Die
Rede
zur Lage der Europäischen Union, die Jean-Claude Juncker
(CSV/EVP) am vergangenen Mittwoch hielt, markiert wohl einen
Wendepunkt in seiner Amtszeit als Kommissionspräsident. Obwohl er
2014 mit dem Anspruch antrat, eine „sehr
politische Kommission“ führen zu wollen, schien sich Juncker
in wichtigen Reformfragen bisher oft hinter
den nationalen Regierungen zu verstecken. Statt konkrete eigene
Vorschläge vorzulegen, beschränkte die Kommission sich darauf,
„Szenarien“ zu präsentieren, „Debatten“ anzuregen – und
immer wieder darauf hinzuweisen, dass es nach dem derzeitigen
Vertragswerk letztlich die nationalen Regierungen sind, die die
Verantwortung dafür tragen, ob der institutionelle Rahmen der EU
funktioniert oder nicht. Besonders deutlich wurde diese
Vorgehensweise zuletzt im
März mit dem „Weißbuch zur Zukunft Europas“, mit dem die
Kommission sich so klein machte, dass man fürchten musste, sie hätte
überhaupt keine eigene Meinung darüber, auf welche Weise man die EU
handlungsfähiger und demokratischer machen sollte.
Vorbei:
Am Mittwoch bezog Juncker (der bereits
angekündigt hat, dass er 2019 nicht noch einmal kandidieren
wird) nun endlich selbst Position zur EU-Reform. In Anspielung auf
die fünf Szenarien des Weißbuchs von März sprach er von seinem
„persönlichen ‚Szenario Sechs‘“, einer Union, die von den
drei Grundprinzipien „Freiheit, Gleichberechtigung,
Rechtsstaatlichkeit“ ausgehe. Vor allem aber beließ er es nicht
bei solch wohlklingenden Worten, sondern nannte auch eine Reihe von
konkreten institutionellen Reformvorschlägen, die er in den nächsten
Jahren vorantreiben will.
Eine
ambitionierte Agenda
Dabei
brachte Juncker zwar einige Vorbehalte an: Zum einen schloss er
Vertragsreformen wenigstens auf absehbare Zeit aus. Zum anderen
erklärte er, er sei „an institutionellen Reformen nur
interessiert, wenn sie zu mehr Effizienz der Union führen“ –
mehr Demokratie allein genügt ihm als Argument offenbar nicht. Zudem
ist keiner seiner Vorschläge wirklich neu; viele werden seit langem
diskutiert oder finden sich bereits in einschlägigen
Berichten des Europäischen Parlaments.
Doch
trotz dieser Vorbehalte bilden Junckers Vorschläge eine
ambitionierte Agenda, die deutlich in die richtige Richtung weist und
deren Umsetzung dank der Unterstützung des Kommissionspräsidenten
nun etwas wahrscheinlicher geworden ist. Im Folgenden sollen die
wichtigsten dieser Reformansätze kurz vorgestellt werden: Was steht
dahinter, wer sind mögliche Unterstützer und Gegner, und wie ist
ihre Aussicht auf Erfolg?
Euro-Erweiterung
Der
Vorschlag, der von den europäischen Medien am prominentesten
aufgenommen wurde, ist die Ausweitung der Währungsunion auf die
ganze EU. Bislang gehören der Eurozone nur 19 der 28 Mitgliedstaaten
an – obwohl bis auf Großbritannien und Dänemark eigentlich alle
vertraglich zur Euro-Einführung verpflichtet sind. In der Praxis
wurde dem zuletzt allerdings kaum noch Bedeutung zugemessen: Polen
und Ungarn verschoben die Euro-Einführung in immer weitere Ferne;
Tschechien, das seine Währung bereits an den Euro gekoppelt hatte,
gab diese Bindung Anfang
des Jahres auf. Dabei handeln sie durchaus in Einklang mit ihrer
Bevölkerung, die in
vielen Nicht-Euro-Staaten mehrheitlich gegen die Einheitswährung
ist.
Viele
Beobachter reagierten deshalb mit Skepsis auf Junckers Vorschlag.
Völlig abwegig aber ist er nicht. Denn der Euro war in den letzten
Jahren vor allem deshalb so unattraktiv, weil die Eurokrise die
Konstruktionsfehler der Währungsunion deutlich machte. Wenn diese
nun ausgebessert werden und die Währungsunion an Stabilität
gewinnt, dürften wieder andere Argumente an Gewicht gewinnen –
nämlich dass für ein kleines Land wie Ungarn oder Tschechien, das
komplett in einen großen Binnenmarkt wie die EU eingebunden ist,
eine eigene Währung letztlich mehr Kosten als Nutzen bringt.
