19 Mai 2022

The good, the bad and the ugly: Lehren aus der Konferenz zur Zukunft Europas

Was bleibt von der Konferenz zur Zukunft Europas? Hat sie ein neues Modell der Bürgerbeteiligung in Europa etabliert? Sollte sie zu einem Europäischen Konvent und einer Vertragsreform führen? Woran ist sie gescheitert, und welche Lehren lassen sich daraus ziehen?

In dieser Artikelserie werfen Expert:innen aus Wissenschaft, Think Tanks und Zivilgesellschaft einen Blick zurück auf die Ergebnisse und voraus auf die Folgen der Konferenz. Heute: Sophia Russack.
Grafik: Institutionelle Struktur der EU-Zukunftskonferenz
“Das komplexe institutionelle Gefüge der Konferenz stellte sich als eine EU-eske Kompromisslösung dar.“

Die Konferenz über die Zukunft Europas ist vorbei. Sie ist eigentlich gut verlaufen, zumindest was das partizipatorische Element und den Enthusiasmus der teilnehmenden Bürger:innen betrifft. Doch wie jede Beobachter:in mit einem auch nur flüchtigen Verständnis der institutionellen Machtspiele in der EU voraussehen konnte, ließ die Zusammenarbeit zwischen den wichtigsten EU-Institutionen einiges zu wünschen übrig. Während die Konferenz auf jeden Fall als Inspiration für künftige Versuche dienen sollte, die Bürgerbeteiligung stärker im politischen Entscheidungsprozess der EU zu verankern, bleibt noch einiges zu tun, damit nicht die Institutionen selbst zu einem dauerhaften Fortschrittshindernis werden.

Leider hatten das Europäische Parlament und die Mitgliedstaaten von Anfang an völlig gegensätzliche Vorstellungen vom Zweck und der Funktionsweise der Konferenz. In der Folge wurde die Struktur der Konferenz selbst zu einer weiteren Manifestation typisch interinstitutioneller Spannungen, aufgelöst durch einen skurrilen EU-esken Kompromiss. Aber noch ist nicht aller Tage Abend, und für die Zukunft können – und sollten – aus der Konferenz einige Lehren gezogen werden.

The good: Bürgerbeteiligung

Beginnen wir mit dem Guten, speziell mit dem, was dieses Unterfangen einzigartig machte: seine partizipatorische Dimension. Diese war überraschend fruchtbar, auch wenn der Prozess selbst noch verbessert werden könnte. Allein dass es die Bürgerforen, den ersten Versuch der EU, auf so direktem Weg mit den Bürger:innen in Kontakt zu treten, überhaupt gab, war bedeutsam und wurde noch verstärkt durch den Enthusiasmus und das Engagement, das die Bürger:innen mitbrachten.

Und als Zeichen dieses Erfolgs hat die Konferenz nun einen Bericht mit 49 Empfehlungen und mehr als 200 Vorschlägen zur Verbesserung der EU vorgelegt. Dazu gehören eine stärkere Integration der EU in der Klima-, Sozial- und Gesundheitspolitik sowie die Umstellung von Einstimmigkeit auf Mehrheitsentscheidungen im Rat in allen Politikbereichen

Ob diese Vorschläge umgesetzt werden, steht allerdings auf einem anderen Blatt …

The bad: Revierstreitigkeiten

... und das führt uns zum Schlechten. Selbst die enthusiastischsten Bürger:innen können die mangelnde Unterstützung durch ihre Regierungen nicht ausgleichen, von denen die meisten kaum Interesse an der Konferenz gezeigt haben.

Viele der Empfehlungen der Konferenz können durch den Vertrag von Lissabon umgesetzt werden (z. B. die Einführung transnationaler Europawahllisten). Einige der wichtigsten Punkte allerdings würden eine Vertragsänderung erfordern (z. B. dem Europäischen Parlament ein Recht zur Gesetzesinitiative zu geben oder die Gesundheitspolitik als geteilte Zuständigkeit zu verankern).

Wenig überraschend zögern die Mitgliedstaaten, diesen heiklen Weg einer Vertragsänderung zu beschreiten (einige von ihnen haben sich sogar ausdrücklich dagegen ausgesprochen). Stattdessen würden sie sich lieber mit der Feinabstimmung konkreter Maßnahmen im Rahmen ihrer eigenen (Strategischen) Agenda beschäftigen. Auf der anderen Seite steht ein kampfbereites Europäisches Parlament, das mit Freuden die ehrgeizigsten Empfehlungen aufgreifen will. Mit der Einberufung eines Konvents, der auf die Konferenz folgen soll, hat es bereits den ersten Schritt getan.

Das Parlament drängt seit jeher auf weitreichende institutionelle Reformen, wobei das Streben nach mehr europäischer Demokratie und supranationalen Kompetenzen mit der Ausweitung seiner eigenen Macht Hand in Hand geht. Und auch wenn der Versuch des Parlaments, seine Macht zu vergrößern, nicht per se zu verurteilen ist, hat er doch denjenigen Mitgliedstaaten Auftrieb gegeben, die die Konferenz diskreditieren wollen, indem sie behaupten, sie sei vom Parlament gekapert worden.

The ugly: Prozessfixierung

Was die beiden Institutionen – sowie die eher gleichgültige Europäische Kommission – außerdem einte, war ihre gemeinsame Fixierung auf den Prozess und ihre jeweilige Rolle darin.

Man darf nicht vergessen, dass die Konferenz über einer Meinungsverschiedenheit, wer den Vorsitz führen sollte, ein ganzes Jahr verlor. Die Pandemie diente dabei als bequemer Vorwand. Dabei ist es fraglich, ob die Konferenz ohne die Pandemie tatsächlich früher begonnen hätte.

Das komplexe institutionelle Gefüge der Konferenz stellte sich als eine EU-eske Kompromisslösung dar. Sie löste keine Revierkämpfe, sondern verschob sie lediglich in die Zukunft. Viele Verfahrensfragen mussten während der laufenden Konferenz geklärt werden, und viel Zeit und Energie floss in die Frage, wer was wie entscheiden darf. Wertvolle Zeit, die besser in Inhalte hätte investiert werden können.

Was den Unterschied machen könnte: Bürgerbeteiligung und Krieg

Für die künftige Bedeutung der Konferenz könnten zwei Aspekte den Ausschlag geben.

Erstens: Ein repräsentativer Querschnitt der europäischen Bürger:innen fordert eine ehrgeizige institutionelle Reform und hat dafür konkrete Empfehlungen formuliert. Die langjährige Annahme, die Bürger:innen interessierten sich nicht für institutionelle Mechanismen, sondern nur für konkrete Politikergebnisse, scheint sich als falsch erwiesen zu haben. Sie interessieren sich sehr wohl dafür und fordern demokratische Standards, wie sie sie von der nationalen Ebene her kennen, etwa ein direktes Mitspracherecht bei der Wahl der Regierungschef:in.

