Das Sekretariat der Vereinten Nationen: Unabhängig, effizient, kompetent?

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Das neue Verfahren bei der Wahl des UN-Generalsekretärs zeigt: Reformen der Vereinten Nationen sind, trotz allem, möglich. In einer Serie von Gastartikeln antworten hier Vertreterinnen und Vertreter aus Politik, Wissenschaft und Zivilgesellschaft auf die Frage: Wenn Sie eines an der Funktionsweise der UN ändern könnten, was wäre es? Heute: Franz Baumann. (Zum Anfang der Serie.)

„Der Generalsekretär braucht ein kompetentes, loyales und zweckmäßig strukturiertes Sekretariat, das so wenig Energie wie nur möglich für den Binnenbetrieb erfordert.“

Drei Monate vor seinem tragischen Tod hielt Generalsekretär Dag Hammarskjöld in Oxford eine fulminante Rede zu seinem Amtsverständnis und zur zentralen Rolle des Sekretariats in der Architektur der Vereinten Nationen: The International Civil Servant in Law and in Fact. Er erläuterte die Schlussfolgerungen aus der Einsicht, die der große US-Politologe Inis Claude 1956 in seinem klassischen Lehrbuch Swords into Plowshares formuliert hatte, nämlich dass es zwei Vereinte Nationen gibt: zum einen die Arena der Mitgliedsstaaten, zum anderen das nur dem internationalen Interesse verpflichtete Sekretariat.

Weil nicht davon ausgegangen werden kann, dass in der Arena souveräner Staaten zwangsläufig Resultate erzielt werden, die dem globalen Gemeinwohl nutzen, ist die Rolle des Generalsekretärs, unterstützt von einem unabhängigen, effektiven und ihm loyalen Sekretariat, in der Architektur der Vereinten Nationen von besonderer Bedeutung. Und weil die heutigen Menschheitsherausforderungen nicht an Staatsgrenzen halt machen, ist eine effektive globale Institution wichtiger denn je.

Der Generalsekretär hat einen politischen Spielraum

Dem Sekretariat, als einem der sechs Hauptorgane der Vereinten Nationen, ist das ganze Kapitel XV der Charta gewidmet. Nach Artikel 97 ist der Generalsekretär „der höchste Verwaltungsbeamte der Organisation“. Ihm (von „ihr“ war 1945 noch nicht die Rede; im Folgenden wird rückblickend die männliche und vorausschauend die weibliche Form verwendet) werden noch zwei weitere Funktionen zugewiesen, nämlich der Generalversammlung alljährlich über die Tätigkeit der Organisation Bericht zu erstatten (Artikel 98) und „die Aufmerksamkeit des Sicherheitsrats auf jede Angelegenheit [zu] lenken, die nach seinem Dafürhalten geeignet ist, die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit zu gefährden“ (Artikel 99).

Diese dreifache Aufgabenstellung – Leitung eines unabhängigen Sekretariats, Jahresbericht und die Möglichkeit, auf Konflikte hinzuweisen – steht nach Hammarskjöld in einer engen Wechselbeziehung. Artikel 97 (Verwaltungschef) ist die Grundlage der politischen Unabhängigkeit des Generalsekretärs und muss komplementär mit den Artikeln 98 (Berichterstattung), 99 (Bedrohung des Friedens), 100 (politische Unabhängigkeit) und 101 (Ernennung von Beamten durch den Generalsekretär) gesehen werden. autonome politische Rolle des Generalsekretärs braucht ein professionelles, starkes, unabhängiges und dem Generalsekretär loyales Sekretariat Die drei Elemente geben dem Amtsinhaber großen Spielraum, der genutzt werden kann oder auch nicht; sie verstärken – oder schwächen – sich gegenseitig.

