Transnationale Listen und zwei Kompromisse für das Wahlsystem der Europawahl 2019

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Entspricht das Verfahren zur Wahl des Europäischen Parlaments noch unseren Erwartungen an eine europäische Demokratie? In einer losen Serie von Gastartikeln antworten Vertreter aus Politik, Wissenschaft und Zivilgesellschaft hier auf die Frage, wie sie sich ein besseres Europawahlrecht vorstellen würden. Heute: Andrew Duff, früherer Europaabgeordneter und Verfasser des Duff-Berichts zur Wahlrechtsreform. (Zum Anfang der Serie.)

„Die Beschlüsse über die Sitzverteilung im Europäischen Parlament zwischen den EU-Staaten waren willkürlich, unfair und unerklärlich.“

Das neue Europäische Parlament hat im Rahmen des Vertrags von Lissabon zwei rechtliche und politische Verpflichtungen. Die erste ist ein einheitliches Wahlverfahren zu initiieren (Art. 223 Abs. 1 AEUV), die zweite ist der Vorschlag einer Formel für die Sitzverteilung zwischen den Mitgliedstaaten (Art. 14 Abs. 2 EUV). Beide müssen rechtzeitig vor der Europawahl 2019 erfüllt werden.

Niemand, der Europa wohlgesonnen ist, kann stolz auf die immer weiter sinkende Wahlbeteiligung bei der Wahl zum Europäischen Parlament sein. Das „Spitzenkandidaten“-Experiment 2014 war ein Erfolg bei den Eliten. Auf Ebene der breiten Wählerschaft aber ist es weiterhin dringend notwendig, den Wahlkampf zu beleben, die europäische Dimension zu stärken und die Alternativen, die zur Wahl stehen, zu verdeutlichen.

Das fehlende Glied zwischen den europäischen Wählern und den supranationalen Institutionen ist die Abwesenheit von echten politischen Parteien. Während nationale Parteien beinahe ihre Bemühungen aufgegeben haben, die europäische Integration zu unterstützen, sind noch keine föderalen europäischen Parteien entstanden, um ihren Platz einzunehmen. Die europäische Demokratie ist in einem riskanten Übergangsstadium zwischen nationaler und post-nationaler Politik. Aus diesem Grund haben in der letzten Wahlperiode viele Europaabgeordnete meinen Vorschlag unterstützt, einen gesamteuropäischen Wahlkreis zu schaffen, in dem 25 Mitglieder des Europäischen Parlaments über transnationale Parteilisten gewählt werden sollten.

Transnationale Listen

2013 veröffentlichte die Spinelli-Gruppe eine Vollrevision des Direktwahlakts von 1976. In ihrem Vorschlag für ein Grundgesetz der Europäischen Union (S. 273-280) wird der Akt zu einem Vertragsprotokoll, wodurch er Sichtbarkeit gewinnt, ohne seinen Status als Primärrecht zu verlieren. In dem Vorschlag wird die degressive Proportionalität korrekt definiert, und es werden Rechtsgrundlagen für den gesamteuropäischen Wahlkreis und für eine EU-Wahlbehörde geschaffen, die die transnationale Wahl durchführen würde. Er macht deutlich, dass jede Wählerin und jeder Wähler zwei Stimmen haben wird, eine für den jeweiligen nationalen oder regionalen Wahlkreis und eine für den EU-weiten. Dieser Vorschlag verdient es, jetzt in die Tat umgesetzt zu werden.

Darüber hinaus hat der Europäische Rat in seinen Schlussfolgerungen vom 26./27. Juni 2014 (Rn. 27) vereinbart, bis 2019 das Verfahren zur Wahl des Kommissionspräsidenten zu überprüfen. Das Parlament sollte diese Gelegenheit nutzen, um der Logik des Vertrags von Lissabon zu folgen, indem bei der nächsten Wahl die Favoriten der europäischen Parteien an die Spitze transnationaler Wahllisten für das Europäische Parlament gesetzt werden.

