Die besseren Eurobonds

Dass Schuldenmachen schlecht ist, wusste man schon im Mittelalter. Aber vielleicht hat die Volkswirtschaftslehre seitdem auch dazugelernt.

Zu den Dauerbrennern der europäischen Finanzkrise gehört die Forderung nach Eurobonds, also nach gemeinsamen Staatsanleihen der Euro-Mitgliedstaaten. Schon seit 2008 sehen ihre Befürworter wie Jean-Claude Juncker (CSV/EVP) darin das beste Mittel, um den Zinsdruck auf die Krisenstaaten zu reduzieren und die gegenwärtige Misere schnell zu überwinden. Umgekehrt fürchten ihre Gegner wie Angela Merkel (CDU/EVP) kaum etwas mehr als die Vergemeinschaftung von Anleihen, da dies, so die Angst, die eskalierende Verschuldung nur weiter antreiben und auch die bislang stabilen Staaten mit in die Krise ziehen würde. Seit Merkel im Sommer ankündigte, sie werde keine Eurobonds zulassen, „solange ich lebe“, ist die europaweite Debatte inzwischen weitgehend zum Stillstand gelangt. Da sich allerdings die SPD (SPE) in den letzten Monaten immer mal wieder für Eurobonds ausgesprochen hat, könnte sie durch die deutsche Bundestagswahl 2013 wieder an Dynamik gewinnen.

Gemeint ist dabei mit „Eurobonds“ in der Regel ein Konstrukt, in dem einzelne Mitgliedstaaten (bis zu gewissen Grenzen und unter gewissen Bedingungen) nationale Staatsanleihen herausgeben, für die im Fall einer Staatspleite auch alle anderen Mitgliedstaaten haften. Erstaunlich wenig wird hingegen über ein anderes Modell diskutiert, das eigentlich aus der Perspektive föderaler Staatsorganisation näherliegend ist und auch in der politischen Debatte schon früher aufgeworfen wurde. Gemeint ist der Vorschlag einer Anleihe, die nicht die Mitgliedstaaten, sondern die EU selbst begeben würde. Die Einnahmen aus dieser Anleihe würden dann in den Haushalt der Union fließen und könnten zum Beispiel verwendet werden, um nötige Investitionen und Konjunkturmaßnahmen zu finanzieren, wenn Mitgliedstaaten dazu aufgrund ihrer eigenen Überschuldung nicht mehr in der Lage sind. Anders als bei Eurobonds würden also nicht die nationalen Etats der Mitgliedstaaten gestützt, sondern das gemeinsame EU-Budget durch Kredite ausgeweitet und damit die Handlungsfähigkeit der Union bei der Krisenbekämpfung erhöht.

Erstmals wurde der Vorschlag einer solchen Unionsanleihe im Jahr 2003 vom ehemaligen Kommissionspräsidenten Jacques Delors (PS/SPE) vorgebracht; 2008 lag dieses Modell auch Junckers ersten Vorschlägen zugrunde, bevor sich die Diskussion in Richtung der heute gängigen Eurobond-Konstrukte verlagerte. Aber wurde hier vielleicht ein guter Gedanke allzu schnell begraben? Der neue EU-Eigenmittelbeschluss, der voraussichtlich 2013 parallel zum neuen mehrjährigen Finanzrahmen verabschiedet werden soll, könnte ein Anlass sein, noch einmal über diese Frage nachzudenken.

Warum (manche) Schulden sinnvoll sind

Insbesondere in Deutschland hat sich (nicht erst seit Ausbruch der Krise) in der öffentlichen Diskussion die Vorstellung verbreitet, dass Staatsschulden immer auf Kosten künftiger Generationen gingen und deshalb in allen Ländern eine strenge verfassungsrechtliche Regelung existieren sollte, die die Aufnahme neuer Schulden möglichst komplett verbietet. An diesem Maßstab gemessen scheint das derzeitige europäische System zunächst einmal optimal zu sein: Da es keine europäischen Anleihen gibt, kann die EU (von wenigen Ausnahmen abgesehen) auch keine Schulden aufnehmen und beendet ihr Haushaltsjahr theoretisch immer mit einer schwarzen Null. Durch die Einführung von Unionsanleihen hingegen würde sich das ändern – kann man das also überhaupt wollen?

Die Antwort lautet Ja, denn die Vorstellung, dass Staatsschulden an sich ein Übel wären, ist ökonomisch schlicht falsch. Eine gute Erklärung dafür bietet der deutsche Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung in seinem Gutachten aus dem Jahr 2007. Zum einen ist die Staatsverschuldung ein notwendiges Puffer, um kurzfristige Konjunkturschwankungen auszugleichen. Zum anderen sind öffentliche Schulden auch langfristig nützlich, wenn sie dazu dienen, öffentliche Investitionen zu tätigen, die dazu beitragen, das künftige Bruttoinlandsprodukt zu erhöhen. Entsprechend besagt die „goldene Regel der Finanzpolitik“ (über die ich in diesem Blog an anderer Stelle schon ausführlicher geschrieben habe), dass die öffentliche Hand durchaus Kredite aufnehmen sollte – aber eben nur zur Finanzierung von Investitions-, nicht von Konsumausgaben.

Gleiches gilt selbstverständlich auch für die Europäische Union. Während EU-Anleihen zur Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik sicher keine gute Idee wären, könnten zahlreiche Infrastrukturausgaben, wie sie etwa die Regionalfonds leisten, durchaus kreditfinanziert werden. Und natürlich ließen sich dadurch in einer Rezession europäische Konjunkturmaßnahmen (sagen wir: ein europäisches Kurzarbeitergeld) finanzieren – vorausgesetzt, die EU baut die dadurch angehäuften Schulden im nächsten Aufschwung wieder ab.

Ordnungspolitische Vorteile gegenüber Eurobonds

Für die Stabilität der Eurozone würde dies entscheidende Vorteile bringen. Bekanntlich ist die zentrale Schwäche der europäischen Währungsunion ihre Unfähigkeit, auf asymmetrische Schocks zu reagieren, bei denen manche Mitgliedstaaten härter betroffen sind als andere: Angesichts der vereinheitlichten Wechselkurs- und Geldpolitik können solche Krisenländer die Rezession nur durch höhere Staatsausgaben bekämpfen. Dies allerdings führt rasch zu einer Eskalation des nationalen Schuldenstands, wodurch die Bonität des Landes in Gefahr gerät und die Staaten für ihre Anleihen immer höhere Zinsen zahlen müssen – siehe Portugal, Irland oder Spanien. Für die EU als Ganzes wäre es hingegen kein Problem, die entsprechenden Konjunkturausgaben zu finanzieren, denn gerade bei einem asymmetrischen Schock gibt es ja immer auch Mitgliedstaaten, die sich weiterhin in einer wirtschaftlich guten Lage befinden. Die Bonität von Unionsanleihen würde deshalb bei einer asymmetrischen Krise nicht gefährdet, so wie auch die Bonität der USA nicht darunter leidet, wenn einzelne ihrer Staaten in die Rezession geraten.

Ein ganz ähnlicher Mechanismus liegt auch den gängigen Eurobonds-Vorschlägen zugrunde: Auch diese sollen Schuldenkrisen bei asymmetrischen Schocks verhindern, indem sie die Bonität aller Mitgliedstaaten vergemeinschaften. Der wesentliche Unterschied liegt jedoch in der Frage, wer über die Verwendung der Finanzmittel bestimmt, die durch die Anleihen aufgetrieben werden: Im Falle der Eurobonds wären dies die einzelnen Mitgliedstaaten, bei einer Unionsanleihe hingegen die EU als Ganzes. Eurobonds wären deshalb immer mit einem moral hazard verbunden, also einem Missbrauchsrisiko, das sich daraus ergäbe, dass ein Land allein über die Verwendung von Krediten entscheiden würde, für die alle übrigen Mitgliedstaaten mit haften. Bei Unionsanleihen hingegen würde dies vermieden: Ob eine bestimmte Investition oder Konjunkturmaßnahme sinnvoll ist oder nicht, würden in diesem Fall nicht die nationalen Regierungen und Parlamente der Krisenländer entscheiden, sondern die europäischen Haushaltsorgane, also das Europäische Parlament und der Ministerrat.

Demokratische Vorteile gegenüber dem ESM

In der Wirklichkeit nun hat sich der Europäische Rat in den letzten Monaten bekanntlich weder für Eurobonds noch für Unionsanleihen entschieden, sondern für ein drittes Modell der Schuldenvergemeinschaftung: den Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM). Wie ich bereits vor einigen Monaten geschrieben habe, erfüllt dieser in gewisser Weise die Aufgabe eines europäischen Schattenhaushalts. Und tatsächlich zeigen sich in seiner Funktionsweise gewisse Parallelen zu dem Modell der Unionsanleihen: Insbesondere begibt der ESM (auf der Grundlage seines Stammkapitals von 700 Milliarden Euro) eigene Anleihen, um mit dem dadurch eingenommenen Geld notwendige Staatsausgaben in Krisenländern zu finanzieren. Diese Finanzierung erfolgt allerdings nicht direkt, sondern über die nationalen Haushalte der betroffenen Staaten, an die der ESM Kredite vergibt. Im Gegenzug müssen die Krisenländer zur Vermeidung von moral hazard in sogenannte memoranda of understanding einwilligen, die ihnen strikte Reformprogramme vorschreiben – womit sie de facto einen Großteil ihrer wirtschaftspolitischen Souveränität an den ESM abgeben.

