Will the new Trump presidency be a “beneficial shock” for the EU? – Probably not

Deutsch

By Manuel Müller

Look who is back: Unfortunately, it is rather unlikely that Donald Trump will bring fresh impetus for reform to Ursula von der Leyen’s second term in office.

Donald Trump (Rep./IDU) has been re-elected President of the USA. For the governments in Europe, which are meeting today and tomorrow in Budapest in the framework of the European Political Community, this is a problem in many respects: Trump could stop American support for Ukraine in the defence war against Russia, abandon NATO (and Taiwan anyway), fuel the Middle East conflict, reduce the American contribution to climate protection, start new trade wars and foster global far-right discourses, for example on asylum or gender policy.

A beneficial shock?

But could there be a good side to all this? Last week, Politico quoted six anonymous EU officials who described a possible Trump presidency as bitter, but ultimately potentially healing medicine for the EU.

This was followed on Tuesday by an opinion piece by Mujtaba Rahman, head of the consulting firm Eurasia Group’s Europe practice: According to him, Europe is suffering from a political “malaise” as it is unable to come together on key issues such as defence, migration and fiscal policy. The French and German governments, in particular, are unwilling to lead because of their domestic weaknesses. A second Trump presidency, however, could have a “galvanising effect”. If EU member states realised that they could no longer rely on the US, they would be more willing to push through the necessary reforms: a more modern budget geared towards investments rather than agricultural subsidies, joint bonds to finance defence spending, joint investments to strengthen European industry. As problematic as Donald Trump’s victory would be, it could be “just the shock needed to prevent the EU from falling into a long, and possibly terminal, decline.”

There is no lack of ideas, but of political will

What is behind this narrative of a beneficial shock? Could it really be that the second Trump presidency, while bringing liberal democracy in the US to the brink of the abyss, is the very thing that EU member states need to pull together more resolutely than before, to put aside petty national misgivings and concerns, and to take joint responsibility for defending their political values?

Three arguments make this argument at least superficially plausible. The first, and perhaps most important, is that it is actually quite clear what the EU needs now. In terms of constitutional policy, there is a plethora of reform proposals on the table that would make the European institutions more efficient and more democratic, and the European Parliament itself has already drafted a whole new EU treaty. In foreign policy, approaches like “strategic autonomy” have been discussed for many years. On fiscal policy, NextGenerationEU is already a successful blueprint for what common EU bonds could look like. The Letta, Draghi and Niinistö reports have proposed further steps for key policy areas. So there is no lack of ideas, but rather a lack of political will to implement them.

Crises can prompt member states to act

Second, there have indeed been several historical cases in which external shocks and crises have prompted the EU to muster the political will to make progress on reforms. In political science, this is known as “failing forward”: As member states are reluctant to cede national sovereignty to the EU, they generally do not implement necessary reforms preventively – but only when a crisis becomes so urgent that they see no other way out.

Concerns about German reunification led to the Maastricht Treaty, the Covid pandemic gave rise to NextGenerationEU, the Russian invasion of Ukraine strengthened the EU as a security actor and set in motion a new enlargement dynamic. Could the new Trump presidency have a similar effect?

A new political leadership

Third, the reshuffle of the EU leadership following the European elections in June is almost complete. The hearings of the new EU commissioners in the European Parliament have so far gone without any major upsets. If this continues, Ursula von der Leyen (CDU/EPP) could start her second term on 1 December in a strengthened position. Similarly, the new President of the European Council, António Costa (PS/PES), is likely to be an improvement on his unpopular predecessor Charles Michel (MR/ALDE) in terms of leadership quality.

In addition, several member state governments stressed the importance of the EU in their initial reactions to Trump’s election. While the votes were still being counted in the US, Olaf Scholz (SPD/PES) and Emmanuel Macron (RE/–) spoke on the phone and subsequently announced that they would work even more closely in the future “for a more united, stronger, more sovereign Europe in the new context”. Some smaller member states reacted similarly. Finland’s Petteri Orpo (Kok/EPP), for example, called for “Europe to play a greater role”. Czech Prime Minister Petr Fiala (ODS/ECR) expressed a similar view.

For some in the EU, Trump’s victory is cause for celebration

But this is where the optimism ends, because all the long-discussed reforms needed to make the EU more efficient and democratic require not only a political majority but a unanimous consensus among member states. This applies not only to treaty and electoral changes, but also to decisions on common foreign policy or the long-term EU budget.

This unanimity requirement gives each individual member state a veto in the Council – and there are some European leaders for whom Donald Trump’s election was a cause for celebration above all else. Hungarian Prime Minister Viktor Orbán (Fidesz/P), for example, was delighted about the “beautiful victory” on election night. Slovakia’s Robert Fico (Smer/–) had sent a message of solidarity to Trump already in July, alleging that they both had been the victims of smear campaigns and an assassination attempt by their political opponents. Italian Prime Minister Giorgia Meloni (FdI/ECR) was more circumspect during the campaign, but she too has long maintained good relations with American far-right activists, appearing as a special guest at the CPAC conference in 2019 and 2022.

Orbán and Fico won’t change their European policy

It is illusory to expect that Trump’s victory will in any way motivate these politicians to rethink their European policies. On the contrary, they are likely to feel emboldened by it: With regard to Ukraine, Orbán declared a few days ago that the EU must “realise that if there will be a pro-peace president in America […], then Europe cannot remain pro-war”.

Fico, for his part, described Trump’s victory as a “defeat for liberal and progressive ideas” and as a testimony to the fact that “the media always have a tendency to lie”. His deputy Tomáš Taraba (SNS/close to P) praised Trump as the “best candidate” to solve “problems” such as the war in Ukraine. Fico and Taraba also recognised that Trump poses challenges for Europe. But when it comes to the particularly pressing issue of Ukraine – and relatedly, the EU’s defence policy and its financing –, the US election result will widen rather than narrow divisions in the European Council.