Kein
Eurozonen-Kerneuropa
Vor allem aber stellt sich Juncker mit seinem Vorstoß gegen die
Tendenz zur dauerhaften Spaltung der EU in ein aus der Eurozone
bestehendes Kerneuropa und einen zunehmend abgekoppelten Rest. Auf
institutioneller Ebene bedroht diese Spaltung vor allem die
supranationalen Organe, also das Europäische Parlament und die
Europäische Kommission, die die EU als Ganzes repräsentieren und
sich deshalb nicht sinnvoll in Euro- und Nicht-Euro-Staaten aufteilen
lassen.
Tatsächlich gewannen in den letzten Jahren rein intergouvernementale
Gremien wie die Eurogruppe an Gewicht; und in der Diskussion über
die Einführung eines eigenen Eurozonen-Budgets blieb stets offen, ob
und wie das Europäische Parlament bei dessen Verwendung eigentlich
ein Mitspracherecht haben sollte. Stattdessen gibt es Ansätze, die
Eurozonen-Politik durch
eine parlamentarische Versammlung mit Delegierten der nationalen
Parlamente zu legitimieren – was aus Sicht einer
überstaatlichen Demokratie ein
klarer Rückschritt wäre.
Juncker erteilt diesen Ansätzen nun eine klare Absage: „Das
Parlament des Euroraums ist das Europäische Parlament“, erklärte
er in seiner Rede, und das Eurozonen-Budget soll „im Rahmen unseres
EU-Haushalts“ eingerichtet werden – also nach dem gewöhnlichen
Haushaltsverfahren, bei dem das Europäische Parlament und der
Ministerrat gemeinsam entscheiden.
Indirekt lässt sich Junckers Position aber auch als Kritik an der
tschechischen Regierung verstehen, die einen „Beobachterstatus“
in der Eurogruppe anstrebt, ohne der Währungsunion beizutreten.
Geht es nach Juncker, sollen Mitgliedstaaten, die den Euro einführen
wollen, dabei jede Heranführungshilfe erhalten. Wer sich der
Gemeinschaftswährung jedoch dauerhaft verweigert, der handelt gegen
den Geist des EU-Vertrags und kann deshalb keine besondere
Rücksichtnahme durch die europäischen Institutionen verlangen.
Ein
europäischer Wirtschafts- und Finanzminister
Gegen die zunehmende Intergouvernementalisierung der
Wirtschaftspolitik zielt auch Junckers Vorschlag eines „europäischen
Wirtschafts- und Finanzministers“, der gleichzeitig Vizepräsident
der Europäischen Kommission und Vorsitzender der Eurogruppe sein
soll. Auf die heutigen Amtsinhaber übertragen würde das bedeuten,
dass Pierre Moscovici (PS/SPE, derzeit Kommissar für Wirtschaft und
Finanzen) das Amt von Jeroen Dijsselbloem (PvdA/SPE, Vorsitzender der
Eurogruppe) mit übernimmt.
Der EU-Finanzminister hätte damit einen ähnlichen Doppelhut wie
derzeit die Hohe Vertreterin für Außen- und Sicherheitspolitik,
Federica Mogherini (PD/SPE), die gleichzeitig Vizepräsidentin der
Kommission und Vorsitzende im Außenministerrat ist. Als Mitglied der
Europäischen Kommission wäre der Finanzminister in supranationale
Meinungsbildungsprozesse eingebunden und (anders als der heutige
Eurogruppen-Vorsitzende) auch dem Europäischen Parlament gegenüber
verantwortlich. Im Gegenzug müsste man allerdings wohl damit
rechnen, dass die nationalen Regierungen bei seiner Ernennung ein
stärkeres Mitspracherecht einfordern – so wie schon heute die
EU-Außenvertreterin vom Europäischen Rat direkt nominiert wird.
Schengen-Erweiterung
Juncker will jedoch nicht nur die Währungsunion auf die gesamt EU
ausdehnen, sondern auch den Schengen-Raum um Rumänien und Bulgarien
erweitern. Beide Länder wollen dem europaweiten Raum ohne
Binnengrenzkontrollen schon lange beitreten, werden daran jedoch von
Deutschland, Frankreich und den Niederlanden gehindert, die
befürchten, dass Rumänien und Bulgarien wegen der hohen Korruption
keinen effektiven Schutz der Schengen-Außengrenzen gewährleisten
würden. Die Kommission teilte diese Auffassung zunächst, ist
inzwischen jedoch der Meinung, dass die beiden Länder genügend
Fortschritte gemacht haben und ihre Ausgrenzung nicht mehr
gerechtfertigt ist.
