Verdient das Vereinigte Königreich eine „besondere Behandlung“?

English (OV)

Bis Ende 2017 will Großbritannien ein Referendum über den Austritt aus der EU durchführen; zuvor aber fordert Premierminister David Cameron eine Reform der Union, über die der Europäische Rat im kommenden Dezember beraten wird. Wo liegen in der „British Question“ die Interessen der EU selbst und wie sollte sie auf Camerons Wünsche reagieren? In einer losen Serie von Gastartikeln antworten Vertreter aus Politik, Wissenschaft und Zivilgesellschaft hier auf diese Frage. Heute: Simon Usherwood. (Zum Anfang der Serie.) 

„Unsere Unterschiede anzuerkennen könnte auch eine Anerkennung dessen, was wir gemeinsam tun können, deutlich erleichtern.“ 

Mit David Camerons unerwarteter Wiederwahl im Mai wurde das lang diskutierte Referendum über die britische Mitgliedschaft in der Europäischen Union eine Realität. Seitdem ist ein doppelgleisiger Prozess eröffnet worden: einerseits eine Verhandlung mit den europäischen Partnern, andererseits der Aufbau einer öffentlichen Debatte im Vorfeld der Abstimmung selbst.

Ehrlicherweise kann man sagen, dass dies alles eine zutiefst anglo-zentrische Diskussion ist. Die meisten anderen Mitgliedstaaten sehen darin vor allem eine Situation, die sich das Vereinigte Königreich selbst eingebrockt hat, nicht als etwas, wozu andere es gezwungen haben. Als der traditionelle „schwierige Partner“ waren die Briten seit Langem unzufrieden mit der Entwicklung und Substanz der europäischen Integration, und diese neue Phase ist nur das nächste Kapitel in einer generell unglücklichen Geschichte.

Geringe Europäisierung der britischen Debatte

Zudem war die Struktur der britischen Debatte sehr nach innen gerichtet. Die unterschiedlichen Stimmen im Vereinigten Königreich sprechen hauptsächlich zueinander, statt mit ihren europäischen Gegenübern oder Partnern. Wenn Europäer versuchen, zu dieser Debatte beizutragen, werden sie mit einer Mischung aus Argwohn und Geringschätzung betrachtet: Warum sollte es eine Rolle spielen, was jemand von außerhalb denkt?

Dies spiegelt teilweise die geringe Europäisierung der britischen politischen Debatte wider. Themen und Fragen werden sehr stark national gedeutet, mit wenig Rücksicht auf die europäische Dimension, die „irgendwo anders“ bleibt. Wenn es einen externen Vergleichsmaßstab gibt, dann sind das die USA, deren politisches Leben sich in Sprache und Verfahren sehr von Kontinentaleuropa unterscheidet.

Es ist notwendig, all dies zu verstehen, wenn man sich der Fragestellung in der Überschrift annähert. Eine der Schlüsselherausforderungen für Cameron (und die andern EU-Spitzenpolitiker) wird es sein, dass sie die Welt auf sehr unterschiedliche Weise sehen, was ein für beide Seiten zufriedenstellendes Ergebnis umso schwieriger machen wird.

Eine Bedrohung für die Britishness?

Aus britischer Sicht geht es in der Debatte um Fairness. Viele in der Conservative Party (und außerhalb von ihr) haben das Gefühl, dass sie irgendwie dazu verleitet worden sind, einem Club beizutreten, der seitdem immer mehr Macht auf sich vereint hat, auf britische Kosten sowohl was die Finanzierung des Budgets als auch den Verlust der Souveränität betrifft. Bei der Politik der Union, argumentieren sie, gehe es nicht um Konsens, sondern um eine Homogenisierung, die die Bedeutung der Britishness selbst bedrohe.

Außerdem verweisen sie auf eine schwankende Eurozone und eine institutionelle Ordnung, die unfähig zu jeder entscheidenden Handlung erscheint. Vor allem in Handelsfragen wäre ein allein agierendes Vereinigtes Königreich in ihren Augen wendiger und könnte bessere Handelsabkommen mit aufstrebenden Wirtschaftsmächten aushandeln, ohne sich auf all die Kompromisse einlassen zu müssen, die nötig sind, um die anderen 27 Mitgliedstaaten mit an Bord zu holen.

Umfangreiche Ausnahmeklauseln

Für viele europäische Partner klingt dies alles nach einer sehr einseitigen Argumentationsweise. Das Vereinigte Königreich hat sich bereits umfangreiche Ausnahmeklauseln aus dem System gesichert: der Euro, Schengen, Prüm, der Bereich Justiz und Inneres. Hinzu kommt, dass der Budget-Rabatt – auch nach seiner Verallgemeinerung auf andere Nettozahler – noch immer besonders vorteilhaft für das Vereinigte Königreich ist; und auch der britische Selbstausschluss aus dem Fiskalpakt ist noch gut im Gedächtnis. Kurz gesagt, fragen sie, was gibt es denn noch, das geändert werden könnte?

Darüber hinaus fragen sich andere Mitgliedstaaten zu Recht, warum sie nicht dasselbe tun sollten wie die Briten. Dies gilt besonders für eine mögliche Vertragsreform, was erklärt, warum Cameron in dieser Sache anscheinend bereits zurückgerudert ist. Mit dem Argument, dass seine selbst auferlegte Referendumsfrist bis Ende 2017 für eine formelle Neuverhandlung der Verträge zu knapp sei, hatte Cameron immerhin die Einsicht, dass eine Vertragsreform wahrscheinlich zu Hause wie außerhalb mehr Probleme schaffen als lösen würde.

Und dies erklärt zum Teil, warum die Wahrnehmung der Situation so unterschiedlich ist.

Großbritannien hat mehr gestaltet, als die Briten wahrnehmen

Die Struktur der britischen öffentlichen Debatte über die europäische Integration war vor allem von Gleichgültigkeit geprägt, gefärbt mit Besorgnis, was mit dem Land geschehen könnte. Im Gegensatz zu vielen anderen Mitgliedstaaten gibt es keine rechte Vorstellung, dass das Vereinigte Königreich – als Mitglied – auch selbst Einfluss auf die EU nehmen kann. Die einzigen Optionen, die sich anzubieten scheinen, sind Blockade oder Ausstieg: In der langen Geschichte der Mitgliedschaft wurden diejenigen, die wie Tony Blair eine konstruktive Rolle zu spielen versuchten, oft als verblendet und irregeführt wahrgenommen.

Die Tragödie daran ist, dass das Vereinigte Königreich durchaus eine Führungs- und Gestaltungsrolle eingenommen hat, weit mehr als die Briten wahrnehmen. Ein gutes Beispiel dafür ist Margaret Thatcher.

Für die meisten Skeptiker ist Thatcher das Musterbeispiel für den Kampf gegen „Europa“ und die Verteidigung der Nation. In Wirklichkeit war sie jedoch sehr viel überlegter, von ihrer Unterschrift unter die Einheitliche Europäische Akte bis zu ihrer Unterstützung für die Osterweiterung. Wenn man sich die Zeit nimmt, ihre berühmte Brügge-Rede von 1988 zu lesen – die damals als eine sehr starke Kampfansage an die Ordnung der Dinge verstanden wurde –, wird man feststellen, dass alle fünf von ihr genannten Kernprinzipien heute Teil der Arbeitsweise der EU sind, von einer NATO-geführten Verteidigung bis zum Impuls für eine weitere Marktliberalisierung.

Unsere Unterschiede anerkennen

Die britischen Neuverhandlungs- und Referendumspläne könnten eine ausgezeichnete Gelegenheit für alle Seiten sein, ihr Verständnis und ihre Rhetorik zur europäischen Integration neu einzustellen. Ja, das Vereinigte Königreich hat Besonderheiten, die man verstehen und auf die man sich einlassen muss, da die EU kein auf Zwang basierendes Regierungssystem ist. Aber dies kann nur durch eine (angemessene) wechselseitige Anerkennung der Bedürfnisse und Besonderheiten der anderen Mitgliedstaten geschehen. Was auch immer manche denken mögen, das Ziel der Europäischen Union ist nicht, einen neuen Staat zu schaffen, sondern die Mitgliedstaaten zu unterstützen und zu ergänzen.

Wenn das Referendum für das Vereinigte Königreich nicht nur ein weiterer Zwischenstopp in einer unendlichen Reise ohne Ziel sein soll, muss sich die Debatte ändern, sowohl im Vereinigten Königreich als auch anderswo. Unsere Unterschiede anzuerkennen könnte auch eine Anerkennung dessen, was wir gemeinsam tun können, deutlich erleichtern.

