Montag, 13. Juli 2015

Is This A Coup? Die Griechenland-Einigung und die Demokratie

Am Ende hat Alexis Tsipras den Bedingungen der Kreditgeber doch zugestimmt. War das das Ende der griechischen Demokratie?
Erinnern Sie sich noch an den Twitter-Hashtag #StopESM? Inzwischen kaum noch verwendet, erfreute er sich Mitte 2012 vor allem in deutschen nationalkonservativen Kreisen großer Popularität. Gemeint war damit der damals frisch verabschiedete Europäische Stabilitätsmechanismus, der gegen Auflagen Notkredite an Euro-Krisenstaaten vergeben sollte. In den Augen der Kritiker war das ein Verrat an der deutschen Demokratie, da mit dem ESM der Bundestag seine Haushaltsautonomie verliere und damit die nationale Souveränität zerstört werde.

Drei Jahre später haben die Staats- und Regierungschefs der Eurozone sich darauf verständigt, den ESM für Griechenland zum Einsatz zu bringen: ein 86 Milliarden Euro schweres Kreditprogramm im Gegenzug gegen umfassende Spar-, Privatisierungs- und Reformauflagen. Und wieder macht ein Twitter-Hashtag Furore: Unter #ThisIsACoup („Dies ist ein Staatsstreich“) wird den Regierungen der Euro-Staaten – vor allem aber dem deutschen Finanzminister Wolfgang Schäuble (CDU/EVP), der in den Verhandlungen mit einem „Grexit auf Zeit“ gedroht hatte – vorgeworfen, die griechische Demokratie zu untergraben und womöglich gezielt einen Regierungswechsel herbeiführen zu wollen. Und anders als vor drei Jahren kommen diese Vorwürfe nicht nur von notorischen Europaskeptikern, sondern auch von einem Wirtschaftsnobelpreisträger wie Paul Krugman oder einem Europaabgeordneten wie Sven Giegold (Grüne/EGP).

Was ist davon zu halten? Sieben Thesen zur Demokratie in der Währungsunion.

1: Die Einigung widerspricht dem griechischen Referendum

Der Grund dafür, dass die demokratische Legitimität der Eurogruppe plötzlich so stark in Frage gestellt wird, hat natürlich mit dem griechischen Referendum vor einer Woche zu tun, bei dem eine deutliche Mehrheit mit Nein stimmte. Wie man dieses Nein deuten sollte, war dabei zwar von Anfang an unklar; technisch ging es darin nur um einen Vorschlag, der schon vor der Abstimmung obsolet geworden war.

Aber auch wenn der griechische Ministerpräsident Alexis Tsipras (Syriza/EL) nun versucht, die Einigung mit den anderen Euro-Staaten als einen Erfolg seiner Regierung zu verkaufen, und auch wenn Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker (CSV/EVP) erklärt, er „glaube nicht, dass das griechische Volk erniedrigt wurde“, drängt sich doch der Eindruck auf, dass die 3,5 Millionen Nein-Stimmenden sich jedenfalls nicht dieses Ergebnis gewünscht haben. Nicht nur in griechischen Medien ist gerade viel von einer „Kapitulation“ des Landes die Rede.

2: Die demokratischen Ansprüche beider Seiten heben sich auf

Wie sich die europäischen Kreditbedingungen mit der griechischen Demokratie vertragen, ist aber schon seit der Wahl der Syriza-Regierung im Januar ein Dauerthema der europapolitischen Debatte. Vor allem Alexis Tsipras selbst machte von Anfang an „Demokratie“ und „Volkssouveränität“ zu zentralen Argumenten, um die Forderungen der Kreditgeber zurückzuweisen: Wenn die Griechen ihn mit dem Wahlversprechen ins Amt brachten, die Austeritätspolitik zu beenden, dann müsse er dieses Wahlversprechen auch umsetzen.

Dagegen verwiesen Politiker aus den anderen Euro-Ländern ebenfalls schon frühzeitig darauf, dass nicht nur Tsipras, sondern auch die übrigen Regierungschefs demokratisch legitimiert seien – und Tsipras kaum den Anspruch erheben könne, seine Wahlversprechen mit dem Geld nicht-griechischer Steuerzahler zu finanzieren. Wenn die übrigen Mitgliedstaaten Griechenland Geld liehen, um damit die Stabilität der Währungsunion zu gewährleisten, dann jedenfalls nur zu ihren eigenen Bedingungen.