Macht durch Überzeugungskraft

Oberster Verwaltungsbeamter zu sein ist also keine triviale Aufgabe. Das Sekretariat ist die Hausmacht des Generalsekretärs, wobei „Macht“ sich mehr auf die intellektuelle und moralische Überzeugungskraft bezieht als auf Entscheidungshoheit über Zwangsmaßnahmen. Der Generalsekretär kann weder Steuern erheben noch Resolutionen durchsetzen oder Sanktionen erlassen; Truppen stehen ihm nicht zur Verfügung, Geldmittel ebenso wenig. Aber als Verkörperung des Weltgewissens hat er „soft power“ wie außer ihm nur noch der Papst und vielleicht der Dalai Lama.

Seit dem Ende des Kalten Krieges leitet er außerdem einen Riesenapparat, der in vielen Krisengebieten aktiv ist. Diplomatie und Konferenzdienste, die klassischen Aufgaben der Organisation, wurden durch eine operationelle Komponente ergänzt, Diplomatie durch Management.

Die UN haben sich eher ausgedehnt als verändert

In den vergangenen siebzig Jahren ist die Welt in folgenschwerer Weise komplexer geworden, die Aufgaben der Vereinten Nationen ebenfalls. Allerdings haben sich die Strukturen der Vereinten Nationen eher ausgedehnt als verändert. Neue sind dazugekommen, aber angepasst worden sind sie im Grunde kaum, wie kenntnisreiche Beobachter schon seit langem bedauern.

In den vergangenen siebzig Jahren ist die Belegschaft von unter 2.000 auf über 40.000 und die Anzahl der Mitgliedsländer von 51 auf 193 angewachsen (in derselben Zeit hat sich die Weltbevölkerung verdreifacht). Gewichtige Themen – Menschenrechte, wirtschaftliche und soziale Entwicklung, Friedenseinsätze (zunehmend nach innerstaatlichen Konflikten), Seerecht, Klimawandel, organisiertes Verbrechen, Menschenhandel, Terrorismusbekämpfung – rückten erst nach und nach in den Fokus der Organisation, die gegründet worden war, um nach zwei verheerenden Weltkriegen einen dritten zu verhindern.

Fast hundert Unter-Generalsekretäre

Diese thematische Erweiterung führte, bildlich gesprochen, zu einer horizontalen organisatorischen Expansion, nicht aber zu thematischen Gruppierungen und vertikaler Integration. Die enzyklopädische thematische Bandbreite, aber auch die Vervierfachung der Zahl der Mitgliedsländer und die vergrößerte, konfliktgeladene Mitgliederstruktur, stellen an den Generalsekretär andere Herausforderungen als die Bipolarität des Kalten Krieges. Die Wichtigkeit eines unabhängigen, effektiven und loyalen Sekretariats hat aber keineswegs abgenommen. Im Gegenteil. Schon aus Gründen der Zeitökonomie ist es unerlässlich, dass dem Generalsekretär ein kompetentes, loyales und zweckmäßig strukturiertes Sekretariat zuarbeitet, welches so wenig Energie wie nur möglich für den Binnenbetrieb erfordert.

Dem Generalsekretär unterstehen direkt fast 100 Untergeneralsekretäre (USGs), d.h. Leiter von Hauptabteilungen, Regionalkommissionen, friedenserhaltenden Missionen, Exekutivdirektoren von Programmen und Sonderberater; dazu kommen noch einige Beigeordnete Generalsekretäre (ASGs; für einen Überblick siehe hier, Tabelle 10). Wegen der Gefahr der Verwischung von Zuständigkeiten und Fragmentierung von Verantwortung, stellte der gewichtige Verwaltungs- und Haushaltsausschuss ACABQ mit Besorgnis fest, dass sich die Anzahl von USGs und ASGs von 2011 bis 2015 um fast zwanzig Prozent auf 166 erhöht hat. Postenvergabe als Ersatzhandlung?

Die Fragmentierungsfalle

Das jährliche Haushaltsvolumen des Sekretariats übersteigt 10 Milliarden US-Dollar; die Zahl der Angestellten 40.000 (oder 100.000, wenn Friedenstruppen und Polizisten mitgezählt werden). Überraschenderweise sind die Untergeneralsekretäre jedoch weder thematisch gruppiert noch vertikal integriert. Jede Hauptabteilung ist eine Insel bzw. ein Silo mit eigenem Mandat, eigenem Budget, eigener Infrastruktur und eigener Unterstützergruppe unter den Mitgliedsländern.

