlichen Regierung übernehmen.

Dies sind übrigens die entscheidenden Reformvorschläge, wie sie jüngst auch von der sogenannten Spinelli-Gruppe für eine Neuverfassung der EU vorgestellt wurden. Mit ihnen würde sich die Demokratie in Euroland dem Prinzip der Montesquieu’schen Gewaltenteilung annähern, wie das übrigens schon im Westerwelle-Report über die Zukunft der Europäischen Union vom September 2012 und davor schon im Schäuble-Lamers-Paper über „Kerneuropa“ von 1994 angedacht wird.

Ich sehe keinen mutigen Akteur

 

D(e)F: Ein parlamentarisches Zweikammersystem, die Abschaffung nationaler Vetorechte durch eine Ausweitung des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens, die Kommission als parlamentarisch verantwortliche Regierung: Das klingt nach einer anspruchsvollen Agenda, die jedenfalls die Einberufung eines europäischen Konvents (nach Art. 48 EUV) und sicher auch die Änderung einiger nationaler Verfassungen voraussetzen würde.

Nun scheinen viele politische Entscheidungsträger nach dem Scheitern des Verfassungsvertrags 2005, den Schwierigkeiten bei der Ratifikation des Vertrags von Lissabon 2008/09 und den Erfolgen nationalpopulistischer Parteien bei der Europawahl 2014 vor großen Integrationsplänen eher zurückzuschrecken. Gleichzeitig hat vor allem die Eurokrise – Stichwort „Rettungsroutine“ – aber auch ein Bewusstsein dafür geschaffen, dass die derzeitige institutionelle Verfassung der EU offenbar nicht dauerhaft stabil ist. Sehen Sie einen Akteur, der jetzt die Initiative ergreifen und die nötigen politischen Impulse für die Einberufung eines Konvents und eine neue umfassende Vertragsreform geben könnte?

Guérot: Nein, ich sehe (leider!) aktuell keinen mutigen Akteur, jedenfalls keinen prominenten oder politisch mächtigen, und schon gar nicht in Deutschland oder gar Frankreich, den beiden Ländern, auf die es politisch ankäme. Das genau ist ja gerade das Problem. Jean-Claude Juncker hat vor einiger Zeit mal in einem Interview fast lapidar gesagt, wir wissen alle, was zu tun ist, um die Eurozone funktionsfähig zu machen, aber wenn wir das tun, werden wir abgewählt.

Das europäische Catch-22

Ich nenne es das europäische „Catch-22“: Das politisch und ökonomisch Notwendige ist unter gegebenen demokratischen Bedingungen nicht machbar, das derzeitige Euro-System indes mittel- und langfristig nicht stabil. Das sagen die meisten Ökonomen und Politikwissenschaftler, von Thomas Piketty bis Hauke Brunkhorst, und übrigens nicht nur sogenannte „Linke“, wie etwa Paul Krugman, sondern Bernd Lucke von der AfD sagt das ja im Grunde auch, wenn er moniert, dass der Euro so nicht funktionieren kann – nur, dass er die falschen politischen Konsequenzen daraus zieht.

In der Analyse ist man sich also weitgehend einig, nicht aber in Politikforderungen, die man daraus ableitet. Andererseits muss unbedingt anerkannt werden, dass der neue Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker sich seit Amtsantritt deutlich bemüht, das ihm Mögliche unterhalb der Schwelle einer Vertragsänderung zu machen: Mit dem vorgelegten Juncker-Plan treibt er aus Brüssel den politischen Umbau Europas voran – allerdings unterhalb des öffentlichen Radars.

Würden wir weitere Integrationsschritte zur Abstimmung stellen oder gar – z.B. in Frankreich – einem Referendum unterziehen, würden diese derzeit unter dem augenblicklichen populistischen Druck sehr wahrscheinlich abgelehnt. Erst am 16. März 2015 hat der deutsche EU-Kommissar Günther Oettinger in einem Vortrag beim Europäischen Abend der Europa-Union in Berlin (#EURAbend) gesagt, er rate dringend von Diskussionen über Vertragsreformen ab.

Hegelianischer Moment

Damit stellt sich tatsächlich die Frage, was wir in diesem gleichsam hegelianischen Moment machen, in dem sich eine politische Synthese erschöpft hat und wir, historisch gesehen, in den Übergang zu einer neuen These kommen müssten – das System dazu aber keine Kraft hat, weil es in der populistischen Schockstarre ist. „Man stirbt auch aus Gewohnheit“, sagte Hegel einmal. Der EU könnte das vielleicht passieren. Ein System, das sich nicht entwickelt, läuft Gefahr, zu brechen – genau ein Auseinanderbrechen verhandeln wir ja aktuell in der „Grexit“-Debatte.