Auf die nationale Volkssouveränität und Demokratie zu pochen, hilft erst einmal also nicht weiter: Die Ansprüche der einen und der anderen Seite heben sich gegenseitig auf. Wenn aber alle nationalen Regierungen gleichermaßen demokratisch legitimiert sind, bleibt scheinbar nur eine Lösung – im Europäischen Rat miteinander zu verhandeln.

3: Verhandlungen im Europäischen Rat sind nicht demokratisch

Wie viel politische Legitimität haben Verhandlungen im Europäischen Rat? Diese Frage ist ein alter Streitpunkt zwischen Intergouvernementalisten und supranationalen Föderalisten, zu dem ich hier schon einmal ausführlicher geschrieben habe. Das zentrale Argument der Intergouvernementalisten ist dabei gerade die Legitimationskette, die jede nationale Regierung an den Willen ihrer nationalen Wähler bindet – sodass die Summe aller nationalen Regierungen auch berechtigt sein sollte, die Summe aller europäischen Bürger zu repräsentieren.

Das wichtigste Gegenargument dagegen ist in meinen Augen, dass das Ergebnis von Verhandlungen im Europäischen Rat eben nicht nur davon abhängig ist, wen die einzelnen nationalen Wählerschaften als ihren jeweiligen Vertreter wählen. Ganz wesentlich ist vielmehr auch das Kräfteverhältnis zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten, auf das die Bürger so gut wie keinen Einfluss haben. Entscheidend sind dabei Faktoren wie die wirtschaftliche Stärke oder das Ausmaß der Erpressbarkeit eines Landes – Dinge, die kaum etwas mit Demokratie zu tun haben.

4: Die Regierungen missbrauchen die nationale Demokratie

Betrachtet man den Verlauf der Verhandlungen über die neuen griechischen Kreditbedingungen, konnte man genau das beobachten. Von Anfang an lieferten sich beide Seiten ein beeindruckendes Feiglingsspiel: Während die deutsche Bundesregierung behauptete, einen griechischen Euro-Austritt für „verkraftbar“ zu halten, deutete Tsipras an, sich notfalls eben an Russland zu wenden. In der Spieltheorie bezeichnet man das als Brinkmanship: die strategische Drohung mit dem Zusammenbruch, um dadurch den Verhandlungspartner zum Nachgeben zu bringen.

Umso glaubwürdiger wird diese Drohung, wenn die Akteure (wenigstens scheinbar) die Möglichkeit aus der Hand geben, den Zusammenbruch noch aus eigener Kraft zu verhindern – auch diese Strategie ist in der Spieltheorie gut bekannt. Im Europäischen Rat geschieht dies häufig durch den strategischen Einsatz von Elementen der nationalen Demokratie: So haben mehrere, vor allem nordeuropäische Euro-Staaten – einschließlich Deutschland und Österreich – Regelungen eingeführt, nach denen ihre Regierung eine Auszahlung von ESM-Krediten nur dann bewilligen kann, wenn zuvor auch das nationale Parlament zugestimmt hat. Das stärkt die Position der nationalen Regierung, da sie mögliche Zugeständnisse an andere Mitgliedstaaten immer mit dem Hinweis ablehnen kann, dass sie diese nicht durchs nationale Parlament bringen könnte. Und auch das griechische Referendum von letzter Woche lässt sich wohl im Wesentlichen in diesem Sinne verstehen: Jedenfalls warb Tsipras selbst damit, dass ein Nein die griechische Verhandlungsposition verbessern würde.

Am Ende aber bedeuten solche verhandlungstaktischen Züge aber nicht wirklich mehr Demokratie. Sie bewirken nur eine Stärkung der einen nationalen Regierung gegenüber den anderen, geben aber nicht den europäischen Bürgern insgesamt mehr Einfluss auf das Verhandlungsergebnis. Mehr noch: Demokratische Verfahren auf diese Weise zu missbrauchen, beschädigt letztlich auch das Vertrauen in die Demokratie selbst.

5: Die Einigung führt „national ownership“ ad absurdum

Zu den Schlüsselbegriffen in der Debatte über die europäische Wirtschaftspolitik gehört die „national ownership“ (auf Deutsch oft als „nationale Eigenverantwortung“ übersetzt). Das Wort stammt ursprünglich aus der Entwicklungszusammenarbeit und bezieht sich dort darauf, dass auch von außen finanzierte entwicklungspolitische Maßnahmen immer von den Institutionen des Entwicklungslandes selbst beschlossen werden sollen. Im europäischen Kontext ist damit gemeint, dass die EU ihren Mitgliedstaaten zwar mehr oder weniger detaillierte wirtschaftspolitische Vorgaben macht, die formale Entscheidungshoheit über deren Ausgestaltung jedoch bei den nationalen Parlamenten liegt. Auf diese Weise soll sichergestellt werden, dass sich die nationalen Politiker und letztlich die nationalen Öffentlichkeiten auch selbst mit den Maßnahmen identifizieren.