Eine Kernforderung, die sich daraus ergibt, ist die Abschaffung der Einstimmigkeit im Rat, die in allen thematischen Arbeitsgruppen diskutiert wurde. Die Abschaffung der Einstimmigkeit ist zweifellos der Schlüssel, um die Handlungs- und Reaktionsfähigkeit der EU zu verbessern.

Zweitens: Der Krieg in der Ukraine hat die Unzulänglichkeiten der EU deutlich gemacht und gezeigt, dass die einzelnen Mitgliedstaaten in grundlegenden Fragen wie der Sicherheit nicht allein agieren können. In einigen Bereichen (z. B. Energie) arbeiten sie nicht ausreichend zusammen, um wirksam zu sein. Der Krieg hat dem Reformprozess eine neue Dringlichkeit verliehen und zeigt, dass die EU für die Herausforderungen des 21. Jahrhunderts fit gemacht werden muss.

Die Prognose: Ungewissheit

Welches Schicksal die Empfehlungen der Konferenz nun erfahren und ob die Bürgerforen die Positionen der Mitgliedstaaten in irgendeiner Form beeinflussen werden, bleibt abzuwarten. Einen ersten Hinweis könnte die Tagung des Europäischen Rates am 23./24. Juni geben, wo Präsident Emmanuel Macron eine Debatte über die Einrichtung eines formellen Konvents vorgeschlagen hat.

Die Mitgliedstaaten haben in dieser Frage das Sagen, denn sie müssen jede Vertragsänderung einstimmig beschließen. Die Zeit drängt, da einige dieser Fragen (mit oder ohne Vertragsänderung) vor der Europawahl 2024 geklärt werden müssen – zum Beispiel, wie der nächste Kommissionspräsident ernannt werden soll.

Ob die Konferenz zur Zukunft Europas ein Erfolg wird, hängt letztlich davon ab, welche Maßnahmen ihr folgen. In Zukunft müssen sich die drei EU-Institutionen weniger auf ihre institutionellen Machtspiele und mehr auf konstruktive Kompromisslösungen konzentrieren, die die Ideen der Bürger:innen zur Verbesserung der Politik und des politischen Systems der EU berücksichtigen.

Porträt Sophia Russack

Sophia Russack ist Researcher am Centre for European Policy Studies (CEPS). Ihr Forschungsschwerpunkt sind die institutionelle Architektur und Entscheidungsprozesse der EU sowie institutionelle Reformen, mit einem besonderen Fokus auf die EU-Kommission.

Dieser Beitrag erschien zuerst in englischer Sprache auf der Homepage des CEPS.



Übersetzung: Manuel Müller.
Bilder: Struktur der CoFoE: Europäische Union, via CoFoE-Homepage; Porträt Sophia Russack: alle Rechte vobehalten.
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The good, the bad and the ugly of the Conference on the Future of Europe

What remains of the Conference on the Future of Europe? Has it set a new model of citizen participation in Europe? Should it lead to a European Convention and treaty reform? And what lessons can be learned from its shortcomings?

In this article series, experts from academia, think tanks and civil society look back at the results and forward to the follow-up of the Conference. Today: Sophia Russack.
Graphic of the institutional set-up of the Conference on the Future of Europe
“The complex institutional setup of the conference embodied an EU-esque compromise solution.”

The Conference on the Future of Europe is over. It actually went well, at least when only considering the participatory element and citizens’ enthusiasm to take part. However, as anyone with at least a passing knowledge of EU institutional power games would have anticipated, cooperation between the main EU institutions has been less than stellar. Whilst the conference should definitely serve as an inspiration for future experiments in bringing citizens’ participation deeper into the EU policymaking process, some further legwork must be done to ensure the institutions themselves don’t become a persistent roadblock for positive progress.

Unfortunately, from the very start, the European Parliament (EP) and the Member States have had polar opposite ideas on the conference’s purpose and how it should operate. Consequently, it morphed into yet another manifestation of typical inter-EU tensions, embodied in an eye-roll-inducing EU-esque compromise solution. But all is not lost and lessons can – and should – be learnt going forward.

The good: citizens’ participation

First the good, specifically the unique element of this exercise – its participatory dimension. This was surprisingly fruitful, even if there is still room for improvement regarding the organisation of the process itself. The very existence of the citizens’ panels as a first attempt by the EU to engage so directly with its citizens was significant and was enhanced by the enthusiasm and ownership brought to the table by those citizens.

And as a mark of this success, the conference has now produced a report with 49 recommendations and more than 200 proposals on how to improve the EU. These include deeper EU integration in climate, social, and health policy, and the switch from unanimity to majority voting in the Council across all policy areas.

Whether these proposals go anywhere is another story …

The bad: turf-battles

… and this leads us onto the bad. Even the most enthusiastic citizens cannot make up for a lack of buy-in from their governments, most of which have shown scant interest in the conference.

Many of the conference’s recommendations can be implemented through the Lisbon Treaty (e.g. introducing transnational lists for EP elections). Some of the ‘big-ticket’ items, however, would require treaty change (such as giving the EP the right of legislative initiative or making health policy a shared competence).

Unsurprisingly, Member States are reluctant to go down that fraught path leading to treaty change (some of them have even come out explicitly against it), preferring instead a policy-focused fine-tuning of the European Council’s own (strategic) agenda.

Then, in the other corner stands a battle-ready EP, eagerly willing to pick up the most ambitious recommendations. The EP constantly pushes for substantial and ambitious institutional change. It has already taken a first step by setting up a post-conference convention. The push for more European democracy and supranational power goes hand-in-hand with the increase of the EP’s own power.

But whilst the EP’s attempt to increase its power shouldn’t be condemned per se, it has fuelled those Member States intent on discrediting the conference, arguing that it was hijacked by the EP.

The ugly: process-fixation

Additionally, what has united the two institutions, plus the rather blasé European Commission, was their common fixation on the process and their respective roles in it.

Keep in mind that the conference lost one year to a ridiculous disagreement over who was going to preside, with the pandemic being used as a convenient smokescreen. But one can also wonder as to whether the conference would have actually started earlier sans pandemic.

As such, the complex institutional setup of the conference embodied an EU-esque compromise solution. It did not resolve any turf battles but simply kicked the can down the road. Many procedural questions needed to be tackled as the conference chugged along, requiring much time and energy to be spent on who could decide what and how. This was precious time that could have been invested in matters of substance.

What could make the difference: citizens’ involvement and war in Europe

Going forward, two aspects could make all the difference.

First, a representative cross-section of European citizens is demanding ambitious institutional reform and has formulated concrete recommendations. The long-standing assumption that citizens do not care about the mechanisms of institutional change but only its concrete outcomes (i.e. policies) seems to have been proven wrong; they do care and they demand democratic standards that they are familiar with from the national level (i.e. citizens having a direct say in who is leading the government).

One core demand stemming from this is the abolition of unanimity in the Council, something discussed across all thematic working groups. Undoubtedly, abolishing this will be key to increasing the EU’s ability to act and act quickly when necessary.