Dr. Simon Usherwood ist Senior Lecturer für Politikwissenschaft an der University of Surrey. Seine Arbeiten zur Europaskepsis und zu den britisch-europäischen Beziehungen wurden in zahlreichen Zeitschriften und Büchern veröffentlicht. Sein Blog zu diesen Themen ist hier zu finden.

Serienübersicht

1: Vor dem Austrittsreferendum: Wie soll die EU auf die britischen Forderungen reagieren?
2: Verdient das Vereinigte Königreich eine „besondere Behandlung“? [DE/EN] ● Simon Usherwood
3: Wie die EU auf Camerons „Nachverhandlung“ reagieren sollte [DE/EN] ● Michael Emerson
4: Großbritannien will Karten spielen: Stärkere nationale Parlamente in der EU [DE/EN] ● Valentin Kreilinger
5: Italien und der Brexit [DE/EN] ● Eleonora Poli

Übersetzung: Manuel Müller
Bilder: Dave Kellam [CC BY-SA 2.0], via Flickr; privat [alle Rechte vorbehalten].

Does the UK deserve a ‘special deal’?

Deutsch

By the end of 2017, the United Kingdom will carry out a referendum on the withdrawal from the EU. Before that, Prime Minister David Cameron calls for a reform of the Union, which the European Council will discuss coming December. But what are the EU’s own interests in the “British Question” and how should it respond to Cameron’s wishes? Representatives from politics, science and civil society answer to this question here in a series of guest articles. Today: Simon Usherwood. (To the start of the series.)

“An appreciation of our differences might make an appreciation of what we can do together all the more possible.”

With the unexpected re-election of David Cameron in May, the long-discussed referendum on British membership of the European Union became a reality. Since then, a twin-track methodology has been launched: one part to negotiate with European partners, another to build a public debate in the run-up to the vote itself.

It would be fair to say that all of this is a profoundly Anglo-centric debate. Most other member states see this very much as a situation of the UK’s own making, rather than anything that has been forced by them. As the original ‘awkward partner’, the British have long been unhappy about the process and the substance of integration and this current phase is simply the next chapter in a generally unhappy history.

The thin Europeanisation of British political debate

Moreover, the structure of the British debate has been very inward-facing. Different voices in the UK speak primarily to each other, rather than out to European counterparts or partners. When Europeans do try to contribute, they are viewed with a mixture of suspicion and disdain: why does it matter what some outsider thinks?

In part, this is a reflection of the thin Europeanisation of British political debate. Issues and questions are framed very strongly in a national way, with little consideration of the European dimension, which remains ‘somewhere else’. If there is an external comparator, then it is the US, which provides a language and method of political life that is very distinct from that of continental Europe.

All of this is necessary to understand when approaching the question posed in the title. One of the key challenges facing Cameron (and other EU leaders) is that they see the world in rather different ways, which will make it even harder to reach an outcome that is mutually satisfactory.

A threat to Britishness?

From the British perspective, the debate is one about fairness. Many in the Conservative party (and beyond) feel that they have been somehow tricked into joining a club that has constantly gained more powers, at British expense, both in terms of financing the budget and of losing sovereignty. The politics of the Union, they argue, are not of consensus, but of a homogenisation that threatens the very meaning of Britishness.

Alongside this, they point to a faltering Eurozone and an institutional order that seems incapable of any decisive action. Particularly in trade matters, they argue that a UK working alone would be more nimble, able to negotiate preferential trade agreements with rising economic powers, with none of the trade-offs necessitated by having to get the other 27 member states on board too.

Extensive opt-outs

For many European counterparts, this all looks like special pleading. The UK has already secured extensive opt-outs from the system: the Euro, Schengen, Prüm, Justice & Home Affairs. In addition, the budget rebate – even after its generalisation to other net contributors – remains particularly advantageous to the UK, while the auto-exclusion from the Treaty on Stability, Coordination and Governance is also not forgotten. In short, they ask, what else is left to be changed?

Moreover, other member states reasonably wonder why they shouldn’t be doing the same as the British. This is particularly true in the context of treaty reform, which explains why Cameron seems to have rowed back from pushing for this. While arguing that his self-imposed deadline of late 2017 for the referendum means that a formal renegotiation would be too difficult, Cameron has at least had the sense to see that it would probably cause more problems than it would solve, at home or away.

And this partly explains why the perceptions of the situation are so different.

The UK has shaped the EU more than the British realise

The structure of British public debate about European integration has been one largely of indifference, coloured by anxiety about what might be happening to them. In contrast to many other member states, there is not really a sense that – as a member – the UK can shape what is happening. The only options that seem to be presented are to block or to fold: in the longer history of membership those who have sought to play a constructive role, like Tony Blair, are frequently seen as deluded or misguided.

The tragedy in all of this is that the UK has been a leader and a shaper, much more than the British realise. A good example is Margaret Thatcher.

To most sceptics, Thatcher is the epitome of fighting ‘Europe’ and defending the nation. But she was actually much more considered than this, from her signing of the Single European Act to her support for Eastern enlargement. If you take the time to read her famous 1988 Bruges speech – seen at the time as a very strong challenge to the order of things – then you’ll note that all of her five core principles are now very much part of the EU’s work today, from a NATO-led defence to a drive for further market liberalisation.

Appreciate our differences

The British renegotiation and referendum could be an excellent opportunity for all parties to recalibrate their understandings and their rhetoric on European integration. Yes, the UK has particularities that need to be noted and accommodated, since the EU is not a coercive system of governance. However, that can only be done through a mutual recognition (appropriately) of the needs and particularities of other member states. Whatever might be thought by some, the aim of the European Union isn’t to make a new state, but to support and complement member states.

If the referendum isn’t to become just another staging post on an endless journey with no resolution for the UK, then the debate has to change, in both the UK and elsewhere. An appreciation of our differences might make an appreciation of what we can do together all the more possible.

Dr Simon Usherwood is Senior Lecturer in Politics at the University of Surrey. His work on euroscepticism and on British-EU relations has been published in numerous journals and books. He blogs regularly on related questions here.

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1: Vor dem Austrittsreferendum: Wie soll die EU auf die britischen Forderungen reagieren?
2: Does the UK deserve a ‘special deal’? [DE/EN] ● Simon Usherwood
3: How the EU should respond to Cameron’s “renegotiation” [DE/EN] ● Michael Emerson
4: The UK wants to play cards: Stronger national parliaments in the EU [DE/EN] ● Valentin Kreilinger
5: Italy and Brexit [DE/EN] ● Eleonora Poli

Pictures: Dave Kellam [CC BY-SA 2.0], via Flickr; private [all rights reserved].

Vor dem Austrittsreferendum: Wie soll die EU auf die britischen Forderungen reagieren?

„Believe me, I have no romantic attachment to the European Union and its institutions. I’m only interested in two things: Britain’s prosperity and Britain’s influence. That’s why I’m going to fight so hard in this renegotiation, so we can get a better deal and the best of both worlds.“

David Cameron, Parteitagsrede, 7. Oktober 2015

Großbritannien vor dem Absprung? David Camerons Reformforderungen zwingen die EU, vor dem britischen Referendum Stellung zu beziehen.

Wer sich von der Rede, die David Cameron am gestrigen Mittwoch auf dem Parteitag seiner Conservative Party (AEKR) in Manchester hielt, Klarheit erhofft hatte, wurde enttäuscht. Der britische Premierminister beschränkte sich darauf zusammenzufassen, was innerhalb seiner Partei als common sense gilt: nämlich dass die EU einerseits „zu groß und zu herrschsüchtig“ ist, andererseits aber eben auch der größte Binnenmarkt der Welt. Auf das britische EU-Austrittsreferendum, das nach einem Wahlversprechen der Conservatives bis spätestens Ende 2017 stattfinden soll, ging Cameron hingegen nicht weiter ein. Obwohl kaum ein Thema die Partei derzeit stärker beschäftigt, erfuhren seine Zuhörer weder den genauen Termin der Volksabstimmung – noch ob der Premierminister seinen Mitbürgern den Austritt oder den Verbleib in der Union empfehlen wird.

Cameron will eine „EU-Reform“ nach britischen Vorstellungen

Hinter diesem Schweigen steht freilich nicht bloße Ratlosigkeit, sondern eine Strategie, die Cameron in den letzten Monaten immer wieder offen ausgesprochen hat. Offiziell möchte der Premierminister nämlich keineswegs sein Land aus der EU führen. Worum es ihm geht, ist lediglich, dass die EU in ihrer heutigen Form nicht den britischen Interessen entspreche. Sein Ziel ist deshalb, vor dem Referendum zunächst neue Bedingungen mit den übrigen Regierungschefs auszuhandeln – und dann seiner Bevölkerung den Verbleib in einer nach britischen Vorstellungen veränderten Union zu empfehlen.

