Sonntag, 29. Juli 2012

François Hollande, die optimale Einkommensteuer und das Rodrik-Trilemma

Wirtschaftsintegration, Nationalstaat und Demokratie: ein unmögliches Dreieck.
Als François Hollande (PS/SPE) Ende Februar ankündigte, im Falle seiner Wahl zum französischen Präsidenten den Spitzensatz der Einkommensteuer auf 75 Prozent erhöhen zu wollen, löste das bei Beobachtern des Wahlkampfs einiges Kopfschütteln aus. Hollande lag zu diesem Zeitpunkt in Umfragen bereits deutlich vor Nicolas Sarkozy (UMP/EVP), der Wahlsieg war ihm kaum noch zu nehmen. Warum dann also solch ein Vorschlag, den er doch ohnehin nicht würde umsetzen können? Warum ein Versprechen abgeben, das er zuletzt doch würde brechen müssen, und damit seine Glaubwürdigkeit für die nächste Wahl gefährden?

Gute wirtschaftspolitische Gründe

Ökonomisch, so viel vorweg, gab es durchaus gute Argumente für Hollandes Vorschlag. Zwar erscheint 75 Prozent für heutige Verhältnisse ein ungewöhnlich hoher Steuersatz – normalerweise liegen die Spitzentarife in modernen Industriestaaten eher knapp über 40 Prozent. Doch der Wirtschaftsnobelpreisträger Peter Diamond und sein Kollege Emmanuel Saez erklärten bereits Ende 2011 in einem gemeinsamen Paper, dass diese niedrigen Spitzensteuersätze gesamtgesellschaftlich ineffizient seien (hier das Original, hier eine scharf formulierte Zusammenfassung von Paul Krugman).

Hintergrund dieser Überlegungen ist die Frage, wie der Staat sein Steueraufkommen aus den Einkommen der Höchstverdiener maximieren kann. Dabei gibt es, vereinfacht dargestellt, zwei gegensätzliche Faktoren: Einerseits steigern höhere Sätze erst einmal natürlich das Steueraufkommen, da der Staat einen höheren Anteil am Einkommen behalten kann. Andererseits können zu hohe Steuersätze bewirken, dass die Spitzenverdiener insgesamt weniger arbeiten, einfach weil sie, wenn sie ohnehin einen Großteil ihres Verdienstes an den Staat abliefern müssen, stattdessen lieber mehr Freizeit haben. Dadurch aber sinkt ihr besteuerbares Einkommen, was letztlich auch das Steueraufkommen des Staates reduziert. Diamond und Saez rechnen nun mithilfe ökonometrischer Daten diese beiden Faktoren gegeneinander auf – und kommen auf einen optimalen Spitzensteuersatz von etwas über 70 Prozent.

Nationale Demokratie scheitert an wirtschaftlicher Integration

Warum aber sind dann in den letzten Jahrzehnten die Steuersätze in allen OECD-Staaten immer weiter abgesunken? Woher kommt die Irritation, wenn ein Politiker wie Hollande einen Spitzensteuersatz vorschlägt, der dem wirtschaftlichen Optimum nahekommt? Brad DeLong, ein weiterer bekannter Ökonom, versuchte das durch einen Verweis auf die natürliche Irrationalität der Menschen zu erklären, die dazu neigten, gerade die besonders Reichen und Berühmten zu idealisieren und sie von allen Unannehmlichkeiten des Alltags (wie eben hohen Einkommensteuersätzen) freihalten zu wollen.

Doch was auch immer an diesem Argument dran sein mag – wenigstens in Europa gibt es noch einen sehr viel handfesteren Grund, der die Staaten von solchen Steuererhöhungen abhält. Dies lässt sich gerade in Frankreich beobachten, wo die französische Regierung in den letzten Wochen bekräftigt hat, dass sie Hollandes Wahlversprechen tatsächlich umzusetzen plant. Seitdem hat eine veritable Auswanderungsbewegung eingesetzt, bei der französische Spitzenverdiener ihren steuerlichen Wohnsitz ins Ausland verlegen: in die Schweiz, nach Großbritannien, Luxemburg oder Deutschland. Der britische Premierminister David Cameron (Cons./AECR) kommentierte dazu noch spöttisch, sein Land werde nun „den roten Teppich ausrollen und mehr französische Unternehmen willkommen heißen, die in Großbritannien Steuern zahlen“. Und Jacques Attali, früherer Wirtschaftsberater von François Mitterrand (PS/SPE), stellte ernüchtert fest, die reichsten Bürger seien nun einmal auch die mobilsten – wenn man ihren Steuersatz zu sehr erhöhe, würden sie einfach komplett verschwinden und für das Land sei nichts gewonnen.