Auch der ESM hat jedoch wesentliche Nachteile, die eine direkte Finanzierung von Konjunkturmaßnahmen über Unionsanleihen nicht hätte. Dies betrifft vor allem die demokratische Legitimation: Während über den Haushalt der EU das Europäische Parlament sowie der Ministerrat gemeinsam entscheiden, setzen sich die wichtigsten Gremien des ESM allein aus den nationalen Regierungen zusammen. Auch wenn zahlreiche Länder (darunter Deutschland) eine verpflichtende Zustimmung des nationalen Parlaments zu allen ESM-Entscheidungen vorsehen, können die Abgeordneten hier kaum Gestaltungsmacht ausüben. Welche wirtschaftspolitischen Strategien der ESM in den Krisenländern verfolgt, wird in erster Linie von den Regierungen ausgehandelt – und ist deshalb stark von den diplomatischen Machtverhältnissen zwischen den Mitgliedstaaten abhängig.

Dies wiederum führt zu einem zweiten Nachteil des ESM: der geringen sozialen Akzeptanz, auf die seine Politik in den Krisenstaaten stößt. Seine memoranda of understanding gelten oft als ein Mittel der Fremdherrschaft, da sie der nationalen Haushaltspolitik kaum Spielräume lassen – und die Bürger zugleich so gut wie keine Möglichkeit haben, durch politische Wahlen auf die Inhalte der memoranda Einfluss zu nehmen. Eine Finanzierung über Unionsanleihen und den EU-Haushalt würde hier einen doppelten Vorteil bieten: Zum einen würde sich das Problem eines moral hazard hier von Anfang an nicht stellen, sodass auch keine so gravierenden Eingriffe in die nationalen Haushaltspolitiken notwendig wären. Und zum anderen hätten alle Bürger die Möglichkeit, durch ihre Stimme bei der Europawahl die Entwicklung der europäischen Haushaltspolitik unmittelbar zu beeinflussen, denn schließlich hat das Europäische Parlament hier ein Mitentscheidungsrecht. Egal, ob man zuletzt Austerität oder Keynesianismus wählt – die Legitimität wirtschaftspolitischer Entscheidungen ist immer höher, wenn die Bürger selbst dabei mitreden durften.

Warum es keine Unionsanleihen gibt

Viel würde also für Unionsanleihen sprechen. Mehr noch: Vergleicht man die EU mit anderen föderalen Systemen wie den USA oder der Bundesrepublik Deutschland, wo Konjunkturschocks ebenfalls jeweils durch den Haushalt der höchsten föderalen Ebene abgefedert werden, so sind Unionsanleihen eigentlich die nächstliegende Lösung. Dennoch kommen sie in der politischen Debatte kaum vor. Woran liegt das?

Ein Grund sind sicher die institutionellen Interessen der nationalen Regierungen, ohne deren Zustimmung die Einführung von Unionsanleihen nicht möglich wäre. Wenn die EU Kredite aufnehmen könnte, so würde dies zu einer Ausweitung ihres Haushaltsvolumens führen und letztlich den supranationalen Institutionen mehr finanziellen Einfluss geben. Insbesondere das Europäische Parlament als Haushaltsorgan würde dadurch an Macht gewinnen. Eine Konstruktion wie der ESM hingegen bündelt lediglich die wirtschaftliche Macht der Regierungen und ist für diese deshalb eher akzeptabel, auch wenn das auf Kosten der demokratischen Qualität des europäischen politischen Systems geht.

Noch wichtiger jedoch ist ein anderer Grund: Wollte man nämlich unter den jetzigen Bedingungen Unionsanleihen einführen, so wäre es zweifelhaft, ob die Europäische Union auch nur ansatzweise an die Bonität ihrer reichsten Mitgliedstaaten herankäme. Denn zum einen ist der Haushalt der Union erschreckend klein – ihr jährlicher Etat beträgt kaum ein Fünftel des Stammkapitals des ESM. Und zum anderen hat das Europäische Parlament auch keine Möglichkeit, dieses Budget kurzfristig auszuweiten, wie das nationale Parlamente mithilfe von Steuererhöhungen tun könnten – denn die EU hat kein eigenes Besteuerungsrecht, und die Höhe ihres Etats muss jeweils in mühevollen Verhandlungen zwischen dem Europäischen Parlament und den nationalen Regierungen festgelegt werden. Erst vor wenigen Tagen sind die entsprechenden Gespräche über den Nachtragshaushalt für 2013 geplatzt, da die Regierungen sich einer Erhöhung des Etats um neun Milliarden Euro widersetzten. Ernsthaft: Welcher Investor würde einer politischen Institution Geld leihen wollen, die so einfach in die finanzielle Handlungsunfähigkeit abgleitet?

Die ordnungspolitisch und demokratisch beste Lösung für die Eurokrise bestünde in der Einführung von Unionsanleihen, um daraus Konjunkturmaßnahmen finanzieren zu können, mit denen sich asymmetrische Schocks abfedern lassen. Doch dafür müssten wir erst einmal den Haushalt der Europäischen Union selbst reformieren, indem wir ihr ein eigenes Besteuerungsrecht übertragen und zugleich die Mitspracherechte der nationalen Regierungen in der europäischen Budgetpolitik einschränken. Und wenn wir dafür ein neues deutsches Grundgesetz benötigen, dann soll es uns willkommen sein: Besser als die halbherzigen bisherigen Lösungsansätze wäre es allemal!

Bild: By Polylerus at en.wikipedia (Transferred from en.wikipedia) [Public domain], from Wikimedia Commons.

Die Jungen Europäischen Föderalisten und die außereuropäische Welt

Eigentlich sind die JEF für ein visafreies Europa. In Armenien jedenfalls.

Vor zwei Wochen habe ich hier über die Europa-Union Deutschland geschrieben, die sich anschickte, ein neues Grundsatzprogramm zu verabschieden. Am 28. Oktober war es so weit, und inzwischen ist das Papier auch online zu finden. Inhaltlich entspricht es ungefähr dem Erwartbaren; unter den zahlreichen Titelvorschlägen hat sich zuletzt die Version „Die europäische Einigung im 21. Jahrhundert: Unser Ziel ist der europäische Bundesstaat“ durchgesetzt. Doch nicht nur die Europa-Union, sondern auch ihre Jugendorganisation ist gerade dabei, sich ein neues Programm zu geben. Die deutsche Sektion der Jungen Europäischen Föderalisten (JEF) zählt rund 3.500 Mitglieder – europaweit sind es etwa 15.000 – und damit nur ein Fünftel der Europa-Union. Wenigstens in der Öffentlichkeit ist sie jedoch der deutlich aktivere Teil. Und auch inhaltlich bietet ihr neues Grundsatzprogramm, das am nächsten Sonntag auf einem Kongress in Saarbrücken verabschiedet werden soll, mehr Angriffsfläche. Während die Europa-Union zum großen Teil feierliche Selbstverständlichkeiten verkündete, entwickeln die JEF auf nicht weniger als dreizehn Seiten eine recht detaillierte Agenda. Vieles davon ist ganz großartig – etwas ins Schlingern aber geraten die Jungen Europäischen Föderalisten, wo es um die Welt jenseits der europäischen Grenzen geht.

Neues Grundsatzprogramm

Fangen wir mit den Vorzügen an. Ähnlich wie die Europa-Union fordern die JEF, dass Unionsbürger auch bei nationalen Wahlen im Land ihres Wohnsitzes wählen dürfen, dass das Europäische Parlament ein eigenes Besteuerungsrecht erhält und dass die Außenpolitik zur allein europäischen Kompetenz wird. Zu den weiteren Vorschlägen gehören die Vereinheitlichung des Europawahlrechts sowie eine Reform der Kommission, die künftig allein vom Europäischen Parlament gewählt und deren Größe „sachorientiert“ statt durch die Anzahl der Mitgliedstaaten festgelegt würde. Außerdem soll die Sozialpolitik der Mitgliedstaaten „dort wo notwendig“ harmonisiert werden; und um „ausgleichende und gestaltende Maßnahmen“ im gemeinsamen Binnenmarkt durchzuführen, soll die europäische Ebene „erhebliche eigene Mittel“ erhalten. Das Beste aber findet sich etwas versteckt: Unter dem Stichpunkt „Erweiterung“ erklären die JEF, „dass eine weitere Vertiefung der Union zunehmend schwerer realisiert werden kann, wenn die ohnehin schon große Zahl der Mitgliedsstaaten weiter anwächst, ohne dass gleichzeitig das Einstimmigkeitsprinzip bei Vertragsänderungen entfällt“. Chapeau, wenn das nicht nur eine leere Floskel ist! Vertragsreformen ohne Veto wären ein Ziel, das manchen Einsatz lohnen würde.

