Die roten Linien bleiben: Angela Merkel und die Reform der Eurozone

Die Bundeskanzlerin will die Währungsunion reformieren, aber lieber nur ein bisschen.

Am vergangenen Sonntag war es endlich so weit: Angela Merkel (CDU/EVP) gab ihre lang erwartete „Antwort auf Emmanuel Macron“. In einem Interview mit der Frankfurter Allgemeinen Sonntagszeitung sprach die Bundeskanzlerin darüber, welche europapolitischen Vorschläge sie in den nächsten Monaten vorantreiben will – unter anderem in Bezug auf die Reform der Eurozone, die Asyl- und Grenzpolitik oder die Außen- und Sicherheitspolitik.

Was ist davon zu halten? Die Reaktionen auf Merkels Vorstöße fielen sehr widersprüchlich aus: Während einige Kommentatoren begrüßten, dass nun endlich Bewegung in die Debatte komme, beklagten andere, dass Merkel durch ihren Mangel an Ambitionen Europa im Stich lasse. In diesem Artikel soll es vor allem um einen Aspekt der umfangreichen EU-Reformdebatte gehen, nämlich um Merkels Antwort auf das Problem der makroökonomischen Stabilisierung. Diese Frage steht seit der Eurokrise im Mittelpunkt der Debatte um die Zukunft der europäischen Währungsunion und wurde auch in diesem Blog schon wiederholt thematisiert.

Asymmetrische Schocks in der Währungsunion

Ganz kurz zusammengefasst geht es dabei um die Frage, wie die Währungsunion auf asymmetrische Schocks reagieren kann, die die Konjunktur in einzelnen Mitgliedstaaten stärker treffen als in anderen. Bei getrennten Währungen werden solche asymmetrischen Schocks einfach durch Wechselkursanpassungen ausgeglichen. In einer Währungsunion können sie hingegen zu selbstverstärkenden Spiralen führen, weil Kapitalanleger in die stabilen Länder flüchten, was dort die Inflation antreibt und die Krisenländer noch tiefer in die Rezession stürzt. Zudem versagen die geldpolitischen Instrumente der Zentralbank, deren Zinssatz gleichzeitig für die Krisenländer zu hoch und für die Boomländer zu niedrig ist.

Die Frage, wie solche asymmetrischen Schocks abgefedert werden können, steht deshalb im Mittelpunkt der Theorie optimaler Währungsräume. Dabei zeigte der US-amerikanische Wirtschaftswissenschaftler Peter Kenen bereits 1969, wie wichtig ein gemeinsamer öffentlicher Haushalt ist, der als „automatischer interregionaler Stabilisator“ wirkt: Bei asymmetrischen Schocks zahlen die Bewohner der Boomländer mehr Geld in den gemeinsamen Haushalt ein, während die Krisenländer höhere Auszahlungen bekommen (z.B. in Form von Arbeitslosenhilfe). Dadurch kommt es zu Finanztransfers, durch die sich die Konjunktur in der gesamten Währungsunion angleicht: Die Krisenregionen erholen sich, und in den Boomländern werden Preisblasen verhindert.

Die Debatte in der Eurokrise

Dass das Budget der EU nur vergleichsweise klein ist und kaum auf konjunkturelle Schwankungen reagiert, wurde während der Eurokrise deshalb immer wieder als zentrale Schwachstelle der Währungsunion identifiziert. In der Folge wurden verschiedene Vorschläge entwickelt, um auch die Eurozone mit automatischen interregionalen Stabilisatoren auszustatten: etwa ein Konjunkturausgleichsfonds (siehe hier) oder eine gemeinsame Versicherung für kurzfristige Arbeitslosigkeit (mehr dazu hier). All diesen Vorschlägen ist gemeinsam, dass es sich um Mechanismen für zyklische Finanztransfers handeln, die auf die Konjunkturentwicklung der Mitgliedstaaten reagieren und groß genug sind, diese ernsthaft zu beeinflussen.

