Noch nicht ausgemustert: Gezielte Reformen können das Spitzenkandidaten-Verfahren wieder erfolgreich machen

Das Spitzenkandidaten-Verfahren sollte die Wahl des EU-Kommissionspräsidenten demokratischer machen, aber unumstritten war es nie. Woran ist es 2019 gescheitert? Und wie ließe es sich reformieren? Auf diese Fragen antworten hier Vertreterinnen und Vertreter aus Politik, Wissenschaft und Zivilgesellschaft. Heute: Julian Rappold. (Zum Anfang der Serie.)

„Dass diesmal keiner der Spitzenkandidaten zum Zuge kam, bedeutet keineswegs, dass das Verfahren gleich wieder aufgegeben werden muss. Doch seine Mängel sollten entschlossen behoben werden.“

Die Europawahl 2019 hat dem Spitzenkandidatenverfahren einen herben Dämpfer versetzt. Die Empörung im Europäischen Parlament war groß, als der Europäische Rat Ursula von der Leyen nach einem langen Machtpoker als Kandidatin für das Amt der Kommissionspräsidentin aus dem Hut zauberte. Schließlich war sie nicht als Spitzenkandidatin einer der europäischen Parteienfamilien im Europawahlkampf ins Rennen gegangen.

Doch das Verfahren sollte keineswegs zu Grabe getragen werden. Gerade weil das Parlament als einzig direkt gewähltes EU-Organ durch die deutlich gestiegene Wahlbeteiligung von den Bürgern Europas gestärkt wurde, sollte der Prozess in fünf Jahren wieder Anwendung finden. Es geht weiterhin darum, dass sich die parlamentarische Mehrheit an der Führungsspitze der zukünftigen Europäischen Kommission widerspiegeln sollte – ein modifiziertes Spitzenkandidatenverfahren ist hierfür ein zentraler Baustein.

Bleibender interinstitutioneller Schaden

Ursula von der Leyen wurde vom Europäischen Parlament mit einer Mehrheit von nur neun Stimmen an die Spitze der Europäischen Kommission gewählt, nachdem der Europäische Rat das Spitzenkandidatenverfahren ignoriert und sie zur Kandidatin gekürt hatte. Das knappe Ergebnis trotz offizieller Unterstützung der konservativen EVP, der sozialdemokratischen S&D und der liberalen Renew-Europe-Fraktion (vormals ALDE) spiegelte die Frustration und Empörung vieler Abgeordneter über den intransparenten Machtpoker wider.

Seither hat es von der Leyen nicht vermocht, den interinstitutionellen Schaden, der durch die Ausbremsung der Spitzenkandidaten durch den Europäischen Rat entstanden ist, zu beheben. Das Verfahren fiel am Ende der dreifachen Schlacht zwischen Parteienfamilien, Institutionen und Mitgliedstaaten zum Opfer. Das Verhältnis zwischen dem Parlament einerseits und Kommission und Europäischem Rat andererseits scheint seither nachhaltig belastet zu sein. Dies wurde auch in den Anhörungen der zukünftigen Kommissare und der Ablehnung der Französin Sylvie Goulard durch das Europäische Parlament deutlich.

Das Spitzenkandidatenverfahren ist gekommen, um zu bleiben

Dass diesmal keiner der Spitzenkandidaten zum Zuge kam, bedeutet jedoch keineswegs, dass das nun zum zweiten Mal erprobte Verfahren gleich wieder aufgegeben werden muss. Die unterschiedlichen politischen Umstände, in denen sich das Verfahren bewähren musste, zeigen jedoch die Mängel und den damit verbundenen notwendigen Anpassungsbedarf deutlich auf. Diese sollten entschlossen behoben werden, ohne jedoch die politischen Realitäten außer Acht zu lassen.