Wie wenig diese Idee der Realität entspricht, ließ sich in der Eurokrise oft genug beobachten. Dass es am Ende stets die nationalen Parlamente der Krisenstaaten waren, die die von den Kreditgebern geforderten Sparmaßnahmen verabschiedeten, führte nicht etwa zu einer höheren demokratischen Legitimation – sondern nur zu einem Akzeptanzverlust und zur Abwahl der jeweiligen Regierungsparteien und zu einer Vernebelung der eigentlichen Verantwortlichkeiten.

In der jüngsten Griechenland-Einigung aber wird die Idee der national ownership vollends ad absurdum geführt: Als Bedingung für weitere Hilfskredite soll das griechische Parlament bestimmte Reformen (unter anderem des Mehrwertsteuer- und des Rentensystems) bis zum kommenden Mittwoch verabschiedet haben – also innerhalb von weniger als 72 Stunden. Auch wenn diese Reformen inhaltlich schon länger diskutiert werden, nimmt eine so kurze Frist den nationalen Parlamentariern natürlich jede reale Mitwirkungsmöglichkeit.

6: „National ownership“ führt zu einem demokratischen Problem

Die kurzen Fristen für die ersten Reformen begründen sich auch mit dem Vertrauensverlust der anderen Mitgliedstaaten. Vor allem die deutsche Bundesregierung brachte dieses Argument in den letzten Tagen immer wieder in die Diskussion: Wie solle man sichergehen, dass die griechische Regierung nach einer Einigung auch wirklich ihre Zusagen einhält? Kann man nach all den Verhandlungstricks und all den Vorwürfen, die Syriza-Politiker gegen die Kreditgeber erhoben haben, wirklich noch daran glauben, dass die griechische Regierung sich voll hinter die vereinbarten Bedingungen stellen wird?

Dieser Mangel an Vertrauen ist nachvollziehbar – immerhin wurde die Syriza ja gerade deshalb gewählt, weil sie den Bürgern ein Ende der Austeritätspolitik versprochen hat. Man wird also kaum erwarten dürfen, dass sie nun mit voller Überzeugung eben diese Austeritätspolitik verteidigt und in der Öffentlichkeit dafür wirbt. Solange man am Konzept der national ownership festhält, führt dies aber zu einem unlösbaren demokratischen Problem: Kann die Währungsunion wirklich nur funktionieren, wenn die Regierungen in allen Mitgliedstaaten dieselben wirtschaftspolitischen Überzeugungen teilen? Vor diesem Hintergrund ist es kein Wunder, wenn viele Syriza-Freunde hinter dem Vorgehen der Eurogruppe eine Strategie zum Sturz der Tsipras-Regierung vermuten.

7: Demokratie geht in der Währungsunion nur europäisch

Ist die Einigung, die die Regierungschefs heute Morgen erzielt haben, ein Staatsstreich, der die griechische Demokratie zerstört? Die Wirklichkeit ist banaler, aber nicht weniger dramatisch: Die europäische Währungsunion kann mit rein nationalen demokratischen Verfahren einfach nicht legitimiert werden. Alle Mitgliedstaaten sind darin so stark voneinander abhängig, dass eine eigenständige nationale Wirtschaftspolitik unmöglich geworden ist. Belässt man die formale Zuständigkeit dafür trotzdem auf der nationalen Ebene, dann funktioniert die gemeinsame Währung nur, wenn die nationalen Regierungen auch eine gemeinsame wirtschaftspolitische Linie vertreten. Aber diese „Alternativlosigkeit“ ist unvereinbar mit der demokratischen Grundidee, dass es immer eine Auswahl zwischen verschiedenen politischen Möglichkeiten geben muss.

Auswege aus dieser Situation gibt es drei: Wir können, erstens, in Kauf nehmen, dass ein Land aus dem Euro austreten muss, sobald seine Bürger „falsch“ wählen – das aber wäre bald das Ende der Währungsunion. Wir können, zweitens, darauf setzen, dass die nationalen Regierungen die im Europäischen Rat ausgehandelte Linie auch dann vertreten, wenn das eigentlich ihren Wahlversprechen widerspricht – das aber ist das schleichende Ende der Demokratie. Oder wir verlagern, drittens, die Kompetenz über die Wirtschaftspolitik in der Eurozone auf das Europäische Parlament. Wir würden damit auf eine Fiktion von nationaler Souveränität verzichten, aber dafür bekämen wir die Chance, auf europäischer Ebene die Demokratie zurückzuerlangen.