Can the vetoes of Trump’s allies be bypassed?

The only scenario in which a Trump victory could really lead to a new reform dynamic in the EU would be if a majority of member states decided to disregard such voices and systematically circumvent the veto rights of Trump allies in the Council. This would be possible with more differentiated integration, in which a group of member states decides on and implements reforms only among themselves. But it also poses a number of constitutional and political challenges.

In constitutional terms, because the instrument of “enhanced cooperation” (Art. 20 TEU) provided for in the EU treaty for such cases must not be at the expense of the non-participating member states, which makes it very difficult to issue common EU bonds on this basis. Circumventing vetoes would therefore often only be possible with the help of complicated legal constructs – or in the form of “supplementary treaties” outside the EU treaty framework, such as the 2012 fiscal compact that bypassed a UK-Czech veto during the euro crisis.

The challenges of differentiated integration

Politically, differentiation is rather unpopular with the supranational EU institutions, especially the European Parliament, because it fundamentally weakens European legal unity and, in the worst case, threatens to turn the EU into an incoherent system of intergovernmental coalitions of the willing. Instead of a “variable geometry” with many individual agreements, it would therefore be better to have a single comprehensive “core Europe” treaty.

Then again, such a “core Europe” or “concentric circles” model would raise other questions that have been discussed without any answers for many years: Which states would belong to the inner circle? What new institutions would be created? Which policies would be pursued within the new framework and which within the EU-27?

No new reform dynamics without confrontation

These questions harbour great potential for conflict between the member states: The risk of being excluded from the inner circle could motivate unwilling governments to make major concessions – but also to attempt to derail the negotiations altogether. This is one of the reasons why the big member states Germany and France have so far shied away from such an approach in the ongoing reform debates and are instead focussing on minimum compromises that would keep all 27 governments on board.

It seems highly doubtful that Trump’s electoral success will lead Germany and France to adopt a more confrontational stance in the European Council – especially as both of them are under strong domestic pressure. And a new European reform dynamic will not be possible without confronting Trump’s allies. As welcome as a beneficial shock would be, for now it seems more likely that the EU will continue to muddle through as it has for the past 15 years of polycrisis.

Picture: The White House from Washington, DC [Public Domain], via Wikimedia Commons.

Kann die neue Trump-Präsidentschaft ein „heilsamer Schock“ für die EU werden? – Wahrscheinlich nicht

English

Von Manuel Müller

Er ist wieder da: Dass Donald Trump frischen Reformschwung in Ursula von der Leyens zweite Amtszeit bringt, ist leider kaum zu erwarten.

Donald Trump (Rep./IDU) ist erneut zum Präsidenten der USA gewählt worden. Für die Regierungen in Europa, die sich heute und morgen im Rahmen der Europäischen Politischen Gemeinschaft in Budapest treffen, ist das in vieler Hinsicht ein Problem: Trump könnte die amerikanische Unterstützung für die Ukraine im Verteidigungskrieg gegen Russland stoppen, die NATO im Stich lassen (und Taiwan sowieso), den Nahostkonflikt weiter anheizen, den amerikanischen Beitrag zum Klimaschutz reduzieren, neue Handelskriege vom Zaun brechen und globalen Rechtsaußen-Diskursen, etwa zur Asyl- oder Geschlechterpolitik, neuen Auftrieb verleihen.

Das Narrativ des heilsamen Schocks

Aber könnte das alles womöglich auch seine guten Seiten haben? Vergangene Woche zitierte Politico sechs anonyme „EU officials“, die eine mögliche Trump-Präsidentschaft als bittere, aber letztlich womöglich heilsame Medizin für die EU beschrieben.

Am Dienstag legte ein Meinungsbeitrag von Mujtaba Rahman, Europa-Chef der Politikberatungsfirma Eurasia Group, nach: Europa leide an einer politischen „Malaise“, da es sich in wichtigen Fragen wie der Verteidigungs-, Migrations- und Fiskalpolitik nicht zu einer gemeinsamen Linie zusammenraufen könne. Vor allem die französische und deutsche Regierung seien aufgrund ihrer innenpolitischen Schwäche nicht bereit, eine Führungsfunktion zu übernehmen.

Doch eine zweite Trump-Präsidentschaft könne eine „galvanisierende Wirkung“ haben. Wenn die EU-Mitgliedstaaten erkennen würden, dass sie sich nicht mehr auf die USA verlassen können, wären sie eher bereit, sich zu den notwendigen Reformen durchzuringen: ein modernerer, eher auf Zukunftsinvestitionen als auf Agrarsubventionen ausgerichteter Haushalt, gemeinsame Anleihen zur Finanzierung von Verteidigungsausgaben, gemeinsame Investitionen zur Stärkung der europäischen Industrie. So problematisch ein Wahlsieg Donald Trumps also sei, könne es doch „gerade der Schock sein, der nötig ist, um die EU vor einem langen und womöglich endgültigen Niedergang zu bewahren“.

Es fehlt nicht an Ideen, sondern am politischen Willen

Was ist dran an diesem Narrativ des heilsamen Schocks? Könnte es wirklich sein, dass die zweite Trump-Präsidentschaft zwar die liberale Demokratie in den USA an den Rand des Abgrunds führt, aber gerade dadurch die EU-Mitgliedstaaten dazu bringt, sich aufzuraffen, um entschlossener als bisher zusammenzustehen, kleinliche nationale Interessengegensätze und Bedenkenträgereien aufzugeben und gemeinsam Verantwortung für die Verteidigung ihrer Werte zu übernehmen?