Angesichts dessen scheinen auch die kleineren Schwächen des Programmentwurfs verzeihlich: So wollen die JEF etwa die Unterschiede bei der Stimmgewichtung im Rat verringern, bei der „bisher“ jeder Staat „zwischen 3 und 39 Stimmen“ erhält – obwohl letztere Regelung bereits durch den Vertrag von Lissabon mit Wirkung ab 2014 abgeschafft wurde. Und wenn die JEF als „Voraussetzung für die Abgabe von Kompetenzen an einen obersten Europäischen Gerichtshof“ die „Sicherstellung eines äquivalenten Grundrechtsschutzes, wie ihn derzeit das Bundesverfassungsgericht garantiert“, fordern, dann ist das insofern verwunderlich, als das BVerfG selbst genau diese Forderung längst für erfüllt hält – und zwar bereits seit seinem Solange-II-Beschluss von 1986.

Weltföderalismus

Aber noch ist der Programmentwurf nicht verabschiedet; auf dem Kongress am Wochenende sollen noch einige offene Fragen geklärt werden. Wie der JEF-Vorsitzende Lars Becker vor einem Monat in seinem Blog zusammenfasste, geht es dabei vor allem um vier Kontroversen: Erstens sind sich die JEF uneinig darüber, ob es europaweite Volksentscheide geben sollte. Zweitens scheint nicht so ganz klar zu sein, ob die Idee, die EU in „Vereinigte Staaten von Europa“ umzubenennen, ein Zeichen visionärer Kraft oder nur utopischer Realitätsfremdheit ist. (Ich persönlich habe eher letzteren Eindruck. Und warum dem Programmentwurf zufolge die Kommission künftig „Regierung“ und der Rat „Staatenvertretung“ heißen soll, erschließt sich mir, ehrlich gesagt, ebenfalls nicht so ganz.) Drittens ist, wie so oft, das Verhältnis zwischen Vertiefung und Erweiterung umstritten. Und viertens diskutieren die JEF über die Rolle des Weltföderalismus – und hier wird es besonders interessant.

Im Einzelnen verkündet der Programmentwurf zu diesem Thema, der Föderalismus müsse als „ein sinnvolles politisches Ordnungssystem auf allen politischen Ebenen“ auch weltweit angewandt werden, wenn auch nur für „die wichtigsten globalen Probleme“, insbesondere die Sicherheitspolitik, den Umweltschutz und die Finanzmarktregulierung. Dafür sollen „[l]angfristig“ die Vereinten Nationen in einen „Staatenverbund mit einem Weltparlament“ umgewandelt werden. Außerdem wollen die JEF die globale Rechtsstaatlichkeit stärken, wobei im Programm jedoch nur vom Internationalen Strafgerichtshof die Rede ist, nicht von einem globalen Verfassungsgericht, wie es der tunesische Präsident kürzlich vorgeschlagen hat. Erstaunlich inkonsequent wird es dann allerdings bei der globalen Exekutive: Eine demokratisch legitimierte „Weltregierung mit einem Weltpräsidenten“ ist dem Entwurf zufolge unnötig – stattdessen soll nur der UN-Sicherheitsrat ein bisschen überarbeitet und „fairer“ gestaltet werden.

„Hegemonialer Anspruch“ Europas?

Was unter den JEF für Kontroversen gesorgt hat, ist allerdings anscheinend nicht so sehr dieser schlecht begründete Verzicht darauf, die Prinzipien supranationaler Demokratie auch für die globale Ebene konsequent auszubuchstabieren. Stattdessen wurde Lars zufolge kritisiert, dass der Weltföderalismus den „Ausdruck eines ‚hegemonialen‘ Anspruchs“ darstelle, „da nicht geklärt sei, ob der Föderalismus als universelles Prinzip auch über Europa hinaus sinnvoll sei“. Anders formuliert: Sollen die Europäer, die seit dem Ende des Mittelalters jahrhundertelang gewaltsam die übrigen Kontinente erobert und kolonisiert haben, jetzt schon wieder versuchen, dem Rest der Welt ihr politisches Modell aufzudrängen?

Liest man die entsprechenden Passagen im Programmentwurf der JEF aufmerksam, so scheint es tatsächlich bisweilen, als ob die Welt am europäischen Wesen genesen solle. Europa, so heißt es da, solle „Inspiration und Vorbild für weitere regionale Integrationsprojekte sein“, einen „prototypischen Charakter“ haben und „auch auf globaler Ebene dabei helfen, zivilisierte und faire Antworten auf globale Probleme zu finden“. Kurz: Die „Globalisierung politisch zu gestalten“ müsse ein „zentrales europäisches Projekt werden“. Doch verbirgt sich hinter diesen Ideen wirklich ein versteckter hegemonialer Anspruch? Ich denke, das Problem ist ein anderes: Was an dem Programmentwurf so schief klingt, ist, dass er Konzepte einer europäischen Außen- und einer globalen Innenpolitik miteinander vermengt.

Föderalismus ist eine verfassungspolitische Überzeugung, die an keine geografischen Grenzen gebunden ist. Die Europäer haben darauf auch kein Patent, im Gegenteil: Die Federalist Papers wurden bekanntlich von Amerikanern geschrieben, in einer Zeit, als man in Europa noch über die Legitimität der absoluten Monarchie nachdachte. Auch Befürworter einer globalen Demokratie wird man in allen Teilen der Welt finden. Und Postkolonialismus hin oder her: Es spricht überhaupt nichts dagegen, sich mit diesen anderen zusammenzutun, um als föderalistisch gesinnte Weltbürger gemeinsam das globale politische System umzugestalten.

Doch das politische Subjekt, an das sich der JEF-Programmentwurf wendet, sind nicht die föderalistischen Weltbürger, sondern die europäischen Außenpolitiker. In der Kurzfassung des Programms heißt es unmittelbar hinter dem Stichwort „Weltföderalismus“, dass Europa durch ein einheitliches Auftreten auf der internationalen Bühne „politische Interessen wirksamer […] vertreten“ könne; und auch später ist es die EU, die als Vorbild für andere Staatenverbünde fungieren, die „Herausbildung weiterer regionaler Integrationsprojekte unterstützen“ und die „Globalisierung politisch […] gestalten“ soll. Mit diesen Bezügen auf eine europäische Außenpolitik aber entsteht ein gedanklicher Gegensatz zwischen dem europäischen Wir und dem außereuropäischen Anderen – genau das also, was das Konzept eines kosmopolitischen Föderalismus doch eigentlich überwinden sollte. Es ist deshalb zu hoffen, dass die JEF an diesem Punkt noch nachbessern: Nicht Europa oder die Europäer haben ein Interesse am Weltföderalismus, sondern all jene Bürger, die, unabhängig von ihrer Herkunft und ihrem Wohnort, das globale System der Zukunft demokratisch ausgestalten wollen.

Wem hat Migration zu nutzen?

Und wenn wir schon dabei sind: Noch an einer anderen Stelle zeugt der Programmentwurf von einem eklatanten Mangel an Kosmopolitismus. Gemeint ist die Passage zur Einwanderungspolitik, wo zunächst völlig zu Recht eine solidarische Asylpolitik und eine Abschaffung der Dublin-II-Verordnung gefordert wird. Dann aber heißt es dort:

Migrationspolitik unterscheidet sich grundsätzlich von Asylpolitik dadurch, dass hier von nicht erzwungener Migration ausgegangen wird. Die europäische Migrationspolitik sollte sich deshalb an den Interessen der Union orientieren.

Mit Verlaub: Wenn man dieses Argument akzeptiert, müsste man auch die innereuropäische Freizügigkeit abschaffen, die doch zu den wichtigsten Errungenschaften der Europäischen Union gehört! Wenn heute ein Tscheche nach Portugal oder ein Malteser nach Schweden zieht, dann ist das ebenfalls „nicht erzwungene Migration“. Dennoch dürfen Portugal und Schweden die Einwanderung dieser anderen Unionsbürger nicht aus Gründen ihres nationalen Interesses verbieten, mehr noch: innerhalb des Schengen-Raums dürfen sie die Einwanderer nicht einmal an der Landesgrenze kontrollieren. Und sind nicht die JEF vor wenig mehr als einem Jahr genau für diese Reisefreiheit an der deutsch-dänischen Grenze demonstrieren gewesen?