Is This A Coup? Es ist gut, dass wir endlich in einer breiten Öffentlichkeit über die demokratische Legitimation der europäischen Krisenpolitik diskutieren; und es ist richtig, dass gerade die deutsche Bundesregierung darin zuletzt eine sehr problematische Rolle gespielt hat. Aber es hilft nicht, uns nur auf den Einzelfall Griechenland zu konzentrieren. Die europäische Währungsunion insgesamt hat in ihrer heutigen Form ein Demokratiedefizit. Nur wenn es uns gelingt, das zu lösen, hätten wir die Eurokrise wirklich überwunden.

Bild: by Martin Broek [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr.

Kommentare:

  1. Erstens ist es irreführend, die griechische Demokratie gegen die 18 Demokratien der Geber aufzurechnen, wie es auch die Bundesregierung regelmäßig tut. Die Geber machen Griechenland verbindliche Auflagen, die tief in die Souveränität des Landes eingreifen. Umgekehrt greift das Nein aus Athen keineswegs in die Souveränität von Deutschland oder anderen Ländern ein; es untergräbt allenfalls die Zahlungsbereitschaft. Das Problem hier ist die Konditionalität, die die demokratische Entscheidung in Griechenland ad absurdum führt.

    Zweitens kann ich Dein Fazit nicht nachvollziehen. Es ist kontrafaktisch. Was hat den das Europaparlament bei Bailouts zu melden? Nichts! Sie werden ja nicht einmal nach EU-Recht organisiert. Die erste Forderung müsste also lauten, die Bailout-Prozeduren mit EU-Recht vereinbar zu machen und das EP verpflichtend zu beteiligen. Abr selbst dann stünde das EP immer noch gegen den Bundestag, der im Zweifel mehr Macht hat. Die durchaus sympathische Idee einer europäischen Demokratie führt hier in die Irre.

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    1. Hallo, Eric,

      zu erstens: Der demokratische Anspruch der Kreditgeberstaaten bezieht sich in meinem Verständnis darauf, dass diese darüber mitbestimmen wollen, wozu das Geld ihrer Steuerzahler eingesetzt wird. Es geht nicht darum, dass Griechenland mit einem "Nein" die Souveränität der übrigen Euro-Staaten verletzen würde, sondern darum, dass diese anderen Staaten nicht gezwungen werden können, die Kredite zu den von Griechenland gewünschten Konditionen zu vergeben. Anders ausgedrückt: Beide Seiten dürfen Nein zu einem Kredit- und Reformprogramm sagen, keine kann zu einem Ja gezwungen werden. Da aber beide Seiten letztlich an einem Ja interessiert sind (die Alternative wäre der Grexit), müssen die genauen Bedingungen des Programms ausgehandelt werden. Und diese Aushandlung im Europäischecn Rat hat, siehe meine dritte These oben, nichts mehr mit Demokratie, sondern nur noch mit diplomatischen Machtspielen zu tun (bei denen Griechenland wenig überraschend den Kürzeren gezogen hat).

      Zu zweitens: Natürlich ist das Fazit "kontrafaktisch", natürlich hat das Europäische Parlament derzeit bei der Vergabe von ESM-Krediten nichts zu melden. Das zu ändern - und damit auch das Europäische Parlament über die nationalen Regierungen und nationalen Parlamente zu stellen - ist genau meine Forderung.

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  2. Lieber Manuel,

    die Konditionierung von Krediten sollte sich auf die Ziele, nicht auf die Maßnahmen beziehen. Hätte man das gemacht, wäre es nie zu dieser Krise gekommen.

    Wenn du das EP jetzt zum zentralen Faktor machst, dann setzt Du de facto die große Koalition in Deutschland in den Rang eines europäischen Souveräns. Denn das EP wird, wie wir alle wissen, von Herrn Schulz regiert, bei wichtigen Fragen bis ins kleinste Detail. Nein, das EP kann sich nicht über die Gläubiger erheben. Es sollte erstmal dafür sorgen, die Bailout-Prozeduren mit europäischem Recht vereinbar zu machen. Da gibt es viel zu tun, wie wir aus dem Karas-Bericht wissen...