Was Juncker in seiner Rede allerdings nicht erwähnte: In einer
anderen Frage ist die Kommission bereit, den deutschen Wünschen zu
mehr Grenzkontrollen nachzugeben. Noch vor wenigen Monaten hatte sie
gefordert, dass die vorübergehenden nationalen Kontrollen, die
Deutschland 2015
im Zuge der Migrationskrise eingeführt hatte, spätestens
kommenden
November aufgehoben werden müssten. Nur einen Tag nach der Rede
zur Lage der EU kündigte
die Kommission nun jedoch an, dass sie auch längere Kontrollen
akzeptieren wird. Dafür will sie sogar den Schengener Grenzkodex
ändern, was allerdings eine Zustimmung durch das Europäische
Parlament erforderlich machen würde.
Insgesamt zeichnet sich also ab, dass Juncker zwar den Schengen-Raum
auf die ganze EU ausdehnen, gleichzeitig aber eine Rückkehr zu
nationalen Grenzkontrollen vereinfachen will. Die Erweiterung könnte
in diesem Fall also auf Kosten der Integrationstiefe gehen.
Mehrheitsentscheidungen
in der Steuerpolitik
Allerdings geht es Juncker nicht nur darum, eine Spaltung der EU zu
verhindern. Darüber hinaus will er sie auch handlungsfähiger
machen, indem Beschlussverfahren vereinfacht oder neue
Koordinationsinstanzen geschaffen werden.
Das betrifft zunächst einmal die Steuerpolitik. Nach Art.
113 und 115
AEUV kann die EU zwar schon heute binnenmarktrelevante Steuern
der Mitgliedstaaten harmonisieren. Dafür ist jedoch jeweils eine
einstimmige Entscheidung im Ministerrat notwendig, die nur schwer
herbeizuführen ist. Juncker möchte nun, dass der Europäische Rat
durch eine Anwendung der „Brückenklausel“ in Art.
48 (7) EUV für diesen Bereich das Mehrheitsprinzip einführt.
Dadurch könnte die EU Steuerdumping einzelner Länder leichter
verhindern und einen steuerpolitischen Unterbietungswettbewerb ihrer
Mitgliedstaaten aufhalten. Ob Junckers Vorstoß erfolgreich sein
kann, ist allerdings ungewiss. Auch für die Brückenklausel ist
nämlich ein einstimmiger Beschluss nötig – die Regierungen, die
Steuerdumping betreiben, müssten also selbst zustimmen, dass sie
diese Möglichkeit in Zukunft verlieren.
Dass Juncker das Mehrheitsprinzip so stark betont, könnte jedoch
auch noch andere Gründe haben: Durch den wachsenden Einfluss des
Europäischen Rates (der grundsätzlich „im Konsens“ beschließt)
gab es in den letzten Jahren eine Tendenz dazu, selbst
Entscheidungen, für die eigentlich schon heute
Mehrheitsentscheidungen möglich sind, nur einstimmig zu fassen. Mit
seinem Vorstoß stellt Juncker sich dem entgegen und macht deutlich,
dass nationale Vetorechte in der Europapolitik die Ausnahme und nicht
die Regel sein sollen.
Gesamteuropäische
Listen zur Europawahl
Der
erfreulichste Teil in der Rede zur Lage der Europäischen Union aber
sind die Passagen zur europäischen Demokratie. Juncker fordert darin einen „demokratischen
Sprung nach vorn“, der sich unter anderem in der Einführung
gesamteuropäischer Listen bei der Europawahl niederschlagen soll –
ein Vorschlag,
der auf
diesem Blog
bereits mehrmals
Thema war
und den ich für einen der wichtigsten
Hebel zur Stärkung der europäischen Demokratie halte.
Bei
der Entscheidung über die Reform des Europawahlrechts selbst hat die
Kommission zwar kein Mitspracherecht. Dass Juncker die
gesamteuropäischen Listen so prominent in der Rede erwähnte, ist
aber jedenfalls ein Fortschritt gegenüber
vergangenen Mai, als er noch erklärte, die Idee gefalle ihm
zwar, sie sei jedoch „schwer zu erklären“ und „interessiere
die Bürger nicht“.