Drei Argumente machen dieses Argument zumindest oberflächlich plausibel. Das erste, womöglich wichtigste, ist, dass es tatsächlich recht klar ist, was die EU jetzt nötig hätte. Verfassungspolitisch liegen jede Menge Reformvorschläge auf dem Tisch, die die europäischen Institutionen handlungsfähiger und demokratischer machen würden, und das Europäische Parlament selbst hat bereits einen kompletten Entwurf für einen neuen EU-Vertrag vorgelegt. Außenpolitisch wird seit vielen Jahren über Ansätze wie die „strategische Autonomie“ diskutiert. Finanzpolitisch gibt es mit NextGenerationEU bereits eine erfolgreiche Blaupause, wie gemeinsame EU-Anleihen aussehen könnten. Die Letta-, Draghi- und Niinistö-Berichte haben weitere Schritte für zentrale Politikbereiche vorgeschlagen. Es fehlt also nicht an Ideen, sondern am politischen Willen, sie umzusetzen.

Krisen können die Mitgliedstaaten zum Handeln bewegen

Zweitens: Tatsächlich wurden externe Schocks und Krisen auch in der Vergangenheit immer wieder zum Anlass, der die EU dazu brachte, den politischen Willen für Reformfortschritte aufzubringen. In der Politikwissenschaft wird das unter dem Schlagwort „failing forward“ diskutiert: Da die Mitgliedstaaten nicht gern nationale Hoheitsrechte an die EU abgeben, setzen sie notwendige Reformen in aller Regel nicht präventiv um – sondern erst dann, wenn eine Krise so drängend wird, dass ihnen gar kein anderer Ausweg einfällt.

Die Sorgen vor der deutschen Wiedervereinigung führten zum Vertrag von Maastricht, die Corona-Pandemie brachte NextGenerationEU, der russische Überfall auf die Ukraine stärkte die EU als sicherheitspolitischen Akteur und setzte eine neue Erweiterungsdynamik in Gang. Könnte die neue Trump-Präsidentschaft einen ähnlichen Effekt haben?

Eine neue politische Führung

Drittens: Die personelle Neusortierung der EU nach der Europawahl im Juni ist fast abgeschlossen. Die Anhörungen der neuen EU-Kommissionsmitglieder im Europäischen Parlament verlaufen bislang ohne große Aufreger. Falls das so bleibt, könnte Ursula von der Leyen (CDU/EVP) am 1. Dezember gestärkt in ihre zweite Amtszeit gehen. Auch der neue Ratspräsident António Costa (PS/SPE) dürfte in Sachen Führungsqualität eine Verbesserung gegenüber seinem unbeliebten Vorgänger Charles Michel (MR/ALDE) darstellen.

Zudem gingen auch mehrere Mitgliedstaatsregierungen in ihrer ersten Reaktion auf Trumps Wahl auf die Bedeutung der EU ein. Noch während in den USA die Stimmzettel ausgezählt wurden, telefonierten Olaf Scholz (SPD/SPE) und Emmanuel Macron (RE/–) miteinander und ließen anschließend verlauten, sie würden künftig noch enger kooperieren, um „in dem neuen Kontext auf ein geeinteres, stärkeres, souveräneres Europa hinzuarbeiten“. Auch einige kleinere Mitgliedstaaten reagierten ähnlich. Finnlands Petteri Orpo (Kok/EVP) etwa forderte, dass „Europa eine größere Rolle spielen muss“. Ähnlich äußerte sich der tschechische Regierungschef Petr Fiala (ODS/EKR).

Für manche in der EU ist Trumps Sieg Grund zur Freude

Hier endet allerdings der Optimismus. Denn all die lang diskutierten Reformen, die nötig wären, um die EU handlungsfähiger und demokratischer zu machen, erfordern nicht nur eine politische Mehrheit, sondern einen einstimmigen Konsens unter den Mitgliedstaaten. Das gilt nicht nur für Vertrags- und Wahlrechtsänderungen, sondern auch für Entscheidungen, die die gemeinsame Außenpolitik oder den langfristigen EU-Haushalt betreffen.

Einstimmigkeit aber bedeutet, dass jede einzelne Mitgliedsregierung im Rat ein Vetorecht hat – und darunter sind einige, für die die Wahl von Donald Trump vor allem ein Grund zur Freude war. Der ungarische Premierminister Viktor Orbán (Fidesz/P) etwa jubelte am Wahlabend über den „wunderbaren Sieg“. Der slowakische Regierungschef Robert Fico (Smer/–) hatte bereits im Juli eine Solidaritätsadresse an Trump abgegeben, der ebenso wie er selbst einer Schmutzkampagne politischer Gegner:innen und einem Attentatsversuch ausgesetzt gewesen sei. Etwas zurückhaltender gab sich die italienische Premierministerin Giorgia Meloni (FdI/EKR), die jedoch schon lange gute Beziehungen zu amerikanischen Rechtsaußen-Aktivist:innen pflegt und unter anderem 2019 und 2022 bei deren Großevent CPAC auftrat.

Orbán und Fico werden ihre Europapolitik nicht ändern

Zu erwarten, dass Trumps Wahlsieg diese Politiker:innen in irgendeiner Weise zu einem Überdenken ihrer europapolitischen Linie motivieren würde, ist illusorisch. Im Gegenteil dürften sie sich gerade dadurch beflügelt fühlen: So erklärte Orbán mit Blick auf die Ukraine bereits vor einigen Tagen, die EU müsse „sich bewusst machen, dass, wenn es in Amerika einen Pro-Frieden-Präsidenten gibt […], Europa nicht pro-Krieg bleiben kann“.

