In dieser Artikelserie werfen Expert:innen aus Wissenschaft, Think Tanks und Zivilgesellschaft einen Blick zurück auf die Ergebnisse und voraus auf die Folgen der Konferenz. Heute: Dominik Hierlemann und Malte Zabel.
- „Die Art und Weise verändert zu haben, wie sich Bürger:innen an der EU-Politik beteiligen können, ist ein klares und greifbares Ergebnis der Konferenz.“
Tänze im Plenum, junge Musiker, die Beethoven spielen, und feierliche Reden – die Konferenz zur Zukunft Europas endete am 9. Mai im Europäischen Parlament in Straßburg mit viel Pathos. Die europäischen Bürger:innen präsentierten den Spitzen der europäischen Politik 49 Vorschläge mit mehr als 300 Einzelmaßnahmen. Mehr Umwelt- und Klimaschutz, ein soziales und digitales Europa, aber auch neue Formen der Bürgerbeteiligung und institutionelle Reformen finden sich im Vorschlagspaket wieder. Wird die von den Medien und politischen Beobachtern lange ignorierte Konferenz zum Katalysator für Veränderungen?
Institutionelles Gerangel
Der Anfang sah nicht sehr vielversprechend aus. Obwohl die Konferenz als der größte Reflexionsprozess der EU seit einem Jahrzehnt angekündigt wurde, hatte man zunächst den Eindruck, dass es bei dem ganzen Unterfangen nicht so sehr um die Verbesserung der EU-Demokratie und die Gestaltung der Zukunft der EU ging, sondern eher um ein institutionelles Gerangel.
Der Rat, die Kommission und das Europäische Parlament vertraten sehr unterschiedliche Erwartungen und versuchten alle ihre Interessen durchzudrücken. Das Ergebnis: Ein recht komplexes und kontraintuitives institutionelles Gefüge mit einem Exekutivausschuss und einem Gemeinsamen Vorsitz, das von Anfang an Skepsis auslöste.
Die Kritik zog sich durch die gesamte Konferenz – begrenzte Sichtbarkeit, geringe digitale Beteiligung, komplexe Verfahren und Unsicherheit über ihre Fähigkeit, greifbare politische Ergebnisse zu erzielen. Dennoch: Die Zukunftskonferenz war die größte Bürgerbeteiligungsaktion, die es je in der EU gegeben hat. Ihr Ziel war es, die Bürger:innen in einer noch nie dagewesenen Weise einzubeziehen und zu konkreten politischen Veränderungen und Reformen in der EU zu führen. Hat sie das erreicht?
Die EU reitet auf der „deliberativen Welle“
In vielen Ländern der Welt wächst seit einiger Zeit eine „deliberative Welle“, wie die OECD sie treffend bezeichnet. Mit der Konferenz über die Zukunft Europas ist die die EU nicht nur selbst auf dieser Welle geritten, sondern sie hat deliberative Methoden und Verfahren in einem mehrsprachigen, komplexen politischen Umfeld angewandt.
Die Zukunftskonferenz ist bei weitem der umfassendste Fall von Bürgerbeteiligung, den die EU je durchgeführt hat. Drei Instrumente waren von zentraler Bedeutung: 1) eine mehrsprachige digitale Plattform, auf der alle Europäer:innen die Möglichkeit hatten, ihre Ideen für die Zukunft der EU zu teilen; 2) dezentralisierte nationale Bürgerforen; und 3) europäische Bürgerpanels.
Digitale Plattform und Bürgerpanels
Die Idee war, dass die digitale Plattform, die nationalen und die europäischen Bürgerforen Beiträge und Empfehlungen für die Plenarversammlung der Konferenz erarbeiten sollten. Die Plenarversammlung setzte sich zu gleichen Teilen aus Vertreter:innen des Europäischen Parlaments, der nationalen Parlamente und der europäischen Bürger:innen zusammen (sowie einigen Vertreter:innen des Rates, der Kommission, des Ausschusses der Regionen, des Wirtschafts- und Sozialausschusses, der Sozialpartner, der Zivilgesellschaft und des Vorsitzes des Europäischen Jugendforums).
Aufgabe des Konferenzplenums war es, die von der digitalen Plattform, den nationalen und den europäischen Foren erarbeiteten Empfehlungen zu erörtern und sie in konkrete Vorschläge umzusetzen. Am Ende der Konferenz wurden diese Vorschläge dem Exekutivausschuss übergeben, der die Schlussfolgerungen des Konferenzplenums ausarbeitete und veröffentlichte und das Ergebnis der Konferenz in einem Bericht an den gemeinsamen Vorsitz und seine drei Organe vorstellte.
Ein gemischtes Bild
Bei der Bewertung der Auswirkungen der drei verschiedenen partizipativen Instrumente ergibt sich ein gemischtes Bild. Die digitale Plattform, die als Drehscheibe fungieren sollte, in der zahlreiche Europäer:innen ihre Ideen einbringen, konnte ihre angestrebte Funktion nicht erfüllen. Obwohl es sich um ein innovatives Instrument handelt, haben in dem einen Jahr seines Bestehens nur etwa 53.000 Europäer:innen einen Beitrag geleistet. Das ist eine viel zu geringe Zahl, um die Plattform als Erfolg zu bezeichnen.