Kurz gesagt: Was wir in Frankreich gerade erleben, ist, wie die nationale Demokratie an der wirtschaftlichen Integration scheitert. Obwohl sie die Unterstützung der Bevölkerungsmehrheit hat, wird die gewählte Regierung vermutlich nicht in der Lage sein, ihr steuerpolitisches Programm umzusetzen – und zwar nicht, weil dieses Programm selbst ökonomisch unsinnig wäre, sondern weil die reichsten Bürger des Landes die Personenfreizügigkeit und Kapitalverkehrsfreiheit im Europäischen Binnenmarkt nutzen, um sich dem Zugriff des nationalen Fiskus zu entziehen.

Das Rodrik-Trilemma

Natürlich ist diese Konstellation nichts wirklich Neues; außer bei der Einkommensteuer kennt man einen solchen race to the bottom zum Beispiel auch bei Sozial- oder Umweltstandards. Was mir daran interessant erscheint, ist die Verbindung zu einem Zusammenhang, der von dem Ökonomen Dani Rodrik formuliert wurde (zuerst im Jahr 2000 in diesem lesenswerten Paper, später auch in diesem kurzen Blogeintrag und diesem dicken Buch) und deshalb als „Rodrik-Trilemma“ bekannt ist.

Dieses Trilemma besagt, kurz gefasst, dass ökonomische Integration („Globalisierung“), Demokratie und Nationalstaatlichkeit nicht gemeinsam zu haben sind. Jeweils zwei dieser drei Werte lassen sich miteinander kombinieren: Eine nationale Demokratie kann funktionieren, solange sie ihren Markt geschlossen hält (was allerdings auch zu Wohlstandseinbußen führt). Sobald man sich jedoch für eine Marktöffnung entscheidet, steht man vor der Entscheidung, entweder auch die politische Integration voranzutreiben, was zu einem überstaatlichen, demokratischen Föderalismus führt – oder aber sich in eine „goldene Zwangsjacke“ zu begeben, in der Politik zwar weiterhin im nationalstaatlichen Rahmen gemacht wird, dabei aber ihre Entscheidungsspielräume immer kleiner werden, bis von demokratischem Regieren keine Rede mehr sein kann.

Die Schlussfolgerungen, die Rodrik daraus für die Weltwirtschaft zieht, haben sich im Lauf der Zeit etwas gewandelt. Während er zunächst noch für die nächsten hundert Jahre eine Entwicklung zum globalen Föderalismus voraussagte, spricht er sich inzwischen eher für eine Verlangsamung der wirtschaftlichen Globalisierung aus – nicht zuletzt, weil sich an der schleppenden europäischen Integration zeige, wie große politische Widerstände die Verwirklichung supranationaler Demokratie selbst in einer Gruppe relativ homogener und ähnlich gesinnter Länder zu überwinden hat.

Demokratie in Europa geht nur noch supranational

Ich selbst würde die Entwicklungschancen auch auf globaler Ebene optimistischer bewerten. Doch unabhängig davon, ist wenigstens innerhalb der Europäischen Union die Entscheidung längst gefallen, denn die wirtschaftliche Integration, die in den letzten Jahrzehnten durch den gemeinsamen Binnenmarkt und die Währungsunion verwirklicht wurde, wäre nur mit so immensen ökonomischen und politischen Kosten rückgängig zu machen, dass diese Option faktisch ausscheidet. Uns bleibt damit nur noch die Wahl zwischen einer Vervollkommnung der europäischen Demokratie oder dem Beharren auf einem immer weniger demokratischen Nationalstaat.