Fico wiederum bezeichnete Trumps Wahlsieg als „Niederlage liberaler und progressiver Ideen“ und als Beleg dafür, dass „die Medien immer zu Lügen neigen“. Sein Vizeregierungschef Tomáš Taraba (SNS/P-nah) lobte Trump als den „besten Kandidaten“, um „Probleme“ wie den Krieg in der Ukraine zu lösen. Zwar erkannten Fico und Taraba auch an, dass Trump Europa vor Herausforderungen stelle. Aber gerade bei der besonders drängenden Ukraine-Frage – und, damit verbunden, der EU-Verteidigungspolitik und ihrer Finanzierung – wird das amerikanische Wahlergebnis die Uneinigkeit im Europäischen Rat eher verschärfen als verringern.

Lässt sich das Vetorecht der Trump-Verbündeten umgehen?

Das einzige Szenario, in dem ein Trump-Sieg wirklich zu einer neuen Reformdynamik in der EU führen könnte, bestünde darin, dass eine Mehrheit der Mitgliedstaaten sich dafür entscheidet, auf solche Stimmen keine Rücksicht mehr zu nehmen und das Vetorecht der Trump-Alliierten im Rat systematisch zu umgehen. Möglich ist das mit mehr differenzierter Integration, bei der eine Gruppe der Mitgliedstaaten Reformen zunächst unter sich beschließt und umsetzt. Sowohl verfassungsrechtlich als auch politisch ist das allerdings mit einigen Herausforderungen verbunden.

Verfassungsrechtlich darf das im EU-Vertrag für solche Fälle grundsätzlich vorgesehene Instrument der „verstärkten Zusammenarbeit“ (Art. 20 EUV) nicht zulasten der nicht beteiligten Mitgliedstaaten gehen, sodass sich etwa gemeinsame EU-Anleihen nur schwer darauf stützen lassen. Ein Umgehen von Vetos wäre deshalb oft nur mithilfe komplizierter rechtlicher Konstrukte möglich – oder in Form von „Zusatzverträgen“ außerhalb des EU-Vertragsrahmens, wie dem Fiskalpakt von 2012, der in der Eurokrise ein britisch-tschechisches Veto umging.

Differenzierung bringt politische Herausforderungen

Politisch ist Differenzierung vor allem bei den supranationalen EU-Institutionen, insbesondere dem Europäischen Parlament, unbeliebt, da sie grundsätzlich die europäische Rechtseinheit schwächt und schlimmstenfalls die EU in ein inkohärentes System intergouvernementaler Koalitionen der Willigen abgleiten zu lassen droht. Statt einer „variablen Geometrie“ mit vielen Einzelvereinbarungen sollte es deshalb besser einen einzelnen umfassenden „Kerneuropa“-Vertrag geben.

Ein solches „Kerneuropa“- oder „Konzentrische Kreise“-Modell wirft allerdings weitere Fragen auf, über die ebenfalls bereits seit vielen Jahren diskutiert wird: Welche Staaten wären Mitglied des inneren Kreises? Welche neuen Institutionen würde man dafür schaffen? Welche politischen Ziele würde man in diesem Rahmen umsetzen, welche im Rahmen der EU-27?

Ohne Konfrontation keine neue Reformdynamik

Diese Fragen bergen große Konfliktpotenziale zwischen den Mitgliedstaaten: Die Gefahr, in die zweite Reihe relegiert zu werden, könnte einige Regierungen zu größeren Zugeständnissen motivieren – aber auch zu Versuchen, die Verhandlungen insgesamt scheitern zu lassen. Auch deshalb scheuen die großen Länder Deutschland und Frankreich bislang davor zurück und setzen in den laufenden Reformdebatten eher auf Minimalkompromisse, bei denen alle 27 Regierungen an Bord gehalten werden.

Dass ausgerechnet Trumps Wahlerfolg nun zu mehr Konfrontationsfreude im Europäischen Rat führen sollte, erscheint zweifelhaft – zumal sowohl die deutsche als auch die französische Regierung innenpolitisch stark unter Druck stehen. Ohne Konfrontation mit den Trump-Verbündeten aber wird eine neue europäische Reformdynamik nicht zu haben sein. So willkommen ein heilsamer Schock wäre: Wahrscheinlicher erscheint, dass die EU auch in Zukunft auf eine Strategie des Durchwurstelns setzt, so wie in den letzten 15 Jahren der Polykrise.

Bild: The White House from Washington, DC [Public Domain], via Wikimedia Commons.

FIIA Briefing Paper: Prioritäten der neuen EU-Kommission

English

Von Manuel Müller

Die Stärken der Europäischen Union liegen traditionell eher in der langfristigen als in der kurzfristigen Politikgestaltung. Mit ihrem konsensorientierten System und ihrem Fokus auf Gesetzgebung und Regulierung anstelle von punktuellen Exekutivmaßnahmen reagiert sie oft nur langsam auf veränderte Umstände. Andererseits macht dasselbe gleiche Konsenssystem sie auch weniger anfällig für plötzliche Richtungswechsel, und die gemeinsame Vision einer „immer engeren Union“ hat es ihr ermöglicht, Integrationsziele wie die Schaffung des Binnenmarktes oder die Entwicklung supranationaler Institutionen über Jahrzehnte hinweg zu verfolgen.

Doch die jüngste Häufung miteinander verknüpfter Krisen, gepaart mit innenpolitischem Druck durch Rechtsaußenparteien und Uneinigkeiten zwischen den Regierungen der Mitgliedstaaten, macht das langfristige Planen schwierig. In einer Zeit, in der selbst die kurzfristigen Aussichten höchst unsicher erscheinen, ist die EU gezwungen, auf Sicht zu fahren – auch wenn ihre institutionelle Infrastruktur für die dafür notwendige schnelle und reaktive Entscheidungsfindung oft schlecht gerüstet ist.

