Die Bundestagswahl und Europa (12): Migration, Schengen-Raum, Asylpolitik

Bei der Bundestagswahl im kommenden September wählen die Deutschen nicht nur ihre nationalen Abgeordneten, sondern auch ihre Vertreter in den intergouvernementalen EU-Organen. Welche Alternativen stehen dabei zur Auswahl? In einer Sommerserie vergleicht dieses Blog die europapolitischen Vorschläge in den Wahlprogrammen der Bundestagsparteien – CDU/CSU (EVP), SPD (SPE), FDP (ALDE), Grüne (EGP) und Linke (EL). Heute: Grenzen. (Zum Anfang der Serie.)

Reform des Schengener Grenzkodex

Willkommen in Europa: Wie offen die europäischen Grenzen sein sollen, ist unter den Bundestagsparteien umstritten.

Zu den populärsten Errungenschaften der europäischen Integration zählt ohne Zweifel die Reisefreiheit. Das 1995 in Kraft getretene Schengener Abkommen, das sich jetzt in Art. 77 AEUV und dem 19. Protokoll zum EU-Vertrag wiederfindet, ermöglicht den Bürgern, sich in fast allen europäischen Ländern ohne Grenzkontrollen frei zu bewegen. In den letzten Jahren allerdings zeigte dieses System einige Schwächen: Als 2011 zahlreiche Flüchtlinge aus Nordafrika in Italien Touristenvisa erhielten und damit nach Frankreich weiterreisen wollten, berief sich die französische Regierung unter Nicolas Sarkozy (UMP/EVP) auf eine Ausnahmeregelung im Schengener Grenzkodex, die im Falle einer „schwerwiegenden Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder inneren Sicherheit“ die vorübergehende Wiedereinführung von Grenzkontrollen erlaubt. Kurz darauf tat es ihr auch die dänische Regierung gleich – ihrerseits ganz ohne äußeren Anlass und offenbar nur als PR-Aktion in einem Wahlkampf, den sie letztlich verlor.

Auch wenn sich die Aufregung nach einigen Wochen wieder legte, verdeutlichte sie, wie missbrauchsanfällig die Ausnahmeregelungen im Grenzkodex waren. Die Kommission leitete deshalb eine Reform ein, die in den letzten Jahren zwischen den EU-Institutionen verhandelt wurde. Doch während die supranationalen Organe damit vor allem verhindern wollten, dass die Mitgliedstaaten ohne triftigen Grund wieder Kontrollen einführen können, bemühten sich einige Regierungen eher um eine Ausweitung der nationalen Spielräume. Insbesondere die Innenminister von Frankreich und Deutschland, Claude Géant (UMP/EVP) und Hans-Peter Friedrich (CSU/EVP) verlangten unter Verweis auf die „nationale Souveränität“ ein Letztentscheidungsrecht der Mitgliedstaaten (mehr dazu hier und hier). In ihren Bundestagswahlprogrammen stellen sich FDP und Grüne nun auf Seiten der Kommission: Die Liberalen sind „vehement dagegen, nationalen Regierungen einen Blanko-Scheck zur Wiedereinführung von Grenzkontrollen zu geben“; für die Grünen soll die Wiedereinführung von Grenzkontrollen „allerletztes Mittel“ bleiben und „nur gemeinsam auf europäischer Ebene entschieden und überprüft werden“. In Anspielung auf die Vorfälle von 2011 betonen sie zudem, „verstärkte Einwanderung“ sei „für uns definitiv kein Grund für die Schließung der Binnengrenzen“.

Allerdings könnten die Parteien damit ein wenig spät dran sein. Inzwischen steht das Verfahren für die Reform des Grenzkodex nämlich ohnehin kurz vor dem Abschluss. Heraus kam ein Kompromiss, mit dem die Mitgliedstaaten weiterhin einseitig eine vorübergehende Grenzschließung anordnen können. Die Kommission wird jedoch einen konkreten Leitfaden erlassen, in welchen Fällen dies erlaubt ist (wobei, ganz wie die Grünen fordern, verstärkte Migration als Rechtfertigungsgrund ausgeschlossen wurde). Die Kontrolle im Einzelfall bleibt dann jedoch wiederum dem Ministerrat überlassen. Erst die Zukunft wird zeigen, wie tragfähig dieser Kompromiss ist. Fürs Erste aber scheint das Thema nicht mehr ganz oben auf der Tagesordnung zu stehen.