Secondly, the war in Ukraine has fully exposed the EU’s deficiencies, demonstrating that individual Member States cannot deliver alone on fundamental questions, such as security. In some areas (such as energy), they do not cooperate enough to act effectively. The war has injected a sense of urgency to the reform process and shows that the EU needs to be made fit for purpose for the challenges of the twenty-first century.

The forecast: uncertainty

The fate of the conference’s recommendations is still unclear and it remains to be seen if the citizens’ panels will have any impact on Member States’ positions. The European Council meeting on 23/24 June could give a first indication, where President Macron has suggested a debate on establishing a formal convention.

Member States are firmly in the driver’s seat as they must unanimously agree on any treaty change. Time is pressing, as some of these issues (with or without treaty revision) must be tackled before the 2024 EP elections, such as how to appoint the next Commission President.

The ultimate success of the Conference on the Future of Europe and its legacy will hinge on the follow-up. Going forward, the three EU institutions must focus less on their institutional power games and more on constructive compromise solutions that take citizens’ ideas on how to improve the EU’s policies and polity into account.

Portrait Sophia Russack

Sophia Russack is a Researcher in the Institutions unit at the Centre for European Policy Studies (CEPS). Her main research interests lie in the fields of EU institutional architecture, decision-making processes and institutional reform, with a particular focus on the European Commission.

This article was first published on the CEPS homepage.



Pictures: CoFoE Set-up: European Union, via CoFoE homepage; portrait Sophia Russack: all rights reserved.
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17 Mai 2022

Die EU-Zukunftskonferenz – ein Katalysator für Veränderungen?

Was bleibt von der Konferenz zur Zukunft Europas? Hat sie ein neues Modell der Bürgerbeteiligung in Europa etabliert? Sollte sie zu einem Europäischen Konvent und einer Vertragsreform führen? Woran ist sie gescheitert, und welche Lehren lassen sich daraus ziehen?

In dieser Artikelserie werfen Expert:innen aus Wissenschaft, Think Tanks und Zivilgesellschaft einen Blick zurück auf die Ergebnisse und voraus auf die Folgen der Konferenz. Heute: Dominik Hierlemann und Malte Zabel.
Sitzung der Plenarversammlung der Konferenz zur Zukunft Europas im Europäischen Parlament
„Die Art und Weise verändert zu haben, wie sich Bürger:innen an der EU-Politik beteiligen können, ist ein klares und greifbares Ergebnis der Konferenz.“

Tänze im Plenum, junge Musiker, die Beethoven spielen, und feierliche Reden – die Konferenz zur Zukunft Europas endete am 9. Mai im Europäischen Parlament in Straßburg mit viel Pathos. Die europäischen Bürger:innen präsentierten den Spitzen der europäischen Politik 49 Vorschläge mit mehr als 300 Einzelmaßnahmen. Mehr Umwelt- und Klimaschutz, ein soziales und digitales Europa, aber auch neue Formen der Bürgerbeteiligung und institutionelle Reformen finden sich im Vorschlagspaket wieder. Wird die von den Medien und politischen Beobachtern lange ignorierte Konferenz zum Katalysator für Veränderungen?

Institutionelles Gerangel

Der Anfang sah nicht sehr vielversprechend aus. Obwohl die Konferenz als der größte Reflexionsprozess der EU seit einem Jahrzehnt angekündigt wurde, hatte man zunächst den Eindruck, dass es bei dem ganzen Unterfangen nicht so sehr um die Verbesserung der EU-Demokratie und die Gestaltung der Zukunft der EU ging, sondern eher um ein institutionelles Gerangel.

Der Rat, die Kommission und das Europäische Parlament vertraten sehr unterschiedliche Erwartungen und versuchten alle ihre Interessen durchzudrücken. Das Ergebnis: Ein recht komplexes und kontraintuitives institutionelles Gefüge mit einem Exekutivausschuss und einem Gemeinsamen Vorsitz, das von Anfang an Skepsis auslöste.

Die Kritik zog sich durch die gesamte Konferenz – begrenzte Sichtbarkeit, geringe digitale Beteiligung, komplexe Verfahren und Unsicherheit über ihre Fähigkeit, greifbare politische Ergebnisse zu erzielen. Dennoch: Die Zukunftskonferenz war die größte Bürgerbeteiligungsaktion, die es je in der EU gegeben hat. Ihr Ziel war es, die Bürger:innen in einer noch nie dagewesenen Weise einzubeziehen und zu konkreten politischen Veränderungen und Reformen in der EU zu führen. Hat sie das erreicht?

Die EU reitet auf der „deliberativen Welle“

In vielen Ländern der Welt wächst seit einiger Zeit eine „deliberative Welle“, wie die OECD sie treffend bezeichnet. Mit der Konferenz über die Zukunft Europas ist die die EU nicht nur selbst auf dieser Welle geritten, sondern sie hat deliberative Methoden und Verfahren in einem mehrsprachigen, komplexen politischen Umfeld angewandt.

Die Zukunftskonferenz ist bei weitem der umfassendste Fall von Bürgerbeteiligung, den die EU je durchgeführt hat. Drei Instrumente waren von zentraler Bedeutung: 1) eine mehrsprachige digitale Plattform, auf der alle Europäer:innen die Möglichkeit hatten, ihre Ideen für die Zukunft der EU zu teilen; 2) dezentralisierte nationale Bürgerforen; und 3) europäische Bürgerpanels.

Digitale Plattform und Bürgerpanels

Die Idee war, dass die digitale Plattform, die nationalen und die europäischen Bürgerforen Beiträge und Empfehlungen für die Plenarversammlung der Konferenz erarbeiten sollten. Die Plenarversammlung setzte sich zu gleichen Teilen aus Vertreter:innen des Europäischen Parlaments, der nationalen Parlamente und der europäischen Bürger:innen zusammen (sowie einigen Vertreter:innen des Rates, der Kommission, des Ausschusses der Regionen, des Wirtschafts- und Sozialausschusses, der Sozialpartner, der Zivilgesellschaft und des Vorsitzes des Europäischen Jugendforums).

Aufgabe des Konferenzplenums war es, die von der digitalen Plattform, den nationalen und den europäischen Foren erarbeiteten Empfehlungen zu erörtern und sie in konkrete Vorschläge umzusetzen. Am Ende der Konferenz wurden diese Vorschläge dem Exekutivausschuss übergeben, der die Schlussfolgerungen des Konferenzplenums ausarbeitete und veröffentlichte und das Ergebnis der Konferenz in einem Bericht an den gemeinsamen Vorsitz und seine drei Organe vorstellte.

Ein gemischtes Bild

Bei der Bewertung der Auswirkungen der drei verschiedenen partizipativen Instrumente ergibt sich ein gemischtes Bild. Die digitale Plattform, die als Drehscheibe fungieren sollte, in der zahlreiche Europäer:innen ihre Ideen einbringen, konnte ihre angestrebte Funktion nicht erfüllen. Obwohl es sich um ein innovatives Instrument handelt, haben in dem einen Jahr seines Bestehens nur etwa 53.000 Europäer:innen einen Beitrag geleistet. Das ist eine viel zu geringe Zahl, um die Plattform als Erfolg zu bezeichnen.