Langfristige Ziele mit kurzfristigen Erfordernissen versöhnen

Das Bemühen, diesen Herausforderungen gerecht zu werden, spiegelt sich in der Struktur und den politischen Prioritäten der neuen Europäischen Kommission von Ursula von der Leyen wider, die sich derzeit den Anhörungen im Europäischen Parlament stellen muss. Von der Leyen hat ihr Team so organisiert, dass es ein Machtzentrum um sie selbst und eine kleine Zahl von Vizepräsident:innen gibt, während sich die Ressorts der einzelnen Kommissar:innen vielfach überschneiden. Dies gibt ihr die Flexibilität, spezifische Aufgaben je nach Bedarf zuzuweisen, und trägt so zu etwas höherer Handlungsfähigkeit bei. Um andere grundlegende Unzulänglichkeiten in der Entscheidungsfindung der EU zu überwinden, werden jedoch weitere strukturelle Reformen nötig sein.

Inhaltlich ist die Agenda der Kommission von den Krisen der letzten Jahre geprägt, die häufig mit der verstärkten strategischen Konkurrenz auf globaler Ebene zusammenhängen. Dies führt zu Spannungen zwischen den kurzfristigen Prioritäten und den traditionellen langfristigen Zielen der EU – insbesondere solchen, die keinen unmittelbaren geopolitischen Nutzen abwerfen. Aber auch wenn es unvermeidlich ist, auf Sicht zu fahren, muss man sein Ziel kennen. Während die EU auf kurzfristige Erfordernisse reagiert und sich für die Bewältigung aktueller geopolitischer Krisen rüstet, muss sie sich auch der langfristigen Auswirkungen ihrer Politik bewusst sein und sicherstellen, dass ihr heutiges Handeln zu ihrer Vision für die Welt von morgen passt.

Neues FIIA Briefing Paper

In einem neuen Briefing Paper für das Finnish Institute of International Affairs werfen meine Kolleg:innen und ich einen Blick auf die Prioritäten der Kommission in fünf zentralen Politikbereichen: Wirtschaftspolitik, Klima- und Energiepolitik, Asyl- und Migrationspolitik, Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik sowie Erweiterung und institutionelle Reformen.

Das vollständige Briefing Paper (auf Englisch) ist hier zu finden.

Bild: Cover des FIIA Briefing Paper, basierend auf einem Foto von European Parliament / European Union 2022 [CC BY 4.0], via Flickr.

FIIA Briefing Paper: Priorities of the new EU Commission

Deutsch

By Manuel Müller

The European Union’s strengths have traditionally been in long-term, rather than short-term policymaking. With its consensus-oriented system and its focus on legislation and regulation rather than executive action, it has sometimes been slow to respond to changing circumstances. On the other hand, the same consensus-oriented system has also made it less prone to sudden policy shifts, and a shared vision of “ever closer union” has enabled it to pursue integration goals like the creation of the single market or the development of supranational institutions over decades. 

However, the recent accumulation of interrelated crises, coupled with domestic pressure from the far right and disagreements between member state governments, has made long-term policy planning difficult. With even the short-term outlook appearing highly uncertain, the EU is forced to drive on sight – even though its institutional infrastructure is often ill-equipped for the kind of rapid, reactive decision-making that this requires.

Struggling to balance long-term goals with short-term needs

The effort to respond to these challenges is reflected in the structure and policy priorities of Ursula von der Leyen’s new Commission, currently under scrutiny by the European Parliament. Von der Leyen has organized her team with a centralized core of power around herself and a small number of executive vice-presidents, and many overlapping portfolios for individual commissioners. This will give her the flexibility to assign specific tasks according to the needs of the moment, even though more structural reforms will be required to overcome other fundamental inefficiencies in the EU’s decision-making capacity.

In terms of priorities, the Commission’s agenda has been marked by recent crises and urgencies, often related to the increased strategic competition at the global level. This creates tensions between short-term policy responses and traditional long-term objectives, particularly those that do not easily translate into immediate geopolitical gains. But even when driving on sight is unavoidable, one must know one’s destination. While acting with short-term necessities in mind and equipping itself to deal with current geopolitical crises, the EU must also be aware of the long-term consequences of its policies and ensure that its measures today are congruent with its vision for the world of tomorrow.

New FIIA Briefing Paper

In a new Briefing Paper for the Finnish Institute of International Affairs, my colleagues and I take a look at the Commission’s priorities in five key policy areas impacted by regional and global crises: economic policy; climate and energy; asylum and migration; foreign, security and defence policy; and enlargement and institutional reform.

The complete Briefing Paper can be found here.

Picture: Cover of the FIIA Briefing Paper, based on a photo by European Parliament / European Union 2022 [CC BY 4.0], via Flickr.

EU to go: Asylpolitik in Europa – viel Symbolik, wenig Solidarität?

In der Podcastserie „EU to go – Der Podcast für Europapolitik“ präsentiert das Jacques Delors Centre kompakte Hintergründe zur Europapolitik. Einmal im Monat analysieren Moderatorin Thu Nguyen und ihre Gäste in 20 bis 30 Minuten ein aktuelles Thema.

„EU to go – Der Podcast für Europapolitik“ erscheint hier im Rahmen einer Kooperation mit dem Jacques Delors Centre. Er ist auch auf der Homepage des Jacques Delors Centre selbst sowie auf allen bekannten Podcast-Kanälen zu finden.