„Armutszuwanderung“, Sinti und Roma

Mit den offenen Grenzen im Schengenraum verwandt, aber nicht identisch ist das Grundrecht auf Freizügigkeit, das in Art. 21 AEU-Vertrag festgehalten ist. Demnach hat jeder EU-Bürger „das Recht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten […] frei zu bewegen und aufzuhalten“. Dieses Recht wird allerdings durch eine Richtlinie insoweit eingeschränkt, als der Bürger bei einem mehr als dreimonatigen Aufenthalt erwerbstätig sein oder anderweitig über „ausreichende Existenzmittel“ und eine Krankenversicherung verfügen muss. Nach einer bestimmten Aufenthaltsdauer darf ihm das Aufnahmeland dann auch den Zugang zum Sozialsystem nicht verwehren, wenn er beispielsweise unfreiwillig arbeitslos wird.

Vor allem infolge der Eurokrise nahm die Binnenmigration in Europa in den letzten Jahren deutlich zu, da viele Bürger aus dem wirtschaftlich schwachen Süd- und Osteuropa in die wohlhabenderen Staaten wie Deutschland auswanderten. Besondere Aufmerksamkeit fand dabei die verstärkte Einwanderung von Sinti und Roma aus Rumänien und Bulgarien, die in ihren Herkunftsländern nicht nur unter ökonomischer Not, sondern auch unter sozialer Diskriminierung leiden – oft aber nicht über das Einkommen und die Krankenversicherung verfügen, die in der Freizügigkeitsrichtlinie gefordert werden. Spätestens seitdem der Deutsche Städtetag im Februar 2013 in einem Positionspapier vor der wachsenden „Armutszuwanderung“ warnte, die die Kommunen rechtlich und finanziell überfordere, ist das Thema in Deutschland zum Politikum geworden. Auch die Wahlprogramme von CDU/CSU, SPD und Grünen gehen darauf ein.

Missbrauch des Sozialsystems oder Diskriminierungsproblem?

Interessant ist dabei allerdings, wie unterschiedlich das Thema von den Parteien gedeutet wird. Für die CDU/CSU liegt das Hauptproblem im Schutz der deutschen Sozialversicherungskassen: „Eine Zuwanderung, die darauf gerichtet ist, die europäische Freizügigkeit zu missbrauchen und die sozialen Sicherungssysteme unseres Landes auszunutzen, lehnen wir ab.“ Stattdessen verlangt die Partei nach einer „europäischen Lösung, um die Lage in den Herkunftsländern zu verbessern“.

Die Grünen hingegen sehen eher einen Fall von ethnischer Diskriminierung. Als einzige Partei sprechen sie explizit an, dass es sich bei den Betroffenen vor allem um Roma handelt und fordern eine Umsetzung der „EU-Romastrategie“, die Deutschland 2011 auf Basis europäischer Vorgaben entwickelt hat. Zudem schlagen sie ein „Programm zur wirksamen Inklusion der Roma in ihren wichtigsten Herkunftsländern“ vor und wollen „Herausforderungen wie massive Armut und Arbeitslosigkeit, Diskriminierung oder Korruption […] gemeinsam europäisch“ angehen. Außerdem sollen „[a]lle EU-BürgerInnen, gleich welcher Herkunft oder Ethnie, […] auch in Zukunft die Möglichkeit haben, sich in einem anderen EU-Land Arbeit zu suchen“ – wobei diese letzte Forderung freilich nur wiedergibt, was ohnehin in den EU-Verträgen steht.

Die SPD schließlich will sowohl „für die besonders von Armutszuwanderung betroffenen Städte ein Sofortprogramm des Bundes zur Verfügung stellen“ als auch eine „rasche Verbesserung der Lebensbedingungen in den Herkunftsstaaten“. Auch die Sozialdemokraten erkennen dabei ein Problem ethnischer Diskriminierung und verlangen daher ausdrücklich, dass die EU-Mitgliedstaaten „den Schutz ihrer Minderheiten in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht gewährleisten“. Anders als die Grünen fordert die SPD hierfür allerdings kein gesamteuropäisches Programm, sondern sieht offenbar nur die anderen nationalen Regierungen in der Pflicht.

Polizeiliche Zusammenarbeit

Die Abschaffung der Grenzkontrollen im Schengen-Raum bedeutete nicht nur eine große Erleichterung für Reisende, sondern erleichterte auch die grenzüberschreitende Kriminalität. Seit den neunziger Jahren begannen die EU-Staaten deshalb auch die Zusammenarbeit von Polizei und Justiz immer enger auszubauen. Besonders bekannt ist etwa der europäische Haftbefehl, der 2002 eingeführt wurde und die Auslieferung von Verdächtigen zwischen den Mitgliedstaaten stark vereinfachte.