Die Schlüsselbegriffe der britischen Regierung in dieser Vor-Referendums-Phase sind dementsprechend renegotiation und reform, „Nachverhandlung“ und „Reform“ der EU. Falls die Verhandlungen mit den übrigen Europäern jedoch unbefriedigend verlaufen sollten, so Cameron, könne er für nichts garantieren. Der „Brexit“, der mögliche Austritt Großbritanniens aus der Union, wird damit zu seinem zentralen Argument, um den britischen Forderungen in Brüssel Nachdruck zu verleihen.

Im Dezember steht die British Question auf der Tagesordnung

Besonders weit gediehen freilich scheinen die Nachverhandlungen zwischen Großbritannien und dem Rest der EU noch nicht zu sein. Tatsächlich setzten viele Kontinentaleuropäer bis zum vergangenen Frühjahr auf einen baldigen britischen Regierungswechsel und eine Machtübernahme der Labour Party (SPE), die sich zwar ebenfalls die „EU-Reform“ auf die Fahnen geschrieben hatte, ein Austrittsreferendum jedoch ausschloss. Als nach dem Wahlsieg der Conservatives im Mai deutlich wurde, dass das Referendum kommen würde, gewann die Debatte kurzzeitig an Fahrt. Auf einem Treffen des Europäischen Rates Ende Juni präsentierte Cameron erstmals seine Wünsche.

Etwa um dieselbe Zeit jedoch eskalierten auch die Verhandlungen über neue Hilfskredite für Griechenland, dann folgte die politische Sommerpause, und schließlich stand die EU im September in der Flüchtlingskrise vor einer ihrer größten gesellschaftspolitischen Herausforderungen der letzten Jahrzehnte. Für eine ausführliche Debatte über die britischen Forderungen fehlte daher bislang schlicht die Zeit; und so steht die British Question nun für den kommenden Dezember erneut auf der Tagesordnung des Europäischen Rates. Erst danach will Cameron alle weiteren Entscheidungen über den Zeitplan und seine Wahlempfehlung für das Referendum treffen.

Die britischen Kernforderungen

Wie die Position der britischen Regierung in den anstehenden Verhandlungen im Einzelnen aussehen wird, ist bis heute noch etwas unklar. Seit Cameron Anfang 2013 zum ersten Mal seine Forderung nach einer „EU-Reform“ mit einem britischen Austrittsreferendum in Verbindung brachte, kamen bestimmte Punkte in seinen Reden und Wahlprogrammen jedoch immer wieder vor:

● Da wäre zunächst einmal die alte Forderung nach weniger europäischer Regulierung und nach einer Rückübertragung von EU-Kompetenzen auf die nationale Ebene. Welche Kompetenzen das genau sein sollten, ist jedoch offen. Zudem tauchte das Thema in der Rhetorik der britischen Regierung zuletzt immer seltener auf und scheint für Cameron insgesamt an Bedeutung verloren zu haben.

● Stattdessen steht inzwischen meist die Reduzierung der Zuwanderung nach Großbritannien im Mittelpunkt – und damit die Einschränkung der europäischen Freizügigkeit. Kernforderung ist dabei, Unionsbürgern den Zugang zum britischen Sozialsystem so weit wie möglich erschweren. Ende 2013 erklärte Cameron dies zu einer „absoluten Bedingung für die Nachverhandlungen“; folge die EU ihm nicht, könne er für das Brexit-Referendum „nichts ausschließen“.

● Ein anderes Ziel ist eher reaktiv: In Folge der Eurokrise kam es in den letzten Jahren zu einer intensivierten Zusammenarbeit unter den Mitgliedstaaten der Eurozone; und weitere Integrationsschritte, durch die die Währungsunion noch stärker zu einem politischen „Kerneuropa“ würde, sind bereits im Gespräch. Die britische Regierung fürchtet deshalb, abgehängt zu werden, und möchte von den Regierungschefs der Euro-Staaten eine Garantie, dass es nicht zu einer Diskriminierung der britischen Wirtschaft, vor allem des Bankenstandorts in der City of London kommt.

● Darüber hinaus setzt sich Cameron für mehr Blockademöglichkeiten nationaler Parlamente bei der EU-Gesetzgebung ein. Eine Gruppe konservativer Abgeordneter forderte vor einiger Zeit sogar, dass das britische Unterhaus alleine ein generelles Vetorecht gegen jeglichen europäischen Gesetzgebungsvorschlag haben sollte, eine Forderung, die jedoch auch einige britische Minister für unrealistisch halten.

● Eine weitere Forderung schließlich betrifft die Präambel des EU-Vertrags, in der es heißt, die Mitgliedstaaten seien „entschlossen, den Prozess der Schaffung einer immer engeren Union der Völker Europas […] weiterzuführen“. Obwohl diese Formulierung keine rechtliche, sondern nur symbolische Bedeutung hat, geht sie Cameron zu weit. Er möchte die „immer engere Union“ deshalb gerne aus dem Vertrag streichen – oder wenigstens eine Klarstellung erreichen, dass sie nicht für Großbritannien gilt.

Wie reagiert die EU?

Wie aber reagiert der Rest der Europäischen Union auf diese Forderungen? Unter den Regierungen der übrigen Mitgliedstaaten stoßen die britischen Wünsche im Einzelnen teils auf mehr, teils auf weniger Zustimmung, ohne dass sich eine ganz klare Linie abzeichnen würde (einen Überblick über die nationalen Positionen bietet die Renegotiation Scorecard des European Council on Foreign Relations). Und auch in der Kommission und im Europäischen Parlament gibt man sich eher verhalten: Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker (CSV/EVP) etwa sprach nach Camerons Wahlsieg im Mai von „konstruktiver Zusammenarbeit“ und einem „fairen Deal“, aber auch von „roten Linien“, die „nicht verhandelbar“ seien.

Wo diese roten Linien ganz genau verlaufen, bleibt jedoch eher unklar – tatsächlich scheint es, als folgte die EU in der British Question bislang eher einer passiv-abwartenden Strategie. Damit einher geht, dass auch die europäische Öffentlichkeit außerhalb der britischen Inseln dem Thema bislang nur wenig Aufmerksamkeit zuwendet. Während in Großbritannien selbst die Vor- und Nachteile der EU-Mitgliedschaft schon in den vergangenen Jahren immer wieder diskutiert worden sind und sich nun im Vorlauf des Referendums das Austritts- und das Verbleiben-Lager auch personell in Stellung bringen, steht im Rest der Europäischen Union die Debatte, wie man sich gegenüber der britischen Herausforderung positionieren sollte, noch ganz am Anfang.

Die Debatte steht noch ganz am Anfang

Sollte die EU den britischen Reformwünschen nachgeben, damit das Land auf jeden Fall Mitglied bleibt? Sollte sie hart bleiben, weil es nicht angehen kann, dass eine einzelne Regierung alle anderen mit Austrittsdrohungen erpresst? Wie viel „variable Geometrie“ tut der EU gut, weil sie dadurch flexibler wird und besser auf die Wünsche der einzelnen Mitgliedstaaten eingehen kann? An welcher Stelle hingegen würde nationales Rosinenpicken den Zusammenhalt der Union als Ganzes untergraben?

Könnten die britischen Forderungen womöglich sogar ein Anlass sein, um einen Europäischen Konvent einzuberufen, der sich auch mit ganz anderen Vorschlägen zur Vertragsreform befasst – zum Beispiel einer tieferen Integration innerhalb der Währungsunion? Und gibt es womöglich einen Punkt, an dem ein Abschied in Freundschaft für beide Seiten die bessere Lösung ist, einfach weil die Vorstellungen, was die EU sein und wie sie funktionieren sollte, in Großbritannien grundsätzlich anders sind als auf dem Kontinent?

Welche Interessen und Handlungsspielräume hat die EU?

Die europäische Öffentlichkeit neigt bislang dazu, das angekündigte Austrittsreferendum als eine nationale Angelegenheit Großbritanniens zu behandeln. In vielen Medienberichten erscheint es als eine Frage, zu der die britischen Parteien und letztlich die britische Bevölkerung Position beziehen müssen, aber die sich dem Einfluss und der Entscheidungshoheit der übrigen europäischen Bürger entzieht. Doch die Reform der Europäischen Union, die Cameron will, geht uns alle an – und darum ist es nötig, dass wir uns darüber verständigen, wie die EU auf die britischen Forderungen reagieren soll.

