Konferenz zur Zukunft Europas: „Bürgerbeteiligung“ ist nicht genug

Früher ließ man Bürger verfassunggebende Versammlungen wählen. Heute beteiligt man sie an einer Zukunftskonferenz.

Am 9. Mai soll es losgehen mit der Konferenz zur Zukunft Europas – und die Erwartungen an sie sind groß. Einen „Eckpfeiler, um eine stärkere EU zu bauen“, nannte sie jüngst etwa der Präsident des Europäischen Parlaments, David Sassoli (PD/SPE). EVP-Fraktionschef Manfred Weber (CSU/EVP) erhofft sich von ihr „die Grundlage für eine starke, sichere und demokratische EU“. Der Europaabgeordnete Daniel Freund (Grüne/EGP) spricht von dem „größten EU-Reformprozess seit dem EU-Konvent“. Und die Union Europäischer Föderalisten sieht eine „historische Gelegenheit auf dem Weg zu einem föderalen Europa“.

Debatte über das Konferenzmandat

Wie die Veranstaltung, auf die sich diese hohen Hoffnungen richten, genau aussehen soll, ist indessen noch offen. Das Europäische Parlament hat dazu in der vergangenen Woche seine Vorschläge vorgelegt, heute folgte eine Stellungnahme der Kommission. Der Europäische Rat hingegen blieb auf seinem Dezember-Gipfel eher vage (im Abschlussdokument fanden sich dazu nur drei knappe Absätze unter „Sonstiges“); eine Ratssitzung nächste Woche dürfte mehr Klarheit bringen. Im Februar wollen sich alle drei Institutionen dann auf ein Memorandum of Understanding einigen, in dem das Mandat, die Zusammensetzung und die Arbeitsweise der Konferenz festgelegt werden.

Einige Konturen der Konferenz zeichnen sich jedoch schon ab – und wer die Diskussionen darüber in den vergangenen Wochen und Monaten mitverfolgt hat, konnte feststellen, wie sich der Fokus der Debatte nach und nach verschoben hat. Ging es anfangs vor allem darum, spezifische institutionelle Reformen zu diskutieren, so soll die Konferenz jetzt ein sehr viel größeres Themenspektrum behandeln. Und war zunächst viel davon die Rede, ob die Konferenz der Auftakt zu einer formalen Vertragsänderung sein könnte, so wurde diese Frage inzwischen fast vollständig von einer Debatte über die Beteiligung der europäischen Bürgerinnen und Bürger an der Konferenz abgelöst.

Von der Leyens ursprünglicher Vorschlag

Ihren Ursprung hatte die Idee der Zukunftskonferenz in den politischen Leitlinien, mit denen sich Ursula von der Leyen (CDU/EVP) im Juli 2019 dem Europäischen Parlament zur Wahl als Kommissionspräsidentin stellte. Von der Leyen hatte damals als Nicht-Spitzenkandidatin bekanntlich bei vielen Abgeordneten einen schweren Stand. Ihre Nominierung durch den Europäischen Rat galt als Schwächung des Parlaments und Ausdruck einer demokratischen Rückentwicklung.

Um dieses Manko auszugleichen, versprach von der Leyen den Abgeordneten unter dem Titel „Neuer Schwung für die Demokratie in Europa“ eine Zukunftskonferenz. In dieser sollten auch „die Bürgerinnen und Bürger […] zu Wort kommen“, allerdings „mit einem klar abgesteckten Rahmen und eindeutigen Zielen, die vorab von Parlament, Rat und Kommission vereinbart wurden“. Auch wie diese Ziele aussehen könnten, deutete von der Leyen bereits an: Sie unterstütze ein „Initiativrecht für das Europäische Parlament“, eine Abkehr „von der Einstimmigkeit [im Rat] in der Klima-, Energie-, Sozial- und Steuerpolitik“, ein verbessertes „Spitzenkandidaten-System“ sowie „länderübergreifende Listen bei den Europawahlen“.

Das Parlament drängt schon lange auf Reformen

Im Parlament stießen diese Vorschläge auf große Zustimmung – wenig überraschend, knüpften sie doch an Forderungen an, die die Abgeordneten selbst in den Jahren zuvor intensiv diskutiert hatten. Mit dem Verhofstadt-Bericht und dem Brok-Bresso-Bericht von 2017 hatte das Parlament konkrete institutionelle Reformen (mit und ohne Vertragsänderung) vorgeschlagen; die Spinelli-Gruppe, ein Zusammenschluss föderalistischer Europaabgeordneter, hatte bereits 2013 einen ausformulierten Vertragsentwurf präsentiert.