Die nationalen Veranstaltungen waren sehr heterogen, da ihre Organisation den Mitgliedstaaten überlassen blieb. Auch wenn einige dieser Foren tatsächlich von Enthusiasmus und großem Engagement zeugten, führte das Fehlen gemeinsamer Regeln zu Deliberationen, die sich in Qualität und Quantität stark unterschieden.

Das vielversprechendste Instrument der Zukunftskonferenz waren schließlich die europäischen Bürgerpanels als echtes europäisches Schlüsselelement in der partizipativen Architektur der Konferenz. 800 zufällig ausgewählte Bürger:innen aus allen Mitgliedstaaten trafen sich an drei Wochenenden und diskutierten in vier thematischen Bürgerforen ein breites Spektrum politischer Herausforderungen und Prioritäten für die EU.

Die europäischen Bürgerpanels waren ein Erfolg

Die europäischen Bürgerpanels waren durchaus nicht perfekt. Das breite Themenspektrum, der Zeitmangel, die Unklarheiten über den eigentlichen Zweck sowie die schwachen Verbindungen zu den nationalen Foren waren klare Hindernisse. Aber die Panels lieferten konkrete Ergebnisse und können als Erfolg gewertet werden. Die zufällige Auswahl von Bürger:innen aus allen Mitgliedsstaaten stellte sicher, dass die soziale Vielfalt der EU in den Debatten der Foren vertreten war. Die Logistik und die Organisation, eine ziemliche Mammutaufgabe, verliefen weitgehend reibungslos. Insbesondere die Simultanverdolmetschung in alle 24 EU-Amtssprachen erwies sich als wegweisend für Diskussionen auf Augenhöhe und funktionierte ohne große Probleme.

Die Stimmung unter den Teilnehmer:innen war äußerst positiv. Die beteiligten Bürger:innen schätzten die Möglichkeit, ihre Meinungen und Ideen zu äußern und von anderen zu hören. Zusammen mit den Expertenbeiträgen und einer professionellen Moderation war dies eine entscheidende Voraussetzung dafür, dass alle vier Foren am Ende ihrer dritten Sitzung bemerkenswert konkrete Empfehlungen für EU-Maßnahmen entwickeln konnte.

Neue Formen der Bürgerbeteiligung auf europäischer Ebene

Wird die Zukunftskonferenz zu echten politischen Veränderungen führen? Noch ist es zu früh, um das zu beurteilen. Der Prozess, in dem die Konferenzergebnisse in die europäische Politik einfließen sollen, hat gerade erst begonnen. Die feierliche Veranstaltung am 9. Mai, bei der die 49 Vorschläge überreicht wurden, ist jedoch ein erster Hinweis auf das, was zu erwarten ist.

Wir sehen drei Bereiche, in denen die Konferenz Folgen zeigt: Erstens haben neue Formen der Bürgerbeteiligung die europäische Ebene erreicht. Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen versprach, „dass wir den Bürgerpanels in Zukunft Zeit und Ressourcen geben werden, damit sie Empfehlungen abgeben können, ehe wir wesentliche Legislativvorschläge vorlegen“. Die Art und Weise verändert zu haben, wie sich die europäischen Bürger:innen an der EU-Politik beteiligen können, ist ein klares und greifbares Ergebnis der Konferenz.

49 Vorschläge in Richtung eines föderaleren Europas

Zweitens: Welchen Einfluss hat die Konferenz auf die EU-Politik? Das Konferenzplenum hat die vielfältigen Ideen der Bürger:innen und anderer Interessengruppen in einen umfassenden Katalog von 49 Vorschlägen überführt, die nach den neun thematischen Bereichen der europäischen Bürgerpanels strukturiert sind. Jeder Vorschlag umfasst 2 bis 21 empfohlene Einzelmaßnahmen, insgesamt also rund 300 Anregungen, wie die Zukunft der EU verbessert werden kann. Der Geist der Maßnahmen impliziert eindeutig eine Vertiefung der europäischen Integration, die in Richtung eines föderaleren Europas führt.

Zu den vorgeschlagenen Maßnahmen gehören beispielsweise die Einführung von qualifizierten Mehrheitsentscheidungen statt Einstimmigkeit in der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik sowie in Sozial-, Steuer- und Haushaltsfragen, eine Ausweitung der Kompetenzen der EU in der Sozialpolitik, ein Initiativrecht für das Europäische Parlament in der Gesetzgebung, die Forderung, die Gesundheitspolitik zu einer geteilten Kompetenz zu machen, sowie der Vorschlag, europäische Investitionen durch neue Eigenmittel auf Grundlage gemeinsamer EU-Anleihen zu finanzieren. Ursula von der Leyen wird in ihrer nächsten Rede zur Lage der Union ausführlich auf diese Ideen eingehen und darlegen, wie die Kommission mit konkreten Maßnahmen reagieren wird.

Eine neue Konventsdebatte

Drittens hat die Konferenz eine neue Debatte über Vertragsänderungen und einen Konvent ausgelöst. Einige der kühnsten Vorschläge der Bürger:innen würden Vertragsänderungen erfordern. Es überrascht nicht, dass das Europäische Parlament diesen Ball gerne aufnahm. Es ist das erste der europäischen Organe, das ebenfalls einen Konvent fordert. In gewisser Weise ist dies ein logischer Schritt.

Angesichts des weitreichenden Charakters und des föderalistischen Geistes der Vorschläge wäre die einzige Möglichkeit, sie vollständig umzusetzen, eine Vertragsänderung auf der Grundlage eines Verfassungskonvents. Auch der französische Präsident Emmanuel Macron ist dafür, aber gleichzeitig haben sich kurz vor der Abschlussveranstaltung der Konferenz bereits 13 Mitgliedstaaten dagegen ausgesprochen – wie die Geschichte zeigt, ist der Weg zu Vertragsänderungen lang, holprig und gefährlich. Aber: Die Frage, wie die EU-Institutionen reformiert werden können, damit sie ihren Zweck bei ganz neuen europäischen und globalen Herausforderungen erfüllen, liegt wieder auf dem Tisch.

Dem Ende der Konferenz wohnt ein Zauber inne

„Jedem Anfang wohnt ein Zauber inne“, wie der deutsche Dichter Hermann Hesse einmal schrieb. In der Tat hat die Konferenz die Debatte über neue Formen der Bürgerbeteiligung in der EU beschleunigt. Bürger:innen erlebten eine direkte Beteiligung an wichtigen Debatten, Europäer:innen aus verschiedenen Teilen des Kontinents kamen zusammen. Doch die meiste Zeit über führte die Konferenz ein Schattendasein – unbemerkt und abgetan als eine weitere bürokratische Übung der EU.

