Fast ein Koalitionsvertrag: Das EVP-ALDE-Bündnis im Europäischen Parlament

Die Liberalen von Guy Verhofstadt (rechts) koalieren jetzt mit der EVP. Aber macht das die Sozialdemokraten um Gianni Pittella (links) schon zu einer Oppositionspartei?

Koalitionsverträge sind eigenartige Dokumente. Rechtlich haben sie keinerlei Wert: Sie verstoßen gegen das Prinzip des freien Mandats, nach dem Abgeordnete im Parlament an keine Weisungen gebunden sind und sich auch vertraglich nicht dazu verpflichten können, ihr Amt in einer bestimmten Weise auszuüben. Wollte jemand versuchen, die Inhalte eines Koalitionsvertrags vor Gericht einzuklagen, er würde kläglich scheitern.

Politisch können Koalitionsverträge dafür umso wichtiger sein – wobei sich auch hier ihre Bedeutung je nach Land stark unterscheidet. Wo das Wahlsystem regelmäßig klare Sieger mit einer absoluten Mehrheit hervorbringt oder wo es üblich ist, dass Parteien mit Minderheitskabinetten und flexiblen Mehrheiten regieren, spielen Koalitionen normalerweise keine Rolle. In Ländern mit Mehrparteiensystemen, in denen es dennoch einen Wunsch nach stabilen Regierungsmehrheiten gibt, können Koalitionsvereinbarungen hingegen zur Leitschnur des ganzen politischen Lebens werden.

In Deutschland etwa wird zu kaum einer Zeit so intensiv zwischen den Parteien verhandelt wie kurz nach den Wahlen, wenn der Koalitionsvertrag verfasst wird. Er regelt nicht nur detailreich die Gesetzgebungspläne der Regierung, sondern auch wie die Koalitionsfraktionen im Parlament zusammenarbeiten und welche Partei welche Regierungsämter beanspruchen darf. Und wenn sich die Regierungspartner darüber streiten, ob man dieses oder jenes Vorhaben wirklich umsetzen soll, hat kaum ein Argument solches Gewicht wie der Verweis auf die Vereinbarungen im Koalitionsvertrag.

Die informelle Große Koalition im Europäischen Parlament

Auf europäischer Ebene hingegen gab es so etwas wie schriftliche Koalitionsvereinbarungen bis vor kurzem überhaupt nicht. Zwar ist das Europäische Parlament mit acht Fraktionen stark zersplittert, sodass eine Mehrheitsbildung nur durch Absprachen zwischen ihnen möglich ist. Doch da das Parlament ohnehin kein Initiativrecht besitzt und auch die Mitglieder der Europäischen Kommission (mit Ausnahme des Kommissionspräsidenten) nur von den nationalen Regierungen, nicht den europäischen Parteien nominiert werden, erschien eine stabile Mehrheit mit einem festen gemeinsamen Programm den meisten europäischen Politikern schlicht als unnötig.

Auch ohne Koalitionsvertrag kommen in der Praxis allerdings seit jeher die meisten europäischen Rechtsakte durch eine Zusammenarbeit der beiden größten Fraktionen – der christdemokratischen EVP und der sozialdemokratischen S&D, oft ergänzt durch die liberale ALDE – zustande. Für diese „informelle Große Koalition“ gibt es verschiedene Gründe. Zum einen sind EVP und S&D das einzige Zwei-Fraktionen-Bündnis im Parlament, das auf eine absolute Mehrheit kommt; ihre Kooperation ist also in der Regel der einfachste Weg, um die notwendige Zahl an Abgeordneten für die Verabschiedung eines Rechtsakts zu erreichen. Zum anderen sind auch die meisten Mitglieder der Europäischen Kommission und die meisten Regierungschefs im Europäischen Rat Christdemokraten, Sozialdemokraten oder Liberale. Die informelle Große Koalition ist deshalb am besten in der Lage, auch institutionenübergreifend eine gemeinsame Linie zu finden, was im europäischen Gesetzgebungsverfahren zwingend notwendig ist.