Will man nun nicht für Europäer und Außereuropäer zwei unterschiedliche Maßstäbe anlegen, so kann man Letzteren nicht grundsätzlich verwehren, was man bei Ersteren als ein elementares Grundrecht betrachtet. Aus föderalistischer (oder sagen wir besser: aus humanistischer) Sicht kann das Fernziel nichts anderes als die weltweite persönliche Freizügigkeit aller Menschen sein. Pragmatische Gründe mögen Restriktionen heute noch notwendig machen – angesichts des Wohlstandsgefälles zwischen der EU und einem Großteil des Restes der Welt würde eine völlige Liberalisierung der europäischen Einwanderungspolitik wohl so große Migrationsströme auslösen, dass das soziale Gefüge sowohl in Europa als auch in den Auswanderungsländern in Gefahr geriete. Aber daraus entsteht zunächst einmal vor allem eine Verpflichtung, durch wirtschaftliche Zusammenarbeit dieses Wohlstandsgefälle abzubauen, um dann so bald wie möglich eben doch eine Grenzöffnung zu ermöglichen. Eine Festung Europa, die Einwanderer immer nur dann zulässt, wenn sie darin einen Nutzen für ihre eigenen Interessen sieht, wäre hingegen kein Ausdruck eines supranationalen Föderalismus, sondern eines europäisch gewendeten Nationalismus. Und darauf können wir wirklich verzichten.

Kontroverse Diskussionen

Die Jungen Europäischen Föderalisten, so heißt es in dem Grundsatzprogramm, „zeichnen sich durch eine freundschaftliche politische Streitkultur aus, die von gegenseitigem Respekt und gegenseitiger Achtung geprägt ist. […] Kontroverse Diskussionen sind sind bei uns kein Tabu. Sie sind sogar erwünscht […]“.

Es ist dem neuen Programmentwurf zu wünschen, dass vor seiner Verabschiedung am Wochenende noch die ein oder andere kontroverse Diskussion darüber stattfindet. Zunächst einmal aber ist es bereits ein Verdienst, dass er umstrittenen Fragen nicht aus dem Weg geht, sondern auch hier eine Positionierung anstrebt und Langzeitperspektiven zu formulieren versucht. Zu viel politischer Mut hat der europäischen Integration bis jetzt jedenfalls noch niemals geschadet.

Bild: jef.europe [CC-BY-NC-2.0], via Flickr.

Ein größeres Budget für die Europäische Union? Zu den Verhandlungen über den mehrjährigen Finanzrahmen

Haushaltskommissar Janusz Lewandowski will, dass der EU 2014-2020 deutlich mehr Geld zur Verfügung steht. Vorläufig wäre es schon erfreulich, wenn sie wenigstens 2012 all ihre Programme finanzieren könnte.

Die Haushaltspolitik zählt in allen demokratischen Staaten zu den am meisten diskutierten politischen Themen überhaupt. In den halb-parlamentarischen Systemen des 19. Jahrhunderts war das Budgetrecht häufig der wichtigste Hebelpunkt der gewählten Abgeordneten gegen die monarchische Exekutive; und bis heute ist eine Regierung, die im Parlament keine Mehrheit für ihren Haushaltsplan findet, so gut wie handlungsunfähig. Auf europäischer Ebene funktioniert einiges anders als im nationalen Rahmen: Erstens entscheidet hier nicht das Parlament allein, sondern Parlament und Rat zusammen über den Haushalt. Zweitens kann die EU keine eigenen Steuern erheben, sondern finanziert sich in erster Linie über Beiträge der Mitgliedstaaten, die sich an deren jeweiligen Bruttoinlandsprodukt orientieren. Drittens darf die EU, anders als ihre Mitgliedstaaten, keine Schulden aufnehmen. Und viertens ist der europäische Haushalt im Vergleich zu den nationalen Etats außerordentlich klein: Derzeit macht er nur wenig mehr als ein Prozent des Bruttoinlandsprodukts der Europäischen Union aus – insgesamt knapp 150 Milliarden Euro, was pro Kopf weniger als ein Zehntel des Etats der Bundesrepublik Deutschland ist.

Dennoch ist auch in Brüssel die Verhandlung eines neuen Haushaltsplans jedes Mal Anlass scharfer Debatten, die in der Vergangenheit wiederholt zu Blockaden zwischen Parlament und Rat führten. Seit den 1980er Jahren gibt es deshalb die sogenannten „mehrjährigen Finanzrahmen“ (MFR), mit denen die Grundlinien des europäischen Haushalts jeweils für sieben Jahre im Voraus abgesteckt werden (wer sich für Details interessiert: Wikipedia hat einen guten Artikel über die Funktionsweise des EU-Haushalts). Allerdings führt dies nur dazu, dass alle sieben Jahre umso heftiger diskutiert wird – und da in Kürze der neue Finanzrahmen für den Zeitraum 2014-2020 verabschiedet werden soll, steht der Union ein spannender Herbst bevor.

Die beiden meistdiskutierten Punkte sind dabei die Einnahmequellen und die Höhe des Haushalts. In ihrem im Juni vorgelegten MFR-Entwurf sprach sich die Europäische Kommission sowohl für die Einführung spezieller EU-Steuern als auch für eine Erhöhung des Etats um fünf Prozent aus. Beides ist heftig umstritten, sollte aber nicht miteinander in einen Topf geworfen werden. Eine Umstellung von nationalen Beiträgen zu einer europäischen Steuer bedeutet nicht notwendigerweise einen Anstieg des Gesamtbudgets und umgekehrt. Im Folgenden soll es deshalb nur um die zweite Frage gehen (zur EU-Steuer bei Gelegenheit mehr): Ist ein höherer Etat für die EU sinnvoll und wünschenswert?

Institutionelle Interessen

Mehr Geld ist in der Politik oft gleichbedeutend mit mehr Macht: Wer ein größeres Budget zu verteilen hat, kann mehr gestalten und gewinnt auch an öffentlicher Aufmerksamkeit. Es ist deshalb wenig verwunderlich, dass die Diskussionen über den EU-Etat im politischen System oft entlang einer sehr klaren Grenze verlaufen: Die supranationalen Institutionen, also Europäische Kommission und Europäisches Parlament, setzen sich für eine Ausweitung des europäischen Budgets ein, um ihre eigenen Handlungsspielräume zu vergrößern – die nationalen Regierungen hingegen wollen die EU eher an der kurzen Leine halten, um selbst die finanziell mächtigsten staatlichen Organe auf dem Kontinent zu bleiben. Allerdings ist die Haltung des Rates auch nicht ganz eindeutig: Der EU-Haushalt, speziell die Struktur- und Regionalfonds, bildet nämlich auch den wichtigsten Mechanismus für finanzielle Transfers zwischen den reicheren und den ärmeren Mitgliedstaaten. Infolgedessen sind die wirtschaftlich schwächeren Länder in Süd- und Osteuropa zuletzt größtenteils doch für einen Anstieg des Etats – während es die wohlhabenden Nettozahlerstaaten Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Finnland und Niederlande waren, die sich Ende 2010 in einem gemeinsamen Brief für ein Einfrieren des Haushalts aussprachen. (Seit Margaret Thatcher 1984 den sogenannten Britenrabatt aushandelte, sind zudem nationale Sonderermäßigungen zu einer populären Forderung geworden. Obwohl das Europäische Parlament regelmäßig deren vollständige Abschaffung verlangt, erhalten derzeit außer Großbritannien auch Deutschland, die Niederlande, Schweden und Österreich nationale Beitragsrabatte in unterschiedlicher Höhe. Und die dänische Regierung gab jüngst unter Veto-Drohungen bekannt, dass sie ab 2014 auch einen haben will.)

All diese Positionen sind aus der Logik der jeweiligen Institutionen vollauf verständlich. Institutionelle Machtinteressen sind jedoch noch keine politischen Argumente: Für die europäischen Bürger ist es zunächst einmal belanglos, wer ihre Steuergelder ausgibt – wichtig ist vielmehr, wofür sie ausgegeben werden. Wenn man sich eine Meinung über den EU-Etat bilden will, sollte man sich deshalb zunächst bewusst machen, welche Funktionen ein solcher öffentlicher Haushalt überhaupt erfüllt. Im Wesentlichen sind dies zwei: zum einen die Finanzierung der Staatsaufgaben, zum anderen die makroökonomische Stabilisierung. Und beide Punkte sprechen für einen Anstieg des europäischen Budgets.

Erstens: Finanzierung der Staatsaufgaben

Dass der öffentliche Haushalt zur Finanzierung der Staatsaufgaben dient, ist nahezu eine Trivialität. Als Bürger haben wir bestimmte Erwartungen an staatliche Organe: Sie sollen die Müllabfuhr organisieren, Eisenbahnen bauen, Naturkatastrophen bekämpfen, Schulen betreiben, Banken beaufsichtigen, Kulturgüter subventionieren, Stromleitungen legen, sozialen Ausgleich schaffen, Spitzenforschung ermöglichen, den Frieden sichern und über die schädlichen Folgen von Alkoholkonsum und ungeschütztem Sex aufklären. All diese Tätigkeiten kosten Geld, für das die Bürger als Steuerzahler aufkommen müssen. Die Frage, welche Aufgaben der Staat genau hat, ist natürlich immer umstritten. Aber wenn wir uns demokratisch darauf geeinigt haben, dass er dies oder jenes tun soll, dann müssen wir ihm wohl oder übel auch die finanziellen Mittel dafür geben.