Von der Leyen kündigte in ihrer Vorstellungsrede vor den Abgeordneten bereits an, in ihrer Amtszeit gemeinsam mit Kommission und Parlament an einer Reform des Spitzenkandidatenverfahrens arbeiten zu wollen. Eine Reform bedarf jedoch nicht nur des Dialogs mit dem Europäischen Parlament, sondern auch des Einverständnisses des Europäischen Rates. Der große Wurf – sprich: eine Vertragsänderung – ist in der aktuellen europapolitischen Gemengelage nicht durchsetzbar. Dennoch gibt es genug Spielraum für Reformen im Rahmen der bestehenden Verträge, die mit ausreichend Vorlaufzeit vor den Europawahlen 2024 verabschiedet werden sollten.

Eine wirkungsvolle Reform muss dabei den vollständigen Prozess von der Nominierung der Spitzenkandidaten durch die Parteienfamilien über die Rolle der Spitzenkandidaten in der Europawahl bis hin zu einem zwischen Parlament und Europäischem Rat abgestimmten Verfahren für den Nominierungsprozess im Blick behalten.

Spitzenpersonal als Spitzenkandidaten

Bereits die Kür der Spitzenkandidaten durch die europäischen Parteienfamilien deutete darauf hin, dass es zum Konflikt zwischen Parlament und Europäischem Rat kommen würde. Gerade die EVP unterschätzte die offensichtliche Kritik an der fehlenden Exekutiverfahrung ihres Spitzenkandidaten Manfred Weber und die damit verbundenen Widerstände im Europäischen Rat – allen voran vonseiten des französischen Präsidenten Emmanuel Macron.

Gerade das Beispiel Jean-Claude Junckers hat gezeigt, dass die Staats- und Regierungschefs „einem der ihren“ mit mehr Respekt und Anerkennung begegnen und damit einen solchen Spitzenkandidaten eher für das Amt des Kommissionspräsidenten in Erwägung ziehen würden. Auch Ursula von der Leyen konnte sich als langjährige Bundesministerin in diversen Ressorts auf europäischer Ebene einen Namen machen und sich über die Zusammenarbeit im Rahmen des Ministerrats ein weit verzweigtes Netzwerk in den Hauptstädten Europas aufbauen.

Exekutiverfahrung und Mehrsprachigkeit als Schlüsselkriterien

Deshalb sollten alle Parteienfamilien nur richtiges Spitzenpersonal mit Exekutiverfahrung für das Amt des Kommissionspräsidenten ins Rennen schicken, um das Spitzenkandidatenverfahren langfristig aufzuwerten. Die Parteienfamilien sollten Erfahrung als Regierungschef, Minister oder Kommissar in der Europäischen Kommission zum zentralen Kriterium der Spitzenkandidatenkür machen. Denn der Kandidat muss nicht nur in der Lage sein, im Parlament eine Mehrheit auf sich zu vereinen, sondern auch im Europäischen Rat bestehen und dort Ansehen genießen. Im Vorfeld der in Erklärung 11 zu Art. 17 Abs. 6 und 7 EU-Vertrag festgeschriebenen Konsultationen zwischen dem Europäischen Rat und dem Europäischen Parlament zur Nominierung eines Kandidaten nach der Europawahl könnten beide Institutionen bereits vorab einvernehmlich Eigenschaften und Qualifikationen der Kandidaten als festen Rahmen festlegen.

Auch Mehrsprachigkeit sollte in diesem Zusammenhang als notwendige Profileigenschaft festgehalten werden. Dies würde die Sichtbarkeit des Spitzenkandidatenverfahrens im Wahlkampf und damit auch dessen Legitimation deutlich stärken. Gerade der amtierende Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker, aber auch der niederländische Sozialdemokrat Frans Timmermans haben vorgemacht, wie hilfreich Sprachkenntnisse in der Ansprache möglichst vieler Europäer sind.