Eine transparente Formel für die Sitzverteilung

Es ist bedauerlich, dass die Beschlüsse über die Sitzverteilung im Europäischen Parlament zwischen den EU-Staaten willkürlich, unfair und unerklärlich gewesen sind. Selbst ein flüchtiger Beobachter kann erkennen, dass die Zahl der Parlamentsmandate Gegenstand von Aushandlungsprozessen waren, oft während den letzten Stunden einer Regierungskonferenz, um durch ein Koppelgeschäft eine Einigung in scheinbar wichtigeren Fragen zu ermöglichen. Es ist deshalb nützlich, dass das deutsche Bundesverfassungsgericht in seinem Lissabon-Urteil vom 30. Juni 2009 (v.a. Rn. 279-297) die derzeitige wahllose Sitzverteilung kritisiert hat.

In der letzten Wahlperiode hat das Europäische Parlament eine Untersuchung durchgeführt, um die beste Methode zur Sitzverteilung zwischen den Staaten zu ermitteln, die zugleich transparent, nachvollziehbar, gerecht und dauerhaft sein sollte. Das Ergebnis ist als „Cambridge Compromise“ (CamCom) bekannt geworden und allgemein auf positive Reaktionen gestoßen.

Die CamCom-Methode

Die CamCom-Methode verteilt die nationalen Sitzkontingente im Parlament nach einer festen arithmetischen Formel. Demnach werden jedem Staat ein Grundstock von fünf Sitzen plus so viele weitere Sitze zugeteilt, wie ihm nach seiner Bevölkerungszahl proportional zustehen (wobei aufgerundet und bei der Maximalsitzzahl von 96 gekappt wird). Ein Divisor (d) passt das Ergebnis so an, dass es der Gesamtgröße des Parlaments (derzeit 751 Sitze) entspricht. Die Sitzzahl jedes Landes (A) lässt sich damit in Abhängigkeit von der Bevölkerungsgröße (p) über die folgende mathematische Zuteilungsfunktion darstellen:

A(p) = min{⌈5+p/d⌉, 96}

Eine Variante des Vorschlags würde die vollständige CamCom-Formel in zwei Stufen einführen, damit kein Staat bei den nächsten Wahlen 2019 gegenüber der jetzigen Verteilung mehr als zwei Sitze verlieren würde.

Die steigende Mobilität unter den Einwohnern der Union (vor allem die Arbeitnehmermigration in Westeuropa), demografische Veränderungen (so wie die abnehmende Zahl der Deutschen) und die Möglichkeit nicht nur des Beitritts neuer Länder, sondern auch der Aufspaltung existierender Mitgliedstaaten: Das alles macht es erforderlich, dass das Parlament seine Aufgabe, die Sitzkontingente in jeder Wahlperiode neu zu überprüfen, sehr ernst nimmt. Nach einem Streit über die Sitzzahl des Neumitglieds Kroatiens hat auch der Europäische Rat sich dazu verpflichtet, gemeinsam mit dem Parlament eine arithmetische Formel für die künftige Sitzzuteilung zu ermitteln.

Reform der Stimmgewichtung im Rat

Wenn die Sitzzuteilung im Parlament proportionaler werden soll, dann bedeutet dies aber auch, dass auch die Stimmgewichtung in der zweiten Kammer der europäischen Legislative, dem Rat, überdacht werden muss. Seit dem 1. November 2014 gilt hier das System des Vertrags von Lissabon, bei dem für einen Beschluss in der Regel eine qualifizierte Mehrheit aus 55% der Staaten nötig ist, die zugleich 65% der Bevölkerung repräsentieren müssen.

Dieses Verfahren begünstigt sowohl große Staaten (hinsichtlich des Bevölkerungskriteriums) als auch kleine Staaten (hinsichtlich der Anzahl an Staaten, die für eine Mehrheit nötig sind). Die mittelgroßen Staaten, die durch die CamCom-Formel ihr derzeitiges Übergewicht im Parlament verlieren würden, sollten deshalb zum Ausgleich eine weitere Reform bei den Stimmverfahren des Rates anstreben.

