Sonntag, 3. Juni 2012

Eurobonds und Fiskalpakt: Die europäische Simulation einer Fiskalunion

Europäischer Ententest: Wenn es aussieht wie eine Fiskalunion, schwimmt wie eine Fiskalunion und schnattert wie eine Fiskalunion...
Vor einer Woche habe ich an dieser Stelle einen Plan beschrieben, von dem ich denke, dass er einige der drängendsten Probleme der europäischen Währungsunion lösen könnte: Eurobonds, um die Schuldenkrise zu überwinden und den Krisenstaaten wieder Zugang zu bezahlbaren Krediten zu verschaffen. Der Fiskalpakt, um zu vermeiden, dass die Eurobonds zu Moral Hazard führen, also dem Anreiz, immer mehr öffentliche Kredite aufzunehmen und dann die Haftung auf die anderen Mitgliedstaaten abzuwälzen. Und eine Goldene Regel, die trotz Schuldenbremse staatliche Investitionen in wenigstens manche Branchen gestattet, um die Konjunktur nicht vollständig abzuwürgen und eine nachhaltige Entwicklung der Wirtschaft zu ermöglichen.

Dieses Modell könnte funktionieren. Aber natürlich wäre es, wie so oft in der europäischen Politik, eine ausgefeilte Kombination von ineinander greifenden Regeln, die zuletzt kaum noch jemand ganz verstehen würde. Deshalb sollte man nicht vergessen, dass es auch eine einfache Alternative dazu gibt – nämlich die Einrichtung einer echten Fiskalunion, mit einem EU-Haushalt, der so groß wäre, dass daraus ein wesentlicher Teil der europäischen öffentlichen Ausgaben bestritten werden könnte.

Eine gemeinsame Währung verlangt eine Fiskalunion

Die Bedingungen, unter denen eine gemeinsame Währung funktionieren kann, werden in der Wirtschaftswissenschaft seit Jahrzehnten diskutiert (für einen Überblick über die „Theorie optimaler Währungsräume“ siehe hier). Eines der wichtigsten Probleme ist dabei die Anfälligkeit einer Währungsunion für asymmetrische Schocks, also unvorhergesehene ökonomische Ereignisse, die bestimmten Ländern stärker schaden als anderen. Bei Staaten mit unterschiedlicher Währung werden solche asymmetrischen Schocks durch die Wechselkurse absorbiert: Die Währung des härter getroffenen Staates wertet ab, was seine Importe verteuert und Exporte verbilligt, daher seine Konjunktur anregt und die Wirtschaft ins Gleichgewicht zurückbringt. In einer Währungsunion funktioniert dieser Mechanismus nicht, sodass andere Mittel notwendig sind.

Eines dieser Mittel ist, wie der Ökonom Peter Kenen 1969 beschrieb, die fiskalische Integration: Ein gemeinsamer öffentlicher Haushalt, also ein gemeinsames Steuer- und Sozialsystem, wirkt als automatischer Stabilisator und kann deshalb asymmetrische Schocks auffangen. Auf nationaler Ebene lässt sich das regelmäßig beobachten: Gerät eine Region stärker in die Krise als andere, so steigen dort die Sozialausgaben (etwa die Arbeitslosenhilfe), während zugleich die Steuereinnahmen sinken. Da Steuern und Sozialausgaben aber aus einem gesamtstaatlichen Haushalt finanziert werden, kommt es zu einem Finanztransfer von den stabileren zu den schwächeren Regionen. Dies wiederum belebt die Konjunktur der Krisenregionen und sorgt so für eine Wiederherstellung des Gleichgewichts.

Der Unterschied zu den USA

In der jüngsten Wirtschaftskrise wurden deshalb immer wieder Vergleiche zwischen der Eurozone und anderen, nationalen Währungsunionen gezogen: etwa zwischen Griechenland und Wales oder zwischen Spanien und Florida. Tatsächlich geht derzeit niemand davon aus, dass das Pfund oder der Dollar in nächster Zeit zerbrechen könnte – obwohl Wales und Florida von Art und Ausmaß her teilweise ganz ähnlich Probleme haben wie die südeuropäischen Länder. Der Unterschied aber ist, dass sowohl Großbritannien als auch die USA eine Fiskalunion sind: Beide verfügen über große, nationale Haushalte, die Unterschiede zwischen den verschiedenen Regionen ausbalancieren können.