Spitzenkandidaten
Gleichzeitig
sprach sich Juncker auch nachdrücklich dafür aus, dass es auch bei
der nächsten Europawahl 2019 wieder Spitzenkandidaten für das Amt
des Kommissionspräsidenten geben soll. Dass er selbst im Wahlkampf
2014 diese Erfahrung gemacht habe, habe ihm nicht nur ein besseres
Verständnis von der Vielfalt in der EU gegeben, sondern auch eine
größere demokratische Legitimation und damit mehr Gewicht gegenüber
den nationalen Regierungschefs im Europäischen Rat.
Nicht
zufällig weigern sich die nationalen Regierungen deshalb bis heute,
für 2019 eine Wiederholung des Spitzenkandidaten-Verfahrens zu
garantieren. Wie ich hier
vor einigen Monaten beschrieben habe, liegt die Entscheidung
darüber allerdings ohnehin in erster Linie bei den europäischen
Parteien – allen voran Junckers eigener Europäischer Volkspartei.
Dass EVP-Fraktionschef Manfred Weber (CSU/EVP) sich in seiner Antwort
auf Junckers Rede ebenfalls recht deutlich zu dem Verfahren
bekannte, ist deshalb ein gutes Zeichen.
Doppelhut
aus Kommissions- und Ratspräsident
Und
noch einen institutionellen Reformvorschlag unterstützte Juncker in
seiner Rede: die Zusammenlegung der Kommissions- und der
Ratspräsidentschaft – also seines eigenen Amts mit dem von Donald
Tusk (PO/EVP). Diese Idee kursierte bereits bei
der Ausarbeitung des EU-Verfassungsvertrags im Jahr 2003 und war
damals als „großer Doppelhut“ bekannt (neben dem „kleinen
Doppelhut“ des Hohen Vertreters für die Außenpolitik).
In
den jetzigen EU-Verträgen ist sie nicht ausdrücklich vorgesehen,
aber auch nicht ausgeschlossen. Um sie umzusetzen, würde es genügen,
dass der Europäische Rat den zuvor vom Europäischen Parlament
gewählten Kommissionspräsidenten auch zu seinem eigenen Präsidenten
ernennt. Dadurch würde dieselbe Person in Personalunion zum
Vorsitzenden beider Organe. Allerdings sind die Staats- und Regierungschefs im
Europäischen Rat schon unzufrieden genug damit, dass sie durch das
Spitzenkandidaten-Verfahren die Kontrolle über die Nominierung des
Kommissionspräsidenten an
das Europäische Parlament verloren
haven.
Dass sie
nun auch
noch auf die Nominierung eines eigenständigen Ratspräsidenten
verzichten, ist deshalb ausgesprochen unwahrscheinlich.
Aus
demokratischer Sicht überzeugt der Doppelhut nicht
Und
auch aus demokratischer Sicht scheint mir der große Doppelhut nicht
wirklich überzeugend. Juncker selbst verspricht sich davon, dass die
EU mit einem einzigen Präsidenten effizienter würde und „leichter
zu verstehen“ wäre. Zudem entspreche dies der „wahren
Natur“ der
EU, die
„sowohl eine Union der Staaten als auch der Bürger ist“.
Allerdings:
Auch in nationalen Demokratien ist es vollkommen üblich, dass es
mehr als eine Spitzenposition gibt
und die
politische Führung zwischen einem Staats- und einem Regierungschef,
einem Parlamentspräsidenten und den
Vorsitzenden
der
weiteren Staatsorgane
aufgeteilt ist. Diese
Aufteilung ist nicht zuletzt Ausdruck der politischen Gewaltenteilung
und wird
allenfalls dann problematisch, wenn die Kompetenzen zwischen den
einzelnen Organen nicht
klar genug
getrennt
sind.
Klarere
Aufgabenteilung nötig
Auch
im Fall der
EU könnten
Kommissions-
und Ratspräsident deshalb gut
weiter nebeneinander existieren, wenn
ihre Aufgaben hinreichend klar unterschieden wären. Im
EU-Vertrag wird diese Unterscheidung eigentlich schon heute recht
deutlich: Während die Kommission eine Schlüsselstellung in der
alltäglichen Politik einnimmt, soll der Europäische Rat nach Art.
15 EUV nur „Impulse“ für die Entwicklung der EU geben und
„die allgemeinen politischen Zielvorstellungen und Prioritäten“
festlegen, ohne
gesetzgeberisch
tätig zu sein.
Auf nationale Systeme übertragen, ähnelt
die Rolle des Kommissionspräsidenten deshalb einem Regierungschef,
während der Europäische Rat eher die eher
repräsentativen Aufgaben
eines Staatsoberhaupts einnehmen
soll.
