Katalonien, Flandern, Norditalien: Welches Interesse hat die EU in regionalen Separatismus-Konflikten?

Kann die EU es sich leisten, zu regionalen Abspaltungen keine Meinung zu haben?

Das rechtswidrige Referendum in Katalonien und die Polizeigewalt beim Versuch, die Abstimmung zu unterbinden, haben die Aufmerksamkeit der europäischen Medien wieder auf das Thema Separatismus gelenkt. Nicht nur in Katalonien, auch in zahlreichen anderen Gegenden Europas gibt es mehr oder weniger klar definierbare Bewegungen, die ihre Region von ihrem jeweiligen Land abspalten wollen: vom Baskenland über Schottland und Flandern bis Norditalien, um nur einige der bekanntesten und heißesten Fälle zu nennen. Und natürlich findet, auf einer höheren Ebene, gerade eine weitere Abspaltung tatsächlich statt: nämlich die des Vereinigten Königreichs von der Europäischen Union.

In der politischen Debatte wird die Europäische Union immer wieder aufgefordert, zu den verschiedenen regionalen Konflikten Stellung zu beziehen. In der Praxis vermeidet sie dies weitgehend dadurch, dass sie diese Konflikte (wenigstens nach außen) jeweils als interne Angelegenheiten abtut, die die einzelnen Staaten selbst zu lösen hätten. Aber dieses Argument ist nicht allzu überzeugend. Denn selbstverständlich würde eine Abspaltung Kataloniens oder Flanderns von Spanien oder Belgien politische Wellen schlagen, die auch weit jenseits der jeweiligen nationalen Grenzen zu spüren wären.

Es ist also nur legitim, auch von der EU zu verlangen, dass sie sich eine Meinung zum Thema Separatismus bildet – und die EU, das sind in diesem Fall wir alle. Was also ist zu halten von jener Forderung nach Unabhängigkeit, die in immer mehr europäischen Regionen zu hören ist?

Region als scheinbare Zuflucht vor der Globalisierung

Zunächst einmal sind all diese Konflikte natürlich auf ihre eigene Weise gewachsen, sie haben ihre jeweils eigene Geschichte, ihre eigenen Motive und ihre eigenen Logiken. In gewisser Hinsicht folgen sie jedoch auch gemeinsamen Mustern, die sich zunächst in einem Widerspruch zeigen: In allen betroffenen Staaten existieren nicht nur längst demokratische Institutionen, sondern fanden in den letzten Jahrzehnten auch teils drastische Dezentralisierungsmaßnahmen statt. Von einer irgendwie gearteten „Unterdrückung“ regionaler Identitäten kann heute keine Rede mehr sein. Dennoch haben die Regionalbewegungen kaum an Virulenz verloren, sondern sind eher noch stärker geworden als zuvor. Wie lässt sich das erklären?

Ein möglicher Erklärungsansatz scheint mir die fortschreitende Globalisierung zu sein. Die zunehmende staatenübergreifende Verflechtung der Gesellschaften stellt frühere kulturelle Gewissheiten in Frage und lässt politische Handlungsspielräume kleiner werden. Viele Menschen haben deshalb das Gefühl, politischen und wirtschaftlichen Entscheidungen ausgeliefert zu sein, auf die sie selbst keinen Einfluss mehr nehmen können. Demgegenüber steht die Region für das Vertraute: die Menschen, die man kennt, die Sprache, die man selbst spricht. Sie bietet eine scheinbare Zuflucht vor all den kulturellen und wirtschaftlichen Zumutungen der globalen Integration und weckt ein Versprechen menschlichen und sozialen Zusammenhalts.

Entsolidarisierung und Selbstbestimmung

Gleichzeitig steht der Separatismus allerdings oft auch für eine Entsolidarisierung: So sind es auffallend häufig die reicheren Regionen, die sich abspalten wollen, und die Vorstellung, vom Zentralstaat „bestohlen“ zu werden, ist ein regelmäßig vorzufindender Topos in der separatistischen Rhetorik. (Das katalanische „Espanya ens roba“ entspricht in diesem Sinn dem norditalienischen „Roma ladrona“ oder auch dem 350-Millionen-Pfund-Versprechen des berüchtigten Brexit-Busses.) Regionalistische Unabhängigkeitsbewegungen haben damit politische Anknüpfungspunkte sowohl zu einer identitären Rechten und einer kommunitaristischen, globalisierungsfeindlichen Linken als auch zu einem eigennutzorientierten Liberalismus, der soziale Umverteilung zu minimieren versucht, indem er sie territorial stärker eingrenzt.