In den letzten Wochen hat das Thema Migration die europäische Agenda stark dominiert. Immer mehr EU-Länder fordern eine restriktivere Migrationspolitik, und auch in Deutschland wird hitzig über härtere Maßnahmen wie verstärkte Abschiebungen und Grenzkontrollen diskutiert. Warum setzen immer mehr Mitgliedstaaten auf Abschottung? Welche Folgen haben nationale Alleingänge und Maßnahmen für die Solidarität in Europa? Und welche pragmatischen und humanitären Lösungen könnten langfristig Abhilfe schaffen?

Judith Kohlenberger, Migrationsforscherin an der Wirtschaftsuniversität Wien und Affiliate Policy Fellow am Jacques Delors Centre, beleuchtet gemeinsam mit Thu Nguyen die zentralen Fragen: Kann die EU eine nachhaltige Lösung für die Asylpolitik finden, die pragmatisch und humanitär zugleich ist? Warum sind nationale Alleingänge, wie etwa das italienische Albanien-Abkommen wirkungslos? Gemeinsam analysieren sie den „Wettbewerb nach unten“ in der Migrationspolitik und die Rolle Deutschlands dabei.

„Fachkräfte, Kompetenzen und Vorsorge“: ein sozialpolitischer Paradigmenwechsel in Brüssel

English

Von Amandine Crespy und Bastian Kenn

Von kollektiver Verantwortung zu einer Welt atomisierter Individuen: Roxana Mînzatus Beschäftigungs- und Sozialressort bekommt ein neues Branding.

Die Ressortverteilung der EU-Kommission ist eine hochpolitische Angelegenheit. Als das Migrationsportfolio 2019 plötzlich in „Schutz unserer europäischen Lebensweise“ umbenannt werden sollte, folgte eine Diskussion über den sich in Brüssel bemerkbar machenden Rechtsruck. Nun verschwindet der Zuständigkeitsbereich „Beschäftigung und Soziales“. Stattdessen waltet die rumänische Kommissarin Roxana Mînzatu künftig über ein Portfolio mit dem merkwürdig anmutenden Titel „Fachkräfte, Kompetenzen und Vorsorge“ (in der englischen Fassung: „People, skills and preparedness“). Erstmals werden dabei die Ressorts für Bildung und Beschäftigung unter einen politischen Hut gebracht. Was hat das zu bedeuten?

„Fachkräfte, Kompetenzen und Vorsorge“ steht sinnbildlich für ein politisches Verständnis, in dem kollektive Verantwortlichkeiten zugunsten einer Welt atomisierter Individuen aufgegeben werden, die sich das nötige Rüstzeug zulegen sollen, um permanenter Unsicherheit trotzen zu können: ein Paradigmenwechsel hin zur Individualisierung und Versicherheitlichung sozialer Probleme.

Soziales vs. „Fachkräfte“

Der erste der drei Begriffe ist in der englischen Fassung (people bedeutet wörtlich „Menschen“, „Leute“ oder „Personen“) zunächst ein Allgemeinplatz, der mit Wohlwollen interpretiert werden kann. So könnte er auf eine konzeptuelle Erweiterung hindeuten, um sich vermehrt auch den Anliegen gesellschaftlicher Gruppen zu widmen, die vorher nicht primäre Adressaten EU-sozialpolitscher Maßnahmen waren – etwa Kindern, Selbständigen oder Menschen in Armut. Das Aufkommen solch neuer Kategorien ist nicht unbedingt schlecht. Um den besonderen Herausforderungen in Arbeit und Gesellschaft gerecht zu werden, erfasst man beispielsweise alleinerziehende Mütter, Migrant:innen oder Menschen mit Behinderungen als „schutzbedürftige Personen“.

Die deutsche Fassung wird allerdings konkreter und greift erkennbar die allenthalben hitzig geführten Debatten über einen branchenübergreifenden Fachkräftemangel auf. Tatsächlich geht es in vielen sozialpolitischen Debatten inzwischen vor allem darum, eben diese Fachkräfte heranzuziehen. So wird beispielsweise der verbesserte Zugang zu frühkindlicher Bildung primär mit dem zu erwartenden wirtschaftlichen Nutzen zukünftiger Fachkräfte begründet, und auch Migrant:innen werden zunehmend anhand ihres „skill levels“ bewertet.

Die Betonung der individuellen „Fachkräfte“ geht mit einer Abkehr vom semantischen Register des Sozialen einher. Sie lässt außer Acht, dass Individuen unweigerlich in soziale Beziehungen eingebunden sind (etwa Beschäftigungsverhältnisse), dass ihre Zwänge und Möglichkeiten stark von der sozialen Schichtung abhängen und dass das Ziel von Politik neben der Lösung von Problemen auch darin besteht, den Zusammenhalt sozialer Gefüge zu stärken. Während Begriffe wie „Beschäftigte“ oder auch „Bürger:innen“ auf einen bestimmten institutionellen und strukturellen Rahmen verweisen (den Arbeitsmarkt bzw. das öffentliche Leben in einer Demokratie) fehlt dieser bei „Fachkräfte“. Gerade in der englischen Fassung grenzt die Unbestimmtheit des Begriffs ans Absurde: Arbeiten die anderen Kommissar:innen denn etwa nicht für the people?

Beschäftigung vs. „Kompetenzen“

„Beschäftigung“ war seit Jahrzehnten das Kernkonzept, mit dem das Ressort benannt wurde. Es definiert einen klaren Handlungsraum und damit auch einen Auftrag an das politische Personal: Basierend auf den Rechten und Pflichten, die in sozialen Prozessen ausgehandelt werden, soll die Wirtschaft Menschen in einer Art und Weise „beschäftigen“, die sowohl Wohlstand generiert als auch soziale Sicherheit schafft. In diesem Sinne steht das Beschäftigungsverhältnis an der Schnittstelle zwischen Kapital und Arbeit, zwischen Arbeitgeber:innen und Arbeitnehmer:innen.