Im Laufe der letzten Jahrzehnte nun wurden die Zuständigkeiten der europäischen Ebene nach und nach immer mehr erweitert. Der Grund dafür ist schlicht, dass unsere Gesellschaft enger vernetzt ist als früher. Je mehr sich dank neuer Verkehrs- und Kommunikationsmittel der Aktionsradius der Menschen vergrößert, desto mehr Aufgaben können nur staatenübergreifend erfüllt werden. Vor einigen Jahrzehnten etwa spielten transeuropäische Eisenbahn- und Energienetze noch kaum eine Rolle – heutzutage ist das ein bedeutender Tätigkeitsbereich der EU, ohne den die Mitgliedstaaten ihre klimapolitischen Ziele kaum erfüllen könnten. In einem fremden Land zu studieren, war lange Zeit ein extravagantes Vergnügen – heute ist Auslandserfahrung für viele Berufe zu einer zentralen Schlüsselqualifikation geworden. Dass wir ohne eine gemeinsame Finanzmarktaufsicht nicht mehr auskommen, hat die Eurokrise eindrucksvoll bewiesen. Und je häufiger wir uns beruflich oder privat in anderen europäischen Ländern aufhalten, desto mehr springen uns auch die ungleichen Lebensverhältnisse zwischen ihnen als unerträgliche Ungerechtigkeit ins Auge.

Hinzu kommt, dass es oft schlicht effizienter ist, Ausgaben nur einmal auf europäischer Ebene zu treffen als 27 Mal in jedem Mitgliedstaat. Die Länder der EU werden niemals wieder Krieg gegeneinander führen – warum sollten sie also 27 getrennte Rüstungsprogramme betreiben statt einem gemeinsamen? In den meisten Staaten der Welt verfolgen die Europäer gemeinsame Interessen – warum sollte es dann 27 nationale Botschaften geben statt einer gemeinsamen EU-Vertretung? Und manches nützliche Projekt in der Grundlagenforschung ist so teuer, dass kein einzelner Mitgliedstaat es sich allein würde leisten wollen – während sich über das gemeinsame Forschungsrahmenprogramm genügend Mittel dafür auftreiben lassen.

An der finanziellen Schmerzgrenze

Während aber die Aufgaben der Europäischen Union immer weiter gewachsen sind, stieg das Budget nicht in gleichem Tempo. Insbesondere die neuen Zuständigkeiten, die sich aus dem Vertrag von Lissabon ergaben, führten die EU deshalb immer wieder an die finanzielle Schmerzgrenze: 2010 etwa waren die Einführung des Europäischen Auswärtigen Dienstes und der EU-Finanzaufsicht aus Haushaltsgründen gefährdet, dieses Jahr werden unter anderem für das Stipendienprogramm Erasmus, für den Europäischen Sozialfonds, für den europäischen Forschungsrat und für die humanitäre Hilfe die Mittel knapp. In dieser Situation ein Einfrieren des europäischen Budgets zu verlangen, läuft effektiv darauf hinaus, dass die EU den ihr übertragenen Aufgaben nicht wird gerecht werden kann – was die europäischen Bürger am Ende womöglich sogar teurer zu stehen kommen wird, wenn nämlich deshalb die weniger effizienten nationalen Programme fortgesetzt werden müssen.

Natürlich heißt das nicht, dass im Umkehrschluss alle derzeitigen Ausgaben der EU sinnvoll und wünschenswert wären. Im Gegenteil, einer der wichtigsten Posten, die Gemeinsame Agrarpolitik, ist überaus ineffizient und kontraproduktiv. Aber die richtige Methode, um das zu ändern, wäre, die notwendige politische Mehrheit für eine Agrarreform zu organisieren. Bei den Forderungen, den europäischen Etat einzufrieren, geht es hingegen nicht darum, einzelne Politikfelder besser auszugestalten, sondern um eine grundsätzliche Beschränkung der Ausgaben, die völlig unabhängig von den Erfordernissen der konkreten Tätigkeitsbereiche gelten soll.

Zweitens: Makroökonomische Stabilisierung

Außer der Finanzierung der Staatsaufgaben hat der öffentliche Haushalt jedoch noch eine zweite Funktion, die auf nationaler Ebene oft als selbstverständlich vorausgesetzt wird, in der EU aber eine besondere Relevanz besitzt: Er dient innerhalb einer Volkswirtschaft als „automatischer Stabilisator“ gegen ökonomische Schocks. Dabei sind auf nationaler Ebene vor allem zwei Effekte relevant: Zum einen federt er konjunkturelle Schwankungen über die Zeit ab. In einem Abschwung sinken die Steuereinnahmen, während die (Sozial-)Ausgaben steigen, was die Nachfrage belebt und damit dem Land aus der Krise hilft (umgekehrt wird im Boom durch steigende Steuereinnahmen und sinkende Ausgaben das Wachstum gebremst und eine Überhitzung verhindert). Zum anderen balanciert er Ungleichgewichte zwischen Regionen aus. Wenn ein Schock eine Region härter trifft als die anderen, so sinken dort die Steuereinnahmen, während die staatlichen Ausgaben steigen, was der Krisenregion hilft, wieder zum Rest der Volkswirtschaft aufzuschließen. Der öffentliche Haushalt trägt also dazu bei, das Wirtschaftssystem stabil zu halten – bis zu einem gewissen Grad sogar unabhängig davon, wofür genau das Geld eigentlich ausgegeben wird.

Der erste dieser beiden Effekte basiert darauf, dass sich der Staat in der Krise verschulden kann. Der Haushalt der EU, der nach Art. 310 AEU-Vertrag immer auszugleichen ist, wird diese Funktion deshalb nicht übernehmen können. Für die interregionale Stabilisierung hingegen kommt es vor allem auf das Volumen des Budgets an. Regelmäßige Leser dieses Blogs wissen, dass ich die Einführung eines hinreichend großen gemeinsamen Haushalts deshalb auch für die geeignetste Lösung der Euro-Krise halte, die in erster Linie auf einen asymmetrischen Schock zurückgeht, von dem die südeuropäischen Staaten und Irland stärker betroffen waren als die nord- und mitteleuropäischen. Natürlich bleiben die derzeit für den mehrjährigen Finanzrahmen diskutierten Erhöhungen weit hinter dem zurück, was hierfür notwendig wäre (die Kommission schlägt eine Steigerung von fünf Prozent vor – eine Verfünffachung des heutigen Budgets käme den Bedürfnissen der Eurozone wohl näher). So oder so wird jeder zusätzliche Euro im Etat der EU helfen, Wirtschaftskrisen wie die jetzige in Zukunft zu vermeiden.

Gerade angesichts der Euro-Krise

Unter diesem Aspekt ist auch ein Argument hinfällig, das in der Debatte immer wieder zu hören war – zuletzt etwa von dem britischen Premierminister David Cameron (Cons./AECR), als er damit drohte, gegen jede Erhöhung des EU-Haushalts ein Veto einlegen zu wollen. Dieses Argument besagt, dass es nicht richtig sein könne, das Budget auf europäischer Ebene ausgerechnet in einer Zeit auszuweiten, in der auf nationaler Ebene immer neue Sparpakete geschnürt werden. Tatsächlich stimmt das Gegenteil: Es ist ein elementarer Grundsatz antizyklischer Wirtschaftspolitik, dass Staaten in einer Krise ihre Etats gerade nicht reduzieren sollten. Dass die südeuropäischen Länder dennoch einen strikten Austeritätskurs fuhren, lag (außer an eklatanten ökonomischen Fehleinschätzungen) vor allem daran, dass sie auf nationaler Ebene finanziell überfordert waren. Die Europäische Union insgesamt könnte hingegen sehr wohl die nötigen konjunkturpolitischen Maßnahmen treffen. Nur fehlt den reichen nördlichen Mitgliedstaaten dafür der politische Wille – und den supranationalen Organen das Budget.

Gerade angesichts der derzeitigen Krise liegt es also im Interesse der europäischen Bürger, die Europäische Union langfristig mit höheren finanziellen Mitteln auszustatten: Am Ende wird es uns schlichtweg billiger kommen. Es bleibt nur zu hoffen, dass das auch die nationalen Regierungen so sehen, wenn es im November zum Showdown zwischen dem Europäischen Parlament und dem Ministerrat kommt.

Bild: By Piotr Drabik (Flickr: Janusz Lewandowski) [CC-BY-2.0], via Wikimedia Commons.