Jetzt, da sie zu Ende gegangen ist, scheint es, als ob ihrem Ende ein Zauber innewohnen könnte. Sie hat die Debatte über die demokratische Zukunft der EU und die Notwendigkeit institutioneller Anpassungen neu belebt. Neben dem Fokus auf die Alltagspolitik müssen die EU-Institutionen auch das europäische Projekt selbst wieder stärker in den Blick nehmen. In diesem Sinne hat die Konferenz ihr Ziel erreicht.

Portrait Dominik Hierlemann

Dominik Hierlemann ist Senior Expert für Bürgerbeteiligung und europäische Demokratie bei der Bertelsmann-Stiftung. Er hat mehrere richtungsweisende Projekte zur Bürgerbeteiligung geleitet und ist Mitautor des kürzlich erschienenen Buchs „Under Construction: Citizen Participation in the European Union“.
Portrait Malte Zabel

Malte Zabel ist Co-Direktor des Programms Europas Zukunft der Bertelsmann-Stiftung, das Projekte zur Souveränität der EU, zu einem kohärenten Binnenmarkt und zur europäischen öffentlichen Meinung verfolgt. Bevor Malte Mitte 2021 zum Europa-Team stieß, leitete er das Gremienbüro der Bertelsmann-Stiftung und arbeitete als Berater des Vorstandsvorsitzenden.

Dieser Beitrag erschien zuerst in englischer Sprache auf dem Blog „New Perspectives on Global and European Dynamics“ der Bertelsmann-Stiftung.

Teile des Textes beruhen auf dem Papier Conference on the Future of Europe: What worked, what now, what next?“, das im Rahmen des Conference on the Future of Europe Observatory veröffentlicht wurde. Das Conference Observatory ist eine gemeinsame Initiative der Bertelsmann Stiftung, des European Policy Centre, der König-Baudouin-Stiftung und der Stiftung Mercator.



Übersetzung: Manuel Müller.
Bilder: CoFoE-Plenarversammlung: EPP Group, CC BY-NC-ND 2.0, via Flickr; Porträts Dominik Hierlemann, Malte Zabel: alle Rechte vorbehalten.
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The Conference on the Future of Europe: a catalyst for change?

What remains of the Conference on the Future of Europe? Has it set a new model of citizen participation in Europe? Should it lead to a European Convention and treaty reform? And what lessons can be learned from its shortcomings?

In this article series, experts from academia, think tanks and civil society look back at the results and forward to the follow-up of the Conference. Today: Dominik Hierlemann and Malte Zabel.
Plenary Meeting of the Conference on the Future of Europe in the European Parliament
“Changing the way European citizens can participate in EU politics is a clear and tangible output of the Conference.”

Dancing in the plenary, young musicians playing Beethoven and solemn speeches – the Conference on the Future of Europeended on 9 May in the European Parliament in Strasbourg with pathos in all its forms. European citizens presented 49 proposals with more than 300 individual measures to the leaders of European politics. More environmental and climate protection, a social and digital Europe, but also new forms of citizen participation and institutional changes can be found in the package of proposals. Will the Conference, long ignored by the media and political observers, become a catalyst for change?

Institutional wrangling

The beginning did not look very promising from the stands. Although the Conference was announced as the EU’s biggest reflection process for a decade, the initial impression was that the whole undertaking was not so much about how to improve EU democracy and shape the EU’s future but rather about institutional wrangling.

Representing very different expectations and interests about the Conference, the Council, the Commission and the European Parliament all sought to make sure that their stakes would not be circumvented. In the end, this led to a rather complex and somewhat counter-intuitive institutional set-up with an Executive Board and a Joint Presidency, triggering scepticism right at the beginning.

The criticism prevailed throughout the Conference – limited visibility, low degree of digital participation, complex procedures and uncertainty about the CoFoE’s ability to produce tangible political results. After all, the Conference has been the biggest exercise in citizens’ participation in the EU ever. Its purpose was to involve citizens in an unprecedented way and to lead to concrete policy changes and reforms in the EU. So did it deliver?

The EU riding the “deliberative wave”

A “deliberative wave”, as the OECD succinctly states, has been growing recently in many countries around the world. With the Conference on the Future of Europe the EU has not only tried to catch the wave, but to apply it to a multilingual, complex political environment.

The CoFoE is by far the most comprehensive case of citizens’ participation the EU has ever undertaken. Three instruments were key: 1) a Multilingual Digital Platform (MDP) where all Europeans had the opportunity to share ideas for the future of the EU; 2) decentralized national citizens’ panels; and 3) European Citizens’ Panels (ECPs).

A digital platform, national and European citizens’ panels

The idea was that MDP, the national panels and the ECPs produce contributions and recommendations for the Conference Plenary. This plenary was equally composed of representatives from the European Parliament, national parliaments and European citizens (plus some representatives from the Council, the Commission, the Committee of the Regions, the Economic and Social Committee, the social partners, civil society and the Presidency of the European Youth Forum).

The Conference Plenary’s job has been to discuss the recommendations developed by MDP, national panels and the ECPs and to transform them into concrete proposals. At the end of the Conference, these proposals were handed over to the Executive Board, which drew-up and published the conclusions of the Conference Plenary and presented the final outcome of the Conference in a report to the Joint Presidency and its three institutions.

The participatory tools show a mixed picture

When we evaluate the impact of the three different participatory tools, we find a mixed picture. The MDP, which was supposed to work as a digital hub with numerous Europeans feeding in their ideas, has not been able to fulfil its aspired function. Although an innovative tool, just some 53,000 Europeans contributed within the one year of its existence. This is a number way too small to name the platform a success.

The national events have been very heterogeneous in nature as it was left to the member states how to organize them. Notwithstanding that some of these panels indeed witnessed enthusiasm and great commitment, the lack of common rules of procedure led to deliberations that varied highly in quality and quantity.

The European Citizens’ Panels were a success

Finally, the most promising instrument of the CoFoE have been the European Citizens’ Panels as a genuinely European key element of the Conference’s participatory architecture. 800 randomly selected citizens from all member states met over three weekends and discussed a broad range of policy challenges and priorities for the EU in four thematic citizen panels.

The ECPs were far from perfect. The broad topics, a lack of time, ambiguities about their intended purpose as well as a weak interlinkage with the national panels were clear hindrances. But the citizens’ panels delivered concrete results and can be considered as a success. The random selection of citizens across all member states made sure that the EU’s social diversity was represented in the ECPs’ debates. The logistics and the organization, quite a mammoth task, have been rather smooth. Particularly, the simultaneous interpretation in all 24 official EU languages proved to be a trailblazer for eye-level discussions and worked without much hassle.

Furthermore, the overall mood of the participants has been overwhelmingly positive. The citizens engaged appreciated the opportunity to voice their opinions and ideas, as well as to hear from others. This, together with the provided expert inputs and a professional moderation, turned out to be a crucial precondition for the ECPs’ ability to develop remarkably concrete recommendations for EU action at the end of the third session of all four panels.