Friedenserhaltende Missionen, obwohl von nur zwei Hauptabteilungen unterstützt (DPKO, Department of Peacekeeping Operations, und DFS, Department of Field Support), sind für 75 Prozent der Sekretariatsausgaben verantwortlich, auch für mehr als die Hälfte aller Mitarbeiter und 90 Prozent des Einkaufsvolumens.

Der Generalsekretär braucht die Zustimmung der Generalversammlung, um Geldmittel und Personal von einer Hauptabteilung zur anderen oder von einer Friedensmission in eine andere umzuschichten. Diese Fragmentierungsfalle, die alles gleich wichtig oder gleich gewichtig macht, ist in den von der Generalversammlung beschlossenen Finanzvorschriften angelegt. Sie erschwert es dem Generalsekretär, eigene Prioritäten zu setzen oder mit knappen Zeitressourcen strategisch umzugehen.

Leistungsfähigkeit des Sekretariats erhöhen

Die Fragmentierung des Sekretariats ist ein Phänomen, mit der Dag Hammarskjöld noch nicht zu kämpfen hatte. Sein Anliegen war es, die politische Einflussnahme wichtiger Mitgliedsländer zurückzudrängen, d.h. die Unabhängigkeit des Sekretariats zu verteidigen. Die heutige große Herausforderung ist, die Leistungsfähigkeit des Sekretariats zu erhöhen: es nicht billiger zu machen, sondern besser.

Zum Glück stehen der neuen Generalsekretärin hier einige Möglichkeiten zur Verfügung. Es ist in ihrem Ermessen, die Schwächung des internationalen Beamtentums zurückzudrehen und das Sekretariat so zu organisieren, dass Synergien freigesetzt und Reibungsverluste minimiert werden. Das wird nicht ohne Unterstützung wichtiger Mitgliedsländer gehen, aber die Initiative muss im wohlverstandenen Eigeninteresse von der Generalsekretärin ausgehen.

Das internationale Beamtentum wurde geschwächt

Die Charta erwartet von UN-Beamten ein Höchstmaß an Leistungsfähigkeit, fachlicher Eignung und Ehrenhaftigkeit. An diesem hohen Anspruch sollte festgehalten werden, gerade weil das internationale Beamtentum als Institution in den letzten Jahren geschwächt wurde. Die externen Rechnungsprüfer (Board of Auditors) haben moniert, dass die Personalplanung in den Kinderschuhen steckt und es keine Datenbank gibt, in der die Laufbahn, Fähigkeiten und Berufswünsche der über 40.000 Belegschaftsmitglieder katalogisiert sind.

Wie in öffentlichen Verwaltungen üblich hatten interne Bewerber bis 2010 bei Stellenausschreibungen Vorrang; externe Bewerber wurden in Betracht gezogen, wenn intern niemand zu finden war. Der normale Einstieg war unten, und wiewohl es keine Regelbeförderung gab, konnte man leistungsbedingt auf ein Weiterkommen hoffen.

Das Personalbüro hat an Einfluss verloren

Das Personalbüro – von Kofi Annan, als er in den späten achtziger Jahren Personalchef war, programmatisch von OPS (Office of Personnel Services) zu OHRM (Office of Human Resources Management) umbenannt –, hatte eine strategische Rolle bei der Einstellung von Bewerbern und der Besetzung von Stellen. Es sortierte Bewerber nach objektiven Eignungskriterien (eligibility) vor; in einem zweiten Schritt identifizierten die Leiter von Fachabteilungen unter denjenigen, die die Grundvoraussetzungen erfüllten, jene aus, die dem spezifischen Profil der ausgeschriebenen Stelle am ehesten entsprachen (suitability). Dadurch bestand eine gewisse Gewaltenteilung, was die Möglichkeit eröffnete, planend einzuwirken und zum Beispiel die Zusammensetzung des Sekretariats nach geographischen Kriterien zu steuern oder die Frauenquote zu erhöhen.