Um diese Frage soll es in einer Serie von Gastbeiträgen gehen, die in den kommenden Wochen auf diesem Blog erscheinen werden. Vertreter aus Politik, Wissenschaft und Zivilgesellschaft geben darin Antwort darauf, wo aus ihrer Sicht die Interessen der EU in der British Question liegen und welche Handlungsspielräume sie hat, um diese durchzusetzen. Den Anfang macht in Kürze Simon Usherwood.

Serienübersicht

1: Vor dem Austrittsreferendum: Wie soll die EU auf die britischen Forderungen reagieren?
2: Verdient das Vereinigte Königreich eine „besondere Behandlung“? [DE/EN] ● Simon Usherwood
3: Wie die EU auf Camerons „Nachverhandlung“ reagieren sollte [DE/EN] ● Michael Emerson
4: Großbritannien will Karten spielen: Stärkere nationale Parlamente in der EU [DE/EN] ● Valentin Kreilinger
5: Italien und der Brexit [DE/EN] ● Eleonora Poli

Bild: Vicki Burton [CC BY-SA 2.0], via Flickr.

Die europäischen Parteien und ihre nationalen Namen (6): Die Europäische Grüne Partei

Die Namen ihrer nationalen Mitgliedsverbände können ein Indiz für den inneren Zusammenhalt der europäischen Parteien sein: Treten sie in allen EU-Ländern unter ähnlichen Bezeichnungen auf und suchen so den symbolischen Schulterschluss? Oder folgen sie jeweils nationalen Benennungstraditionen? Heute: Die Europäische Grüne Partei. (Zum Anfang der Serie.)

Grün, grün, grün sind fast alle Mitgliedsparteien der EGP.

Was man sich unter „grüner Politik“ vorstellen soll, hätte noch vor einem halben Jahrhundert wohl niemand in Europa verstanden. Zwar ist es schon weitaus länger üblich, politischen Richtungen bestimmte Farben zuzuordnen: Der Kommunismus und die Sozialdemokratie sind natürlich rot, die Christdemokratie je nach Land schwarz oder weiß, der Liberalismus meist gelb, manchmal auch blau. Die Farbe Grün aber spielte dabei kaum eine Rolle. Sie wurde von einigen Bauernparteien verwendet, von irischen Nationalisten und vom politischen Islam – auf gesamteuropäischer Ebene allesamt eher weniger einflussreiche Weltanschauungen.

„Grüne“ Welle der 1980er

Dann aber gewann der Umweltschutz als politisches Thema immer mehr an Bedeutung und begann die Farbe für sich in Beschlag zu nehmen. In der zweiten Hälfte der 1970er Jahre traten in Deutschland erstmals kommunale und regionale Wahllisten an, die sich selbst als „grün“ bezeichneten, 1980 wurde die Partei Die Grünen gegründet. In den Folgejahren wurde diese Selbstbezeichnung zum Standard unter den jungen westeuropäischen Umweltparteien: Seit 1983 gab es in Luxemburg und den Niederlanden, seit 1984 in Frankreich und Spanien, seit 1986 in Italien und Österreich, seit 1988 in Finnland und seit 1990 in Großbritannien Parteien, die das Wort „grün“ im Namen trugen.

In einigen Fällen beschlossen sogar bereits zuvor entstandene Parteien eigens ihren Namen zu ändern oder zu ergänzen, um ebenfalls an der neuen „grünen“ Mode teilzuhaben: So heißt die 1981 gegründete schwedische Miljöpartiet („Umweltpartei“) seit 1985 Mijöpartiet de gröna („Umweltpartei Die Grünen“); die irische Ecology Party („Ökologiepartei“), ebenfalls von 1981, wurde 1983 zunächst zur Green Alliance („Grüne Allianz“), 1987 zur Green Party („Grüne Partei“).

Nach dem Ende des Kalten Krieges setzte sich diese grüne Welle auch in den neuen Demokratien in Osteuropa fort: Schon 1990 entstanden die tschechische Strana Zelených (SZ, „Partei der Grünen“) und die Latvijas Zaļā Partija (LZP, „Grüne Partei Lettlands“), 2003 die polnischen Zieloni („Die Grünen“), 2005 der rumänische Partidul Verde (PV, „Grüne Partei“) – um nur einige Beispiele zu nennen.

Die EGP ist die Partei mit der höchsten Namens-Homogenität

Tatsächlich ist die 2004 gegründete Europäische Grüne Partei (EGP) heute diejenige unter den europäischen Parteien, deren nationale Mitglieder in ihrer Selbstbezeichnung die größte Homogenität aufweisen: Unter ihren gut 30 nationalen Mitgliedsparteien in EU-Staaten gibt es derzeit nur ein knappes halbes Dutzend, in deren Namen das Wort „grün“ überhaupt nicht vorkommt.

Diese starke Geschlossenheit in der Namenswahl führt einerseits natürlich zu einem hohen länderübergreifenden Wiedererkennungswert. Vierzig Jahre nach den ersten „grünen Listen“ gibt es in Europa eben kein Land mehr, in dem man nicht wüsste, für welche politische Weltanschauung diese Farbe steht. Andererseits drückt sich darin jedoch wohl auch ein gewisser Purismus der EGP selbst aus: Bei der Aufnahme neuer Mitgliedsparteien legte diese bislang offenbar größten Wert darauf, dass diese in ihrer Selbstdarstellung die gemeinsame Bezeichnung als „grün“ verwenden – und weniger darauf, ob sie damit in ihren jeweiligen nationalen Öffentlichkeiten auch ankommen.

Purismus der EGP 

Dieser Purismus der EGP kontrastiert dabei besonders mit der Expansionsstrategie der liberalen ALDE, die ich in einem früheren Artikel dieser Serie beschrieben habe: Um auf europäischer Ebene an Einfluss zu gewinnen, hat die ALDE vor allem in den letzten Jahren zahlreiche neue nationale Mitgliedsparteien aufgenommen, deren Namen keinerlei Beziehung zum Begriffsfeld des „Liberalismus“ aufweisen, die aber bei nationalen Wahlen Erfolge erzielten. Während die Grünen auf die ideologisch-symbolische Geschlossenheit ihrer Mitglieder setzten, betätigte sich die ALDE eher als eine Sammlungspartei, die ein breites Spektrum von weltanschaulich nur vage zusammenhängenden Positionen in sich vereinigt.

Wenigstens kurzfristig scheinen die Liberalen damit jedenfalls erfolgreicher zu sein als die Grünen; inzwischen gibt es nur noch wenige EU-Mitgliedstaaten, in denen die ALDE als politische Kraft keinerlei relevante Rolle spielt. Die EGP hingegen leidet an einem starken regionalen Ungleichgewicht: In Westeuropa, wo in den 1980ern die ersten grünen Parteien gegründet wurden, sind diese bis heute recht erfolgreich sind und waren in mehreren Ländern bereits an der Regierung beteiligt. Demgegenüber sind die grünen Parteien in den östlichen Mitgliedstaaten, die erst entstanden, als Umweltpolitik bereits zum politischen Mainstream gehörte, in der Regel eher schwach; in vielen nationalen Parlamenten sind sie überhaupt nicht vertreten.

Und tatsächlich scheinen auch die Grünen selbst ihre puristische Strategie inzwischen etwas weniger strikt zu verfolgen: Unter den fünf nationalen Parteien, die seit 2010 (als Vollmitglieder oder Kandidaten) neu in die EGP aufgenommen wurden, verwendet jedenfalls nur noch eine einzige, die bulgarischen Zelenite („Die Grünen“), den bis dahin quasi-kanonischen Namen.

„Umwelt“, „Ökologie“, „Nachhaltigkeit“

Doch auch bei den Grünen, die sich selbst nicht oder nicht nur als „grün“ bezeichnen, dominiert bei der Namenswahl oft das Selbstverständnis als Umweltpartei – am offensichtlichsten im Fall der schon erwähnten schwedischen Miljöpartiet de gröna (MP, „Umweltpartei Die Grünen“).

Recht oft findet sich zudem der Begriff „Ökologie“: etwa bei den griechischen Ikologi Prasini (IP, „Ökologen Grüne“), dem portugiesischen Partido Ecologista Os Verdes (PEV, „Ökologische Partei Die Grünen“) oder auch den belgischen Écologistes confédérés pour l’organisation de luttes originales („Konföderierte Ökologen zur Organisation originaler Kämpfe“, deren umständlicher Name nur als Rechtfertigung für das schöne Akronym ECOLO dient).