Alternative Mehrheiten: Mitte-Links und Mitte-Rechts

Sitzverteilung und Mehrheitsoptionen im Europäischen Parlament.

In den vergangenen zwei Wahlperioden entstanden deshalb rund 70 Prozent aller Entscheidungen des Parlaments durch eine Zusammenarbeit von EVP und S&D. Trotzdem war die Große Koalition nie der einzige Weg, um Mehrheiten im Parlament herzustellen: Daneben fanden sich immer wieder auch ein Mitte-Rechts-Bündnis aus EVP, ALDE sowie der rechtskonservativen EKR bzw. ein Mitte-Links-Bündnis aus S&D, ALDE, der grünen Fraktion G/EFA sowie der Linksfraktion GUE/NGL zusammen.

Beide bleiben zwar knapp unter einer absoluten Mehrheit. Sie kommen jedoch nah genug daran heran, um mithilfe von Abweichlern aus anderen Fraktionen einen Beschluss zu verabschieden, was in der Praxis auch immer wieder vorkommt. Zwischen 2004 und 2014 fielen rund 15 Prozent aller Entscheidungen durch das Mitte-Links- bzw. das Mitte-Rechts-Bündnis. Die Zusammenarbeit der Mitte-Links-Parteien spielte dabei besonders in den Bereichen Umweltschutz und Bürgerrechte eine wichtige Rolle, Mitte-Rechts bei wirtschaftspolitischen Fragen.

Das Zünglein an der Waage ist dabei die ALDE, die für beide Bündnisvarianten jenseits der Großen Koalition notwendig ist. Die beiden europaskeptischen Rechtsaußenfraktionen EFDD und ENF spielen für die Entscheidungen des Parlaments hingegen faktisch keine Rolle.

Das Agreement of Understanding von 2014

Das Modell einer rein informellen Großen Koalition endete allerdings nach der Europawahl 2014, als die großen Fraktionen zunächst noch enger aneinander rückten. Die Vorsitzenden von EVP und S&D, zu dieser Zeit Manfred Weber (CSU/EVP) und Martin Schulz (SPD/SPE), vereinbarten damals schriftlich in einem fünfzeiligen Agreement of Understanding, dass sie sich gegenseitig bei der Wahl des Präsidenten des Europäischen Parlaments unterstützen würden. In der ersten Hälfte der Wahlperiode sollte dabei ein Sozialdemokrat, danach ein Christdemokrat zum Zug kommen. Wenig später schloss sich der Vereinbarung auch der liberale Fraktionschef Guy Verhofstadt (Open-VLD/ALDE) an.

Allerdings bezog sich dieses Agreement of Understanding ausschließlich auf die Besetzung dieses einen Amtes und beinhaltete keinerlei darüber hinausgehenden inhaltlichen Absprachen. Auch die sogenannten G5-Treffen, zu denen sich die Spitzen der Christ- und Sozialdemokraten seit 2014 regelmäßig trafen, um über wichtige politische Fragen zu beraten, basierten nicht auf einer schriftlichen Vereinbarung. Mehr noch: Die genauen Inhalte des Agreement of Understanding blieben zunächst vor der Öffentlichkeit geheim. Bekannt wurden sie erst, als die S&D Ende 2016 ankündigte, dass sie an einem eigenen Kandidaten für die Parlamentspräsidentschaft festhalten würde – und ein erboster Manfred Weber ihr daraufhin Wortbruch vorwarf.