Wie weit die polizeiliche Zusammenarbeit in Zukunft gehen sollte, ist Thema in mehreren Wahlprogrammen der Bundestagsparteien. Auf Law and Order setzt dabei vor allem die CDU/CSU, die „grenzüberschreitende Kriminalität besser verhindern bzw. verfolgen“ will und dafür eintritt, „dass die entfallenen Grenzkontrollen im Schengen-Raum weiterhin durch geeignete Maßnahmen ausgeglichen werden, wie etwa durch anlassunabhängige Kontrollen entlang der Grenze“. Außerdem will die Partei die „grenzüberschreitende polizeiliche Zusammenarbeit […] weiter stärken“, und zwar „insbesondere mit den gemeinsam mit unseren europäischen Nachbarn aufgebauten polizeilichen Zentren“.

Grüne und Linke hingegen geben sich eher skeptisch. Für die Grünen etwa muss die Zusammenarbeit „mit verbindlichen hohen Standards zu Rechtsschutz und Rechtsstaatlichkeit“ einhergehen. Unter anderem fordern sie „einheitliche Rechtsgrundlagen und Verfahrensstandards“ bei transnationalen Polizeieinsätzen sowie eine „Verankerung verbindlicher und starker Rechte von Beschuldigten und StrafverteidigerInnen und transnationalem Rechtsschutz“. Ähnlich fordert auch die Linke, dass in den Bestimmungen zum europäischen Haftbefehl „das Recht auf anwaltliche Unterstützung und Übersetzung gesichert“ wird. Nichts zu dem Thema sagen SPD und FDP.

Flüchtlingspolitik, Dublin-Verordnung

Wie oben erwähnt, stand am Anfang der Diskussion über die Schengen-Reform eine große Zahl von Migranten, die 2011 aus Nordafrika nach Italien kamen und an die die italienische Regierung Touristenvisa ausstellte, um sie nicht als Flüchtlinge behandeln zu müssen. Der Grund für diesen Trick ist einfach: Mit einem Touristenvisum bestand die Chance, dass die Neuankömmlinge in andere EU-Staaten weiterziehen und dort untertauchen würden. Sobald sie hingegen in Italien einen Asylantrag stellten, hätte sich das Land gemäß der sogenannten Dublin-II-Verordnung selbst um sie kümmern müssen. Diese schreibt seit 2003 vor, dass Asylbewerber ihren Antrag stets in jenem Land stellen müssen, in dem sie zuerst EU-Territorium betreten haben. In den letzten Jahren führte dies zu einer starken Lücke bei den Asylbewerberzahlen der verschiedenen Mitgliedstaaten: Während in Binnenstaaten wie Deutschland kaum noch Flüchtlinge ankommen, sind die südeuropäischen Länder – besonders Italien und Griechenland – massiv überfordert, was teils zu menschenunwürdigen Zuständen in Asylbewerberheimen führt.

Mit der Schengen-Debatte begann daher auch eine Diskussion über eine Reform der Dublin-Verordnung, die sich nun in den Wahlprogrammen niederschlägt. Fast alle Parteien fordern dabei Veränderungen. Am weitesten gehen Grüne und Linke, die die Dublin-Regelung komplett abschaffen wollen. Stattdessen sollen die Flüchtlinge selbst entscheiden, wo sie Asyl beantragen. Zudem fordern die Grünen, dass die Asylstandards in allen Mitgliedstaaten auf ein einheitliches hohes Niveau gehoben werden, wobei Deutschland „die stark betroffenen Aufnahmestaaten unterstützen“ soll. Und auch der Schutz von „Umwelt- und Klimaflüchtlingen“ soll nach Ansicht der Grünen europaweit verankert werden.

Nicht ganz so weit geht die FDP. Auch diese fordert eine „europaweite menschenwürdige Regelung des Grundrechts auf Asyl“. Besonders sollen Flüchtlinge, die nach Deutschland weitergereist sind, obwohl sie eigentlich in einem anderen EU-Land einen Asylantrag hätten stellen müssen, nur dann dorthin ausgewiesen werden, wenn es „eindeutige und gemeinsame Bestimmungen über sichere Drittstaaten“ gibt – das heißt, das andere EU-Land darf den Flüchtling nur dann abschieben, wenn Deutschland sein Ursprungsland ebenfalls als sicher ansieht. Eine freie Wahl, wo der Flüchtling Asyl beantragen will, möchte die FDP jedoch nicht. Stattdessen ist sie für einen „Europäischen Verteilungsschlüssel für Asylsuchende und anerkannte Flüchtlinge – ähnlich dem Königsteiner-Schlüssel in Deutschland“. Recht unspezifisch bleibt schließlich die SPD. Diese will nur die „menschenrechtskonforme Flüchtlingspolitik in der EU voranbringen“ und fordert dafür einen „solidarischen Ausgleich“, ohne zu erklären, wie dieser aussehen könnte.