Bei der jüngsten EGP-Mitgliedspartei wiederum lässt sich sehen, wie sich der umweltpolitische Diskurs in Europa im Lauf der Zeit weiterentwickelt hat und neue Schlagwörter entstehen ließ: Die erst 2013 gegründeten kroatischen Grünen heißen Održivi Razvoj Hrvatske (ORaH): „Nachhaltige Entwicklung Kroatiens“.

„Alternative“

Unter den wenigen weiteren politischen Schlüsselbegriffen jenseits des Wortfelds „Umwelt“, auf die die EGP-Mitglieder in ihrer Namenswahl zurückgreifen, ist das wichtigste die „Alternative“. Tatsächlich nutzten bereits in den 1970er Jahren viele der Gruppierungen, aus denen später die grünen Parteien entstanden, diese Selbstbezeichnung – etwa die „alternativen Listen“ in verschiedenen deutschen Bundesländern.

Heute findet sich das Schlüsselwort noch im Namen der österreichischen Die Grünen – Die Grüne Alternative sowie der maltesischen Alternattiva Demokratika (AD, „Demokratische Alternative“); aber auch die erst 2009 gegründete ungarische EGP-Mitgliedspartei Lehet Más a Politika (LMP, „Politik kann anders sein“) greift sinngemäß darauf zurück. Die 1981 gegründete belgische Partei Anders Gaan Leven (Agalev, „Anders leben“) hingegen benannte sich 2003 in Groen („Grün“) um.

Letztlich, so scheint es, befindet sich die „Alternative“ als Selbstbezeichnung unter den grünen Parteien eher auf dem Rückzug – was auch damit zu tun haben könnte, dass dieses Schlüsselwort in den letzten Jahren auch von einigen rechtskonservativen Parteien übernommen wurde: etwa von der Alternative für Deutschland oder dem luxemburgischen AEKR-Mitglied Alternativ Demokratesch Reformpartei (ADR, „Alternative Demokratische Reformpartei“).

„Grün-links“

Die EGP hingegen verortet sich eher im linken Teil des politischen Spektrums, was einige ihrer nationalen Mitgliedsparteien auch in ihrem Namen deutlich machen. So bezeichnen sich das größere der beiden niederländischen und das kleinere der beiden ungarischen EGP-Mitglieder jeweils als „grün-links“ (GroenLinks bzw. Zöld Baloldal).

Und auch in der Bezeichnung der spanischen EGP-Mitgliedspartei klingen linke Positionen an: Diese wählte als ihren Namen das Kunstwort Equo, das für sich allein keine Bedeutung hat (und überdies gegen die spanischen Rechtschreibregeln verstößt, wo ein qu vor einem o eigentlich nicht vorkommen kann). Der Name, der von dem Dichter Fernando Beltrán erfunden wurde, soll aber die Verbindung der beiden zentralen Werte der Partei zum Ausdruck bringen: ecología und equidad social, „Ökologie“ und „soziale Gerechtigkeit“.

Das typisch dänische Kuriosum

Und schließlich gibt es noch das typische Kuriosum aus Dänemark: Wie in früheren Folgen dieser Serie bereits beschrieben, bezeichnen sich die dortigen Liberalen aus historischen Gründen als Venstre („Linke“), sodass dieser Begriff für das dänische Mitglied der Europäischen Linkspartei nicht mehr zur Verfügung stand. Stattdessen nennt dieses sich Enhedslisten – de rød-grønne („Einheitsliste – die Rot-Grünen“) und verwendet damit die eigentlich von der EGP besetzte Farbe.

Die dänischen Grünen wiederum tragen einen Namen, an dem die Mitgliedschaft in der EGP beim besten Willen nicht zu erkennen ist: Socialistisk Folkeparti (SF, „Sozialistische Volkspartei“). Auch diese Bezeichnung hat historische Gründe. Tatsächlich ist die SF das einzige EGP-Mitglied, das älter ist als die moderne Umweltbewegung; sie entstand bereits 1959 als reformerisch-demokratische Abspaltung von der Sowjetunion-treuen dänischen Kommunistischen Partei. Erst später übernahm die SF auch umweltpolitische Ziele, 2014 trat sie der EGP als bislang jüngstes Vollmitglied bei.

„Europa“

Interessant ist schließlich auch das Verhältnis der EGP zur europäischen Integration: Nachdem viele der grünen Bewegungen in ihren Anfangsjahren eher europaskeptisch waren, versteht sich die EGP heute als besonders integrationsfreundliche Partei. Zwei ihrer nationalen Mitgliedsparteien tragen dieses Bekenntnis zu Europa sogar im Namen: nämlich die französische Europe Écologie – Les Verts (EELV, „Europa Ökologie – Die Grünen“) und die kleine slowenische Stranka Mladih – Zeleni Evrope (SMS, „Partei der Jugend – Europäische Grüne“).

Ganz regionalistisch gibt sich hingegen das katalanische EGP-Mitglied, das sich Iniciativa per Catalunya Verds (ICV, „Initiative für Katalonien Grüne“) nennt. Allerdings ist das nichts, was besonders typisch für die Grünen allgemein wäre: In fast allen europäischen Parteien gibt es einzelne Mitglieder, die nur eine bestimmte Region oder ethnische Minderheit vertreten wollen – etwa die Südtiroler Volkspartei in der christdemokratischen EVP oder die Istarski Demokratski Sabor („Istrische Demokratische Versammlung“) in der liberalen ALDE.

Darüber hinaus gibt es auf europäischer Ebene allerdings auch eine Partei, die sich explizit die Repräsentation von regionalistischen und Minderheiteninteressen zum Ziel gesetzt hat: die Europäische Freie Allianz (EFA), die im Europäischen Parlament zusammen mit der EGP eine Fraktionsgemeinschaft bildet. Um sie soll es in der nächsten Folge dieser Serie gehen.

Die europäischen Parteien und ihre nationalen Namen

1: Auftakt
2: Europäische Volkspartei
3: Sozialdemokratische Partei Europas
4: Allianz der Liberalen und Demokraten für Europa
5: Partei der Europäischen Linken
6: Europäische Grüne Partei
7: Europäische Freie Allianz

Bild: By The Green Party of Ireland Comhaontas Glas [CC BY-ND 2.0], via Flickr.

Neues zur Wahl des UN-Generalsekretärs – im Licht der nachhaltigen Entwicklungsziele

Vor der Wahl des Generalsekretärs wird die UN-Generalversammlung künftig mit den Kandidaten sprechen. Das ist ein Fortschritt.

Am heutigen Freitag beginnt in New York das dreitägige Gipfeltreffen, auf dem die UN-Generalversammlung die neuen „Ziele für nachhaltige Entwicklung“ (besser bekannt als Sustainable Development Goals, kurz SDGs) beschließen will. Die 17 Ziele lösen die im Jahr 2000 beschlossenen „Millennium-Entwicklungsziele“ (MDGs) ab und bilden so etwas wie die wirtschafts-, umwelt- und gesellschaftspolitische Agenda der Vereinten Nationen bis 2030. Ihre Ausarbeitung dauerte fast drei Jahre und umfasste erstmals auch vorsichtige Ansätze einer globalen Bürgerbeteiligung. Im Einzelnen reichen sie vom „Ende der Armut“ über „bezahlbare und saubere Energie“ bis hin zur „Förderung von gerechten, friedlichen und inklusiven Gesellschaften“.

Die öffentlichen Reaktionen auf diese Vorhaben sind bislang allerdings eher zwiegespalten. Einerseits wirkt das Pathos, mit dem die Vereinten Nationen für das Jahr 2030 eine bessere Welt entwerfen, natürlich ansteckend: Wer möchte nicht auch selbst daran glauben, dass die Menschheit sich hier aufmacht, um endlich gemeinsam ihre größten Probleme zu überwinden?

Beliebig und überambitioniert?

Andererseits waren die SDGs zuletzt aber immer wieder auch das Objekt von teils scharfer Kritik, wobei vor allem zwei Vorwürfe immer wieder zu hören sind. Zum einen seien die nachhaltigen Entwicklungsziele allzu detailliert und vielfältig: Die 17 Hauptziele sind noch einmal untergliedert in nicht weniger als 169 Unterziele – die sich zudem womöglich nicht miteinander vereinbaren lassen, da eine Umsetzung der wirtschaftlichen Ziele mehr Ressourcen in Anspruch nehmen würde, als die Umsetzung der umweltpolitischen Ziele erlaubt. Die fehlende Prioritätensetzung, so die Kritik, führe zu einer Beliebigkeit, die die SDGs letztlich wirkungslos mache.