Konflikt zwischen Sozialdemokraten und Christdemokraten

Dieser Konflikt zwischen den beiden großen Fraktionen hatte sich schon länger angedeutet. Durch ihre engere Zusammenarbeit hatten EVP und S&D den Aufstieg der Europaskeptiker bei der Europawahl 2014 kontern wollen. Seit 2015 rückten die Sozialdemokraten jedoch von dieser Strategie ab und wirtschaftspolitisch nach links: Als Mittel gegen den Nationalpopulismus suchten sie nun mehr Polarisierung und Pluralismus innerhalb des pro-europäischen Lagers. Im vergangenen Dezember eskalierte der Konflikt schließlich, als der S&D-Vorsitzende Gianni Pittella (PD/SPE) das Ende der Großen Koalition ankündigte. Als einzige Mehrheitsoption blieb den Sozialdemokraten damit das Mitte-Links-Bündnis mit Liberalen, Grünen und Linken.

In den Tagen vor der Wahl des neuen Parlamentspräsidenten am vergangenen Dienstag kam es deshalb offenbar auch zu einem Versuch der S&D, die ALDE für eine stabilere Zusammenarbeit zu gewinnen. Guy Verhofstadt wies dieses Angebot indessen zurück – und überraschte viele Beobachter, indem er am Morgen des Wahltags eine neue, feste Allianz mit der EVP präsentierte. Die schriftliche Grundlage, auf der diese konservativ-liberale Allianz beruhen soll, veröffentlichte Manfred Weber diesmal sofort: ein immerhin zweiseitiges Dokument, in dem EVP und ALDE sich auf bestimmte politische Prioritäten geeinigt haben, die in den nächsten Jahren im Vordergrund stehen sollen.

.@EPPGroup agreed w/ @ALDEgroup on partnership to support @Antonio_Tajani. We are open to other pro-European forces to join this initiative pic.twitter.com/QIhgJLWF9Y

— Manfred Weber (@ManfredWeber) 17. Januar 2017

Die EVP-ALDE-Koalition

Unter anderem bekennen sich Christdemokraten und Liberale dazu, zusammen mit Kommission und Rat eine „gemeinsame, inter-institutionelle Überlegung zur Zukunft der EU“ einzuleiten, die auch „die Möglichkeit zur Eröffnung eines Konvents umfassen“ müsse. Sie wollen die Währungsunion auf Grundlage des Fünf-Präsidenten-Berichts reformieren, die EU mit finanziellen Eigenmitteln ausstatten, eine europäische Verteidigungsunion und eine europäische Küstenwache herbeiführen. Aber auch die Umweltpolitik und Fragen der Rechtsstaatlichkeit – also die Bereiche, in denen die ALDE in der Vergangenheit am häufigsten mit dem Mitte-Links-Bündnis und gegen die EVP stimmte – sollen künftig in die gemeinsame Zusammenarbeit fallen. Und um das alles zu erreichen, wollen die beiden Fraktionen nicht nur im Parlament, sondern auch mit ihren jeweiligen Parteifreunden in der Kommission und im Rat eng zusammenarbeiten.

Die Vereinbarung, die EVP und ALDE am Morgen der Parlamentspräsidentenwahl präsentierten, hatte also fast alles, was für einen – wenn auch etwas rudimentären – Koalitionsvertrag notwendig ist. Eines jedoch fehlte den beiden Fraktionen: Von einer Mehrheit im Parlament waren sie weit entfernt. Folgerichtig betonten sie deshalb sogleich, dass ihre „pro-europäische Koalition“ auch für alle anderen Fraktionen offenstehe, die sich ihm anschließen wollten. Doch dieses Angebot wurde nun, wenig überraschend, von den Sozialdemokraten abgelehnt, die an ihrem Konfrontationskurs zur EVP und an ihrem eigenen Kandidaten für die Parlamentspräsidentschaft festhielten.