Diese und ähnliche weitere Vorstöße waren bis jetzt allerdings ohne Erfolg geblieben, was im Wesentlichen an den nationalen Regierungen im Rat liegt. Unter denen verfolgten selbst die integrationsfreundlicheren in den letzten Jahren meist andere Prioritäten als die EU-Reform, während die integrationsfeindlichen einer Stärkung des Parlaments teils offen ablehnend gegenüberstehen. Und da bereits einzelne Mitgliedstaaten jede institutionelle Reform mit ihrem Veto blockieren können, verschwanden viele Reformvorschläge – trotz guter, mehrheitsfähiger Argumente – letztlich von der Öffentlichkeit weitgehend unbemerkt in der Schublade. Der vor einem Jahr gescheiterte Vorstoß zu Mehrheitsentscheiden in der Steuerpolitik ist nur ein Beispiel dafür.

Vetospieler unter Druck setzen

Aus dieser Sicht bietet die Zukunftskonferenz eine Chance, um neue Bewegung in blockierte Debatten zu bringen. Indem die Diskussionen darin grundsätzlich ergebnisoffen gestaltet und machttaktische Fragen wenigstens vorläufig zurückgestellt werden, könnten inhaltliche Argumente in der öffentlichen Debatte mehr Sichtbarkeit gewinnen. Und das wiederum könnte (wenigstens in einigen Mitgliedstaaten und zu einigen Reformvorschlägen) die politische Stimmung verändern und bisher blockierende Vetospieler unter Druck setzen, eine mehrheitlich unterstützte Reform mitzutragen.

Kein Wunder also, dass viele Europaabgeordneten von der Leyens Vorschlag mit großer Begeisterung aufnahmen und sich zügig daranmachten, über die Ausgestaltung der Konferenz zu diskutieren, während die meisten nationalen Regierungen eher abwartend reagierten.

Zwei Fokus-Verschiebungen

Im Lauf der folgenden Monate kam es jedoch zu zwei auffälligen Verschiebungen im Fokus der Diskussionen. Zum einen setzte sich unter den Reformbefürwortern die Ansicht durch, dass eine allein auf institutionelle Fragen fokussierte Konferenz nicht unbedingt der beste Weg sei, um eine breite öffentliche Debatte anzukurbeln. Institutionen- und Verfahrensfragen können zwar drastische Auswirkungen auf politische Entscheidungen haben, doch da ihre Wirkweise oft komplex und nicht einfach abstrakt zu erklären ist, ist das mediale Interesse an ihnen meist gering.

Um der Konferenz öffentliche Relevanz zu verleihen, so die verbreitete Überlegung, ist es deshalb sinnvoller, inhaltliche Politikfelder in den Mittelpunkt zu stellen: Eine Debatte über die Ziele, die die EU in diesen Feldern erreichen sollte, könnte dann auch den institutionellen Reformbedarf sichtbar machen – etwa dass die Einstimmigkeit in der gemeinsamen Außenpolitik die Handlungsfähigkeit der EU auf der Weltbühne schwächt oder dass nur eine bessere Beteiligung des Parlaments den weitreichenden haushaltspolitischen Eingriffsrechten der EU demokratische Legitimität geben kann.

Sachfragen als Hebel zu institutioneller Reform?

Dieser wachsende Fokus auf Sachfragen wurde etwa im deutsch-französischen Positionspapier von November deutlich, das forderte, die Konferenz solle „alle Themen behandeln, die für die Gestaltung der Zukunft Europas relevant sind […] – so wie Europas Rolle in der Welt und seine Sicherheit/Verteidigung, Nachbarschaft, Digitalisierung, Klimawandel, Migration, Kampf gegen Ungleichheit, unser Modell der ‚sozialen Marktwirtschaft‘ […], die Rechtsstaatlichkeit und die europäischen Werte“.

Er spiegelt sich aber auch im Standpunkt des Europäischen Parlaments wider, der als „Orientierungshilfe für die Konferenz“ mehrere „politische Prioritäten“ vorschlägt, unter anderem die Klimakrise, die soziale Gerechtigkeit, den digitalen Wandel und die weltpolitische Rolle der EU. Zudem soll es sich bei dieser Liste, wie das Parlament mehrfach betont, nicht um eine „erschöpfende Zusammenstellung“ handeln, sondern die eigentliche Themensetzung erst im Lauf der Konferenz entwickelt werden.

Schlagwort Bürgerbeteiligung

Mit dieser inhaltlichen Offenheit ist die zweite Verschiebung in der Debatte über die Konferenz verbunden: die Frage der Bürgerbeteiligung. Während diese in von der Leyens Leitlinien nur mit knappen Worten skizziert wird, rückte das Schlagwort in der Konzeption des Parlaments im Mittelpunkt. Neben der eigentlichen Konferenz, die Mitgliedern der EU-Institutionen und der nationalen Regierungen und Parlamente vorbehalten wäre, soll es mehrere „thematische Bürgerforen“ sowie „mindestens zwei Jugendforen“ geben.