Der zweite, damit verwandte Vorwurf ist die Überambitioniertheit der Ziele. Dass beispielsweise 2030 kein Mensch auf der Welt mehr Hunger leidet, Aids, Tuberkulose und Malaria der Vergangenheit angehören sowie sämtliche Formen der Diskriminierung von Frauen überwunden sind, klingt für viele Kritiker nach purer Utopie. Und auch das Ziel von „effektiven, verantwortlichen und transparenten Institutionen“ sowie „zugänglichen, inklusiven, partizipatorischen und repräsentativen Entscheidungsprozessen auf allen Ebenen“ impliziert, wenn man es ernst nimmt, eine Demokratisierung der ganzen Welt – die wir bei allem Optimismus wohl kaum in den nächsten fünfzehn Jahren erreichen werden.

(Andere Vorhaben sind demgegenüber bemerkenswert lax formuliert: So soll zum Beispiel illegaler Waffenhandel nicht komplett unterbunden, sondern nur „erheblich verringert“ werden. Das aber nur am Rande.)

Es fehlt an Institutionen, um die Ziele wirklich durchzusetzen

Sind die nachhaltigen Entwicklungsziele also bloße Rhetorik und von vorneherein zum Scheitern verurteilt? Wenigstens zum Teil dürfte dieser Vorwurf durchaus zutreffen. Dies liegt allerdings nur zum geringeren Teil daran, dass die Erfüllung der SDGs tatsächlich unmöglich wäre. Wichtiger ist, dass schlicht die politischen Institutionen fehlen, die entschlossen und in der Lage wären, sie tatsächlich durchzusetzen.

Denn am Ende liegt die Verantwortung für die Verwirklichung der gemeinsam gesetzten Ziele natürlich bei den nationalen Regierungen der Mitgliedstaaten – und wie die Erfahrung zeigt, neigen diese immer wieder dazu, im UN-Rahmen hochtrabende Erklärungen abzugeben, die sie später nur sehr unzureichend in die Tat umsetzen. Die Gründe dafür sind vielfältig und großenteils strukturell bedingt: So sind die reichen Industrieländer von vielen der Probleme, die durch die SDGs gelöst werden sollen, ohnehin weniger betroffen, und in vielen Entwicklungsstaaten herrschen autoritäre, kleptokratische Regime, deren Politik nicht unbedingt den besten Interessen ihrer Bürger folgt. Und wo es um teure Maßnahmen für den Schutz globaler Gemeingüter wie das Klima oder saubere Ozeane geht, lassen ohnehin alle Länder gerne den jeweils anderen den Vortritt.

Ändern ließe sich dies natürlich, indem wir den Vereinten Nationen selbst mehr politische Durchgriffsrechte übertragen. Davon aber sind wir heute noch weit entfernt und werden es wohl auch 2030 noch sein.

Die Millenniumsziele waren kein Misserfolg

Und dennoch: Blickt man heute zurück auf die Vorgänger der SDGs, die vor fünfzehn Jahren beschlossenen „Millenniums-Entwicklungsziele“ (MDGs), dann ist deren Bilanz nicht vollkommen enttäuschend. Zwar wurden die konkreten Zielvorgaben, die damals für das Jahr 2015 getroffen wurden, nur in einigen Fällen wirklich erreicht, aber immerhin gab es fast überall enorme Fortschritte.

Woran das im Einzelnen liegt, ist umstritten. So zeigt eine Studie, dass die größten Fortschritte in den Bereichen der MDGs bereits vor dem Jahr 2000 erreicht wurden – was dafür spräche, dass die Millenniumsziele eher dazu dienten, eine ohnehin stattfindende Entwicklung in Worte zu fassen, als dass sie der kausale Auslöser für verstärkte politische Bemühungen der Mitgliedstaaten gewesen wären.

Dennoch sind sich viele Experten einig darin, dass die MDGs jedenfalls eine gewisse diskursive Wirkmächtigkeit entwickelten. Staaten, die ihre Politik an den Millenniumszielen ausrichteten, konnten ihre internationale Reputation verbessern; und natürlich waren sie ein hilfreiches Argument, wenn es darum ging, Finanzierungsmöglichkeiten für bestimmte Projekte zu erschließen.

Der UN-Generalsekretär kann den Zielen Sichtbarkeit verschaffen

Wenn wir diesen Effekt – das Prägen eines globalen Diskurses – als den zentralen Wirkmechanismus der Entwicklungsziele ansehen, dann ist es allerdings notwendig, dass diese auch in der Öffentlichkeit eine möglichst große Sichtbarkeit gewinnen. Im Fall der MDGs wurde dies unter anderem durch die Millenniumskampagne vorangetrieben, die im Auftrag der Vereinten Nationen die Bevölkerung in strategisch wichtigen Mitgliedstaaten für die Ziele sensibilisieren sollte.

Letztlich aber zeigt sich an dieser Stelle auch die Bedeutung der zentralen UN-Organe selbst – besonders die des Generalsekretärs, der wie kein anderer in den Augen der globalen Öffentlichkeit die Vereinten Nationen insgesamt repräsentiert. Er wird deshalb von den Medien auf der ganzen Welt als relevanter politischer Akteur wahrgenommen und kann daher bis zu einem gewissen Grad auch selbst Themen setzen. Ein populärer Generalsekretär, der entschlossen die nachhaltigen Entwicklungsziele als Maßstab globalen politischen Handelns vorantreibt, wäre durchaus in der Lage, die Öffentlichkeit zu mobilisieren und den globalen Diskurs zu prägen. Vorausgesetzt jedenfalls, dass er selbst ein Mindestmaß an Charisma und öffentlicher Ausstrahlung mitbringt.

Generalsekretäre waren bis jetzt politisch meist eher blass

Wie aber sind die Chancen, dass wir in den nächsten Jahren einen medienwirksamen UN-Generalsekretär erleben werden? Hier ergibt sich nun eine Verbindung zu einem anderen Beschluss, den die UN-Generalversammlung vor einigen Tagen verabschiedet hat – nämlich in Bezug auf das Verfahren zur Wahl des neuen Generalsekretärs, der Ende 2016 ernannt werden und zum 1. Januar 2017 den jetzigen Amtsinhaber Ban Ki-moon ablösen soll.

In der Vergangenheit war dieses Verfahren immer vollkommen intransparent: Der UN-Sicherheitsrat (genauer: die fünf Vetomächte USA, Russland, China, Frankreich und Großbritannien) pflegten sich hinter verschlossenen Türen auf einen Kandidaten zu einigen, der dann von der Generalversammlung ohne weitere Diskussion abgenickt wurde. In der Praxis führte diese Wahlmethode in der Regel dazu, dass die Generalsekretäre zwar geschickte Diplomaten, zugleich aber politisch sehr blasse Persönlichkeiten waren. Ban Ki-moon selbst ist dafür ein gutes Beispiel; sein charismatischer Vorgänger Kofi Annan hingegen ist eine eher zufällige Ausnahme.

Ein neues Wahlverfahren

In den letzten Monaten erhoben deshalb mehrere globale NGOs im Rahmen der Kampagne 1for7billion die Forderung, das Wahlverfahren des UN-Generalsekretärs zu überarbeiten (ich habe hier bereits ausführlich darüber berichtet). Durch einen klaren Zeitplan und öffentliche Anhörungen der Kandidaten sollte das Verfahren transparenter und öffentlichkeitswirksamer werden; außerdem sollte der Sicherheitsrat nicht nur einen, sondern mehrere Kandidaten nominieren, um die eigentliche Entscheidung in die Generalversammlung zu verlagern.

Diese Forderungen wurden von zahlreichen UN-Mitgliedstaaten unterstützt; sie stießen jedoch auf den Widerstand der drei Großmächte USA, Russlands und Chinas, denen weder an einer Machtverschiebung vom Sicherheitsrat in die Generalversammlung noch an einem politisch gestärkten Generalsekretär gelegen ist. Dennoch verabschiedete die Generalversammlung nun am 11. September eine Resolution (Wortlaut), mit der sie einige – wenn auch nicht alle – Forderungen der NGOs umsetzt.

Eine „historische“ Resolution?