Und ja, Sie haben Recht: Ohne Vertragsreform ist dieser hegelianische Übergang von einer ausgereizten Synthese zu einer neuen historischen These für Europa wahrscheinlich nicht zu haben. Indes ist die gerade spannende Frage, ob wir dazu einen neuen Verfassungskonvent brauchen, oder nicht eigentlich eine constituante, die auf kluge und neue Art die europäischen Bürger in ihrer Gesamtheit zum Souverän der Entscheidung über ihre neu zu gestaltende europäische polity machen könnte. Bei einem Konvent würden wir de facto wieder den Nationalstaaten die Hoheit über den Grad der europäischen Integration geben, wie Ulrich Beck (Deutsches Europa, S. 33) es ausdrückte; die Nationalstaaten aber sind systemisch genau das Problem.

Nicht Staaten integrieren, sondern Bürger einen

Wenn wir den Begriff der Souveränität de-konstruieren und Souveränität als individualisierbares Konzept (etwa bei Jean Bodin und Hans Kelsen, siehe auch hier) wiederentdecken könnten, würden wir uns dem nähern, was Habermas mit seinem bereits zitierten Gedankenexperiment meint: dass wir nämlich in doppelter Hinsicht Bürger – Unionsbürger und Staatenbürger – sind, die Souveränität dieser Staaten aber eben auch nur auf einer von uns selbst vorgängig an diese Staaten delegierten Souveränität beruht.

Über dieses republikanische Element für die Euro-Union mehr nachzudenken, könnte spannend sein, zumal sich bisherige Lösungsansätze erschöpft zu haben scheinen. Es geht nicht mehr darum, Staaten zu integrieren, sondern Bürger zu einen. Anders formuliert: Europäische Integration war gestern, denn die EU ist währungs- und wirtschaftspolitisch fast vollständig integriert; die Ausgestaltung einer europäischen Demokratie, die von Nationalstaatlichkeit entkoppelt ist, das ist heute die Frage!

Nachdenken über die „constituante“

D(e)F: Sie sagen selbst, dass weitere Integrationsvorschläge derzeit bei nationalen Volksabstimmungen wohl unter dem Druck populistischer Argumente scheitern würden. Wie aber könnte angesichts dessen eine demokratische europäische „constituante“ aussehen? Nach welchen Verfahren müsste eine Vertragsreform erfolgen, um das Bewusstsein einer gemeinsamen europäischen Bürgerschaft auch im öffentlichen Diskurs zu verankern?

Guérot: Ich würde gerne erst einmal darauf verweisen wollen, dass wir uns mit dieser Diskussion in einem hypothetischen Raum bewegen. Das „weiße Blatt“, von dem aus wir die europäische Integration neu denken, gibt es in der politischen Realität nicht. Andererseits ist es eben auch vermessen zu denken, dass Geschichte immer gleichsam „rational“ gestaltet wird. Manchmal geschehen Dinge einfach – so wie etwa die deutsche Wiedervereinigung – mehr oder weniger über Nacht, und der rationale politische Gestaltungsprozess setzt erst danach ein, um das, was passiert ist, in „geordnete Bahnen“ zu lenken. Und dann zumindest ist es gut, wenn man eine schlüssige Idee hat.

Wenn wir also über eine constituante nachdenken und darüber, wie die zukünftige Euro-Union sein könnte bzw. eigentlich sein müsste, dann bewegen wir uns intellektuell außerhalb des gegenwärtig verfassten Rahmens, eben im Raum der politischen Ideen.

Stellen wir uns also vor, wir könnten eine Neu-Konstituierung der heutigen Eurozone in eine Euro-Union herbeiführen (in der Hoffnung, dass andere EU-28-Staaten dann dieser Euro-Union schnell beitreten): Dann müssten wir einen Mechanismus finden, die Bürgervertreter, die an dieser constituante teilhaben, repräsentativ auszuwählen, und zwar gesamteuropäisch. Diese europäischen Bürger wären dann die constituante und hätten ein verfassungsgebendes Mandat für die Euro-Union. Alternativ könnte man vielleicht auch darüber nachdenken, ob die ca. 50 regionalen Einheiten, die im Mittelalter die europäische Landkarte geprägt haben, bevor die Nationalstaaten erfunden wurden, die konstitutionellen Träger einer politischen Neuordnung Europas sein könnten.

Europäische Republik

D(e)F: Sie haben oben von einem „republikanischen Element für die Euro-Union“ gesprochen, und vor zwei Jahren haben Sie mit dem österreichischen Schriftsteller Robert Menasse ein vielbeachtetes Manifest für die Begründung einer Europäischen Republik geschrieben. Außerdem haben Sie die Homepage europaeische-republik.eu eingerichtet, die den Leser mit dem Versprechen empfängt: „The European Republic is under construction.“

Nun ist „Republik“ im Staatsrechtsvokabular in erster Linie der Gegenbegriff zu „Monarchie“. Aber Europa als Ganzes ist niemals eine Monarchie gewesen, und die nationalen Könige, die es in einigen EU-Mitgliedstaaten noch gibt, gelten im Allgemeinen nicht als ein Hindernis für die Demokratie oder die europäische Integration. Warum also Republik? Worauf zielen Sie ab, wenn Sie dieses Wort verwenden?