Diese sollen jeweils 200-300 Bürgerinnen und Bürger umfassen, die „nach dem Zufallsprinzip“ ausgewählt werden, aber „unter dem Gesichtspunkt der geografischen Herkunft, des Geschlechts, des Alters, des sozioökonomischen Hintergrunds und/oder des Bildungsniveaus“ repräsentativ zusammengesetzt sein sollen. Ihre Aufgabe soll es sein, eigene Ideen in die Konferenz einzubringen und deren Beratungen zu kommentieren. Zudem soll es Online-Konsultationen und andere Verfahren geben, über die „jeder Bürger zu Wort kommen kann, solange die Konferenz läuft“. Und auch über die Konferenz hinaus soll nach den Plänen des Parlaments „langfristig ein dauerhafter Mechanismus zur Einbeziehung der Bürger in die Überlegungen zur Zukunft Europas ins Auge gefasst werden“.

Partizipationsmechanismen sind für die EU nichts Neues

Diese Idee einer Beteiligung zufällig ausgewählter Bürger folgt einem Trend nationaler Verfassungsreformen in den letzten Jahren – etwa in Island oder Irland. Auch die EU selbst setzt schon länger auf partizipative Konsultationsverfahren. So gab es bereits in den letzten Jahren eine Reihe von „Bürgerdialogen und Bürgerkonsultationen“, die allerdings weitgehend ergebnislos verpufften. Dass das Parlament eine stärkere Bürgerbeteiligung vorschlägt, ist also kein ganz neuer Ansatz, auch wenn er nun einen höheren Stellenwert einnimmt und in größeren Dimensionen erfolgen soll als je zuvor.

Unter Freunden partizipativer Demokratie wurde diese Entwicklung allgemein positiv aufgenommen, auch wenn einigen die Vorschläge noch nicht weit genug gehen. Und natürlich klingt „mehr Bürgerbeteiligung“ für die als „bürgerfern“ verschriene EU erst einmal nach einer guten Sache. Aber wie wahrscheinlich ist es, dass Bürgerforen wirklich einen demokratischen Durchbruch für die EU bringen können?

Bürgerforen gegen die „Brüsseler Blase“?

Demokratisch gewählten Institutionen wie dem Europäischen Parlament noch zufällig geloste Bürgergremien beizufügen, ergibt in der Regel dann Sinn, wenn politische Repräsentationsmechanismen versagen und sich beispielsweise wegen eines missglückten Wahl- oder Parteienrechts eine „politische Klasse“ gebildet hat, die in ihren eigenen Diskursen und Wertvorstellungen verhaftet ist und zu weit von den in der Bevölkerung vorherrschenden Ansichten entfernt hat. Bürgergremien können hier ein Korrektiv bilden, neue Ideen in die Debatte tragen und bestenfalls zu einer Erneuerung des politischen Systems beitragen.

Auf den ersten Blick scheint die notorische „Brüsseler Blase“ genau so ein Fall zu sein: eine eigene Schicht von „Eurokraten“, die ihre eigenen Bürger nicht mehr verstehen und Debatten führen, die oft nur wenig mit jenen in den nationalen Öffentlichkeiten zu tun haben. Tatsächlich wird dieses Bild nicht nur von populistischen Europaskeptikern befeuert, sondern auch von eigentlich integrationsfreundlichen Europaabgeordneten. Wenn etwa der EVP-Fraktionsvize Paulo Rangel (PSD/EVP) jüngst betonte, die Zukunftskonferenz müsse in erster Linie eine „Übung im Zuhören“ sein, so suggerierte er implizit, dass die Abgeordneten sich im sonstigen Alltag nicht über die Meinungen ihrer Wähler informieren würden.

Es gibt nicht „die“ europäischen Bürger

In Wirklichkeit scheinen mir die Hauptursachen für die Diskrepanz zwischen „Brüssel“ und der breiten Öffentlichkeit jedoch anderswo zu liegen – nämlich vor allem in der nationalen Fragmentierung der Öffentlichkeit, durch die die meisten Medien eine nationale Perspektive auf die europäische Politik pflegen und die Vielschichtigkeit der Meinungs- und Kompromissbildung in den EU-Institutionen oft nicht hinreichend sichtbar wird.