Es
gehört zu den problematischen Tendenzen der letzten Jahre, dass der
Europäische Rat sich stattdessen immer wieder auch in die
Alltagspolitik der EU eingemischt und
die Kommission teils wie eine untergeordnete Behörde behandelt hat.
Um dieser
Tendenz entgegenzutreten, ist
die
Ämtervermischung im „großen Doppelhut“ allerdings nicht
die beste
Lösung.
Sinnvoller
wäre es, die
Kommission
würde in
der täglichen Politik selbst
darauf
achten, dass sie
sich nicht
hinter den nationalen Regierungschefs versteckt –
wie das in den vergangenen Jahren, siehe oben, leider viel zu oft
geschehen ist.
Reaktionen
der nationalen Regierungen
Doch
trotz solcher Einwände im Einzelnen bleibt
festzuhalten:
Mit dieser Rede hat
Jean-Claude Juncker endlich
klar erklärt, wo
er selbst in der Debatte über die institutionelle Reform der
Europäischen Union steht –
und es ist ihm und der EU zu wünschen, dass er mit dieser Agenda in
der kommenden Zeit erfolgreich ist.
Umgesetzt
werden muss
sie nun
allerdings von den nationalen Regierungen: Von der
Schengen-Erweiterung über die Brückenklausel bis zu den
gesamteuropäischen Listen sind
alle Vorschläge von einem einstimmigen Beschluss des Europäischen
Rates oder des Ministerrats abhängig. Und
die ersten Reaktionen dort machen nicht allzu viel Hoffnung: Der
niederländische Ministerpräsident Mark Rutte (VVD/ALDE) bezeichnete
Juncker als „Romantiker“,
dessen „Stil“ er nicht teile. Der
österreichische Bundeskanzler Christian Kern (SPÖ/SPE) nannte
Junckers Vorschläge „undurchdacht“ und distanzierte sich
davon ebenso wie sein Wahlkampfgegner Sebastian Kurz (ÖVP/EVP).
Skepsis
kam auch aus Deutschland, wo Finanzminister
Wolfgang Schäuble (CDU/EVP) und Innenminister
Thomas de Maizière (CDU/EVP) sich gegen die Erweiterung von
Eurozone und Schengenraum positionierten. Auch
Kanzlerkandidat Martin Schulz (SPD/SPE) vermied
es, für Junckers Vorstöße Position zu beziehen, auch wenn andere Politiker von SPD (SPE) und Grünen (EGP) durchaus zustimmend reagierten. Positive
Reaktionen kamen auch von dem
französischen Präsidenten Emmanuel Macron (LREM/–), obwohl
dieser in Sachen
Kerneuropa eigentlich
andere
Ziele verfolgt als Juncker, und dem
italienischen Regierungschef Paolo Gentiloni (PD/SPE).
Die
EU-Reform nimmt konkrete Gestalt an
Immerhin:
Mit Junckers Rede wird
es auch für die nationalen Regierungen immer schwieriger, sich der
Debatte über die institutionelle Zukunft
der EU zu
entziehen. Nach
dem von
der Europäischen Kommission veröffentlichten „Fahrplan“
sollen die Reformen bereits bei einem informellen Abendessen der
Staats- und Regierungschefs am 28. September Thema sein und
dann innerhalb weniger Monate konkrete Gestalt annehmen.
Der
28. September liegt übrigens
nur
vier Tage nach der deutschen Bundestagswahl.
Wir haben es in der Hand, auch als Wähler Einfluss auf diese
Debatte zu nehmen.
Mehr
zu den Positionen der deutschen Parteien zur EU-Reform erfahren Sie
mit dem europapolitischen
Wahlkompass. |
Bild: © European Union 2017 - European Parliament [CC BY-NC-ND 4.0], via Flickr.
Keine Kommentare:
Kommentar veröffentlichen
Kommentare sind hier herzlich willkommen und werden nach der Sichtung freigeschaltet. Auch wenn anonyme Kommentare technisch möglich sind, ist es für eine offene Diskussion hilfreich, wenn Sie Ihre Beiträge mit Ihrem Namen kennzeichnen. Um einen interessanten Gedankenaustausch zu ermöglichen, sollten sich Kommentare außerdem unmittelbar auf den Artikel beziehen und möglichst auf dessen Argumentation eingehen. Bitte haben Sie Verständnis, dass Meinungsäußerungen ohne einen klaren inhaltlichen Bezug zum Artikel hier in der Regel nicht veröffentlicht werden.