Für eine Direktwahl des Kommissionspräsidenten und ein neues Europawahlrecht: Wege und Irrwege der Demokratie in der EU

Das Spitzenkandidaten-Verfahren sollte die Wahl des EU-Kommissionspräsidenten demokratischer machen, aber unumstritten war es nie. Woran ist es 2019 gescheitert? Und wie ließe es sich reformieren? Auf diese Fragen antworten hier Vertreterinnen und Vertreter aus Politik, Wissenschaft und Zivilgesellschaft. Heute: Frank Decker. (Zum Anfang der Serie.)

„Auch der US-Kongress gründet seine starke Position – nur scheinbar paradox – darauf, dass ihm das Recht fehlt, die Regierung zu bestellen.“

Der Machtpoker um das Amt des Kommissionspräsidenten, der sich zwischen Rat und Parlament nach der Europawahl abgespielt hat, bestätigt die grundsätzlichen Zweifel am sogenannten „Spitzenkandidatensystem“. Die Hoffnungen, dass mit ihm bei den Wahlen zum Europäischen Parlament „mehr Demokratie“ einzieht und die Bürger näher an die europäischen Institutionen herangeführt werden, haben sich nicht bewahrheitet.

Warum ist das so? Die Befürworter des Spitzenkandidatensystems orientieren sich erkennbar an den Prinzipien und Regeln der parlamentarischen Regierungssysteme ihrer nationalen Herkunftsländer. Dabei verkennen sie aber, dass diese auf die europäische Politik nicht ohne Weiteres übertragbar sind. Dies gilt für die Demokratie im Allgemeinen, die an bestimmte Voraussetzungen wie eine gemeinsame Öffentlichkeit oder ein (staats)bürgerschaftliches Verbundenheitsgefühl gebunden ist, die in der EU erst ansatzweise vorliegen. Und es gilt auch mit Blick auf die institutionelle Gestalt des EU-Regierungssystems, die der parlamentarischen Regierungsform nur bedingt entspricht.

Die EU als quasi-präsidentielles System

Letzteres zeigt sich insbesondere im Fehlen des für das parlamentarische System typischen Gegenübers von Regierungsmehrheit und Opposition. Anders als in den nationalen politischen Systemen ist die EU-Kommission, nachdem sie einmal gewählt ist, auf die dauerhafte Unterstützung einer parlamentarischen Mehrheit nicht zwingend angewiesen. Ursache dafür ist, dass das Europäische Parlament sie nur mit Zweidrittelmehrheit stürzen kann, ihre Abberufung also höheren Hürden unterliegt als die Bestellung. Dem entspricht, dass das Europäische Parlament auch nicht vorzeitig aufgelöst werden kann: In einem normalen parlamentarischen System soll mit dieser Möglichkeit dafür Sorge getragen werden, dass beim Verlust der parlamentarischen Mehrheit der Regierung jederzeit eine neue Mehrheit erzeugt werden kann. In der EU ist dies aufgrund der unabhängigen Stellung der Kommission nicht erforderlich.

Diese Abweichungen erklären, warum der Parlamentarismus in der EU anders funktioniert als in den nationalstaatlichen Demokratien. Während das Regieren mit „wechselnden Mehrheiten“ in den dortigen parlamentarischen Systemen meistens verpönt ist, stellt es im Europäischen Parlament von jeher die Regel dar, indem sich bei den Gesetzesbeschlüssen – je nach Materie – unterschiedliche Abstimmungskoalitionen herausbilden. Auch innerhalb der Fraktionen ist das Abstimmungsverhalten häufig uneinheitlich, was auf deren heterogene Zusammensetzung und die fortbestehenden nationalen Prägungen der Fraktionsmitglieder verweist.

Vergleichsbeispiel US-Kongress

Dies bedeutet allerdings nicht, dass das Europäische Parlament als Institution schwach wäre. Ihm mögen zwar bis heute ein eigenes Initiativrecht oder die volle gesetzgeberische Gleichstellung mit dem Rat fehlen. Wo es mitentscheidet, übt es de facto aber größeren Einfluss aus als die Parlamente in den Mitgliedstaaten, die die Funktion der Gesetzgebung weitgehend an die jeweiligen Regierungen abgetreten haben.