Die einzige Partei, die nichts zur Dublin-Verordnung sagt, ist die CDU/CSU. Stattdessen findet sich dort ein sehr generelles Bekenntnis zum Schutz politisch Verfolgter, „wie es unserem Grundgesetz und der aus unserem christlich geprägten Menschenbild entspringenden Verantwortung entspricht“. Ansonsten aber fordert die Partei, dass die EU-Mitgliedstaaten „auch künftig die Zuständigkeit behalten, über Zuwanderung in nationaler Verantwortung entscheiden zu können“.

Festung Europa: Smart Borders und Frontex

Ein ständiges Diskussionsthema ist schließlich der Schutz der EU-Außengrenzen und die Verhinderung illegaler Einwanderung. Umstritten ist etwa der „Smart Borders“-Vorschlag der Europäischen Kommission von vergangenem Februar, nach dem unter anderem die Ein- und Ausreise von Drittstaatsangehörigen künftig in einem zentralen elektronischen System erfasst werden soll. Die Artikel-29-Gruppe (ein Expertengremium mit Vertretern aller EU-Datenschutzbehörden) kritisierte diesen Vorschlag im Juni scharf – und in den nächsten Monaten ist mit weiteren Auseinandersetzungen zu rechnen.

In Deutschland wurde der Kommissionsvorschlag vor allem von Innenminister Friedrich (CDU/EVP) unterstützt, der sich bereits zwei Wochen zuvor auch selbst für ein europäisches Ein- und Ausreiseregister ausgesprochen hatte. Zusammen mit der „Einführung eines elektronischen Visumverfahrens als Ausgleichsmaßnahme für Lockerungen bei der Visapflicht“ findet sich diese Forderung nun auch im CDU/CSU-Wahlprogramm. Die FDP hingegen lehnt eine „umfassende Erfassung aller Grenzübertritte in Europa“ vor allem aus Datenschutzgründen ab. Und auch die Grünen wenden sich gegen „Vorschläge wie Eurosur [ein Programm zur technischen Vernetzung der Mitgliedstaaten bei der Grenzüberwachung] und ‚smart borders‘, die die Abschottung der EU zementieren“. Stattdessen fordern sie eine „gemeinsame Grenzpolitik der EU, welche die rechtlichen Normen Europas wahrt, die Menschenrechte garantiert, das Recht auf Asyl durchsetzt, Flüchtlinge aus Seenot rettet und durch das Europäische Parlament kontrolliert wird“.

Für die Linke schließlich ist die Agentur Frontex, die die europäischen Staaten bei der Kontrolle der Außengrenzen koordiniert, schlicht „Symbol der unmenschlichen Abschottungspolitik der EU gegenüber Menschen in Not“. Als Konsequenz will die Partei „Frontex auflösen“ und durch „eine humane und solidarische Flüchtlingspolitik“ ersetzen. Wie diese genau aussehen würde, erklärt sie jedoch nicht.

Fazit

Wenn es um offene Grenzen in Europa geht, zeigen sich deutliche Unterschiede zwischen den Bundestagsparteien. Während die SPD meist eher vage bleibt, gibt die CDU/CSU gern den harten Hund: Sie möchte Armutszuwanderung verhindern, die Wiedereinführung von Grenzkontrollen im Schengen-Raum erleichtern, mehr gemeinsame Polizeieinsätze durchführen, eine Europäisierung der Migrationspolitik verhindern und ein zentrales Register zur Erfassung von Ein- und Ausreisen in die EU errichten. Demgegenüber fordern vor allem die Grünen und die Linke, aber auch die FDP eine Bewahrung der Reisefreiheit, die Koppelung der polizeilichen Zusammenarbeit an einheitliche Rechtsstaatskriterien, eine Reform der restriktiven europäischen Asylpolitik und den Verzicht auf eine noch schärfere Überwachung der Außengrenzen.

Die Bundestagswahl und Europa – Überblick:

1: Warum wir im nationalen Wahlkampf über Europa reden müssen
2: Haushaltskontrolle, Steuerharmonisierung, Kampf gegen Steuerflucht
3: Eurobonds, Schuldentilgungsfonds, Staateninsolvenz
4: Wachstum, Beschäftigung, Abbau wirtschaftlicher Ungleichgewichte
5: Soziale Mindeststandards, Mitbestimmung, öffentliche Daseinsvorsorge
6: Finanzmarktregulierung, Ratingagenturen, Bankenunion
7: Klimaziele, Emissionshandel, Energiewende
8: Agrarpolitik, Lebensmittelsicherheit, Umwelt
9: Netzpolitik, Datenschutz, Urheberrecht
10: Gemeinsame Außenpolitik, Rüstungskoordinierung, EU-Armee
11: Entwicklungspolitik, Transatlantische Freihandelszone, Beziehungen zu anderen Staaten
12: Migration, Schengen-Raum, Asylpolitik
13: EU-Konvent, Demokratie, Erweiterung

Bild: By wfbakker2 [CC BY-SA 2.0], via Flickr.