Den primären Fokus auf „Kompetenzen“ („skills“) zu legen, verschiebt dieses Verhältnis deutlich in Richtung individueller Eigenverantwortung und damit in Richtung Arbeitnehmer:innen: „Wer einen guten Job will, muss sich eben die vom Markt gewünschten Eigenschaften zulegen!“ So werden nicht nur Arbeitslosigkeit, sondern auch mangelhafte Arbeitsbedingungen von einem strukturellen zu einem persönlichen Problem.

Dieser Fokus auf Kompetenzen ist keinesfalls neu. Kompetenzen galten als zentrales Mittel zur Überwindung der Finanz- und Staatsschuldenkrise. Marianne Thyssen, eine von sehr wenigen konservativen Politiker:innen an der Spitze des Beschäftigungsressorts, führte 2014 ebenfalls schon „skills“ im Titel ihres Ressorts (im Deutschen damals noch „Qualifikationen“). Seitdem ist der Diskurs – auch im Kontext des oben genannten Fachkräftemangels – omnipräsent, aber zugleich auch umstrittener geworden. In Reaktion auf die Entscheidung der Europäischen Kommission, 2023 zum „Jahr der Kompetenzen“ zu erklären, wiesen Gewerkschaften darauf hin, dass eher ein Mangel guter Arbeitsplätze als ein Mangel an „Kompetenzen“ vorliege.

Sozialpolitik vs. „Vorsorge“

Der wohl überraschendste Neuzugang in der europäischen Sozialpolitik liegt im Begriff der „Vorsorge“ – im Englischen „preparedness“, was auch mit „Bereitschaft“ oder „Vorbereitetsein“ übersetzt werden könnte. Eigentlich wird mit diesen Begriffen eher die Fähigkeit einer Gesellschaft beschrieben, Risiken zu antizipieren und unerwarteten Schocks zu begegnen. Neben Naturkatastrophen werden zum Beispiel auch Epidemien als Bedrohungen angesehen, die eine ständige Vorsorge rechtfertigen. Zugleich gibt es einen mehr oder weniger direkten sprachlichen Bezug zur Kriegsführung: In den Vereinigten Staaten trat das preparedness movement für eine Verstärkung der Armee nach dem Ersten Weltkrieg ein.

In der Politikwissenschaft bezeichnet man solche Prozesse als „Versicherheitlichung“ (securitization): Es wird insinuiert, soziale Probleme ähnelten in Ursache und Wirkung Sicherheitsproblemen. Dies steht in krassem Widerspruch zu einem Verständnis sozialpolitischer Fragen als Folge der ungleichen Verteilung von Ressourcen, als Ergebnis kollektiver Entscheidungen, die in weitgehend historisch gewachsenen sozialen Dynamiken verankert sind. Stattdessen werden soziale Probleme zu einer Frage des Krisenmanagements, der Fähigkeit, auf „externe“ Schocks zu reagieren.

Der Modus des Krisenmanagements scheint also auf die Sozialpolitik übergeschwappt zu sein. Im Zuge der Finanz- und Staatsschuldenkrise, den insbesondere ab 2015 zunehmenden Migrationsbewegungen, des Brexit und schließlich der Pandemie erprobt und verfeinert, prägt die Idee des Krisenmanagements seit rund 15 Jahren die großen europapolitischen Entscheidungen. In Zeiten der Krise wird Not zum Gesetz und ermöglicht sowohl willkommene institutionelle Neuerungen als auch demokratisch fragwürdige Maßnahmen.

Individuelle Eigenverantwortung ist nicht genug

Aber wie effektiv, legitim und nachhaltig sind die politischen Entscheidungen, die aus dem Krisenmanagement hervorgehen? Die europäische Reaktion auf die Covid-19-Pandemie ist ein gutes Beispiel für die Widersprüche der „Vorsorge“. Keines der neuen Instrumente der EU (die gemeinsame Impfstoffbeschaffung, das Kurzarbeit-Instrument SURE oder das Konjunkturpaket Next Generation EU) hat die tiefgreifenden Probleme europäischer Gesundheitssysteme – die chronische Unterfinanzierung, die sozialen und territorialen Ungleichheiten beim Zugang zur Gesundheitsversorgung und den Fachkräftemangel – ernsthaft gelöst. Wenn morgen eine neue Pandemie ausbrechen würde, wie viele Länder der Europäischen Union hätten dann gut „vorgesorgt“?

In einer von Klimakrise und Konflikten geprägten Welt muss die Europäische Union auf institutionalisierte und nachhaltige Antworten auf strukturelle Veränderungen hinarbeiten. Dafür muss sie sich auch der schwierigen Frage der Umverteilung und der eigentlichen Bedeutung von Wohlstand stellen. Panik zu schüren, Probleme auf die Eigenverantwortung der Individuen abzuwälzen und sich mit kurzfristigen Lösungen zu begnügen, dürfte sich hingegen als ebenso wirkungslos wie gefährlich erweisen.

Amandine Crespy ist Professorin für Politikwissenschaft und Europastudien an der Université Libre de Bruxelles und Gastprofessorin am Europakolleg in Brügge.

Bastian Kenn ist Doktorand an der Université Libre de Bruxelles und forscht zur europäischen Sozialpolitik.

Dieser Artikel ist die leicht bearbeitete Fassung eines Texts, der zuerst auf Englisch bei Social Europe erschienen ist.

Bilder: Roxana Mînzatu: PES Communications [CC BY-NC-SA 2.0], via Flickr; Porträts Amandine Crespy, Bastian Kenn: privat [alle Rechte vorbehalten].