Ach, Europa-Union!

Wäre es nicht schön, wenn die europäischen Föderalisten in der Öffentlichkeit dieselbe Leidenschaft zeigen würden wie die Europagegner?

Die Europa-Union Deutschland (EUD) wird am kommenden Wochenende in Düsseldorf ihren 58. Bundeskongress abhalten und sich dort ein neues Grundsatzprogramm geben. Für einen beträchtlichen Teil der Leser dieses Blogs dürfte das keine neue Information sein, da sie selbst Mitglieder der EUD sind. Ein anderer, ebenfalls nicht geringer Teil der Leser hingegen weiß vermutlich nicht einmal, dass die Europa-Union überhaupt existiert. Und damit ist schon das Hauptproblem dieses größten proeuropäischen Verbands in Deutschland benannt.

Beginnen wir also mit ein paar Hintergrundinformationen: Die EUD ist die deutsche Sektion der Union Europäischer Föderalisten (UEF), einer gesamteuropäischen überparteilichen Vereinigung zur Förderung des supranationalen Föderalismus. 1946 unter maßgeblicher Mitwirkung ehemaliger antifaschistischer Widerstandskämpfer gegründet, war die UEF in ihren Anfangsjahren eine politische Großbewegung mit über 100 000 Mitgliedern und starker öffentlicher Präsenz, die auf die rasche Gründung eines demokratischen europäischen Bundesstaates drängte. Nach der Gründung der Europäischen Gemeinschaften in den 1950er Jahren (die einerseits zwar den Wunsch nach einer supranationalen Organisation einlösten, andererseits aber mit ihrer technokratisch-elitären Funktionsweise dem demokratischen Ideal der Föderalisten widersprachen) zerfiel die UEF. Erst 1971 wurde sie neu gegründet – nun mit dem Ziel, die Gemeinschaften als institutionellen Kern der europäischen Integration zu akzeptieren, aber sich für ihre Stärkung und Demokratisierung einzusetzen.

Die Abwesenheit der Europa-Union aus der Öffentlichkeit

Heute umfasst die UEF weniger als dreißigtausend Mitglieder, wobei die EUD mit 17 000 Mitgliedern die bei Weitem größte nationale Sektion ist. Eigentlich sollte man deshalb meinen, dass ihr in diesen Zeiten eine zentrale Rolle in der öffentlichen Auseinandersetzung zukommen müsste. Durch die Euro-Krise ist das Interesse der Medien für europäische Themen so stark wie noch nie; der EU stehen große institutionelle Reformen bevor, bei denen Deutschland aufgrund seiner wirtschaftlichen und politischen Macht eine Schlüsselrolle zufällt; und das Kernanliegen der Föderalisten hat nichts von seiner Plausibilität verloren: die Schaffung eines europäischen Verfassungsrahmens, in dem gemeinsame Fragen auch gemeinsam entschieden werden, und zwar nicht durch undurchschaubare diplomatische Verhandlungen zwischen den nationalen Regierungen, sondern demokratisch im Europäischen Parlament. Wer, wenn nicht die EUD sollte in einer solchen Situation in die Podiumsdiskussionen, die Talkshows und die Marktplätze drängen, um der Öffentlichkeit seine Argumente vorzustellen?

Und doch ist es in den letzten Jahren sehr still um die Europa-Union gewesen: Mit Ausnahme einer Demonstration gegen die ungarische Regierung im März 2012 war von ihr nicht viel zu hören und zu sehen. Als Dänemark 2011 dem Schengener Abkommen zum Trotz wieder Grenzkontrollen einführte, gab es öffentliche Protestaktionen nur von der Jugendorganisation JEF, nicht von der EUD selbst. Vor allem aber zeigte sich die EUD erschreckend zurückhaltend, als sich in den deutschen Boulevardmedien das Griechenland-Bashing ausbreitete. In Zeiten, in denen auch unter Angehörigen der deutschen Regierungsparteien nationaler Populismus wieder salonfähig wurde, gelang es der Europa-Union nicht, einen diskursiven Gegenpol zu bilden. Es war, als ob Greenpeace den Wiedereinstieg in die Atomenergie mit einem Achselzucken abgetan hätte: In jener Auseinandersetzung, für die die EUD wie geschaffen war, blieb sie in der Öffentlichkeit fast unsichtbar. Und auch die „europaweite Aktionswoche für eine föderale EU“, die in der vergangenen Woche stattfand, zeigte keine besondere Resonanz.

Das neue Grundsatzprogramm

Am 27./28. Oktober soll nun also der Bundeskongress der Europa-Union ein neues Grundsatzprogramm verabschieden. Für die öffentliche Präsenz des Verbands ist das ohne Zweifel eine Chance: Mitten in der Krise ergibt sich die Gelegenheit, entscheidende Argumente zu setzen, der Politik eine Agenda vorzuschlagen, eine Lösung für die europäischen Sorgen zu entwerfen. Bereits seit Monaten wurde deshalb in den einzelnen Landesverbänden und auf Regionalkonferenzen über den Programmentwurf diskutiert, der nun zur Abstimmung steht. Was dabei herausgekommen ist, lässt sich hier nachlesen. Für alle Freunde großer Würfe ist es eine Enttäuschung.

Wirklich mutig wird das Grundsatzprogramm nur an einigen wenigen Punkten: So will die EUD, dass sich die EU künftig über eine eigene Steuer finanziert, dass Unionsbürger auch bei Wahlen zu regionalen und nationalen Parlamenten in ihrem jeweiligen Wohnsitzland ein Wahlrecht besitzen und dass die Außenpolitik komplett europäisiert wird – einschließlich der Vertretung bei internationalen Organisationen wie den Vereinten Nationen. Doch bei den meisten institutionellen Fragen bleibt das Programm deutlich zurückhaltender: So soll das Europäische Parlament ein Initiativrecht erhalten und die Kommission wählen dürfen, aber in der Gesetzgebung doch auch weiterhin nur „gleichberechtigt“ mit dem Ministerrat sein. In der Währungsunion sollen die Wirtschafts- und Haushaltspolitik zwar „verbindlich abgestimmt“ werden, aber von einer Ausweitung des EU-Budgets und einer makroökonomischen Steuerung direkt durch das Europäische Parlament ist keine Rede. Und was die Sozialpolitik betrifft, wird sogar explizit hervorgehoben, dass „[n]icht alles […] auf der europäischen Ebene geregelt werden [muss]“ – ein Teil der Landesverbände will selbst die Forderung nach europäischen sozialen Mindeststandards streichen lassen.

Eine Unzahl politischer Gemeinplätze

Vor allem aber zeichnet sich das Programm durch eine Unzahl an politischen Gemeinplätzen aus: Es geht darum, so kann man da lesen, die „Risiken der Globalisierung“ zu bewältigen. Europas Werte sind die „Unantastbarkeit der Menschenwürde und die unveräußerlichen Rechte des Einzelnen“. Die kulturelle Vielfalt ist „der Reichtum Europas“ und deshalb „zu schützen und zu fördern“. Eine europäische Öffentlichkeit ist „unerlässlich“ und erfordert eine „umfassende europapolitische Berichterstattung“. Das Handeln der EU dient „dem Wohl ihrer Bürgerinnen und Bürger“. (Nach einem etwas progressiveren Alternativvorschlag: „dem Wohl der hier lebenden Bürgerinnen und Bürger“. Aber sollte die EU nicht eigentlich wie jeder Staat auch dem Wohl der Weltgemeinschaft insgesamt verpflichtet sein?) Umweltpolitisch gilt es umzusteuern „hin zu einer nachhaltigen, auf erneuerbare Energiequellen gestützten Wirtschaft“. Und natürlich ist die EU offen für neue Mitglieder, „die sich zu ihren Zielen und Werten bekennen“, aber nur, solange dabei ihre eigene „Handlungs- und Entwicklungsfähigkeit“ nicht gefährdet ist.

Während über all diese feierlichen Selbstverständlichkeiten mehr oder weniger Einigkeit besteht, ist die Überschrift des Programms selbst derzeit noch umstritten. Die endgültige Entscheidung wird erst auf dem Bundeskongress fallen. Zur Auswahl stehen insbesondere die Versionen „Unser Ziel sind die Vereinten Staaten von Europa“, „Unser Ziel sind die Vereinigten Staaten von Europa“, „Unser Ziel ist der europäische Bundesstaat“, „Unser Ziel ist eine föderale Europäische Union“ sowie „Düsseldorfer Programm der Europa-Union Deutschland“ – Letzteres offenbar ein Kompromissvorschlag des nordrhein-westfälischen Landesverbands. Mit Verlaub: Haben wir wirklich keine anderen Sorgen? Folgt man der EUD, dann würde sich die Europäische Union der Zukunft kaum von der heutigen unterscheiden, nur dass im amtlichen Briefkopf künftig vielleicht ein anderer Name stünde.