In der Eurozone dagegen gibt es keinen großen gemeinsamen Haushalt; das Budget der Europäischen Union beträgt kaum mehr als ein Prozent des europäischen Bruttoinlandsprodukts. Im Haushaltsplan 2010 verfügte die EU insgesamt über rund 140 Milliarden Euro, während sich der Etat allein der Bundesrepublik Deutschland, deren Einwohnerzahl weniger als ein Sechstel davon beträgt, auf fast 320 Milliarden Euro belief. Entsprechend fallen auch die europäischen Transfermechanismen (im Wesentlichen die Strukturfonds) relativ bescheiden aus und sind nicht in der Lage, plötzliche asymmetrische Schocks zu absorbieren. Die wichtigsten automatischen Stabilisatoren – progressive Einkommensteuer und Sozialsystem – gibt es ohnehin nur auf nationaler Ebene, nicht für die Eurozone insgesamt.

Vorteile eines gemeinsamen Budgets

Doch nicht nur die ausbleibenden Transfers sind ein Problem; die fehlende Fiskalunion schafft noch eine Reihe weiterer Schwierigkeiten. So gibt es in einer Fiskalunion wie den USA jeweils nur einen relevanten Zinssatz für Staatsanleihen, nämlich den der Zentralregierung. Kommt es nun zu einem asymmetrischen Schock, der einzelne Gliedstaaten hart trifft, so mag dieser Zins vorübergehend ansteigen. Im Wesentlichen jedoch bleibt er stabil, da für die Kreditwürdigkeit der Zentralregierung die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der USA insgesamt entscheidend ist – also einschließlich der wirtschaftlich stabilen Regionen. Anders die Eurozone: Da Irland und die südeuropäischen Staaten von der Finanzkrise 2008 härter getroffen wurden als der Rest, fürchteten die Investoren einen Staatsbankrott dieser Länder. Während die Zinsen auf deutsche Staatsanleihen in den Keller gingen, stiegen die Risikoaufschläge für Irland, Spanien und Italien rapide an, und es kam zur großen Schuldenkrise.

Zugleich stellt sich bei einem gemeinsamen Budget das Problem des Moral Hazard nicht: Der einzige relevante Haushalt einer Fiskalunion ist derjenige des Zentralstaats, und die Höhe der Staatsverschuldung wird durch die Politik des gemeinsam gewählten Parlaments bestimmt. Von dem Problem der Generationengerechtigkeit abgesehen kann es deshalb nicht zu der Situation kommen, dass einer Schulden macht, die ein anderer bezahlen muss: Für Einnahmen wie Ausgaben ist jeweils die Gesamtbevölkerung verantwortlich.

Und schließlich erfolgen in einer Fiskalunion auch die wichtigsten staatlichen Investitionen aus dem gemeinsamen Haushalt, sodass die Zentralregierung eine einheitliche, kohärente Wirtschaftspolitik führen kann. In der Eurozone dagegen betreibt bislang jeder Staat seine Investitionen aus dem eigenen nationalen Etat und nach den eigenen nationalen Vorstellungen. Das aber erhöht die Anfälligkeit für asymmetrische Schocks, da die Widerstandsfähigkeit der Staaten gegenüber bestimmten Ereignissen auch davon abhängig ist, auf welche Branchen sie jeweils gesetzt haben. Dass Spanien von der Immobilienkrise so viel härter getroffen wurde als Deutschland, liegt eben auch daran, dass dort viel mehr in den Bausektor und viel weniger in Forschung und Entwicklung investiert wurde.