Die Reaktion bei EKR und S&D

Stattdessen wandte sich die EVP-ALDE-Koalition erst einmal nach rechts: Die Wahl ihres Präsidentschaftskandidaten Antonio Tajani (FI/EVP) erreichte sie schließlich dank der Stimmen der nationalkonservativen EKR, also im Rahmen des traditionellen Mitte-Rechts-Bündnisses. Eine dauerhafte Zusammenarbeit im Sinne des Koalitionsprogramms dürfte daraus aber nicht entstehen: Tatsächlich machte die EKR umgehend klar, dass sie die pro-europäische Agenda von EVP und ALDE ablehne – und Tajani nur mitgewählt habe, weil er zuvor inhaltliche Neutralität versprochen hatte.

Die Sozialdemokraten wiederum kündigten wenige Tage nach der Wahl an, sie würden ab sofort an einer neuen „progressiven Koalition“ arbeiten, die eine Alternative zum EVP-ALDE-Bündnis bilden könne. Künftig solle es deshalb in allen Gesetzgebungsfragen eine „strukturierte Koordination“ zwischen S&D, Grünen und Linken geben. Ganz in Opposition gehen wollen die Sozialdemokraten aber nicht: Wenn EVP und ALDE sie für eine Mehrheit benötigten, würden sie auch künftig eine „konstruktive Rolle“ spielen.

Wer wird von der Koalition profitieren?

Wer zuletzt wirklich von dem Bündnis zwischen EVP und ALDE profitiert, bleibt also abzuwarten: Die beiden Koalitionsparteien, weil sie sich künftig zu allen wichtigen Fragen schon vorab absprechen und dadurch mehr Verhandlungsmacht haben werden? Speziell die Liberalen, weil die EVP keine Vereinbarungen mehr allein mit der S&D trifft? Speziell die Christdemokraten, weil die ALDE nicht mehr für das Mitte-Links-Bündnis zur Verfügung steht? Die Sozialdemokraten, weil sie sich künftig leichter gegen die liberal-konservative Koalition profilieren können, aber trotzdem oft genug an der Gesetzgebung beteiligt sein werden? Oder die EKR, weil sie für die Koalitionspartner der natürliche Ansprechpartner ist, wenn die S&D sich verweigert?

Der Koalitionsvertrag zwischen EVP und ALDE – und, wenn es zustande kommt, das linke Gegenbündnis aus S&D, Grünen und Linken – schafft eine begrüßenswerte Transparenz über die politische Agenda dieser Fraktionen und kann die Grundlage für ein neues, strukturierteres Verhältnis zwischen ihnen sein. Auch für die Medien könnte das Parlament dadurch interessanter werden, vor allem in der Öffentlichkeit von Ländern, in denen man aus der nationalen Politik mit Koalitionslogiken vertraut ist. Mit ein wenig Glück könnte das sogar (wie von den Sozialdemokraten erhofft) dazu führen, dass in der europapolitischen Debatte Links-Rechts-Gegensätze künftig stärker an Sichtbarkeit gewinnen und die Nationalpopulisten nicht mehr als die einzige Alternative zur bestehenden Politik erscheinen.

GroKo reloaded?

Wahrscheinlicher ist aber ein anderes Szenario: nämlich dass in den entscheidenden Fragen die inhaltlichen Differenzen zwischen EVP und ALDE einerseits und der EKR andererseits einfach doch zu groß sind, sodass die Koalition für die Umsetzung ihrer Agenda auf die Sozialdemokraten angewiesen bleibt. Und dass die Sozialdemokraten sich zwar hier und da ein wenig zieren, aber aus Verantwortung gegenüber dem großen Ganzen letztlich doch immer wieder Kompromisse eingehen werden. Bis wir am Ende wieder in den Modus der informellen Großen Koalition zurückkehren – wenn auch vielleicht mit etwas weniger glatten Abläufen und etwas mehr öffentlichem Streit als in den vergangenen zweieinhalb Jahren.

Es bleibt dabei, was ich hier Mitte Dezember geschrieben habe: Die informelle Große Koalition ist fest in der Funktionsweise der EU verankert. Wer sie überwunden will, muss die EU-Verträge ändern.

Bild: by European Union 2014 - European Parliament [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr; eigene Grafiken.