Zusammen fügt sich beides schließlich meist unter dem Schlagwort der „Selbstbestimmung“ – dem katalanischen „dret a decidir“ oder dem britischen „take back control“. Die Zugehörigkeit zu einer größeren politischen Einheit wird dabei unmittelbar mit Fremdbestimmung gleichgesetzt, sodass Demokratie letztlich nur durch regionale „Unabhängigkeit“ möglich erscheint.

Die Idee der Unabhängigkeit ist trügerisch

Wie problematisch diese Idee ist, müssen die britischen Befürworter einer Abspaltung von der Europäischen Union indessen gerade schmerzhaft bei den Brexit-Verhandlungen lernen. Denn der emotional aufgeladene Begriff der politischen „Unabhängigkeit“ erweist sich schnell als trügerisch, sobald man konkret über die Zeit nach dem Austritt nachzudenken beginnt – und all die gesellschaftlichen Verflechtungen sichtbar werden, die die Region, die sich abspalten will, mit dem Land verbinden, von dem sie sich abspaltet.

Wer es ernst meint mit der „Unabhängigkeit“, der müsste auch diese Verflechtungen kappen. Das aber wäre in aller Regel nicht nur mit wirtschaftlichen Kosten, sondern auch mit menschlichem Leid in einem so großen Ausmaß verbunden, dass die ganze Idee schnell an Attraktivität verliert.

Die Abspaltung nur auf politischer Ebene durchzuführen und die gesellschaftlichen Verflechtungen im Wesentlichen intakt zu lassen (etwa durch die Anerkennung von Freizügigkeitsrechten für die Bürger oder die weitere Mitgliedschaft in einem gemeinsamen Markt), schafft hingegen nicht mehr, sondern weniger Demokratie. Denn wo es gesellschaftliche Verflechtungen gibt, entstehen auch Probleme, für die politische Antworten nötig sind. Durch die Abspaltung können diese Antworten nicht mehr in gemeinsam gewählten Institutionen gefunden werden, sondern nur noch in Form von zwischenstaatlicher Diplomatie: ein aus demokratischer Sicht weitaus unzureichenderes und unbefriedigenderes Modell.

Separatismus ist für die Demokratie mehr Gefahr als Versprechen

Auch in Sachen Separatismus behält das in diesem Blog schon wiederholt erwähnte Rodrik-Trilemma seine Gültigkeit, demzufolge man nicht gleichzeitig eine grenzüberschreitend integrierte Wirtschaft, demokratische Selbstbestimmung und nationale (oder, in diesem Fall: regionale) Souveränität haben kann. Anders formuliert: Wo es einen gemeinsamen Markt gibt, gibt es entweder eine gemeinsame Demokratie oder überhaupt keine.

Die separatistische Idee von der „Unabhängigkeit“, die gemeinsame politische Institutionen ablehnt, ist deshalb aus demokratischer Sicht kein Versprechen, sondern eine Gefahr – und zwar nicht nur für die „anderen“, von denen die Separatisten sich abspalten wollen, sondern auch und in erster Linie für die Menschen in der Region der Separatisten selbst.

Und wenn Katalonien in der EU bliebe?

In einem wesentlichen Punkt unterscheidet sich der Brexit allerdings von den regionalistischen Unabhängigkeitsbewegungen auf dem Kontinent. Die Briten nämlich werden mit dem EU-Austritt tatsächlich alle demokratischen Institutionen verlassen, die sie mit den übrigen EU-Mitgliedstaaten teilen. Großbritannien und der Rest von Europa wären zwar in verschiedenen internationalen Organisationen – der WTO, der NATO, den Vereinten Nationen – weiterhin miteinander verbunden. Doch keine dieser Organisationen bietet über die multilaterale Diplomatie hinausgehende, effektive demokratische Strukturen.

In Katalonien hingegen wollen selbst die überzeugtesten regionalen Nationalisten nach einer Abspaltung von Spanien nach Möglichkeit Mitglied der Europäischen Union bleiben. Die Katalanen wären den übrigen Europäern – einschließlich den übrigen Spaniern – also auch weiterhin über die politischen Institutionen der EU verbunden. Spanier und Katalanen würden weiterhin ein gemeinsames Parlament wählen, um ihre gemeinsamen Angelegenheiten zu regeln; nur wäre das eben nicht mehr der Congreso de los Diputados in Madrid, sondern das Europäische Parlament in Brüssel.

(Ob es in der Praxis dazu käme, ist eine andere Frage: Bei einer Abspaltung von Spanien müsste Katalonien die EU-Mitgliedschaft erst wieder neu beantragen, und die spanische Regierung hat wiederholt deutlich gemacht, dass sie gegen einen solchen Beitrittsantrag ihr Veto einlegen würde. Aber wenigstens wenn es darum geht, die Absichten der katalanischen Separatisten zu bewerten, macht der Wunsch zu einem Verbleib in der EU einen Unterschied.)