Im Einzelnen soll die Ernennung des Generalsekretärs künftig nach einem im Voraus klar benannten Verfahren ablaufen, bei dem interessierte Bewerber zunächst öffentlich ihre Kandidatur erklären müssen. Anschließend soll es informelle Gespräche zwischen der Generalversammlung und denjenigen Kandidaten geben, die daran interessiert sind. Wie viele Kandidaten der Sicherheitsrat letztlich nominiert, bleibt ihm allerdings weiter selbst überlassen.

Auch wenn diese Resolution von der 1for7billion-Kampagne als „historisch“ begrüßt wurde, bleibt abzuwarten, wie groß ihre Auswirkungen tatsächlich sein werden. Immerhin erhöht sie aber die Chance auf ein geregeltes Verfahren und verringert die Wahrscheinlichkeit, dass der nächste Generalsekretär erst in letzter Minute von den Großmächten aus dem Hut gezaubert wird. Damit ist sie jedenfalls auch ein erster Schritt zu mehr Transparenz und könnte helfen, dem UN-Generalsekretär ein wenig von der medialen Aufmerksamkeit zu verschaffen, die er benötigt, um auch als politischer Akteur diskursive Wirkung zu entfalten – und damit seinen Beitrag zu leisten, dass die Agenda der nachhaltigen Entwicklungsziele am Ende mehr ist als nur geduldiges Papier.

Auf dem globalen Entwicklungsgipfel in New York werden die Regierungschefs der ganzen Erde in diesen Tagen beschließen, unsere Welt bis 2030 zu einem besseren Ort zu machen. Im institutionellen System der UN aber ist es schon ein Fortschritt, wenn künftig die Generalversammlung vor der Wahl des Generalsekretärs mit den Kandidaten informelle Gespräche führt. Aber immerhin, es gibt diese Fortschritte. Und wer weiß, wie weit sie uns bis 2030 bringen werden.

Bild: Public domain, via Wikimedia Commons.

„Als letztes Mittel“: Schengen und die deutschen Grenzkontrollen in der Flüchtlingskrise

An der deutsch-österreichischen Grenze braucht man nun wieder einen Ausweis.

Nun also auch Deutschland: Am gestrigen Sonntag führte die Bundesregierung unter Angela Merkel (CDU/EVP), die in den Tagen zuvor dank ihrer großzügigen Aufnahmepolitik gegenüber syrischen Kriegsvertriebenen enorme Popularität gewonnen hatte, Kontrollen an der Grenze zu Österreich ein – mit dem expliziten Ziel, den Zustrom an Flüchtlingen zu begrenzen. Laut dem bayrischen Innenminister Joachim Herrmann (CSU/EVP) sollen diese Kontrollen „mindestens einige Wochen lang“ dauern, laut CSU-Generalsekretär Andreas Scheuer sogar „solange nicht ganz konkrete Beschlüsse in Europa gefasst werden“, um Asylbewerber neu zwischen den EU-Staaten zu verteilen.

„Schengen“ ist kein Abkommen, sondern eine EU-Verordnung

Was die Rechtsgrundlage dieser Grenzkontrollen betrifft, blieb das Bundesinnenministerium freilich eher vage. Bekanntlich gilt in der EU eigentlich der „Schengener Grenzkodex“, der systematische Kontrollen an den innereuropäischen Grenzen verbietet. Da die wesentlichen Inhalt des Kodex 1985 zunächst außerhalb des EU-Rechts als völkerrechtlicher Vertrag einiger Mitgliedstaaten beschlossen wurden, ist er in den Medien bis heute meist als „Schengener Abkommen“ bekannt.

Tatsächlich aber wurde das Abkommen bereits mit dem Vertrag von Amsterdam 1999 in EU-Recht überführt, sodass der Kodex heute nicht mehr die Form eines völkerrechtlichen Vertrags, sondern einer EU-Verordnung hat. Damit sind zwei wesentliche Implikationen verbunden, die in der öffentlichen Debatte oft untergehen: Zum einen unterliegen die Schengen-Regelungen inzwischen dem ordentlichen EU-Gesetzgebungsverfahren, das heißt, sie können nur durch einen vom Europäischen Parlament und dem Ministerrat gemeinsam verabschiedeten Rechtsakt geändert werden.

Zum anderen – und noch wichtiger – lässt sich der Schengener Grenzkodex nicht einfach einseitig „suspendieren“, wie dies bei einem völkerrechtlichen Abkommen der Fall wäre. Als EU-Verordnung gilt er vielmehr unmittelbar und geht nationalem Recht vor. Die Wiedereinführung von Kontrollen an innereuropäischen Staatsgrenzen ist deshalb grundsätzlich nur im Rahmen der Ausnahmeregelungen möglich, die im Grenzkodex selbst festgelegt sind.

Dürre Rechtfertigung vom Bundesinnenministerium

In der Pressemitteilung, die das deutsche Bundesinnenministerium zu den neuen Kontrollen an der österreichischen Grenze veröffentlicht hat, widmet es diesem Punkt allerdings nur wenige dürre Worte. Konkret heißt es darin:

Deutschland führt in diesen Minuten vorübergehend wieder Grenzkontrollen an den Binnengrenzen ein. Der Schwerpunkt wird zunächst an der Grenze zu Österreich liegen. Ziel dieser Maßnahme ist es, den derzeitigen Zustrom nach Deutschland zu begrenzen und wieder zu einem geordneten Verfahren bei der Einreise zurückzukehren. Das ist auch aus Sicherheitsgründen erforderlich. Und so sieht es der Schengener Grenzkodex vor.

Was aber sieht der Schengener Grenzkodex wirklich vor? Unter welchen Umständen dürfen Mitgliedstaaten die allgemeine Freiheit zum Übertritt der europäischen Binnengrenzen einschränken? Und insbesondere: Ist eine unerwartet große Zahl von Flüchtlingen, die in kurzer Zeit in einem Land eintreffen, dafür schon Argument genug?

Schon 2011 gab es im Schengen-Raum eine Flüchtlingskrise

Tatsächlich war genau diese Frage vor vier Jahren schon einmal ein großes Thema für die Europäischen Union. Mit dem arabischen Frühling und den darauffolgenden politischen Wirren in Nordafrika verstärkte sich 2011 der Flüchtlingsstrom über das Mittelmeer, was in Italien – das nach der Dublin-Verordnung als Erstankunftsstaat für die Bearbeitung der Asylanträge zuständig wäre – zu einer akuten Überlastung führte.

In der Hoffnung, dass die Flüchtlinge in andere EU-Staaten weiterreisen würden, begann die italienische Regierung unter Silvio Berlusconi (PdL/EVP) daraufhin, Touristenvisa auszustellen. Darauf wiederum reagierte die französische Regierung unter Nicolas Sarkozy (UMP/EVP) mit der Wiedereinführung von Kontrollen an der Grenze zu Italien. Und auch die dänische Regierung von Lars Løkke Rasmussen (V/ALDE), zu dieser Zeit im Wahlkampf und unter Druck des rechtspopulistischen Koalitionspartners, nutzte die Gelegenheit, um vorübergehend die Reisefreiheit aufzuheben – obwohl es dafür keinerlei konkreten Anlass gab.

Wenig später war der Spuk zwar wieder vorbei: Italien und Frankreich kamen zu einer Einigung, und Løkke Rasmussen verlor die Wahl, woraufhin die neue Regierung Thorning Schmidt (S/SPE) die Kontrollen wieder aufhob. Dennoch machte der Vorfall klar, dass die Bestimmungen im Schengener Grenzkodex, nach denen jeder Mitgliedstaat „im Falle einer schwerwiegenden Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder inneren Sicherheit“ nach eigener Entscheidung wieder Kontrollen einführen durfte, zu missbrauchsanfällig waren.

Die Schengen-Reform von 2012

Ein Jahr später kam es deshalb zu einer großen Reform des Kodex (über die ich damals hier, hier und hier ausführlich geschrieben habe). Ziel war dabei, die Bedingungen für die Wiedereinführung von Grenzkontrollen klarer zu fassen. Wie das genau aussehen sollte, war zwischen den nationalen Innenministern einerseits und der Kommission sowie dem Europäischen Parlament andererseits umstritten. Zuletzt aber einigte man sich auf einen Kompromiss, der bis heute gilt und sich hier im Wortlaut nachlesen lässt.

Im Einzelnen blieb es dabei bei der schwammigen Formulierung, die eine Wiedereinführung von Grenzkontrollen erlaubt, wenn „die öffentliche Ordnung oder die innere Sicherheit in einem Mitgliedstaat ernsthaft bedroht“ ist – jedoch nur „als letztes Mittel“ sowie nach vorheriger Konsultation mit der Kommission und den übrigen Mitgliedstaaten (Art. 24 Grenzkodex). In Fällen, in denen „sofortiges Handeln“ nötig ist, kann diese Konsultation auch entfallen. Allerdings müssen die Grenzkontrollen dann zunächst auf zehn Tage beschränkt bleiben und können maximal auf zwei Monate verlängert werden (Art. 25 Grenzkodex).