Welche Rolle will die Europa-Union in Zukunft spielen?

Woher aber kommt dieser fatale Hang zum Gemeinplatz, der sich durch das Programm der Europa-Union zieht? Nach meinem Eindruck handelt es sich dabei um ein Phänomen, das man aus der Europapolitik leider nur allzu häufig kennt: die Suche nach dem kleinsten gemeinsamen Nenner. Denn während die EUD in den letzten Jahrzehnten viel von ihrem Einfluss auf die öffentliche Meinung eingebüßt hat, hat sie in den etablierten deutschen Parteien eine erstaunliche Präsenz gewonnen: Derzeit gehören ihr nicht weniger als 71 der 99 deutschen Europaparlamentarier und 170 der 620 Mitglieder des Deutschen Bundestags an, und auch die Funktionsträger des Verbandes rekrutieren sich in erster Linie aus der Elite der deutschen Parteipolitik. Es ist kaum verwunderlich, dass darunter auch der ein oder andere ist, für den die Abschaffung der nationalen Souveränität der Bundesrepublik (die mit der Gründung eines europäischen Bundesstaats logischerweise verbunden wäre) nicht wirklich ein übergeordnetes politisches Ziel darstellt. Und der jedenfalls nicht die Stabilität der Bundesregierung oder die Erfolgschancen seiner Partei bei der nächsten Bundestagswahl dafür aufs Spiel setzen würde.

Für die Europa-Union geht es in dieser Krise auch um die Frage, wie sie ihre eigene künftige Rolle in der Gesellschaft sieht. Es gibt dabei im Wesentlichen zwei Modelle: Sie kann ein Forum für Politiker, Beamte und Unternehmer sein, die beruflich mit Europa zu tun haben und deshalb das Netzwerk nutzen wollen, das solch ein Verein bieten kann. In diesem Fall täte die EUD gut daran, ihr programmatisches Profil flach zu halten, um niemanden zu vergrätzen. Ihre „Überparteilichkeit“ wäre vor allem die Suche nach einem größtmöglichen Europakonsens der politischen und gesellschaftlichen Eliten in Deutschland, womit sie sicher im Verborgenen manches Nützliche leisten könnte. Auf das föderalistische Pathos aber sollte sie dann ehrlicherweise verzichten: Die Europa-Union wäre die „Partei des kleineren Übels“ (wie Kurt Tucholsky einst die SPD nannte), aber nicht mehr die politische Bewegung, als die sie nach dem zweiten Weltkrieg gegründet wurde.

Die andere Option der EUD besteht darin, wieder zu einem starken zivilgesellschaftlichen Verband zu werden, der eine breite Öffentlichkeit anspricht, um möglichst viele Menschen von seinen Lösungen für unsere gemeinsamen Probleme zu überzeugen. Die Europa-Union könnte für den europäischen Föderalismus das sein, was Greenpeace für den Umweltschutz, Attac für die Finanzmarktkontrolle, Amnesty International für die Abschaffung der Todesstrafe und der Bund der Steuerzahler für die Reduzierung der Staatsausgaben ist. Ihre Aufgabe wäre es dann, Themen auf die politische Agenda zu setzen, Maximalforderungen zu formulieren, durch pointierte Aktionen Interesse zu wecken und Unterstützung zu mobilisieren. „Überparteilichkeit“ würde in diesem Fall bedeuten, die Parteien argumentativ vor sich her zu treiben: sich für keine vereinnahmen zu lassen, aber klare Kritik an ihnen zu üben, wo das notwendig ist. Die EUD müsste Debatten zuspitzen und würde damit womöglich mehr Widerspruch, aber auch mehr Begeisterung erzeugen. Vor allem aber müsste sie wieder selbst daran glauben, dass ein föderales Europa wünschenswert und möglich ist – und den Mut haben, das auch dann auszusprechen, wenn ein Teil der im Bundestag vertretenen Parteien es gerade nicht für opportun hält.

Übrigens

Wie der Titel dieses Blogs erahnen lässt, teile ich selbst die wichtigsten politischen Ziele der Europa-Union. Den Programmentwurf könnte ich wohl ohne Weiteres unterschreiben (andererseits: wer könnte das nicht?). Trotzdem bin ich bislang kein Mitglied des Verbands und kenne die innerverbandlichen Debatten und Dynamiken nur zum Teil. Meine Sicht ist eine Außenwahrnehmung. Wer mag, darf mich deshalb gerne eines Besseren belehren – oder sich fragen, weshalb die EUD in der Öffentlichkeit den Eindruck erweckt, den ich von ihr bekommen habe.

Bild: By Seiya123 (Own work) [CC-BY-SA-3.0], via Wikimedia Commons.

Wolfgang Schäuble, der Währungskommissar und das Europäische Parlament

Für seine Verdienste um die europäische Währungsunion hat Wolfgang Schäuble dieses Jahr den Karlspreis gewonnen. Seine Verdienste um die europäische Demokratie sind noch unklar.

Da können die Van Rompuys, Barrosos und Junckers dieser EU noch so viele Papiere über die Zukunft der Eurozone veröffentlichen: So richtig aufgeschreckt ist die deutsche Medienlandschaft dann doch erst, wenn auch die Bundesregierung sich der Forderung nach einer tiefgreifenden Neuordnung der Währungsunion anschließt. Heute nun hat sie dies getan, und zwar in Gestalt von Finanzminister Wolfgang Schäuble (CDU/EVP). Kurz nach dem Weltfinanzgipfel in Tokio und wenige Tage vor dem nächsten Treffen des Europäischen Rates hat dieser nicht nur in Bezug auf Griechenland den denkwürdigen Satz „There will not be a Staatsbankrott“ geprägt, sondern auch ein Reformprogramm skizziert, das die EU dem Ziel einer gemeinsamen Wirtschafts- und Finanzpolitik ein gutes Stück näher bringen könnte.

Schäubles Plan baut dabei auf Reformschritte auf, die bereits in den vergangenen Jahren vollzogen wurden. Speziell mit dem Europäischen Semester wurde versucht, die Koordinierung der nationalen Budgetpolitiken verbessern: Seit 2011 müssen alle Mitgliedstaaten ihre Haushaltspläne für das Folgejahr jeweils bereits im Januar der Europäischen Kommission vorlegen, die dann bis Juli sogenannte „länderspezifische Empfehlungen“ erarbeitet. Wenn dann in der zweiten Jahreshälfte die nationalen Parlamente die Haushaltspläne verabschieden, sollen sie diese Empfehlungen berücksichtigen. Sofern das Defizit über 3 Prozent liegt, kann die Kommission sie dank der sogenannten Sixpack-Verordnungen sogar dazu zwingen, indem sie bei Verstößen gegen die Empfehlungen Geldbußen verhängt. Hingegen können Staaten, die die Defizitgrenzen einhalten, bislang straflos gegen die Kommissionsempfehlungen verstoßen – selbst wenn das der Eurozone insgesamt schadet, etwa weil dadurch ein asymmetrischer Schock verschärft wird.

Macht für den Währungskommissar

Bereits vor einigen Tagen schlug deshalb Ratspräsident Herman Van Rompuy (CD&V/EVP) vor, dass künftig nicht nur die überschuldeten Länder, sondern alle Euro-Mitgliedstaaten „mit der europäischen Ebene individuelle vertragliche Vereinbarungen über die von ihnen geplanten Reformen und deren Implementierung treffen“. Schäuble stößt nun in dasselbe Horn, verschärft jedoch Van Rompuys Ansatz noch: Statt einer „vertraglichen Vereinbarung“ zwischen dem Mitgliedstaat und der Union soll das für Wirtschaft und Währung zuständige Kommissionsmitglied (derzeit Olli Rehn, Kesk./ELDR) einen nationalen Haushaltsplan, der seiner Meinung nach gegen die länderspezifischen Empfehlungen verstößt, künftig schlicht mit einem Veto belegen können. Die Parlamente müssten dann so lange nachbessern, bis alle Vorgaben erfüllt sind. Die genaue Ausgestaltung des Etats wäre zwar weiterhin Sache der nationalen Abgeordneten, faktisch aber würde die Haushaltshoheit künftig von den nationalen Parlamenten und dem Währungskommissar gemeinsam ausgeübt.

Und wenn Schäuble Währungskommissar sagt, dann meint er auch den Währungskommissar – und nicht die Kommission als Ganzes. Bislang nämlich funktioniert die europäische Exekutive nach dem Kollegialprinzip, bei dem alle Beschlüsse von der Kommission insgesamt beschlossen werden müssen; die Zuteilung von Zuständigkeitsbereichen an einzelne Mitglieder dient nur praktischen Zwecken. Schäuble jedoch will, dass der Währungskommissar die Entscheidung über Annahme oder Ablehnung eines nationalen Haushaltsplans künftig allein treffen kann (eingeschränkt allenfalls durch die Richtlinienkompetenz des Kommissionspräsidenten). Das Kollegialprinzip würde damit zumindest in dieser Frage dem Ressortprinzip weichen, wie man es etwa von der Funktionsweise des deutschen Bundeskabinetts kennt.