Eurobonds & Co. sollen die Erhöhung des EU-Etats ersetzen

Mit einer echten Fiskalunion – die Bündelung der vielen nationalen Etats in einem gemeinsamen europäischen Budget – wären die meisten der Probleme, an denen die Eurozone derzeit leidet, also gar nicht erst aufgetreten. Dennoch weigern sich die europäischen Regierungen nach wie vor, den Haushalt der EU zu erhöhen; selbst die recht bescheidenen Wünsche der Kommission und des Europäischen Parlaments stoßen auf heftigen Widerstand der Mitgliedstaaten. Das hat teilweise machtpolitische Motive (natürlich wollen die Regierungen auch künftig lieber selbst Millionen verteilen, als sie der Kommission zu überlassen), teilweise auch verfassungsrechtliche (dem Lissabon-Urteil des Bundesverfassungsgerichts zufolge wäre die deutsche „Verfassungsidentität“ verletzt, „wenn die Festlegung über Art und Höhe der den Bürger treffenden Abgaben in wesentlichem Umfang supranationalisiert würde“). Und das ist der einzige Grund, weshalb wir uns überhaupt Gedanken über Eurobonds, Fiskalpakt & Co. machen müssen.

Denn letztlich läuft das Konstrukt, das ich oben beschrieben habe, auf die Simulation einer Fiskalunion hinaus: auf den Versuch, die Effekte einer Fiskalunion zu erzielen, ohne wirklich ein ausreichendes EU-Budget einzurichten. In einer Fiskalunion gibt es einen einheitlichen Zinssatz auf Staatsanleihen, sodass ein asymmetrischer Schock nicht zu einer Schuldenkrise führt? Auch Eurobonds garantieren einen gemeinsamen Zinssatz! In einer Fiskalunion wird die Höhe der Staatsverschuldung von der Bevölkerung gemeinsam festgelegt? Der Fiskalpakt schafft ebenfalls ein einheitliches Defizit! In einer Fiskalunion gibt es eine kohärente Investitionspolitik? Wenn wir die Goldene Regel jeweils nur für bestimmte, von der Kommission festzulegende Branchen anwenden, dann können wir auch in Europa die Richtung der öffentlichen Investitionen künftig zentral steuern!

Wie gesagt: Das könnte funktionieren. Womöglich übersehen wir auch etwas – irgendeinen positiven Effekt eines gemeinsamen Haushalts, der sich in unserer europäischen Simulation nicht wiederfindet – und lösen damit die nächste große Krise aus. Aber immerhin würde niemand sagen können, wir hätten keinen juristischen und politischen Innovationsgeist gezeigt. Mit einem gewaltigen Aufwand an Kreativität hätten wir die erste Fiskalunion ohne ein gemeinsames Budget geschaffen, zusammengezurrt aus zwei, drei, vier verschiedenen Verträgen und einer Vielzahl von Verordnungen, Richtlinien und Durchführungsbestimmungen. Jeder leidenschaftliche Technokrat wird das lieben.

Aber wäre es nicht vielleicht am Ende doch etwas einfacher, allgemeinverständlicher und, nun ja, demokratischer, wenn wir stattdessen den direkten Weg gehen und die Europäische Union so bald wie möglich mit einem angemessenen Budget ausstatten?

PS

Nur damit es keine Missverständnisse gibt: In der Rhetorik der deutschen Bundesregierung wird das Wort „Fiskalunion“ seit einiger Zeit synonym mit dem Fiskalpakt gebraucht – ganz als ob man die Effekte eines gemeinsamen Haushalts schon allein durch eine allgemeine Schuldenbremse erreichen könnte. Dass das nicht funktionieren wird, ist ziemlich offensichtlich. Ohne wenigstens indirekte Mechanismen zur Abfederung asymmetrischer Schocks, etwa in Form von Eurobonds, wird es immer wieder zu Krisen wie der jetzigen kommen können. Oder, um es in den Worten von Kevin O'Rourke zu sagen:
Describing this as a “fiscal union,” as some have done, constitutes a near-Orwellian abuse of language.

Bild: By Fizykaa (Own work) [GFDL or CC-BY-SA-3.0-2.5-2.0-1.0], via Wikimedia Commons.

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