Die Vorstellung, es gäbe die europäischen Bürger, auf deren Meinung die EU-Institutionen nur endlich einmal hören müssten, ist naiv. Vielmehr gibt es in der europäischen Gesellschaft eine enorme Vielzahl von politischen Standpunkten und Sichtweisen, und anders als im traditionellen Nationalstaat werden diese auch nicht durch gemeinsame Massenmedien vorstrukturiert. Diese Leistung wird vielmehr oft erst in den europäischen Institutionen – speziell den Fraktionen im Europäischen Parlament – selbst vollzogen. Wenn die Brüsseler Diskurse von jenen in den nationalen Öffentlichkeiten abweichen, so liegt das also häufig daran, dass die EU-Institutionen das Gesamtspektrum der politischen Meinungen in Europa besser abbilden als die Medien, aus denen sich die meisten einzelnen Bürger informieren.

Bürgerforen als Verbündete des Parlaments

Wenn das so ist, sollte man allerdings auch nicht unbedingt erwarten, dass durch die stärkere Einbindung „der Bürger“ eine völlig neue Perspektive auf die europäische Politik entstehen wird. Vielmehr erscheint es nicht abwegig, dass die Debatten unter den Mitgliedern eines gelosten transnationalen Bürgerforums letztlich mit ähnlichen Lernprozessen verbunden wären wie jene unter den gewählten Europaabgeordneten – und dass auch die politischen Kompromisse, die dabei herauskommen, in vielen Fällen wohl nicht vollkommen anders wären.

Diese Erwartung kann jedenfalls auch eine Erklärung dafür sein, warum die meisten Europaabgeordneten sich gegenüber der Idee partizipativer Bürgerforen so offen zeigen. Sie sehen in lottokratischen Gremien nicht in erster Linie eine Konkurrenz zu ihrem eigenen repräsentativ-demokratischen Legitimationsanspruch, sondern eher einen potenziellen Verbündeten, um öffentlichen Druck auf die nationalen Regierungen aufzubauen, die derzeit Reformen blockieren. Dass das Parlament die Notwendigkeit von „Bürgerbeteiligung“ und einem „Bottom-up-Prozess“ nun so stark hervorhebt, lässt sich insofern auch als eine rhetorische Strategie deuten, um ein nationales Veto gegen die Forderungen dieses Verbündeten schon im Voraus zu delegitimieren.

Fixierung auf Bürgerbeteiligung lenkt von Kernproblemen ab

Indessen geht mit dieser Strategie auch ein großes Risiko einher – nämlich eine weitere Verzerrung der Diskussion über die Gründe des europäischen Demokratiedefizits. Begünstigt durch die Ausweitung des thematischen Spektrums erscheint schon jetzt oft nicht mehr die notwendige institutionelle Reform als der eigentliche Zweck der Konferenz, sondern „mehr Bürgerbeteiligung“ in allen inhaltlichen Fragen. Doch die Fixierung auf dieses Thema kann nicht nur zu einer rhetorischen Abwertung der existierenden demokratischen Verfahren auf EU-Ebene führen (Paulo Rangel ist nur ein Beispiel), sondern lenkt schlimmstenfalls auch von den echten institutionellen Schlüsselproblemen ab.

Denn es ist eben nicht richtig, dass Bürger bislang keine Chance hätten, auf europäischer Ebene Gehör zu finden. Das Hauptproblem der EU ist vielmehr das schwer durchschaubare, allzu verflochtene Institutionengefüge, das politische Verantwortlichkeiten verschleiert, dem Wahlakt seine Bedeutung als demokratische Richtungsentscheidung nimmt und bei vielen Bürgern ein Gefühl der Hilflosigkeit und Fremdbestimmung erzeugt. Die wesentlichen Hebel dagegen wären eine Stärkung der europäischen Parteien, ein Abbau der übermäßigen institutionellen Konsenszwänge und eine loyale Opposition im Europäischen Parlament. Die Einführung neuer Partizipations- und Konsultationsmechanismen auf europäischer Ebene kann diese Maßnahmen allenfalls ergänzen, aber nicht ersetzen.

Schlüsselfrage bleibt die institutionelle Reform

Soweit Bürgerbeteiligung also als ein Hebel dient, um diesen Fragen anlässlich der Zukunftskonferenz mehr Sichtbarkeit zu verleihen, neue Bewegung in die öffentliche Debatte darüber zu bringen und Druck auf die bislang blockierenden Vetospieler aufzubauen, sei sie willkommen.

Aber wir sollten uns nicht der Illusion hingeben, dass die Einrichtung von beratenden Bürgerforen genügen würde, um die demokratischen Kernprobleme der EU zu lösen. Dafür sind echte institutionelle Reformen notwendig, und daher bleibt auch die Schlüsselfrage, an der sich der Erfolg der Zukunftskonferenz zuletzt bemessen wird, ob es ihr gelingt, den Weg zu diesen Reformen zu ebnen.

Bild: Jean Nicolas Ventadour [Public domain], via Wikimedia Commons (bearbeitet).