Allerdings konnte sich der Europäische Rat während der Eurokrise zu keinem dieser konkreten Vorschläge durchringen. Die Befürworter eines Konjunkturstabilisators beschränkten sich deshalb bald darauf, nur noch allgemein von einem eigenen „Haushalt für die Eurozone“ zu sprechen und dessen genaue Ausgestaltung offen zu lassen. Auch Emmanuel Macron forderte ein solches Eurozonen-Budget, ohne allzu genau zu erklären, wie die Mittel aus diesem Budget verwendet werden sollten.

Merkels „Investivhaushalt“

Und Angela Merkel? In ihrem FAS-Interview greift die Bundeskanzlerin zwar Macrons Wunsch nach einem Eurozonen-Budget auf. Doch ihre Vorschläge zur konkreten Ausgestaltung machen deutlich, dass sie dabei ganz andere Zwecke im Sinn hat als die Befürworter automatischer Konjunkturstabilisatoren.

Denn zum einen soll das Eurozone-Budget nach Merkels Vorstellungen nur „im unteren zweistelligen Milliardenbereich“ angesiedelt sein: viel zu niedrig, um nennenswerte Konjunkturpolitik zu betreiben. Und zum anderen soll es sich um einen „Investivhaushalt“ handeln, mit dem Staaten, die „bei Wissenschaft, Technologie und Innovation Nachholbedarf haben“, unterstützt werden könnten. Ob ein Land Geld aus dem Budget erhält oder nicht, hätte mit seiner konjunkturellen Lage also gar nichts zu tun. Vielmehr scheint es, als ob Merkel im Wesentlichen eine Replik der bereits existierenden EU-Strukturfonds anstrebt – nur eben nicht für die gesamte EU, sondern auf die Eurozone begrenzt.

Unterlaufen weitergehender Vorschläge

Worin Merkel den genauen Nutzen einer solchen Kopie gegenüber einer einfachen Aufstockung der bestehenden Strukturfonds sieht, darüber lässt sich nur spekulieren. Dass die Bundeskanzlerin gezielt den Spalt zwischen Euro- und Nicht-Euro-Ländern vergrößern will, ist kaum anzunehmen. Schon plausibler, aber aus europafreundlicher Sicht nicht weniger besorgniserregend ist, dass es um eine Entmachtung des Europäischen Parlaments gehen könnte: Merkel lässt ausdrücklich offen, „ob dieses neue Budget innerhalb oder außerhalb des EU-Haushalts verwaltet werden soll“ – Letzteres würde bedeuten, dass die Europaabgeordneten (anders als bei den regulären Strukturfonds-Mitteln) kein Mitspracherecht über die Verwendung hätten.

Am wahrscheinlichsten ist aber wohl, dass Merkel mit ihrem Vorschlag eines „Investivhaushalts“ schlicht die weitergehenden Vorschläge, die mit der Idee eines Eurozone-Budgets verbunden sind, unterlaufen will. Denn die bisherigen Vorschläge für einen europäischen Konjunkturstabilisator, insbesondere die Möglichkeit einer europäischen Arbeitslosenversicherung, stießen in der deutschen Öffentlichkeit – und vor allem in Teilen von Merkels eigener Partei – auf massiven Widerstand.

Irrationale Angst vor der „Transferunion“

Befürchtet wird dabei vor allem, dass Deutschland dauerhaft für andere Mitgliedstaaten zahlen müsste – eine weitgehend irrationale Sorge, da es zur Natur eines zyklischen Transfermechanismus gehört, dass die zwischenstaatlichen Geldströme über den kompletten Konjunkturzyklus hinweg weitgehend ausgeglichen wären. Doch allein der Gedanke an eine europäische „Transferunion“ löst in Deutschland seit der Eurokrise fast panische Abwehrreaktionen aus.

Hingegen wird die mit den Strukturfonds verbundene Grundidee einer Förderung der strukturschwächeren Mitgliedstaaten in Deutschland weitgehend anerkannt, und das paradoxerweise obwohl die damit verbundenen zwischenstaatlichen Transfers tatsächlich dauerhaft sind. Das von Macron geforderte Eurozonen-Budget zu einem „Investivhaushalt“ nach Vorbild der Strukturfonds umzuinterpretieren bietet für Merkel also den Vorteil, dass sie sich einerseits vordergründig auf Frankreich zubewegt, andererseits aber keine neuen Transfermechanismen akzeptieren muss, die der deutschen Öffentlichkeit schwer zu vermitteln sind.