Nicht mehr: Das Personalbüro hat sich – oder wurde – aus wichtigen Personalentscheidungen verabschiedet. Heute entscheiden Abteilungsleiter allein über Einstellungen und Beförderungen (mit allem, was das an Arbeitsbelastung bedeutet, aber auch an Versuchungen offeriert). Unglaublicherweise gibt es nur noch einen einzigen Prozess zur Einstellung, Versetzung und Beförderung von Mitarbeitern. Dies wäre in nationalen Ministerien unvorstellbar, ebenso wie bei Banken, Fluglinien oder Industrieunternehmen.

Immer mehr „Durchreisende“ ohne UN-Bindung

Die Öffnung für Außenseiter sowie die Dezentralisierung von Einstellungs- und Beförderungsentscheidungen haben das Sekretariat verändert. Beamte auf Lebenszeit, die den Dienst bei den Vereinten Nationen nicht als Job, sondern als Beruf – gar als Berufung – ansehen, werden weniger. „Durchreisende“ ohne besondere Bindung an die Organisation werden mehr.

Bis in die neunziger Jahre des vorigen Jahrhunderts hatten Direktoren ein durchschnittliches Dienstalter von einundzwanzig Jahren, Beamte im höheren Dienst sechzehn (siehe hier, Absatz 81). Heute ist es weniger als die Hälfte, nämlich zehn bzw. sieben Jahre. Untergeneralsekretäre oder Beigeordnete Generalsekretäre bringen es im Durchschnitt sogar nur noch auf vier Jahre Erfahrung im UN-System (hier, Tabelle 11). Trotzdem wurde das Sekretariat nicht verjüngt, in den letzten Jahren stieg das Durchschnittsalter sogar noch etwas an.

Nationale Delegierte wechseln nahtlos die Seite

In den neunziger Jahren waren fünf Prozent der Beamten des höheren Dienstes auf der Eingangsstufe P-2, was dem damaligen Generalsekretär Annan eine zu schmale Basis für angemessene Nachwuchsförderung schien (siehe hier, Absatz 85). Heute sind es nur noch drei Prozent (hier, Tabelle 6). Dreißig bis vierzig Prozent der Stellen wurden in den letzten fünf Jahren mit externen Bewerbern besetzt (hier, Tabelle 2). Viele Delegierte der nationalen Regierungen wechseln nahtlos die Seite, was der Unabhängigkeit des Sekretariats nicht gerade nützt. Wiewohl ihre Expertise wertvoll sein kann, wäre ein zeitliches Moratorium wünschbar, zumindest um Interessenkonflikte – oder deren Anschein – zu minimieren.

Es wäre verkürzt, die Skandale der letzten Zeit und das sklerotische Management der veränderten Personalstruktur zuzuschreiben. Andererseits ist nicht von der Hand zu weisen, dass das in der Belegschaft vorhandene ungeheure Potential eher suboptimal eingesetzt wird, dass es viel Frustration und Leerlauf im Apparat und weniger esprit de corps als früher gibt.

Die Struktur des Sekretariats rationalisieren

Dag Hammarskjöld hatte eine klare Vision für das Sekretariat, die er offensiv vertrat. Es wäre wünschenswert, wenn die neunte Generalsekretärin es ihm nachtäte. Sie sollte schnell ihr Amtsverständnis kommunizieren sowie organisatorische und personelle Fakten schaffen, deren Umfang und konzeptionelle Stringenz prägend für ihre gesamte Amtszeit sein würden. Was wären einige Maßnahmen – strategisch, taktisch und praktisch –, die sie aus eigener Befugnis einleiten könnte, und zwar in den ersten Wochen und Monaten des Jahres 2017?