Mit transnationalen Listen die Spitzenkandidaten stärken

Auch im Zuge des Wahlvorgangs der Europawahl sollte das Spitzenkandidatenverfahren weiter gestärkt und zusätzlich legitimiert werden. Bisher können die von Parteienfamilien nominierten Spitzenkandidaten allenfalls in ihrem eigenen Land, aber nicht europaweit, gewählt werden. Mit transnationalen Listen wäre hingegen der Grundstein für eine Europäisierung nationaler Wahlkämpfe gelegt, da jede europäische Parteienfamilie automatisch einen Spitzenkandidaten hätte, der für alle Europäer wählbar wäre. Damit würde das Spitzenkandidatenverfahren auf einem festen Fundament stehen, zumal es auch unmittelbar im Wahlrecht verankert wäre.

Während transnationale Listen insbesondere im französischen Präsidenten Emmanuel Macron einen prominenten Fürsprecher haben, war jedoch das Europäische Parlament – und hier insbesondere die konservative EVP – selbst dafür verantwortlich, dass die Diskussion um transnationale Listen im Vorfeld der Europawahl 2019 im Keim erstickt wurde. Im Februar 2018 stimmte eine Mehrheit der Abgeordneten gegen die Einführung transnationaler Listen. Deren Fehlen war dann auch ein Grund, weshalb sich die liberale ALDE überraschenderweise weigerte, am Spitzenkandidatenverfahren teilzunehmen, und stattdessen ein Projektteam bestehend aus sieben Mitgliedern ins Rennen schickte – ein weiterer Beitrag zur Delegitimation des Spitzenkandidatenverfahrens bei dieser Europawahl.

Vor dem Hintergrund der diesjährigen Nominierungserfahrung sollte Ursula von der Leyen die Einführung transnationaler Listen noch einmal auf der politischen Agenda platzieren und gemeinsam mit dem Parlament einen Vorschlag erarbeiten, der bisherige Vorbehalte ausräumt.

Die parlamentarische Mehrheit zählt

Zuletzt muss der Blick auf den Nominierungsprozess im Anschluss an das Wahlergebnis gerichtet werden. Nach der Europawahl 2014 herrschte insbesondere in der EVP die Sicht vor, dass die größte Fraktion im Parlament automatisch Anrecht auf den Kommissionspräsidenten habe. Gerade die liberale Renew-Europe-Fraktion und mit ihr vor allem Frankreichs Präsident Emmanuel Macron kritisierten diese Lesart, da sie die beiden großen europäischen Parteienfamilien strukturell bevorzuge.

Das Wahlergebnis von 2019 zeigt nun deutlich, dass der Anspruch der EVP in seiner Klarheit und seinem Automatismus nicht durchzuhalten ist. In der neuen Legislaturperiode bedarf das neue Parlament der Kooperation dreier Fraktionen, um eine parlamentarische Mehrheit zu bilden. Auf dieser Grundlage kann die Fraktion mit relativer Mehrheit nur schwerlich den Wahlsieg und damit den Anspruch auf den Posten des Kommissionspräsidenten für sich reklamieren.

Der Zeitplan nach der Wahl muss verbessert werden

Im Umkehrschluss bedeutet dies: Die parlamentarische Mehrheit muss sich an der Spitze der Europäischen Kommission widerspiegeln. Nur ein Spitzenkandidat, der vorab in der Wahlkampagne sichtbar war und der eine Mehrheit im Europäischen Parlament organisieren kann, sollte Kommissionspräsident werden. Das Parlament und der Europäische Rat sollten deshalb in einen Dialog darüber eintreten, wie die Prozesse und der Zeitplan im Nachgang zur Europawahl optimiert werden können, um den Abgeordneten mehr Zeit einzuräumen, eine solche Mehrheit zu organisieren. Zwar war allen Beteiligten im Parlament die enge Taktung der Entscheidungsfindung nach der Europawahl bekannt. Doch die komplexe Ausgangslage mit der bisher nicht dagewesenen Notwendigkeit, im Dreier- oder Viererrahmen Koalitionsgespräche führen zu müssen, verlangsamte die internen Entscheidungsfindungsprozesse deutlich.