“People, skills, and preparedness”: a paradigm shift in EU social policy

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By Amandine Crespy and Bastian Kenn

From collective responsibilities towards a world of individuals: Roxana Mînzatu’s employment and social affairs portfolio has been rebranded.

The new European Commission will no longer include a commissioner for employment. Instead, if confirmed, Romanian Roxana Mînzatu will be responsible for “people, skills, and preparedness”. Far from being trivial, this strange title suggests a new vision based on the individualization and securitization of social issues.

If it is true that words have meaning in politics, the titles of European Commissioners’ portfolios are yardsticks for the European Zeitgeist. In 2019, Ursula von der Leyen’s decision to call the migration portfolio „Protecting our European Way of Life” sparked controversy. This time around, employment and social affairs has been rebranded “people, skills, and preparedness” combining previously distinct domains of employment and education. What does that mean? 

The title sketches a political vision away from collective responsibilities towards a world of disembedded individuals required to arm themselves in the face of looming threats and multidimensional insecurity. Merging education and employment under one umbrella further subjects society to the supposed needs of a self-steering economy.

Social Affairs vs. “people”

The inclusion of the term “people” is undoubtedly the most difficult to decipher because it seems so generic and seemingly naïve. It may suggest expanding the scope from workers to many other potential categories of people, such as children, students, pensioners, freelancers or people in poverty. Forging new categories such as “vulnerable people” in reference to mobility poverty or energy poverty could be fruitful in the face of new challenges may be fruitful.

That said, the disappearance of the “social” is telling. It further undermines the understanding that individuals are embedded in social relations (with employment being a social relation par excellence), that their constraints and opportunities are shaped by social stratification, and that the ultimate goal of policies is not only to solve problems, but to enhance the cohesion of the social fabric. Contrary to workers – embedded in the labour market – or citizens, involved in public life and political cultures, “people” are detached from any institutional or systemic basis. Not only does it sound terribly vague, it’s also absurd: do other Commissioners not work for the benefit of the “people”?

Employment vs. “skills”

For most Commission mandates, the traditional term of the portfolio was “employment”. Admittedly dry, employment refers to a policy area and a clear mission for decision makers, namely the idea that the economy should “employ” workers in a way that can generate prosperity but that is also morally acceptable, spelling out rights and responsibilities. In that sense, employment constitutes the nexus of the relations between capital and labour, employers and workers in a social market economy. In contrast, the dominant focus on education and skills tilts the balance towards individual the responsibility, “if you want a quality job, get yourself the skills the market requires!” This underpins the shifting conception of unemployment as an individual rather than collective problem.

Skills are, by no means, a new item on the European agenda. In the aftermath of the financial and sovereign debt crisis, skills emerged as a “crisis exit strategy”, and one of the few conservative politicians ever to take up the employment portfolio, Marianne Thyssen, already boasted skills in her portfolio title in 2014. Ever since, such discourse has become both more omnipresent and more contentious. Over the course of the past year, proclaimed by EU institutions as “the European Year of Skills”, unions insisted the problem wasn’t primarily a lack of skills but a lack of quality employment.

Policy vs. “preparedness”

“Preparedness” is perhaps the most unexpected addition to the portfolio title. The term typically refers to societies’ ability to anticipate risks and build capacity to face unexpected events and disasters. Recently, the notion became popular in relation to the Covid-19 pandemic. Like natural disasters, epidemics should be regarded as cross-border threats deserving to be covered, for instance, by civil protection policy. But preparedness also carries an implicit reference to warfare. In US history, the preparedness movement campaigned for strengthening the army after World War I.

Against the backdrop of tectonic shifts in geopolitics, a discourse of securitization remodels an increasing number of policy areas. This is not benign or purely rhetoric for it contributes to transform our understanding of social issues. These are no longer conceived as the result of the unequal distribution of resources and costs, the fruit of collective decisions taken in the past, rooted in largely endogenous historical and social dynamics, but as a question of crisis management, of the ability to respond to ‘external’ shocks that will strike us in ways that are as certain as they are unpredictable.

Crisis management and emergency politics is a political repertoire by now well known to European leaders and bureaucrats. Tried and tested over the last fifteen years in the wake of the financial and sovereign debt crises, the migratory influx of 2015, Brexit and then the pandemic, European crisis management has been a powerful driving force behind federalization. In times of crisis, necessity justifies both welcome institutional innovations and dangerous democratic shortcuts.

Shifting problems to individual responsibility will fall short

But how effective, legitimate and durable are the policies arising from crisis management? As a matter of fact, Covid-19 provides a good illustration for the contradiction of the preparedness discourse. None of the new tools deployed by the EU (e.g. the short-time work scheme SURE or even Next Generation EU) have seriously addressed European healthcare systems’ deep problems in terms of insufficient funding, affordability, unequal territorial coverage, and labour shortages. If a new pandemic hit tomorrow, how many EU countries would be well “prepared”?

In a world shaped by climate change and political tensions, the EU should be working towards collective, institutionalized, and durable responses to structural transformations. This requires a deeper debate about values, and an engagement with the thorny issue of redistribution and the very meaning of welfare. Fuelling moral panic, shifting problems to individual responsibility, and engineering quick fixes will fall short.

Amandine Crespy is Professor for Political Science and European Studies at the Université Libre de Bruxelles and Visiting Professor at the College of Europe in Bruges.

Bastian Kenn is a researcher at the Université Libre de Bruxelles with a focus on EU social policy.

This article is a slightly revised version of a blog post that first appeared on Social Europe.

Pictures: Roxana Mînzatu: PES Communications [CC BY-NC-SA 2.0], via Flickr; portraits Amandine Crespy, Bastian Kenn: private [all rights reserved].