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    1. Die ESM-Prozeduren ins EU-Recht zu überführen, liegt rechtlich bis auf Weiteres natürlich nicht in der Hand des EP, sondern der Mitgliedstaaten als "Herren der Verträge".

      Davon abgesehen, finde ich die Frage durchaus interessant, ob das Europäische Parlament - wenn es volle Entscheidungshoheit über Art, Ausmaß und Bedingungen der Griechenlandhilfen besäße - in der Krise anders gehandelt hätte als der Europäische Rat. Ich denke schon. Zwar ist es richtig, dass auch im Europäischen Parlament eine Große Koalition aus Christ- und Sozialdemokraten (EVP und S&D) dominiert, die Tsipras' Linke wohl einfach überstimmt hätte. Aber EVP und S&D sind nicht einfach die deutsche GroKo auf europäischer Ebene. Die Meinungsbildung innerhalb der EP-Fraktionen erfolgt transnational, und die Stärke der Fraktionen nach der Europawahl hängt nicht nur vom Erfolg einer einzelnen nationalen Partei ab, sondern davon, dass ihre Mitgliedsparteien in ganz Europa auf Akzeptanz stoßen. Am Ende wäre deshalb von einer Verlagerung der Entscheidungskompetenz in das Europäische Parlament eine in der Sache konstruktivere und weniger an bestimmten nationalen Partikularinteressen ausgerichtete Politik zu erwarten. Und jedenfalls wüssten die Menschen in Griechenland und ganz Europa, wen sie abwählen müssen, wenn ihnen die vom EP beschlossene Politik nicht passt. Wolfgang Schäuble und Angela Merkel hingegen kann (außer den Deutschen) niemand abwählen.

      (Übrigens: Martin Schulz machte zwar vor dem Referendum gegen seinen parteipolitischen Konkurrenten Tsipras Stimmung, wandte sich aber nicht nur im griechischen Wahlkampf im Januar, sondern auch in den jüngsten Verhandlungen explizit gegen alle Grexit-Drohungen.)

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  3. "Oder wir verlagern, drittens, die Kompetenz über die Wirtschaftspolitik in der Eurozone auf das Europäische Parlament."

    Ausgerechnet denen, die einen Steuerparadieskönig zum neuen "EU-Chef" gewählt haben? Noch MEHR Vertrauen und noch MEHR Macht sollen wir dem Parlament geben, obwohl ich als kleiner Bürger bis heute nicht finanziell vom Euro profitiert hat? Nein.

    Ich kann mein Lachen kaum verbergen.

    Ich bin politisch nicht so gebildet wie der Autor des Blog, ich komme von der Straße.

    Ich weiß nur eins: Dieser EU da, in Brüssel, traue ich als überzeugter Europäer nicht mehr über den Weg. Das hat die EU selbst verschuldet und TTIP, GR-Rettung und Co sorgen dafür, dass das Image noch schlechter wird.

    Und wir Deutsche werden für alle Probleme in der EU/Europa verantwortlich gemacht und beschimpft. Da sag ich mir doch: "Ey, weißte was, wenn ich so böse für Dich bin, machs doch alleine, mit DEINEM Geld, udn nicht mehr mit Geld aus Deutschland, mal sehen wie toll deine EU dann noch funktioniert, wenn es gar kein Geld aus Deutschland gibt. Wir wäre es mit einem Test über 4 Jahre, wir Deutsche sind doch eh böse für Dich, dann nimm auch nicht unser Geld".

    Irgendwann reicht es mal mit den Beschimpfungen. Wenn ich in eine Bank gehe und dort die Mitarbeiter beschimpfe, oder auch den Autor dieses Blogs, meint dann irgendjemand noch, das ich von denen dann noch einen Kredit bekomme?

    Mein Kommentar mag man als dummes Bla Bla abstempeln, aber wohlgemerkt, ich gehören zu den Bürgern, die noch immer den Sinn in der EU sehen!

    Ihr verzockt gerade den Europäischen Frieden, Gesetze machen die in Brüssel doch nur um sie später brechen zu können, siehe Euro, siehe Griechenland.

    PS: Unter meinem richtigen Namen schreiben, das kann ich nicht, aus einem einfachen Grund: Wer für GR nicht zahlen wird, warum auch immer, wird sofort in die braune Ecke gestellt, und DAS tue ich mir ganz sicher nicht an. Amerikanische Politik- und Medienverhältnisse sind ja jetzt der normale Umgangston in DE wie auch der Eurozone, was ich sehr sehr schade finde (Amerika ist ein tolles Land aber man muss aus der EU kein zweites Amerika machen).

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