Einwanderung allein ist keine Gefahr für die öffentliche Ordnung

Aber was bedeutet das nun, wenn auf einmal eine große Anzahl Flüchtlinge durch die EU reist? Auch hierzu gab die Schengen-Reform, deren Anlass ja gerade so eine Flüchtlingskrise gewesen war, eine Antwort. In den Erwägungsgründen 5 und 6 der Änderungsverordnung heißt es dort explizit:

(5) Migration und das Überschreiten der Außengrenzen durch eine große Anzahl von Drittstaatsangehörigen sollte nicht an sich als Gefahr für die öffentliche Ordnung oder die innere Sicherheit betrachtet werden.

(6) Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union ist eine Abweichung vom grundlegenden Prinzip der Freizügigkeit eng auszulegen und setzt der Rückgriff auf den Begriff der öffentlichen Ordnung auf jeden Fall voraus, dass eine tatsächliche, gegenwärtige und hinreichend schwere Gefährdung vorliegt, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt.

Unter den Voraussetzungen der Jahre 2011/12 lässt sich diese Formulierung natürlich als Kritik an der französischen und dänischen Regierung verstehen, die damals die Flüchtlingskrise in Italien vorschnell als Anlass für einseitige Kontrollmaßnahmen ergriffen hatten: Dass in kurzer Zeit viele Menschen aus anderen Ländern in Europa eintreffen, kann für sich allein noch kein Grund sein, die Reisefreiheit im Schengen-Raum zu beschränken – umso mehr als für Asylanträge ja (wenigstens in der Theorie) nach der Dublin-Verordnung ohnehin immer der Erstankunftsstaat zuständig ist.

Die Binnengrenzen sind Angelegenheit der ganzen EU

Was nun aber, wenn die Erstankunftsstaaten ihren Aufgaben nicht nachkommen, etwa weil sie mit der Registrierung von Asylbewerbern überfordert sind oder weil sie schlicht die Kosten für das Asylverfahren an andere Mitgliedstaaten abwälzen wollen? Nun, auch dafür hat der reformierte Grenzkodex eine Antwort: Wenn „aufgrund anhaltender schwerwiegender Mängel bei den Kontrollen an den Außengrenzen […] das Funktionieren des Raums ohne Kontrollen an den Binnengrenzen insgesamt gefährdet ist“, muss zunächst geprüft werden, ob dem Problem auch durch Hilfsmaßnahmen der EU-Grenzschutzagentur Frontex, des Europäischen Unterstützungsbüros für Asylfragen EASO oder des Europäischen Polizeiamts Europol abzuhelfen ist. Wenn nicht, ist auch in diesem Fall die Einführung von Kontrollen an den Binnengrenzen gestattet (Art. 26 Grenzkodex).

Die Entscheidung hierüber liegt jedoch – und dies war ein Kernbestandteil der Schengen-Reform – nicht bei den einzelnen Mitgliedstaaten. Vielmehr muss der Vorschlag dafür von der Europäischen Kommission ausgehen und anschließend vom EU-Ministerrat beschlossen werden. Als obligatorische Grundlage dient dabei der sogenannte „Schengener Evaluierungsmechanismus“, der ebenfalls mit der Reform neu eingeführt wurde. Dahinter stand eine klare politische Aussage: Die Reisefreiheit im Schengen-Raum und die damit verbundene Kontrolle der Außengrenzen sind eine gemeinsame Angelegenheit der gesamten EU – und nichts, worüber die einzelnen nationalen Regierungen nach Gutdünken verfügen könnten.

Die jüngste Krise des Dublin-Systems

Und heute? Die Entwicklungen der letzten Wochen waren ohne Zweifel ein monumentaler Stresstest für die Schengen-Reform, und wie es aussieht, kein erfolgreicher. Auslöser war dabei wie 2011 eine Krise des Dublin-Systems, nach der Flüchtlinge nur im Erstankunftsstaat einen Asylantrag stellen können. Aufgrund der Kriege im Nahen Osten nahm die Zahl der Vertriebenen in kurzer Zeit enorm zu, was zu einer massiven Überforderung Griechenlands, Italiens und Ungarns führte.

Ein erster Vorschlag der Kommission, dem durch die Umverteilung von 40 000 Asylbewerbern auf die übrigen Mitgliedstaaten abzuhelfen, scheiterte am Widerstand mehrerer nationaler Regierungen. Anfang September erklärte die deutsche Bundesregierung daraufhin, sie würde syrische Migranten entgegen der Dublin-Verordnung nicht mehr in andere EU-Staaten zurückzuschicken. Dies führte dazu, dass noch mehr Flüchtlinge versuchten, die Erstankunftsstaaten Richtung Deutschland zu verlassen. Auch dass die Bundesregierung hinterher klarstellte, sie habe sich nur auf solche Syrer bezogen, die sich bereits zuvor in Deutschland befunden hätten, konnte die Wanderungsbewegung nicht mehr stoppen.

Faktisch ist die Dublin-Verordnung damit derzeit schlicht nicht mehr durchsetzbar. Die Kommission reagierte mit einem neuen Umverteilungsvorschlag, diesmal für 160 000 Asylbewerber, um die drei hauptbetroffenen Staaten zu entlasten. Nachdem das Europäische Parlament diesen Vorschlag bereits positiv aufgenommen hat, wird er heute vom Innenministerrat diskutiert; doch vor allem aus den östlichen Mitgliedstaaten kommt dagegen weiter Widerstand.

Domino-Effekt einseitiger Aktionen

Dass Deutschland unmittelbar vor diesem Ratstreffen einseitig Grenzkontrollen einführt, verstößt offensichtlich gegen den Geist der Schengen-Reform: Da das Problem ja durch eine Krise an den Außengrenzen verursacht wurde, wären eher gemeinsame Maßnahmen nach Art. 26 Grenzkodex angebracht. Um darüber zu sprechen – und die notwendigen Kontrollen dann, wenn man sie tatsächlich für notwendig erachtet, gemeinschaftlich zu beschließen –, wäre das Ratstreffen genau das richtige Forum gewesen.

Stattdessen beruft sich die Bundesregierung offenbar auf Art. 25 Grenzkodex, die Notwendigkeit „sofortigen Handelns“ wegen einer Gefährdung der inneren Sicherheit – und löste damit einen Domino-Effekt mit weiteren einseitigen Aktionen anderer Mitgliedstaaten aus. In den letzten Stunden jedenfalls führten auch die Niederlande, Tschechien, Polen und die Slowakei wieder Grenzkontrollen ein, Dänemark und Österreich hatten diesen Schritt schon zuvor vollzogen. Außer Dublin ist damit auch das Schengen-System akut in einer tiefen Krise.

Alles nur ein politisches Druckmittel?

Wird es daraus wieder herausfinden? Verschiedentlich ist zuletzt die Vermutung zu hören, dass die deutschen Grenzkontrollen letztlich nur als politischen Druckmittel vor der heutigen Ratssitzung dienen sollten: Indem die Bundesregierung signalisiert, dass sie gegebenenfalls bereit ist, ihre nationalen Grenzen abzuriegeln, sollen die östlichen Mitgliedstaaten dazu gebracht werden, doch noch die von der Kommission vorgeschlagene Asylbewerber-Umverteilung zu akzeptieren. Sobald diese erst einmal beschlossen ist, würde sich die Lage europaweit entspannen, und sowohl Dublin als auch Schengen hätten wieder eine Zukunft.

Aber selbst wenn dem so sein sollte: Der Idee eines europäischen Raumes ohne Binnengrenzen hat die Bundesregierung schon jetzt durch ihr einseitiges Vorgehen einen Bärendienst erwiesen. Die zentrale Logik der Schengen-Reform vor drei Jahren bestand darin, die Verantwortung für die zeitweise Wiedereinführung von Binnengrenzkontrollen von der nationalen auf die EU-Ebene zu heben. Deutschland jedoch hat gezeigt, dass es solche Entscheidungen nach wie vor lieber alleine trifft.

Und was fast noch trauriger ist: Die Europäische Kommission scheint das noch nicht einmal zu stören.

Bild: von Mike Knell from Zürich, Switzerland (Grenze) [CC BY-SA 2.0], via Wikimedia Commons.