Konjunkturhilfe-Kredite des Europäischen Währungsfonds?

Doch wenn das Eurozonen-Budget für die makroökonomische Stabilisierung nicht verwendbar ist, wie soll dann das Problem der asymmetrischen Schocks gelöst werden? Tatsächlich formuliert Merkel in ihrem Interview auch hierfür einen Vorschlag: Als Instrument gegen makroökonomische Schwankungen hat sie den Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) im Blick, der schon während der Eurokrise gegründet wurde, um vom Staatsbankrott bedrohte Euroländer mit Hilfskrediten zu unterstützen.

Künftig soll der ESM unter dem Namen „Europäischer Währungsfonds“ (EWF) firmieren und nicht erst in äußerster Not zum Einsatz kommen, sondern auch kurzfristige Kredite an Länder vergeben können, „die durch äußere Umstände in Schwierigkeiten geraten“. Es erscheint naheliegend, dass damit vor allem konjunkturelle Schwierigkeiten gemeint sind. Offenbar strebt Merkel also an, anstelle des Eurozonen-Budgets kurzfristige EWF-Darlehen als Konjunktur-Stabilisator zu verwenden. Auch das ist keine ganz neue Idee: Sowohl der EU-Haushaltskommissar Günther Oettinger (CDU/EVP) als auch derzeitige ESM-Geschäftsführer Klaus Regling haben in den letzten Wochen ähnliche Vorschläge geäußert.

Aber kann das gutgehen? Rein kommunikationspolitisch liegen die Vorteile dieses Ansatzes für Merkel auf der Hand: Da es weiterhin nur um „Kredite“, nicht um „Transfers“ ginge, ist kaum mit einem empörten Aufschrei der deutschen Medien und der CDU zu rechnen. Rein makroökonomisch wiederum unterscheiden sich kurzfristige Krisenkredite nicht allzu sehr von Zahlungen aus einem zyklischen Konjunkturausgleichsfonds: In beiden Fällen erhält ein Land, das von einem asymmetrischen Schock betroffen ist, in der Krise Geld, das es nach der Krise wieder zurückbezahlen muss. Beide Instrumente könnten also grundsätzlich eine ähnliche Stabilisierungswirkung entfalten.

In der Krise wäre der EWF wohl zu langsam

Was den EWF jedoch von automatischen Stabilisatoren unterscheidet, ist die Art, wie im Einzelfall Zahlungen ausgelöst werden. Bei einem automatischen Stabilisator wie der gemeinsamen Arbeitslosenversicherung oder dem Konjunkturausgleichsfonds ist dafür keine zusätzliche politische Entscheidung notwendig: Die Auszahlung erfolgt einfach, wenn bestimmte vorher festgelegte Kriterien erfüllt sind. Über die EWF-Kredite müsste hingegen in jedem Einzelfall neu entschieden werden. Zuständig wäre dabei nach Merkels Vorstellungen ein zwischenstaatliches Gremium, wobei wohl (schon wegen der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts) ebenso wie im heutigen ESM-Rat die deutsche Bundesregierung und indirekt der Deutsche Bundestag ein Vetorecht besitzen sollen.

Die von Merkel angestrebte Konstruktion wäre also mit einer größeren politischen Kontrolle verbunden, was auf den ersten Blick als ein Vorteil erscheinen mag. Tatsächlich könnte genau dies jedoch zu einem entscheidenden Problem werden – denn bei der Bekämpfung einer Konjunkturkrise kommt es stark darauf an, schnell zu reagieren, damit keine selbstverstärkende Effekte einsetzen, die ein Gegensteuern erschweren. Es ist deshalb gerade wünschenswert, dass automatische Konjunkturstabilisatoren von selbst einsetzen. Der EWF hingegen würde erst dann tätig werden, wenn das oft schwerfällige politische System das Problem erkannt und sich zu einer Entscheidung durchgerungen hat.