Die nationalen Veranstaltungen waren sehr heterogen, da ihre Organisation den Mitgliedstaaten überlassen blieb. Auch wenn einige dieser Foren tatsächlich von Enthusiasmus und großem Engagement zeugten, führte das Fehlen gemeinsamer Regeln zu Deliberationen, die sich in Qualität und Quantität stark unterschieden.
Das vielversprechendste Instrument der Zukunftskonferenz waren schließlich die europäischen Bürgerpanels als echtes europäisches Schlüsselelement in der partizipativen Architektur der Konferenz. 800 zufällig ausgewählte Bürger:innen aus allen Mitgliedstaaten trafen sich an drei Wochenenden und diskutierten in vier thematischen Bürgerforen ein breites Spektrum politischer Herausforderungen und Prioritäten für die EU.
Die europäischen Bürgerpanels waren ein Erfolg
Die europäischen Bürgerpanels waren durchaus nicht perfekt. Das breite Themenspektrum, der Zeitmangel, die Unklarheiten über den eigentlichen Zweck sowie die schwachen Verbindungen zu den nationalen Foren waren klare Hindernisse. Aber die Panels lieferten konkrete Ergebnisse und können als Erfolg gewertet werden. Die zufällige Auswahl von Bürger:innen aus allen Mitgliedsstaaten stellte sicher, dass die soziale Vielfalt der EU in den Debatten der Foren vertreten war. Die Logistik und die Organisation, eine ziemliche Mammutaufgabe, verliefen weitgehend reibungslos. Insbesondere die Simultanverdolmetschung in alle 24 EU-Amtssprachen erwies sich als wegweisend für Diskussionen auf Augenhöhe und funktionierte ohne große Probleme.
Die Stimmung unter den Teilnehmer:innen war äußerst positiv. Die beteiligten Bürger:innen schätzten die Möglichkeit, ihre Meinungen und Ideen zu äußern und von anderen zu hören. Zusammen mit den Expertenbeiträgen und einer professionellen Moderation war dies eine entscheidende Voraussetzung dafür, dass alle vier Foren am Ende ihrer dritten Sitzung bemerkenswert konkrete Empfehlungen für EU-Maßnahmen entwickeln konnte.
Neue Formen der Bürgerbeteiligung auf europäischer Ebene
Wird die Zukunftskonferenz zu echten politischen Veränderungen führen? Noch ist es zu früh, um das zu beurteilen. Der Prozess, in dem die Konferenzergebnisse in die europäische Politik einfließen sollen, hat gerade erst begonnen. Die feierliche Veranstaltung am 9. Mai, bei der die 49 Vorschläge überreicht wurden, ist jedoch ein erster Hinweis auf das, was zu erwarten ist.
Wir sehen drei Bereiche, in denen die Konferenz Folgen zeigt: Erstens haben neue Formen der Bürgerbeteiligung die europäische Ebene erreicht. Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen versprach, „dass wir den Bürgerpanels in Zukunft Zeit und Ressourcen geben werden, damit sie Empfehlungen abgeben können, ehe wir wesentliche Legislativvorschläge vorlegen“. Die Art und Weise verändert zu haben, wie sich die europäischen Bürger:innen an der EU-Politik beteiligen können, ist ein klares und greifbares Ergebnis der Konferenz.
49 Vorschläge in Richtung eines föderaleren Europas
Zweitens: Welchen Einfluss hat die Konferenz auf die EU-Politik? Das Konferenzplenum hat die vielfältigen Ideen der Bürger:innen und anderer Interessengruppen in einen umfassenden Katalog von 49 Vorschlägen überführt, die nach den neun thematischen Bereichen der europäischen Bürgerpanels strukturiert sind. Jeder Vorschlag umfasst 2 bis 21 empfohlene Einzelmaßnahmen, insgesamt also rund 300 Anregungen, wie die Zukunft der EU verbessert werden kann. Der Geist der Maßnahmen impliziert eindeutig eine Vertiefung der europäischen Integration, die in Richtung eines föderaleren Europas führt.
Zu den vorgeschlagenen Maßnahmen gehören beispielsweise die Einführung von qualifizierten Mehrheitsentscheidungen statt Einstimmigkeit in der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik sowie in Sozial-, Steuer- und Haushaltsfragen, eine Ausweitung der Kompetenzen der EU in der Sozialpolitik, ein Initiativrecht für das Europäische Parlament in der Gesetzgebung, die Forderung, die Gesundheitspolitik zu einer geteilten Kompetenz zu machen, sowie der Vorschlag, europäische Investitionen durch neue Eigenmittel auf Grundlage gemeinsamer EU-Anleihen zu finanzieren. Ursula von der Leyen wird in ihrer nächsten Rede zur Lage der Union ausführlich auf diese Ideen eingehen und darlegen, wie die Kommission mit konkreten Maßnahmen reagieren wird.