Die Erfahrung 2019 zeigt jedoch auch: das Vorschlagsrecht des Europäischen Rates hat weiterhin Bestand. Für den Fall, dass das Parlament wie 2019 keine Mehrheit organisieren kann, obliegt es weiterhin dem Europäischen Rat, einen Kandidaten vorzuschlagen. Doch dass das Parlament wie im Fall von Ursula von der Leyen eine Kandidatin des Europäischen Rates in kürzester Zeit abnicken soll, die sich zu entscheidenden Zukunftsfragen der EU öffentlich nicht positioniert hatte, ist nicht tragbar.

Deshalb muss es auch für diesen Fall eine Regelung geben, in der der vorgeschlagene Kandidat mehr Zeit eingeräumt bekommt, ein detailliertes Programm zu erarbeiten, welches dann im Rahmen einer parlamentarischen Anhörung vorgestellt und vom Parlament geprüft wird. Die Nachwehen im Nachgang von von der Leyens Wahl mit Blick auf die Zusammenstellung ihres Teams und die damit einhergehende Verschiebung ihres Amtsbeginns zeigen deutlich auf, was passiert, wenn ein Kandidat es nicht vermag, eine nachhaltige, pro-europäische parlamentarische Mehrheit hinter sich zu versammeln.

Ohne Reformen droht ein dauerhaft schwelender Machtkampf

Das Spitzenkandidatenverfahren wurde durch die diesjährige Europawahl mit einem intransparenten Machtpoker und der Nichtberücksichtigung der angetretenen Spitzenkandidaten massiv in Frage gestellt. Nun ist es an der Nicht-Spitzenkandidatin und neuen Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen, gemeinsam mit dem Europäischen Parlament und dem Europäischen Rat pragmatische Reformen zu erarbeiten, um das Verfahren an neue politische Realitäten anzupassen und als bleibende institutionelle Praxis zu etablieren.

Sollte dies nicht gelingen, riskieren beide Institutionen einen dauerhaft schwelenden Machtkampf, der sich auf die Funktionsweise der EU nachhaltig negativ auswirken würde. Sollte das Spitzenkandidatenverfahren zudem ein weiteres Mal keine Anwendung finden, würde es wohl endgültig zur institutionellen Eintagsfliege und in der Versenkung verschwinden.

Julian Rappold ist Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Alfred-von-Oppenheim-Zentrum für europäische Zukunftsfragen der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik (DGAP).

Reform des Spitzenkandidaten-Verfahrens – Artikelübersicht

1. Reform des Spitzenkandidaten-Verfahrens: Serienauftakt
2. Für eine Direktwahl des Kommissionspräsidenten und ein neues Europawahlrecht: Wege und Irrwege der Demokratie in der EU ● Frank Decker
3. Noch nicht ausgemustert: Gezielte Reformen können das Spitzenkandidaten-Verfahren wieder erfolgreich machen ● Julian Rappold
4. Die Europawahl darf keine Wundertüte sein: Für eine rechtliche Verankerung des Spitzenkandidaten-Prinzips ● Gaby Bischoff
5. Wiederbelebung des Spitzenkandidaten-Verfahrens: Was können die europäischen Parteien selbst tun? [EN / DE] ● Gert-Jan Put
6. Das Spitzenkandidaten-System: ein Blick aus Tallinn [EN / DE] ● Piret Kuusik
7. Wissen, wer was tun wird: Transnationale Listen können das Spitzenkandidaten-System retten [FR / DE] ● Charles Goerens
8. Das Polarisierungsdilemma: Streit zwischen den Parteien belebte 2019 den Europawahlkampf – und ließ dann die Spitzenkandidaten scheitern ● Manuel Müller

Bilder: Spitzenkandidaten-Debatte: European Union 2019 – Source: EP [CC BY 4.0], via Flickr; Porträt Julian Rappold: Per Jacob Blut [alle Rechte vorbehalten].