Um wieder auf François Hollande zurückzukommen: Die Zeiten, in denen man es den französischen Reichen einfach verbieten konnte, zusammen mit ihrem Vermögen das Land zu verlassen, sind mit großer Sicherheit ein für allemal vorbei. Damit aber können die Franzosen auch nicht mehr wirksam von ihrem demokratischen Recht Gebrauch machen, hohe Steuersätze festzulegen – jedenfalls solange die Briten ihrerseits auf ihrem demokratischen Recht bestehen, die Steuersätze niedrig zu halten. Die Politik verliert an Handlungsmöglichkeiten; und wenn wir bei Hollandes Wahlversprechen eines Spitzentarifs von 75 Prozent verwundert die Stirn gerunzelt haben, dann nur, weil wir uns mit dieser Verengung des demokratischen Entscheidungsspielraums auf nationaler Ebene längst abgefunden haben.

Das eigentlich Erstaunliche aber ist etwas anderes: nämlich dass wir fast ebenso selbstverständlich darauf verzichten, diesen Entscheidungsspielraum auf europäischer Ebene wiederherzustellen. Würde die Einkommensteuer künftig gesamteuropäisch erhoben, so würde wenigstens innerhalb der EU die Konkurrenz der Staaten um die niedrigsten Steuersätze ein Ende finden. Da die Verlegung des Steuerwohnsitzes in ein nicht-europäisches Land mit einem größeren Aufwand verbunden ist, würde die Gefahr einer Steuerflucht der reichen Bürger deutlich verringert. Und im Europäischen Parlament könnten dann die Befürworter und die Gegner eines hohen Einkommensteuersatzes auf demokratische Weise miteinander konkurrieren. Entscheidungen würden wieder in Wahlen und Abstimmungen durch die europäische Bevölkerung getroffen und nicht mehr allein durch die Sachzwänge im europäischen Markt.

Wir stehen heute vor der Wahl zwischen einer nationalstaatlichen „goldenen Zwangsjacke“ und einem demokratischen europäischen Föderalismus. Wir müssen uns nur bewusst machen, dass wir diese Wahl auch wirklich treffen können – bevor wir uns allzu sehr an die vorgebliche Alternativlosigkeit der Politik gewöhnt haben.

PS

Ich kann mir durchaus vorstellen, dass so mancher Leser auch erleichtert ist, dass die Steuerpläne der französischen Regierung womöglich erfolglos bleiben. Tatsächlich stellen Diamond und Saez in ihrem Modell eines optimalen Steuersatzes nur die Frage, wie sich die Einnahmen des Staates erhöhen lassen, ohne sich dafür zu interessieren, wie viel den besteuerten Spitzenverdienern zuletzt verbleibt (mit dem Argument, dass bei ihrem hohen Einkommen der Grenznutzen von ein bisschen mehr oder weniger Geld auf dem Konto ohnehin vernachlässigbar ist). Das lässt sich natürlich kritisieren, denn neben dem sozialen Grundsatz, dass die einkommensstarken Bürger einen möglichst großen Anteil der Staatsfinanzierung übernehmen sollen, gibt es natürlich auch das liberale Prinzip, nach dem jedem einzelnen möglichst viel von dem verbleiben soll, was er erwirtschaftet hat. Darf der Staat dem Bürger überhaupt so tief in die Tasche greifen?

In Deutschland, wo man dazu neigt, solche Fragen nicht im Parlament, sondern vor dem Verfassungsgericht zu klären, gab es in der Vergangenheit eine Debatte darüber, ob ein Grundrecht darauf existiere, dass der Spitzensteuersatz nicht 50 Prozent des Einkommens übersteigt (der sogenannte „Halbteilungsgrundsatz“). In einem Urteil von 2006 erteilte das Verfassungsgericht dem jedoch eine Absage und sprach stattdessen in schönster Prosa von einem „Spannungsverhältnis“ zwischen „der Garantie des Eigentums und dem Gebot einer sozial gerechten Eigentumsordnung“, das „vom Gesetzgeber problem- und situationsbezogen jeweils zu einem interessengerechten Ausgleich zu bringen“ sei.

Und genau darum geht es ja: um die Auseinandersetzung zwischen verschiedenen Werten, um Abwägung zwischen Alternativen, um Streit zwischen politischen Lagern, um Demokratie. Auch der glühendste Liberale sollte sich deshalb nicht zu sehr freuen, falls Hollande nun scheitert. Denn was in Europa mittelfristig auf dem Spiel steht, ist nicht einfach nur irgendeine politische Entscheidung, sondern die Fähigkeit unseres politischen Systems, überhaupt noch relevante Entscheidungen zu treffen.

Bild: By Rafał Pocztarski [CC-BY-2.0], via Wikimedia Commons.

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