Guérot: Im Grunde ziele ich auf das normale Rechtsordnungsprinzip, das den europäischen Kontinent seit zwei Jahrtausenden prägt. Es geht – jenseits der Abgrenzung der Republik von der Monarchie und im Übrigen auch in Abgrenzung von den sogenannten „Volksrepubliken“ – im Wesentlichen um bürgerliche Emanzipation und um Gemeinwohlbindung. Beides stellt den entscheidenden normativen Gehalt des Republikbegriffes dar. Beide Ideen drücken aus, dass es in Europa jetzt nicht mehr darum geht, Staaten zu integrieren, sondern Bürger zu einen, um das „allgemeine Gut“ bzw. das europäische Gemeinwohl zu sichern.

Gemeinwohlbindung der politischen Ordnung

Worum es jetzt geht, ist, den politischen und sozialen Raum in Euroland mit einer wirtschafts- und währungspolitischen Realität der Integration kongruent zu machen, die Bürger – und nicht die Staaten – wieder zum eigentlichen Souverän des Projektes zu machen und das institutionelle System der Euro-Union in Zukunft darauf auszurichten. Das europäische Projekt könnte mithin durch die semantische Verschiebung von „Vereinigte Staaten von Europa“ zu „Europäische Republik“ auf eine neue politische Stufe gehoben werden. (Siehe auch hier.)

Schon 2000 hat der französische Historiker Michel Foucher ein Buch mit dem Titel La République Européenne veröffentlicht. In der rechts- wie politikwissenschaftlichen Forschung gibt es derzeit geradezu eine Art Renaissance des republikanischen Denkens mit Blick auf Europa, nicht zuletzt, weil die normative Idee der Republik essentiell eben die Gemeinwohlbindung der politischen Ordnung ist, etwas, was in den vergangenen zwei Jahrzehnten marktliberaler europäischer Ordnung aus dem Blickfeld geraten ist. Ich finde daher, dass wir den Begriff der Republik beim Nachdenken über das Europa von übermorgen nutzen sollten.

Entscheidender Hebel ist das Prinzip der politischen Gleichheit

Dies würde zuallererst die Verwirklichung des Prinzips der politischen Gleichheit aller Euro-Unionsbürger voraussetzen, auf dem jede moderne (also post-feudale) politische Gemeinschaft beruhen muss. Wohlgemerkt ist dieser Gleichheitsgrundsatz etwas ganz anderes als Zentralismus oder Nivellierung in Europa. Als Bürger von Euroland aber sind wir heute noch nicht gleichgestellt: Wir wählen „unser“ Parlament, also das Europaparlament, unter – national – unterschiedlichen Bedingungen; wir zahlen nicht die gleichen Steuern und wir haben nicht den gleichen Zugang zu sozialen Rechten.

Es ist ja geradezu eine Perversion von Nationalität, wenn man diese wie sein Nachthemd wegen Steuern wechselt, so wie es einige Franzosen gemacht haben, als François Hollande 2012 eine Vermögenssteuer eingeführt hat. Auf so einem „Steuershopping“, das ja im Übrigen auch für die Unternehmen gilt, kann man kein gemeinsames politisches Gemeinwesen gründen. Das Prinzip der politischen Gleichheit müsste darum zumindest für Euroland gleiche bürgerliche Steuern und auch den Zugang zu den gleichen sozialen Rechten umfassen. Darauf ließe sich z.B. auch die Einführung einer Europäischen Arbeitslosenversicherung begründen, die ja auch schon offiziell in der EU-Kommission diskutiert wird und die zumindest ein Schritt in diese Richtung wäre, wenn auch die bisher von der Kommission entwickelten Pläne noch keine vollständige Anspruchsgleichheit bedeuten würden, sondern lediglich einen zwischenstaatlichen Puffer.

Vieles von dem hier Gesagten ist also gleichsam nur „halbe Utopie“, es wird schon heute lebhaft diskutiert, lässt sich aber unter den gegebenen Umständen nicht verwirklichen. Die konsequente Verwirklichung des Prinzips der politischen Gleichheit aller Euro-Unionsbürger wäre also der entscheidende Hebel für die politische Neuordnung der Euro-Union und, basierend auf der Idee einer Res Publica Europaea, für die Überwindung der Nationalstaatlichkeit in Europa.

Ulrike Guérot (@ulrikeguerot) ist Gründerin und Direktorin des European Democracy Lab an der European School of Governance (eusg) in Berlin. Zuvor leitete sie unter anderem von 2007 bis 2013 das Berliner Büro des European Council on Foreign Relations (ECFR). 2003 wurde sie für ihr europäisches Engagement mit dem französischen Verdienstorden „Pour le Mérite“ ausgezeichnet.

Dieses Interview wurde im März 2015 per E-Mail geführt.

Bild: Ulrike Guérot [alle Rechte vorbehalten].