In diesem sich schnell schließenden Zeitfenster, bevor die Leitungsposten wieder gefüllt sind, könnte sie Kofi Annans Vorschlag aufgreifen und die Struktur des Sekretariats rationalisieren, indem sie Hauptabteilungen thematisch zusammenfasst und ihrem Stellvertreter die Verantwortung für die Geschäftsführung des Sekretariats überträgt. Darüber hinaus ist es wichtig, dass die Generalsekretärin die Hoheit über Personalangelegenheiten wiedergewinnt. Dazu braucht es aber ein kompetentes, mit Befugnissen, Systemen und Ressourcen angemessen ausgestattetes Personalbüro, welches seine Aufgabe strategisch sieht und nicht nur Prozessverwaltung oder nachträgliche Aufräumungsarbeiten betreibt.

Schlüsselrolle für das Department of Management

Eine Schlüsselrolle kommt dem Department of Management zu, um Fragmentierung rückgängig zu machen, Integration und Professionalisierung zu fördern, Arbeitsmethoden zu modernisieren, Informationstechnologie über Verwaltungsabläufe hinaus zur Datenanalyse (knowledge management) zu nutzen und überhaupt zum Motor stetiger Verbesserungen zu werden. Über Nacht wird das alles nicht zu leisten sein, aber Reform ist kein Ereignis, sondern ein Prozess, wie Kofi Annan zu sagen pflegte.

Die horizontale Arbeitsteilung muss präzise definiert und inhaltliche Gruppierungen geschaffen werden. Allgemeine Verwaltungsaufgaben sind zu automatisieren und in Dienstleistungszentren zu konzentrieren. Gleichzeitig muss vertikal integriert und durch stringente Anwendung des Subsidiaritätsprinzips die Tendenz zurückgedrängt werden, Probleme nach oben durchzureichen. Letztlich muss die technische Infrastruktur des Sekretariats modernisiert und konsolidiert werden.

Kompetenz, Effizienz und Integrität wiederherstellen

Hammarskjöld kämpfte um Autonomie und politischen Spielraum. Die nächste Generalsekretärin muss die Kompetenz, Effizienz und Integrität des Sekretariats wiederherstellen. Weil qualitative Veränderungen so ungeheuer schwierig zu erkämpfen sind, besteht die Versuchung, es bei geringfügigen Korrekturen unbefriedigender Umstände zu belassen.

Dagegen steht zu hoffen, dass eine energische, visionäre Generalsekretärin gewählt wird, deren politische Richtungsvorgabe höher zielt, die sich der ikonischen Bedeutung ihrer Rolle bewusst ist und die höchste Qualitätsansprüche stellt. Tausende von Mitarbeiter, all jene, die aus idealistischen Gründen dabei sind, werden es ihr danken und sie enthusiastisch unterstützen.

Franz Baumann war von 1980 bis 2015 für die Vereinten Nationen tätig, zuletzt als Beigeordneter Generalsekretär und Sonderberater für Umweltfragen und Friedensmissionen.

Wenn Sie eines an den Vereinten Nationen ändern könnten, was wäre es?

1: Serienauftakt [DE / EN]
2: Ein neues Wahlverfahren für den UN-Generalsekretär [DE / EN] ● Stephen Browne
3: Das Sekretariat der Vereinten Nationen: Unabhängig, effizient, kompetent? [DE / EN] ● Franz Baumann
4: Die Bürger in den Mittelpunkt: Die Vereinten Nationen brauchen eine Grunderneuerung für das 21. Jahrhundert [DE / EN] ● Dhananjayan Sriskandarajah
5: Weichenstellung für die Vereinten Nationen: Wie kann der Sicherheitsrat reformiert werden? [DE] ● Sven Gareis
6: Die Bürger der Welt müssen die Kontrolle zurückgewinnen – mit einem globalen Parlament [DE / EN] ● Andreas Bummel
7:  Elect the Council: Die globale Sicherheit braucht einen reformierten UN-Sicherheitsrat [DE / EN] ● Jakkie Cilliers und Nicole Fritz

Bilder: UN Photo/Andrea Brizzi [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr; Hans555 (Own work) [Public domain], via Wikimedia Commons.