Hinzu kommt noch, dass auch die kurzfristigen EWF-Kredite Merkel zufolge „[i]mmer gegen Auflagen“ vergeben werden sollen. Um Zugang dazu zu erhalten, müsste die Regierung eines Krisenlandes also wenigstens symbolische Einschränkungen ihrer wirtschaftspolitischen Entscheidungshoheit hinnehmen. Angesichts des damit verbundenen politischen Ansehensverlusts ist anzunehmen, dass Regierungen lange – womöglich zu lange – zögern würden, bevor sie in einem Konjunkturabschwung von den Krediten Gebrauch machen. Es ist deshalb zu befürchten, dass die Unterstützung des EWF oft schlicht zu spät käme, um volle Wirkung zu entfalten.

Mangelhafte demokratische Legitimität

Und noch ein Problem bliebe ungelöst, nämlich die mangelhafte demokratische Legitimität des EWF. Dass die Geldflüsse bei automatischen Stabilisatoren ohne politische Einzelfallentscheidung erfolgen, hat auch den Vorzug, dass alle Staaten nach einem festgelegten Regelwerk gleich behandelt werden.

Das Entscheidungsorgan des EWF wäre hingegen wie jedes intergouvernementale Gremium Schauplatz zwischenstaatlicher Machtspiele, die in einer akuten Wirtschaftskrise, in der einzelne Staaten als Bittsteller, andere als Geldgeber auftreten, natürlich umso heftiger ausfallen. Welcher Regierung wird geholfen, welcher nicht? Und zu welchen Bedingungen? Wie in der Eurokrise würden diese eminent politischen Fragen jedes Mal neu diskutiert werden müssen, und auch wenn es wohl nicht jedes Mal zu einer solchen Eskalation käme wie bei dem „Coup“ gegen Griechenland 2015, sind hässliche zwischenstaatliche Konflikte vorprogrammiert.

Merkel investiert kaum politisches Kapital

Insgesamt fallen Merkels Vorschläge zur Reform der Eurozone also wenig überzeugend aus. Zwar ist die Bundeskanzlerin erkennbar bestrebt, Macron nicht auflaufen zu lassen: Mit ihrer Einwilligung in ein Eurozonen-Budget gibt sie genügend Ansätze für deutsch-französische Formelkompromisse, die beide Seiten als Erfolg verkaufen können.

Wirklich politisches Kapital investieren, um trotz der Bedenken in Teilen der CDU die europäische Währungsunion für die nächste Krise wetterfest zu machen, will Merkel aber offensichtlich ebenfalls nicht. Die engen roten Linien, die sie während der Eurokrise gezogen hat, stehen rhetorisch zwar nicht mehr im Mittelpunkt, doch sie bleiben für sie handlungsleitend: Das Schreckgespenst einer „Transferunion“ zu vermeiden wiegt noch immer stärker als der Wunsch nach einer sinnvollen und effizienten makroökonomischen Stabilisierung der Eurozone.

Und jetzt?

Ob damit schon das letzte Wort der deutschen Bundesregierung in dieser Frage gesprochen ist, muss sich allerdings erst noch zeigen. In einem Interview mit dem Spiegel hat sich Finanzminister Olaf Scholz (SPD/SPE) jedenfalls gerade für eine europäische Arbeitslosigkeits-Rückversicherung ausgesprochen, offenbar als zusätzliches Instrument der Konjunkturstabilisierung neben den EWF-Krediten.

Ob dieser Vorstoß mit Merkel abgesprochen war und gar zur gemeinsamen Linie der deutschen Bundesregierung werden könnte, ist völlig unklar. Eher scheint es, als wollte Scholz nur ein Signal setzen, dass er selbst zu weitergehenden Schritten bereit wäre, als mit der Großen Koalition zu machen sind. Aber immerhin: Mit Merkels Interview ist die Debatte über die Reform der Eurozone wieder zurück auf der Tagesordnung. Man darf gespannt sein, was die nächsten Monate noch bringen werden.

Bild: By European People's Party (EPP Summit, Brussels, March 2017) [CC BY 2.0], via Wikimedia Commons.