Wer kennt Olli Rehn?

Der Vorteil von Schäubles Plan liegt auf der Hand: Die fiskalpolitische Koordinierung würde stark vereinfacht; Mitgliedstaaten würden dazu gezwungen, bei der Gestaltung ihrer Haushalte auch die wirtschaftspolitischen Bedürfnisse der übrigen europäischen Länder zu berücksichtigen; und durch die Einführung des Ressortprinzips würden etwaige Blockaden innerhalb der Kommission (die mit 27 Mitgliedern eigentlich längst zu groß für ein Kollegialorgan geworden ist) unwahrscheinlicher. Die Nachteile sind jedoch nicht weniger offenkundig: Mit der Verwirklichung von Schäubles Plänen würde sehr viel wirtschaftspolitische Macht künftig beim europäischen Währungskommissar gebündelt – und welche negativen Folgen das haben kann, ließ sich erst Anfang dieses Jahres in Belgien beobachten.

Damals nämlich machte Olli Rehn zum ersten Mal von seinen Sixpack-Befugnissen Gebrauch und wies den Haushaltsplan der kurz zuvor ins Amt gekommenen belgischen Regierung zurück – die daraufhin umgehend einen neuen Entwurf mit Einsparungen von 1,3 Milliarden Euro vorlegte. Gleichzeitig jedoch erklärte der belgische Wirtschaftsminister Paul Magnette (PS/SPE) in einem Zeitungsinterview, die Europäische Kommission sei „dabei, eine fünfzehnjährige Rezession vorzubereiten“, und feuerte eine rhetorische Salve ab, die in dem Ausruf gipfelte: „Wer kennt Olli Rehn? Wer hat jemals das Gesicht von Olli Rehn gesehen? […] Niemand. Und doch sagt er uns, wie wir unsere Wirtschaftspolitik führen sollen. Europa hat keine demokratische Legitimation, dies zu tun.“ Zwar distanzierte sich Regierungschef Elio Di Rupo (PS/SPE) wenige Stunden später von diesen Äußerungen seines Wirtschaftsministers, doch an dem Grundproblem änderte das nichts: Selbst wenn Rehns Forderungen inhaltlich sinnvoll gewesen sein mögen, nahmen ihn die meisten Belgier nicht als einen Politiker wahr, der ihnen politisch verantwortlich und damit legitimiert war, Entscheidungen über die belgische Haushaltspolitik zu treffen.

Europaparlament: Stärken durch Entschlacken?

Die wichtigste Frage, die Wolfgang Schäuble zu seinem Plan beantworten hat, ist folgerichtig, wie eine weitere Machtfülle des Währungskommissars denn mit einer Demokratisierung der Europapolitik einhergehen kann. Leider jedoch hat Schäuble dazu nur recht wenig zu sagen: Vernünftigerweise spricht er sich für eine Stärkung des Europäischen Parlaments aus, doch wie diese Stärkung aussehen soll, bleibt unklar. Irgendwie soll es künftig früher in haushaltsrelevante Fragen „einbezogen“ werden – aber es scheint nicht so, als wollte Schäuble ihm die Möglichkeit geben, dem Währungskommissar bei seinen Entscheidungen irgendwelche Vorschriften zu machen.

Und dann greift Schäuble noch einen Vorschlag auf, über den ich hier erst kürzlich ausführlich geschrieben habe: nämlich die Idee einer „parlamentarischen Eurogruppe“, einer Unterkammer des Europäischen Parlaments, in der nur die Abgeordneten aus den Mitgliedstaaten der Eurozone vertreten sein sollen. Dass das Europäische Parlament selbst diesen Vorschlag ablehnt, scheint Schäuble dabei nicht weiter zu bekümmern. Und auch, wie das Parlament dadurch an Einfluss gewinnen soll, erklärt er nicht näher. Die Tagesschau spricht vom „Prinzip ‚Stärken durch entschlacken‘“, aber was genau man sich darunter vorstellen soll, leuchtet wenigstens mir persönlich nicht ein. Jedenfalls habe ich noch nie davon gehört, dass das Europäische Parlament an einer zu großen Anzahl von Abgeordneten leiden würde oder dass es in seiner Handlungsfähigkeit eingeschränkt wäre, weil Parlamentarier aus Nicht-Euro-Staaten auch bei währungsrelevanten Entscheidungen mitstimmen dürfen.

Die demokratische Legitimität der Europäischen Kommission

Am Ende ist der Vorschlag einer „Eurokammer“ der besseren demokratischen Legitimation sogar abträglich. Denn es wird ja nicht genügen, das Parlament nur hier und da ein wenig mehr „einzubeziehen“. Wenn die eigentliche Macht über die Haushaltspolitik der Mitgliedstaaten beim europäischen Währungskommissar liegen soll, dann führt kein Weg daran vorbei, die demokratische Legitimität der Europäischen Kommission selbst zu verbessern. Insbesondere müssen die Bürger die Möglichkeit bekommen, durch Wahlen auf die parteipolitische Zusammensetzung der Kommission einzuwirken, um so demokratische Richtungsentscheidungen zu ermöglichen.

Das aber ist nur möglich, wenn die Kommissionsmitglieder nicht mehr so wie jetzt in erster Linie durch die Mitgliedstaaten benannt werden: Derzeit kann jede nationale Regierung einen Kommissar vorschlagen, was dazu führt, dass in der Kommission Mitglieder aller Parteien vertreten sind, die in irgendeinem europäischen Land regieren – zwölf Konservative, neun Liberale, sechs Sozialdemokraten. Wer davon Währungskommissar wird und ob er eine eher „linke“ oder eine eher „rechte“ Budgetpolitik verfolgt, entzieht sich dem Einfluss der Bürger fast völlig. Damit die Bürger selbst eine Richtungsentscheidung treffen können, müsste die Ernennung der Kommission deshalb enger mit der Europawahl verbunden sein: Nicht die nationalen Regierungen, sondern das Europäische Parlament allein sollte über ihre Zusammensetzung entscheiden. Dadurch käme es im Parlament zu einem Wechselspiel zwischen einer die Kommission stützenden Mehrheitskoalition und einer Opposition, die eine programmatische und personelle Alternative dazu bieten könnte. Olli Rehn wäre für die Europäer kein Unbekannter mehr, sondern ein Vertreter der Partei oder Koalition, die durch ihren Wahlsieg bei der Europawahl zur Übernahme einer politischen Führungsrolle legitimiert wäre.

Das setzt aber natürlich voraus, dass es bei der Europawahl klare Entscheidungen gibt – eine Koalition, die deutlich von sich behaupten kann, dass ihr Programm die Mehrheit der europäischen Wähler auf ihrer Seite hat. Der Vorschlag einer „parlamentarischen Eurogruppe“ steht diesem Ziel im Wege: Was, wenn in der Eurokammer eine andere Koalition die Mehrheit stellen würde als im Plenum des Parlaments? Sollte der Währungskommissar dann nur von den Euro-Abgeordneten gewählt werden? Und was wäre mit dem Kommissionspräsidenten und seiner Richtlinienkompetenz?

Schäubles Ansatz einer strikteren Kontrolle der nationalen Haushaltspolitiken durch die Europäische Union hat ohne Zweifel ihre Verdienste – insbesondere ist es gut, wenn die Bundesregierung endlich erkannt hat, dass die Aufgabe einer „europäischen Wirtschaftsregierung“ nicht vom Europäischen Rat, sondern nur von der Kommission übernommen werden kann. Seine demokratiepolitischen Vorschläge jedoch sind bestenfalls verworren und würden nicht dazu beitragen, dass die fiskalpolitischen Vorgaben der europäischen Ebene bei den Bürgern auf größere Akzeptanz stoßen würden. Wenn sich Ende dieser Woche die europäischen Staats- und Regierungschefs treffen, dann werden sie gut daran tun, dieser Frage bei ihren Reformüberlegungen eine etwas höhere Priorität einzuräumen.

PS: Und das gemeinsame Budget?

Einen Punkt übrigens hat Schäuble bei der Vorstellung seiner Ideen überhaupt nicht erwähnt: die Einführung eines gemeinsamen Budgets für die Eurozone, das hoch genug sein müsste, um daraus Maßnahmen zur makroökonomischen Steuerung zu finanzieren. In dem Papier, das Herman Van Rompuy vor zwei Wochen präsentierte, waren diese „Mechanismen fiskalischer Solidarität, z.B. durch eine angemessene fiskalische Kapazität“ noch enthalten. Es wäre ein schlechtes Zeichen, wenn die Bundesregierung sich diesen Plänen jetzt verweigern würde.

Bild: By Euku (Own work) [GFDL or CC-BY-SA-3.0-2.5-2.0-1.0], via Wikimedia Commons.