Sucht man nach Vergleichsbeispielen für eine solche Struktur, kommt einem am ehesten der US-amerikanische Kongress in den Sinn. Auch dessen starke Position im Gesetzgebungsprozess gründet – nur scheinbar paradox – darauf, dass ihm das zentrale Recht der Parlamente in den parlamentarisch genannten Regierungssystemen fehlt, nämlich das Recht, die Regierung zu bestellen und abzuberufen. Der mit dem Spitzenkandidatensystem eingeschlagene Weg einer stärkeren Anbindung der Kommission an die Parlamentsmehrheit führt so betrachtet in die falsche Richtung. Entwindet das Europäische Parlament den Staats- und Regierungschefs das Recht, den Kommissionspräsidenten zu bestellen, würde das die EU zwar demokratischer machen. Das Parlament selbst hätte davon aber keinen Gewinn, weil es seine heutige Unbefangenheit gegenüber der Kommission verlöre.

Direktwahl des Kommissionspräsidenten als Alternative

Die naheliegende Alternative läge darin, den Kommissionspräsidenten in einem separaten Wahlakt zeitgleich mit den Wahlen zum Europäischen Parlament direkt zu wählen. Wie hätte man sich das vorzustellen?

In der heutigen Vielparteienstruktur würde vermutlich kein Kandidat in der Lage sein, auf Anhieb eine (absolute) Mehrheit zu erzielen. Bei Präsidentenwahlen auf nationaler Ebene wird in den meisten europäischen Ländern dann üblicherweise eine Stichwahl zwischen den beiden bestplatzierten Bewerbern des ersten Wahlgangs fällig, was aber auf EU-Ebene angesichts von 420 Millionen Wahlbürgern kaum gangbar wäre. Um eine ausreichende Legitimation jenseits der relativen Mehrheit zu erzeugen, kämen stattdessen folgende Varianten in Betracht:

• ein Alternativstimmensystem, bei dem die Wähler Zweit- oder Drittpräferenzen angeben könnten,
• ein indirektes Verfahren nach US-Vorbild – die Wahl erfolgt hier getrennt nach Mitgliedstaaten, denen eine vorab festgelegte Zahl von „Wahlmännern“ zusteht, oder
• eine Verlegung der Stichwahl zwischen den beiden Bestplatzierten in das Europäische Parlament. (Dasselbe Verfahren könnte bei der zweiten Variante zum Zuge kommen, wenn ein Bewerber die absolute Mehrheit der Wahlmännerstimmen verfehlt.)

Ein direkt gewählter Präsident könnte sich nicht mehr verstecken

Die Volkswahl des Kommissionspräsidenten würde die EU noch nicht zu einer Mehrheitsdemokratie machen. Auch ein mit größerer demokratischer Legitimation versehener Exekutivchef bliebe auf ein konsensuelles Zusammenwirken der an der Gesetzgebung beteiligten Organe angewiesen. Dennoch würde die mehrheitsdemokratische Komponente des Regierungssystems gestärkt.

Ein vom Volk ins Amt getragener Kommissionspräsident hätte das Vorrecht und die Bürde der politischen Initiative, könnte sich also nicht mehr ohne Weiteres hinter seinen Beamten oder den Vertretern des Ministerrats verstecken; gleichzeitig wäre er derjenige, der die Einheit der Gemeinschaft institutionell verkörpert, ihre politischen Ziele nach innen und außen vertritt. Dies ließe sich auch durch die Zusammenlegung mit dem Amt des permanenten Ratspräsidenten deutlich machen, die – im Unterschied zur Direktwahl selbst – bereits im Rahmen der heutigen Verträge möglich wäre. Dies entspräche der „Doppelhut“-Lösung, die man für das Amt des Außenbeauftragten der EU gefunden hat.

Die Bestellung der Kommissare

Um diesen gleichzeitigen Europäisierungs- und Demokratisierungseffekt zu erreichen, wären allerdings noch mindestens zwei weitere Schritte notwendig. Der erste Schritt betrifft die Auswahl und Bestellung der Kommissare. Wird der Kommissionspräsident von den Bürgern direkt gewählt, kann er sich auf eine demokratische Legitimation stützen, die seine Stellung gegenüber dem Parlament und dem Rat aufwertet. Eine solche Aufwertung macht aber nur Sinn, wenn er zugleich über Mittel verfügt, um die Positionen, für die er gewählt wurde, politisch umzusetzen. Dazu braucht es Kommissare an seiner Seite, die gleichgerichtete Ziele verfolgen und strukturell in der Lage sind, die entsprechenden Initiativen zu entwickeln.

So wie die Kommission heute ins Amt kommt und zusammengesetzt ist, lässt sich das nicht gewährleisten. Insbesondere hat der Kommissionspräsident kaum Möglichkeiten, auf die personelle Auswahl der Kommissare Einfluss zu nehmen, da diese ausschließlich von den Regierungen der Mitgliedstaaten nominiert werden. Die Zusammenstellung der Kommission reflektiert insofern eher die nationalen Wahlergebnisse als das Ergebnis der Europawahlen. Lediglich über die Ressortzuteilung kann der Kommissionspräsident weitgehend selbst entscheiden.