Mehr nationale Vetorechte beschädigen die EU-Demokratie

Wäre die Europäische Union heute bereits vollständig demokratisch, so könnte eine solche Form der Abspaltung bei bleibender Verbundenheit auf höherer Ebene wohl ohne allzu große demokratische Verluste funktionieren. Schließlich werden die Gesetze, die den gemeinsamen europäischen Markt regeln, ohnehin in Brüssel und nicht in der nationalen Hauptstadt gemacht; und auch für viele andere praktische Zwecke ist die Unionsbürgerschaft heute wichtiger als die Zugehörigkeit zu diesem oder jenem Mitgliedstaat. Wäre die EU also eine voll ausgeprägte, eigenständige demokratische Ebene, so würde die katalanische Frage (wenigstens aus demokratischer Sicht) drastisch an Bedeutung verlieren.

Allerdings scheint mir die Demokratisierung der EU dafür noch nicht weit genug vorangeschritten zu sein. Denn anders als die WTO oder die Vereinten Nationen hat die EU zwar gewählte Organe, insbesondere das Europäische Parlament. Doch auch in der EU spielen die nationalen Regierungen bei wesentlichen Entscheidungen weiterhin die zentrale Rolle: So nominiert bekanntlich jede nationale Regierung ein Mitglied der Europäischen Kommission, und auch in vielen Fragen der europäischen Steuer-, Sozial- und Haushaltspolitik oder des europäischen Wahlrechts besitzt nach wie vor jede nationale Regierung ein Vetorecht.

Diese nationalen Vetorechte machen die europäische Entscheidungsfindung nicht nur schwerfälliger, sondern beschädigen auch ihre demokratische Qualität – und je mehr Akteure darüber verfügen, desto problematischer werden sie. Würde Katalonien ein eigenständiges Mitglied der Europäischen Union, so müsste nicht nur ein eigenständiger katalanischer EU-Kommissar versorgt werden; es gäbe auch ein Land mehr, das im Ministerrat aus Eigennutz wichtige Entscheidungen blockieren könnte.

Entsolidarisierung destabilisiert die Währungsunion

Und nicht nur das: Wie die Wirtschaftswissenschaft seit vielen Jahren weiß, ist eine Währungsunion ohne ein gemeinsames Steuer- und Sozialsystem anfällig für asymmetrische Schocks und damit instabil. In der EU fehlen solche Stabilisatoren bis heute, was in der Eurokrise fatale Folgen zeigte. Seitdem wird über verschiedene Möglichkeiten dafür diskutiert, ohne dass bislang eine ganz konkrete Lösung in Sicht wäre. Immerhin können aber die nationalen Solidarsysteme asymmetrische Schocks wenigstens auf nationaler Ebene abfedern. Für die Eurozone insgesamt ist das nicht genug – aber ohne sie wäre der Euro noch instabiler.

Auch hier gilt also: Wäre die europäische Währungsunion bereits tief genug integriert, so würde es keine große Rolle spielen, ob Spanien allein oder Spanien und Katalonien jeweils einzeln darin Mitglied sind. Doch so, wie die Dinge heute stehen, würde eine Abspaltung Kataloniens vom gesamtspanischen Steuer- und Sozialsystem die Anfälligkeit der Eurozone für asymmetrische Schocks weiter erhöhen. Ohne ein Minimum interregionaler Transfers kann eine Währungsunion nicht funktionieren. Der katalanische Versuch, sich gegenüber Spanien zu entsolidarisieren, würde deshalb zu einem Problem, das weit über die spanisch-katalanischen Grenzen hinausragt.

Mit einer vollen EU-Demokratie verlöre Separatismus an Bedeutung

Wie also sollte sich die EU gegenüber den regionalen Abspaltungsbewegungen in zahlreichen ihrer Mitgliedstaaten positionieren? Die Lage in Katalonien ist in den letzten Wochen und Tagen so heftig aufgekocht, dass das Wichtigste heute sicher das Schlichten ist – und wahrscheinlich wäre mittelfristig ein allseitig abgesprochenes Referendum mit hinreichenden Verfahrensgarantien und Schutzrechten das beste Mittel, um den Konflikt zu befrieden und weitere Gewalt zu verhindern.

Zugleich aber scheint mir, dass die EU nach dem heutigen Stand der Dinge kein Interesse daran haben kann, dass sich Regionen von ihren Mitgliedstaaten „unabhängig“ machen und damit die demokratische Qualität der politischen Entscheidungen beschädigen, die alle gemeinsam angehen. Nur wenn die EU selbst zu einer voll ausgeprägten Demokratie würde, könnte es uns (weitgehend) gleichgültig sein, wie genau die darunter liegende Ebene im Einzelnen gegliedert ist.

Bild: Núria [CC BY-SA 2.0], via Flickr.