Eine neue Konventsdebatte
Drittens hat die Konferenz eine neue Debatte über Vertragsänderungen und einen Konvent ausgelöst. Einige der kühnsten Vorschläge der Bürger:innen würden Vertragsänderungen erfordern. Es überrascht nicht, dass das Europäische Parlament diesen Ball gerne aufnahm. Es ist das erste der europäischen Organe, das ebenfalls einen Konvent fordert. In gewisser Weise ist dies ein logischer Schritt.
Angesichts des weitreichenden Charakters und des föderalistischen Geistes der Vorschläge wäre die einzige Möglichkeit, sie vollständig umzusetzen, eine Vertragsänderung auf der Grundlage eines Verfassungskonvents. Auch der französische Präsident Emmanuel Macron ist dafür, aber gleichzeitig haben sich kurz vor der Abschlussveranstaltung der Konferenz bereits 13 Mitgliedstaaten dagegen ausgesprochen – wie die Geschichte zeigt, ist der Weg zu Vertragsänderungen lang, holprig und gefährlich. Aber: Die Frage, wie die EU-Institutionen reformiert werden können, damit sie ihren Zweck bei ganz neuen europäischen und globalen Herausforderungen erfüllen, liegt wieder auf dem Tisch.
Dem Ende der Konferenz wohnt ein Zauber inne
„Jedem Anfang wohnt ein Zauber inne“, wie der deutsche Dichter Hermann Hesse einmal schrieb. In der Tat hat die Konferenz die Debatte über neue Formen der Bürgerbeteiligung in der EU beschleunigt. Bürger:innen erlebten eine direkte Beteiligung an wichtigen Debatten, Europäer:innen aus verschiedenen Teilen des Kontinents kamen zusammen. Doch die meiste Zeit über führte die Konferenz ein Schattendasein – unbemerkt und abgetan als eine weitere bürokratische Übung der EU.
Jetzt, da sie zu Ende gegangen ist, scheint es, als ob ihrem Ende ein Zauber innewohnen könnte. Sie hat die Debatte über die demokratische Zukunft der EU und die Notwendigkeit institutioneller Anpassungen neu belebt. Neben dem Fokus auf die Alltagspolitik müssen die EU-Institutionen auch das europäische Projekt selbst wieder stärker in den Blick nehmen. In diesem Sinne hat die Konferenz ihr Ziel erreicht.
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Dominik Hierlemann ist Senior Expert für Bürgerbeteiligung und europäische Demokratie bei der Bertelsmann-Stiftung. Er hat mehrere richtungsweisende Projekte zur Bürgerbeteiligung geleitet und ist Mitautor des kürzlich erschienenen Buchs „Under Construction: Citizen Participation in the European Union“. |
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Malte Zabel ist Co-Direktor des Programms Europas Zukunft der Bertelsmann-Stiftung, das Projekte zur Souveränität der EU, zu einem kohärenten Binnenmarkt und zur europäischen öffentlichen Meinung verfolgt. Bevor Malte Mitte 2021 zum Europa-Team stieß, leitete er das Gremienbüro der Bertelsmann-Stiftung und arbeitete als Berater des Vorstandsvorsitzenden. |
Dieser Beitrag erschien zuerst in englischer Sprache auf dem Blog „New Perspectives on Global and European Dynamics“ der Bertelsmann-Stiftung.
Teile des Textes beruhen auf dem Papier Conference
on the Future of Europe: What worked, what now, what next?“, das im Rahmen des Conference on the Future of Europe Observatory veröffentlicht wurde. Das Conference Observatory ist eine gemeinsame Initiative der Bertelsmann Stiftung, des European Policy Centre, der König-Baudouin-Stiftung und der Stiftung Mercator.
Was bleibt von der Konferenz zur Zukunft Europas?
- Die EU-Zukunftskonferenz – ein Katalysator für Veränderungen? [DE/EN] ● Dominik Hierlemann und Malte Zabel
- The good, the bad and the ugly: Lehren aus der Konferenz zur Zukunft Europas [DE/EN] ● Sophia Russack
- Wann, wenn nicht jetzt? Die EU-Zukunftskonferenz ist eine Chance für die Bundesregierung – sie muss sie nutzen [DE/EN] ● Thu Nguyen und Nils Redeker
- Unter schlechten Europasternen: Spannende Ideen aus der Zukunftskonferenz – aber das Format ist heikel [DE] ● Bernd Hüttemann
- EU to go: EU-Zukunftskonferenz – und jetzt? [DE] ● Nils Redeker, Thu Nguyen und Manuel Müller
- Europatag 2022: Die Zukunftskonferenz endet – aber ein Europa für alle Europäer:innen beginnt? [DE/EN] ● Ward Den Dooven
- Die Konferenz über die Zukunft Europas: Ein Aufruf zur Vertragsreform [DE/EN] ● Federico Fabbrini
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