Dies legt es nahe, den Vorschlag einer Stimmgewichtung nach der Quadratwurzel der Bevölkerungszahl wiederzubeleben, durch den das Stimmgewicht der Staaten degressiv-proportional von ihrer Größe abhängig ist. Ein entsprechender Entwurf von Krakauer Akademikern, bekannt als „Jagiellonischer Kompromiss“ (JagCom), wurde 2004 dem Europäischen Verfassungskonvent vorgelegt, aber nicht aufgegriffen (siehe auch Pukelsheim 2014). Er verdient es, erneut bedacht zu werden. Eine Kombination aus CamCom und JagCom würde die Machtverteilung zwischen den Mitgliedstaaten in Legislative der Europäischen Union in ein gerechtes, transparentes und dauerhaftes Gleichgewicht bringen.

Ein neuer Europäischer Konvent

Das Europäische Parlament ist weit über den Punkt hinaus, an dem es nur eine Aggregation der verschiedenen nationalen Parlamentskulturen der Mitgliedstaaten war. Im letzten Jahrzehnt hat es den Erweiterungsschock überstanden, ist ein glaubwürdiger und effizienter Gesetzgeber geworden und hat sich selbst zu einem unverzichtbaren Akteur bei der konstitutionellen Weiterentwicklung gemacht. Nach innen gelangen dem Parlament erfolgreiche Neuerungen. Was ihm fehlt, ist jedoch die Nähe zu der Bevölkerung, der zu dienen sein Existenzgrund ist. Dies führt zu Zweifeln an seiner demokratischen Legitimität und zu Symptomen einer Midlife-Identitätskrise. Eine Wahlreform würde für das öffentliche Profil und Selbstvertrauen des Parlaments Wunder wirken.

Die Reform des Wahlrechts, des Systems der Sitzkontingente im Parlament und der Stimmgewichtung im Ministerrat sind Angelegenheiten des EU-Primärrechts. Dies bedeutet eine Änderung des Vertrags von Lissabon, die nur im Rahmen eines neuen Konvents möglich ist. Auch andere wichtige Verfassungsentwicklungen sind ausstehend, besonders die Vollendung der Fiskalunion und eine Lösung für die britische Frage. Dieses Mal aber muss die Parlamentsreform einen zentralen Platz in der Agenda des Konvents erhalten.

Andrew Duff (@AndrewDuffEU) war von 1999 bis 2014 Mitglied des Europäischen Parlaments und von 2008 bis 2013 Präsident der Union Europäischer Föderalisten. Als Europaabgeordneter war er 2011 Berichterstatter für den Bericht über einen Vorschlag zur Änderung des Direktwahlakts, der als „Duff-Bericht“ bekannt wurde. Im Januar 2015 ist sein Buch Pandora, Penelope, Polity: How to Change the European Union bei John Harper erschienen.

Wenn Sie das Wahlrecht zum Europäischen Parlament frei gestalten könnten, wie sollte es dann aussehen? – Artikelübersicht

1: Wenn Sie das Wahlrecht zum Europäischen Parlament frei gestalten könnten – wie sollte es dann aussehen?
2: Transnationale Listen: Wie aus 28 nationalen Wahlen eine europäische wird ● Jo Leinen
3: Wie ein einheitliches Wahlsystem die europäischen Parteien stärken und die Legitimation der EU erhöhen könnte ● Frank Decker
4: Transnationale Listen und zwei Kompromisse für das Wahlsystem der Europawahl 2019 (EN/DE) ● Andrew Duff
5: Wie wollen wir in der Europäischen Union wählen? Jedes Land für sich und ungleich? ● Tim Weber
6: Transnationale Listen und ein europäischer Senat: Vorschlag für eine Wahlrechtsreform für Europa ● Christian Moos
7: Wie ich mir ein besseres Europawahlrecht vorstelle ● Manuel Müller
8: Die Europawahl 2014 neu berechnet: Das Bundestagswahlrecht als Blaupause für ein einheitliches Europawahlrecht? ● Michael Kaeding

Bilder: By helsinki51 [CC BY-NC-SA 2.0], via Flickr; by Diliff (Own work) [CC BY-SA 3.0 or GFDL], via Wikimedia Commons.