New forms of citizens’ participation at the European level

Will the CoFoE lead to real political change? It is still early days, the process of feeding the results of the CoFoE into the realms of European policy making is just about to start. However, the solemn event on 9 May, when the 49 proposals were handed over, is a first indication of what to expect.

We see three areas of influence: First, new forms of citizens’ participation have reached the European level. Commission President Ursula von der Leyen pledged “that in future we give citizens’ panels the time and resources to make recommendations before we present key legislative proposals.” Changing the way European citizens can participate in EU politics is a clear and tangible output of the Conference.

49 proposals leading towards a more federal Europe

Second, what influence does the Conference have on EU policies? The plenary of the Conference has transformed the manifold ideas of citizens and other stakeholders into a comprehensive catalogue of 49 proposals clustered around the 9 thematic themes of the ECPs. Each proposal consists of 2 to 21 recommended policy measures, summing up to some 300 suggestions of how to improve the EU’s future. The spirit of the measures clearly implies a deepening of European integration leading into the direction of a more federal Europe.

For example, among the proposed measures are the replacement of unanimity with qualified majority voting in the Common Foreign and Security Policy as well as in social, fiscal and budgetary matters, an expansion of the EU’s competencies in social policies, a right of legislative initiative for the European Parliament, the demand to make health a shared competence and a pitch to finance European investments through new own resources based on common EU borrowing. Ursula von der Leyen will respond to these ideas in her next State of the Union address in detail and outline how the Commission will follow up with concrete measures.

A new Convention debate

Third, the Conference has triggered a new debate about treaty change and a Convention. Some of the citizens’ boldest proposals would require treaty changes. Not surprisingly, the European Parliament was happy to take up the ball. It is the first of the European institutions to also call for a Convention. In a sense, this is a logical step.

Given the far-reaching nature and the federalist spirit of the proposals, the only way of implementing them altogether would be a treaty change based on a constitutional Convention. French President Emmanuel Macron is also in favour, but at the same time, right before the closing event of the Conference, 13 member states have already voiced their opposition – as history shows, it is a long, bumpy and risky road to treaty changes. But: the question on how to reform EU institutions to make them fit for purpose is back on the table.

There is magic in the Conference’s ending

“There is magic in every beginning”, as the German poet Herman Hesse once wrote. In fact, the Conference has been an accelerator of the debate on new forms of citizen participation in the EU. Citizens experienced direct involvement in eminent debates, Europeans from different parts of the continent came together. However, for most of the time the Conference operated in the shadows. Unnoticed and conceived as yet another EU bureaucratic exercise.

Now that it has ended, it seems like there could be magic in its ending. It has rejuvenated the debate on the EU’s democratic future and its need to adapt its institutional set-up. The policy focus of the EU institutions need to be complemented with a revived focus on the European project itself. In this sense, the Conference delivered.

Portrait Dominik Hierlemann

Dominik Hierlemann is a Senior Expert on citizen participation and European democracy at the Bertelsmann Stiftung. He has been responsible for several pioneering citizen participation projects and co-authored the recently published book “Under Construction: Citizen Participation in the European Union”.
Portrait Malte Zabel

Malte Zabel is Co-Director of the Bertelsmann Stiftung’s Europe’s Future Programme, which pursues projects on the EU’s sovereignty, a coherent internal market, and European public opinion. Before joining the Europe team in mid-2021, Malte headed the Bertelsmann Stiftung’s Office of the Executive and Supervisory Boards and worked as Advisor to its CEO.

This article was first published on the blog “New Perspectives on Global and European Dynamics”.

Parts of the text are based on the paper “Conference on the Future of Europe: What worked, what now, what next?” which has been published as part of the work of the Conference on the Future of Europe Observatory. The Conference Observatory is a joint initiative by the Bertelsmann Stiftung, the European Policy Centre, the King Baudouin Foundation and Stiftung Mercator.



Pictures: CoFoE Plenary Meeting: EPP Group, CC BY-NC-ND 2.0, via Flickr; Portraits Dominik Hierlemann, Malte Zabel: all rights reserved.
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10 Mai 2022

Die Passerelle in den Blick nehmen: Wie eine Vertragsänderung erreicht und das Veto im Rat abgeschafft werden kann

Von Andrew Duff.
Small wooden passerelle bridge
„Der beste Weg zu einer Reform besteht darin, die Anwendung der allgemeinen Passerelle zu erleichtern.“

Im Anschluss an die Konferenz über die Zukunft Europas will das Europäische Parlament eine Vertragsrevision anstoßen. Die Schlussfolgerungen der Konferenz sind ziemlich selbsterklärend und auch nicht überraschend. Es ist kein Schock für das System, dass die Konferenz, in hohem Maße angetrieben von ihrer Bürgerkomponente, „mehr Europa“ und nicht weniger will und dass ihr wichtigster institutioneller Vorschlag darin besteht, das nationale Vetorecht im Rat aufzugeben.

Man muss keine militante Föderalist:in sein, um zu erkennen, dass es die Europäische Union behindert, wenn der Rat weiter nach den Verfahren eines Staatenbunds agiert. Trotz ihrer Loyalitätsbekundungen gegenüber dem europäischen Projekt halten die nationalen Regierungen an ihren Vetos fest und machen die Entscheidungsfindung langsam, undurchsichtig und schwerfällig. Europaskeptische Kräfte haben immer versucht, sich der unausweichlichen Verbreitung dessen zu widersetzen, was wir seit dem Vertrag von Lissabon als „ordentliches Gesetzgebungsverfahren“ kennen – das heißt, Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit im Rat plus Mitentscheidung des Parlaments (Art. 294 AEUV).

Die qualifizierte Mehrheit folgt einer föderalistischen Logik

Jeden Tag wird deutlicher, warum es unmöglich ist, das neue demokratische Gemeinwesen auf supranationaler Ebene aufzubauen, wenn ein Mitgliedstaat allein Entscheidungen blockieren kann – sogar aus fadenscheinigen Gründen, die nichts mit dem Inhalt der Sache zu tun haben müssen. Aus diesem Grund hat die Kampagne zur Ausweitung qualifizierter Mehrheitsentscheidungen eine solche Bedeutung erlangt. Bei jeder Vertragsreform seit den Römischen Verträgen von 1957 wurde das Mehrheitsverfahren auf die eine oder andere Weise vorangebracht.

Die Ausweitung qualifizierter Mehrheiten hat eine solide föderalistische Logik. Der Verfassungskonvent von 2002/03 unter dem Vorsitz von Valéry Giscard d’Estaing unternahm mutige Schritte zur Abschaffung des Vetorechts in den meisten Bereichen. Dies rief eine von Großbritannien angeführte Gegenreaktion hervor. Der Vertrag von Lissabon, der nach dem Scheitern des Giscard-Projekts ausgearbeitet wurde, ermöglichte es den Nationalist:innen, noch mehr Bereiche zurückzuerobern. Der Geltungsbereich der qualifizierten Mehrheit wurde weiter eingeschränkt, aber die Briten hassten das Verfahren so sehr, dass sie die Union ganz verließen.