Eine Alternative: Direktwahl von Kommissionskandidaten

Um dieses Problem zu lösen, sind verschiedene Varianten denkbar. Der Kommissionspräsident könnte etwa das Recht erhalten, einen Teil der Kommissare selbst zu nominieren. Oder man verpflichtet die Regierungen, mehrere Kandidaten vorzuschlagen, damit er aus einem größeren Pool auswählen kann. Vorstellbar wäre aber auch, dass man das Nominierungsrecht von den Regierungen in die Hände der Wähler legt. Diese würden dann bei der Europawahl zugleich über die jeweiligen nationalen Kandidaten für die Kommission entscheiden (zwischen zwei und fünf Personen je nach Größe des Mitgliedstaates). Aus deren Kreis könnte sich der Kommissionspräsident dann einen Kommissar aussuchen.

Eine solche Direktwahl der Kommissionskandidaten durch die europäischen Bürger würde die Kommission demokratisch weiter aufwerten und den Europäisierungseffekt verstärken. Es gäbe nicht nur einen zusätzlichen Anreiz, sich an den Wahlen zu beteiligen. Auch den Parteien fiele es vermutlich leichter, für einen europäischen Präsidentschaftskandidaten aus einem anderen Land zu trommeln, wenn diesem ein Kandidat aus dem eigenen Land zur Seite stünde. Die nationale Orientierung der Wähler, die sich allein schon aufgrund der Sprachbarrieren ergibt, würde auf diese Weise für die europäischen Zwecke „eingespannt“.

Die Anwärter auf das Amt des Kommissionspräsidenten hätten wiederum den Vorteil, dass sie schon im Vorfeld der Wahl in ihrer Parteienfamilie auf die Aufstellung geeigneter Bewerber hinwirken könnten, mit denen sie die spätere Kommissionsmannschaft bilden. Dies würde auch den Zusammenschluss der bisher nur locker verbundenen nationalen Parteiorganisationen zu wirklichen europäischen Parteien befördern.

Einheitliches Wahlsystem und transnationale Listen

Letzteres verweist auf eine weitere Schwachstelle: das Fehlen eines zumindest ansatzweise integrierten europäischen Parteiensystems. In der EU besteht die paradoxe Situation, dass die zu Fraktionen zusammengeschlossenen EU-weiten Parteienfamilien zwar den Parlamentsbetrieb bestimmen, bei den Europawahlen aber nach wie vor nur die nationalen Herkunftsparteien kandidieren. Diese Merkwürdigkeit ist einerseits dem Parlamentsrecht geschuldet, das kaum inhaltliche Kriterien für die Fraktionsbildung kennt. Es reicht, wenn genügend Abgeordnete aus genügend Mitgliedstaaten zusammenkommen. Zum anderen – und noch wichtiger – ist sie auf das Fehlen eines gemeinsamen, EU-einheitlichen Wahlsystems zurückzuführen, das laut EU-Vertrag eigentlich längst hätte geschaffen werden müssen.

Die meisten Befürworter eines stärker europäisierten Wahlsystems wollen das Defizit durch die Einführung zusätzlicher transnationaler Listen beheben. Dies geht aber am Kern des Problems vorbei. Auch bei der Bundestagswahl in der Bundesrepublik treten die Parteien bekanntlich mit Landeslisten an – ihre nationalen Kanzlerkandidaten tauchen, sofern sie nicht selbst Teil einer solchen Landesliste sind, auf den Stimmzetteln nirgends auf. Auch in der EU würden, wenn man an den Sitzkontingenten der Mitgliedstaaten festhält, nationale Politiker auf nationalen Listen kandidieren. Diese müssten aber – anders als heute – zu den Wahlen als Vertreter europäischer Parteien antreten, wobei die nationale „Herkunftspartei“ auf dem Stimmzettel zusätzlich auszuweisen wäre (also zum Beispiel EVP/CDU oder SPE/SPD).

Europäisierung der Parteien durch EU-weite Sperrklausel

Der Schlüssel für die Transformation der bestehenden nationalen zu europäischen Parteien liegt in der Einführung eines EU-weiten Verhältniswahlsystems mit moderater Zwei- oder Dreiprozent-Sperrklausel. Letztere würde dafür sorgen, dass allenfalls große Parteien aus großen Mitgliedstaaten noch die Chance hätten, aus eigener Kraft in das Europäische Parlament zu gelangen – die Parteien wären damit gezwungen, sich europaweit zusammenzuschließen.

Transnationale Listen wären unter diesen Bedingungen entbehrlich. Sie könnten allerdings in anderer Hinsicht eine positive demokratische Funktion erlangen, wenn man sie zusätzlich zu den nationalen Sitzkontingenten einführt – nämlich als Mittel für einen (nachträglichen) Verhältnisausgleich zwischen den Fraktionen. Damit könnte ein Makel des bisherigen Systems zumindest partiell beseitigt werden, den Kritiker der parlamentarischen Demokratisierungsstrategie regelmäßig hervorheben und der in der aktuellen Debatte um den neuen Kommissionschef wiederholt wurde: der Verstoß des Europäischen Parlaments gegen das Prinzip der demokratischen Wahlrechtsgleichheit.

Diese Ungleichheit entsteht durch den Grundsatz der „degressiven Proportionalität“, nach dem größere Staaten mehr Abgeordnete stellen als kleinere, kleinere aber mehr Abgeordnete pro Einwohner. Das Kontingent einer zusätzlichen transnationalen Liste könnten jedoch dazu genutzt werden, um den Parteien beziehungsweise Fraktionen, die infolge der degressiven Proportionalität im Parlament weniger Mandate haben, als ihrem gesamteuropäischen Stimmenanteil entspricht, Ausgleichsmandate zuzuweisen. Auf diese Weise wäre der demokratischen Gleichheit zumindest in (partei)politischer Hinsicht Genüge getan, ohne dass man an der ungleichen territorialen Repräsentation rütteln müsste.

Ein Ideenwettbewerb zur Demokratisierung der EU

Bleibt die Frage nach den Realisierungschancen. Vorschläge wie die Direktwahl des Kommissionspräsidenten oder die Schaffung eines einheitlichen Wahlsystems sind nur mit einer Vertragsänderung umsetzbar, die einstimmig erfolgen muss und deshalb kurzfristig unerreichbar erscheint. Mittel- und langfristig dürfte die EU an einer neuen Verfassungsdebatte aber nicht vorbeikommen.

Anders sieht es bei den Vorschlägen aus, die sich unterhalb der Vertragsebene bewegen. Das betrifft zum Beispiel das Bestellungsverfahren der Kommissare. Hier könnten integrationswillige Staaten, die der Demokratisierung aufgeschlossen gegenüberstehen, mit bestimmten Reformen vorauseilen und die anderen irgendwann mitziehen. Warum sollte ein Europa der unterschiedlichen Geschwindigkeiten, wie es beim Euro oder dem Schengenraum Realität ist, nicht auch in institutioneller Hinsicht möglich sein?

Über diese und andere Fragen brauchen wir dringend einen Ideenwettbewerb. Ihr Umgang mit dem Spitzenkandidatensystem zeigt, dass man bei der Demokratisierung der Gemeinschaft nicht auf die Staats- und Regierungschefs setzen sollte. Die Impulse müssen vielmehr vom jetzt neu gewählten Parlament und einer sich zunehmend formierenden europäischen Öffentlichkeit ausgehen.

Frank Decker ist Professor am Institut für Politische Wissenschaft und Soziologie der Universität Bonn. Zu seinen Forschungsschwerpunkten gehören Parteien, Föderalismus und Demokratiereform.

Reform des Spitzenkandidaten-Verfahrens – Artikelübersicht

1. Reform des Spitzenkandidaten-Verfahrens: Serienauftakt
2. Für eine Direktwahl des Kommissionspräsidenten und ein neues Europawahlrecht: Wege und Irrwege der Demokratie in der EU ● Frank Decker
3. Noch nicht ausgemustert: Gezielte Reformen können das Spitzenkandidaten-Verfahren wieder erfolgreich machen ● Julian Rappold
4. Die Europawahl darf keine Wundertüte sein: Für eine rechtliche Verankerung des Spitzenkandidaten-Prinzips ● Gaby Bischoff
5. Wiederbelebung des Spitzenkandidaten-Verfahrens: Was können die europäischen Parteien selbst tun? [EN / DE] ● Gert-Jan Put
6. Das Spitzenkandidaten-System: ein Blick aus Tallinn [EN / DE] ● Piret Kuusik
7. Wissen, wer was tun wird: Transnationale Listen können das Spitzenkandidaten-System retten [FR / DE] ● Charles Goerens
8. Das Polarisierungsdilemma: Streit zwischen den Parteien belebte 2019 den Europawahlkampf – und ließ dann die Spitzenkandidaten scheitern ● Manuel Müller

Bild: Patrick Dirden [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr; privat [alle Rechte vorbehalten].