Die Erfindung der „Passerelle“

Als Kompromiss wurde die „Passerelle-“ oder Brückenklausel erfunden. Diese Bestimmung erlaubt es dem Europäischen Rat, das Beschlussverfahren in allen Bereichen außer der Verteidigung von Einstimmigkeit auf qualifizierte Mehrheit umzustellen. Außerdem erlaubt sie dem Europäischen Rat, von „besonderen Gesetzgebungsverfahren“ zum ordentlichen Gesetzgebungsverfahren überzugehen. Solche Sonderverfahren des Rates tauchen im Vertrag überall dort auf, wo es um Themen geht, die für die Nationalsouveränist:innen besonders heikel sind. In diesen Bereichen beschließt der Rat einstimmig, nach Unterrichtung oder Anhörung des Parlaments, manchmal mit einem Zustimmungsrecht der Abgeordneten, aber nie in Form des regulären Mitentscheidungsverfahrens.

Besondere Verfahren des Rates gelten beispielsweise für Fragen der Besteuerung und der Harmonisierung der einzelstaatlichen Rechtsvorschriften (Art. 113 und 115 AEUV). Außerdem sind sie für Fälle vorgesehen, in denen die Unterschiede zwischen den einzelstaatlichen Praktiken besonders ausgeprägt sind, wie z. B. im Familienrecht, bei bestimmten Aspekten der sozialen Sicherheit und des Arbeitnehmerschutzes sowie bei der Wahl und Struktur der Energieversorgung. Zudem sind Sonderverfahren des Rates in rund einem Dutzend weiterer Bereiche erforderlich, darunter die Ausweitung der Unionsbürgerrechte (Art. 22 AEUV), das Erheben von Steuern (Art. 311 AEUV) und die Anwendung der berühmten „Flexibilitätsklausel“, die Maßnahmen zur Verwirklichung der Vertragsziele auch dann ermöglicht, wenn der Vertrag die erforderlichen Befugnisse nicht vorsieht (Art. 352 AEUV).

Die Einstimmigkeit macht die Passerelle praktisch unbrauchbar

Ein umfassender Einsatz der Brückenklausel würde die Union von den Mühen einer weiteren Vertragsrevision entlasten. Doch wenn die Passerelle so klug war, warum wurde sie dann in den letzten zwanzig Jahren nie eingesetzt, um Entscheidungsverfahren zu verändern? Das liegt daran, dass der Vertrag von Lissabon vorsieht, dass die Brücke nur genutzt werden kann, wenn alle Mitgliedstaaten im Europäischen Rat einstimmig zustimmen und kein einziges nationales Parlament Einwände erhebt. Das Erfordernis der Einstimmigkeit macht die Passerelle praktisch unbrauchbar.

Die Konferenz zur Zukunft Europas hat die Abschaffung des Vetorechts auf abstrakter Ebene erörtert und keine klare Anweisung gegeben, wie dieses Ziel bei einer Vertragsänderung zu realisieren wäre. Die Kommission, von der man in der Vergangenheit erwartet hätte, dass sie die Verfassungsreform der Union voranzutreiben hilft, hat überhaupt nichts getan. Der Rat ist, natürlich, gespalten. Es bleibt also allein das Parlament übrig, um den Prozess in Gang zu setzen (Art. 48 (2) EUV). Am 4. Mai stimmte das Parlament grundsätzlich für eine Änderung der Verträge. Das sollte es nun in der Praxis tun.

Die Passerelle anwenden

Einen einzelnen, einfachen Weg, die Einstimmigkeit im Rat abzuschaffen, gibt es nicht. Während Art. 22 EUV die Einstimmigkeit für Entscheidungen über die Ausrichtung der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik vorschreibt, bietet sich im Bereich der Gesetzgebung ein kompliziertes Bild. Wenn die Europaabgeordneten nach einem Anknüpfungspunkt suchen, an dem sie ihre Hoffnungen auf Vertragsänderungen und einen neuen Konvent festmachen können, wären sie gut beraten, die Passerellen in den Blick zu nehmen – besonders die allgemeine Passerelle-Klausel in Art. 48 (7) EUV. Der beste Weg zu einer Reform besteht darin, die Nutzung dieser allgemeinen Passerelleklausel zu erleichtern, indem für ihre Anwendung statt einer einstimmigen Entscheidung nur noch eine qualifizierte Mehrheit notwendig wird.

Der Ausschuss für konstitutionelle Fragen des Parlaments sollte deshalb jetzt vorschlagen, den dritten Unterabsatz von Artikel 48 (7) EUV zu streichen. Dies würde das Recht beseitigen, dass ein einziges unwilliges oder nationalistisch gesinntes Parlament in einem einzelnen Mitgliedstaat die Passerelle blockieren kann. Die nationalen Parlamente als Kollektiv würden ihre Befugnisse gemäß dem Vertrag behalten, die Reform aus Gründen der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit abzulehnen (Art. 12 (b) EUV).

Passerelle mit superqualifizierter Mehrheit

Der letzte Unterabsatz von Artikel 48 (7) EUV sollte dann wie folgt geändert werden:

„Der Europäische Rat erlässt diese Beschlüsse mit qualifizierter Mehrheit nach dem Verfahren in Artikel 238 Absatz 3 Buchstabe b nach Zustimmung des Europäischen Parlaments, das mit der Mehrheit seiner Mitglieder beschließt.“

Diese Regelung bedeutet eine „superqualifizierte Mehrheit“, für die mindestens zwanzig Mitgliedstaaten nötig wären, die mehr als 65 Prozent der Bevölkerung der Union repräsentieren.

Und schließlich muss das Parlament auch die Abschaffung von Art. 353 AEUV vorschlagen, der die Anwendung der Passerelle auf vier Schlüsselbereiche des Vertrags verbietet, nämlich:

  • Artikel 311 über die „Eigenmittel“ oder Einnahmen der Union
  • Artikel 312 (2) über den mehrjährigen Finanzrahmen
  • Artikel 352, die Flexibilitätsklausel
  • Artikel 354, der das Beschlussfassungsverfahren für die Anwendung von Art. 7 EUV zur Feststellung einer schwerwiegenden und anhaltenden Verletzung der Werte der Union durch einen Mitgliedstaat regelt.

Die Zeit für Reformen ist jetzt

Eine Vertragsänderung auf diese einfache, aber wirkungsvolle Art und Weise sollte ausreichen, um im Europäischen Rat die einfache Mehrheit zu erhalten, die für einen Konvent und eine daran anschließende Regierungskonferenz erforderlich ist (Art. 48 (3) EUV). Sich beim ersten Vorstoß auf die Überarbeitung der Passerelle-Klausel zu beschränken, schließt gleichzeitig nicht aus, dass die Europaabgeordneten zu gegebener Zeit noch viel mehr auf die Reformagenda setzen könnten.

Ein einmal zustande gekommener Konvent wird in jedem Fall eine Eigendynamik entwickeln. Dies ist der richtige Weg, um die nächste Reformphase der EU-Verfassung einzuleiten. Die Zeit für den Kickstart ist jetzt.

Portrait Andrew Duff

Andrew Duff (@AndrewDuffEU) ist Academic Fellow am European Policy Centre. Sein neuestes Buch, „Constitutional Change in the European Union“, erscheint in Kürze bei Palgrave.

Dieser Artikel ist zuerst beim European Policy Centre erschienen und wird hier mit freundlicher Genehmigung des Autors veröffentlicht.


Übersetzung: Manuel Müller
Bilder: Passerelle: Wavian, CC BY 2.0, via Flickr; Porträt Andrew Duff: alle Rechte vorbehalten.
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Targeting the passerelle: How to trigger treaty change and abolish the national veto

By Andrew Duff.
Small wooden passerelle bridge
“The best way to deliver reform is to facilitate the use of the general passerelle.”

On the back of the Conference on the Future of Europe, the European Parliament is intent on triggering a treaty revision. The conclusions of the Conference are fairly self-explanatory and even unsurprising. It is not a shock to the system that the Conference, impelled in large measure by its citizens’ component, wants ‘more Europe’ not less, or that its main proposal in institutional terms is for the Council to abandon the veto.

One does not have to be a federalist militant to realise that the European Union is impaired because the Council is stuck in confederate mode. Despite protestations of loyalty to the European project, national governments cling to vetoes and render decision-making slow, opaque and cumbersome. Eurosceptic forces have always tried to resist the ineluctable spread of what we now know, since the Lisbon treaty, as the ‘ordinary legislative procedure’ — that is, qualified majority voting (QMV) in the Council plus codecision with the Parliament (art. 294 TFEU).

Qualified majority voting follows a federalist logic

It becomes clearer every day why it will be impossible to build the new democratic polity at the supranational level if decisions are held up by only one of its member states — even for spurious reasons that may have nothing to do with the substance of the matter in hand. That is why the campaign to extend the scope of QMV has achieved iconic status. Every treaty reform since the Treaty of Rome in 1957 has advanced QMV in one way or another.

Extending QMV enjoys a solid federalist logic. The constitutional Convention of 2002-03, chaired by Valéry Giscard d’Estaing, made bold strides towards abolishing the veto in most areas. This provoked a backlash, led by Britain. The Treaty of Lisbon, which was drafted after the defeat of the Giscard project, allowed the nationalists to claw back even more territory. The scope of QMV was further reduced, but the British so hated QMV they left the Union altogether.

Inventing the “passerelle”

By way of compromise, the device of the passerelle or bridging clause was invented. This provision permits the European Council to switch decision making from unanimity to QMV in any area other than that of defence. It also allows the European Council to change a ‘special legislative procedure’ into the ordinary legislative procedure. Such special laws of the Council pepper the treaty whenever an item of peculiar sensitivity to national sovereignists crops up. In those areas, the Council decides by itself, acting by unanimity, after informing or consulting the Parliament, sometimes needing MEPs’ consent, but never with regular codecision.

Special laws of the Council apply, for example, to questions of taxation and the harmonisation of national laws (art. 113 and 115 TFEU). They are also prescribed for cases where differences between national practices are particularly marked, such as family law, some aspects of social security and worker protection, and the choice and structure of energy supply. Special laws of the Council are required in another dozen or so areas, including extending the rights of EU citizenship (art. 22 TFEU), the levying of taxes (art. 311 TFEU), and deployment of the famous ‘flexibility clause’ which allows action to be taken to attain treaty objectives even where the treaty has not provided the necessary powers (art. 352 TFEU).

Unanimity renders the passerelle unusable

If the passerelle was so clever, why has it never been used in twenty years to modify decision making? Extensive use of the passerelle, after all, would relieve the Union of the need to face another bout of treaty revision. This is because the Lisbon treaty insists that the passerelle can only be crossed if all member states agree to it unanimously at the level of the European Council and no single national parliament objects. The imposition of unanimity renders the passerelle effectively unusable.

The Conference on the Future of Europe debated the abolition of the veto at the level of abstraction and left no clear instruction as to how to realise its aspiration in terms of treaty change. The Commission, which in past times could have been expected to help push forward constitutional reform of the Union, has done nothing whatsoever. The Council, naturally, remains divided. So it falls uniquely to the Parliament to launch the process (art. 48 (2) TEU). On 4 May Parliament voted in principle to change the treaties. Here’s what it should now do in practice.

The best reform target

There is no single, simple way to abolish unanimity in the Council, with the exception of Article 22 TEU which prescribes unanimity for decisions on the direction of common foreign and security policy. In the legislative arena, however, the situation is much more complicated. If MEPs are looking for a peg on which to hang their hopes of treaty change, including a new Convention, they would be well advised to target the passerelles — and more specifically the general passerelle clause of Article 48 (7) TEU. The best way to deliver reform is to facilitate the use of the general passerelle by switching the method of its deployment from unanimity to QMV.

The Constitutional Affairs Committee of the Parliament should now propose to suppress the third subparagraph of Article 48 (7) which would eliminate the power of a truculent or nationalistic parliament in any single member state to block the passerelle. National parliaments, acting collectively, would retain their powers under the treaty to object to the reform on the grounds of subsidiarity and proportionality (art. 12 (b) TEU).

A superqualified majority to cross the passerelle

The last sub-paragraph of Article 48 (7) should then be amended to read:

“For the adoption of these decisions, the European Council shall act by qualified majority vote according to the procedure laid down in Article 238(3)(b) after obtaining the consent of the European Parliament, which shall be given by a majority of its component members.”

This means ‘super QMV’, with the threshold comprising at least twenty member states representing more than 65 percent of the population of the Union.

Lastly, Parliament must also propose the suppression of Article 353 TFEU which prohibits the application of the passerelle to four key provisions of the treaty, as follows:

  • Article 311 on ‘own resources’ or revenue of the Union
  • Article 312 (2) on the multi-annual financial framework
  • Article 352, the flexibility clause
  • Article 354 which lays down the decision-making procedure for the application of Article 7 TEU determining the existence of a serious and persistent breach by a member state of the values of the Union

The time for reform is now

Provoking treaty change in this straightforward but significant way should be enough to attract the support of the simple majority in the European Council that is required to proceed to a Convention and an eventual intergovernmental conference (art. 48 (3) TEU). Limiting their first salvo to revising the passerelle clause does not preclude MEPs from adding much else to the reform agenda in due course.

A Convention once reached will in any case develop its own momentum. This is the right way to launch the next phase of reform of the EU’s constitution. The time to kickstart is now.

Portrait Andrew Duff

Andrew Duff (@AndrewDuffEU) is an Academic Fellow at the European Policy Centre. His latest book, ‘Constitutional Change in the European Union’, will be published shortly by Palgrave.


This article was first published by the European Policy Centre and has been cross-posted here with kind permission of the author.


Pictures: Passerelle bridge: Wavian, CC BY 2.0, via Flickr; Portrait Andrew Duff: all rights reserved.
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