Dienstag, 25. November 2014

Einer für sieben Milliarden: Das Ernennungsverfahren des UN-Generalsekretärs

Erinnern Sie sich noch, wie Ban Ki-Moon ins Amt kam?
Zu den größten politischen Errungenschaften dieses Jahres zählte ohne Zweifel die Demokratisierung der Wahl des EU-Kommissionspräsidenten. Lange Zeit war der Chef der europäischen Exekutive von den nationalen Staats- und Regierungschefs in undurchsichtigen Hinterzimmer-Vereinbarungen ausgesucht und vom Europäischen Parlament lediglich bestätigt worden. Diesmal hingegen stellten die europäischen Parteien schon vor der Europawahl Spitzenkandidaten auf und ermöglichten so den Bürgern selbst ein indirektes Mitspracherecht über dieses wichtigste Amt der EU. Allerdings fiel dieses neue Verfahren natürlich nicht vom Himmel: Es war nicht zuletzt das Ergebnis langjährigen Drucks aus der Zivilgesellschaft, besonders der Union Europäischer Föderalisten, die bereits vor der vorherigen Europawahl 2009 eine Kampagne gestartet hatte, die unter dem Slogan Who is your candidate? die europäischen Parteien zu einem transparenteren Wahlverfahren aufforderte.

Von der europäischen zur globalen Ebene: Auch bei den Vereinten Nationen wird in Kürze der Chef der Exekutive neu gewählt. Die Amtszeit des derzeitigen UN-Generalsekretärs Ban Ki-Moon dauert zwar noch bis Ende 2016, doch die diplomatischen Mühlen in New York mahlen bekanntlich eher langsam, und so zirkulieren bereits die ersten Listen mit Namen möglicher Kandidaten. Inoffiziell, natürlich. Denn die Wahl des UN-Generalsekretärs zählt wohl zu den intransparentesten Ernennungsverfahren, die es überhaupt in einer überstaatlichen Organisation gibt. Aber immerhin gibt es auch hier inzwischen erste Bemühungen, um das zu ändern.

Der unmöglichste Job der Welt

Generalsekretär der Vereinten Nationen zu sein ist nach einem bekannten Bonmot des ersten Amtsinhabers Trygve Lie der „unmöglichste Job der Welt“. Gemäß der UN-Charta ist der Generalsekretär „der höchste Verwaltungsbeamte der Organisation“; die Homepage der Vereinten Nationen beschreibt ihn als „Fürsprecher für die Interessen der Völker der Welt“. Wie der Präsident der Europäischen Kommission übt er seine Tätigkeit in voller politischer Unabhängigkeit aus. Seine genauen Zuständigkeiten bleiben in der Charta allerdings eher vage: Er kann „die Aufmerksamkeit des Sicherheitsrats auf jede Angelegenheit lenken, die nach seinem Dafürhalten geeignet ist, die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit zu gefährden“ und nimmt zudem „alle sonstigen […] Aufgaben wahr“, die ihm von einem der anderen UN-Hauptorgane zugewiesen werden.

Der Generalsekretär hat also nur wenig konkrete Macht, um eigene Entscheidungen gegen den Willen anderer Akteure durchzusetzen: Für große inhaltliche Beschlüsse ist er stets auf die Unterstützung des Sicherheitsrats oder der Generalversammlung angewiesen. Durch seine zentrale Koordinierungsfunktion übt er aber sehr viel Einfluss auf die politische Agenda aus. So bildet er nicht nur die kommunikative Schaltstelle zwischen den 193 Mitgliedstaaten, sondern auch zwischen den zahlreichen Einzelprogrammen, Fonds und Agenturen, die das UN-System heute umfasst. Insbesondere leitet er das UN System Chief Executives Board for Coordination (UNSCEB), in dem die Chefs der einzelnen UN-Sonderorganisationen ihre Tätigkeiten aufeinander abstimmen.

Versteht man diese Sonderorganisationen, die jeweils für einen konkreten inhaltlichen Bereich wie Arbeit, Landwirtschaft, Gesundheit, Kultur oder Handel zuständig sind, als die „Ministerien“ der Vereinten Nationen, so bildet das UNSCEB gewissermaßen das Regierungskabinett. Dieser Vergleich hinkt zwar insofern, als nicht jede Sonderorganisation sämtliche UN-Mitgliedstaaten umfasst. Die Präsidenten der Sonderorganisationen werden deshalb jeweils einzeln von den nationalen Regierungen ihrer jeweiligen Mitgliedstaaten ernannt und sind dem Generalsekretär gegenüber nicht politisch verantwortlich. Außerdem leidet das Völkerrecht auch an seiner starken Fragmentierung, was ohnehin jede Parallele zwischen den UN und einem klassischen Verfassungsstaat schwierig macht. Klar ist aber: Wenn es jemals so etwas wie einen Welt-Regierungschef geben wird, dann wird sich sein Amt aus dem des UN-Generalsekretärs entwickeln.

Persönlichkeit der Amtsinhaber

Diese herausgehobene Position des UN-Generalsekretärs bei gleichzeitig weitgehender Offenheit seiner formalen Zuständigkeiten führt natürlich auch dazu, dass hier noch stärker als bei anderen politischen Ämtern die Persönlichkeit des Amtsinhabers eine wesentliche Rolle spielt. Entsprechend unterschiedlich wurde es auch im Lauf seiner Geschichte ausgeübt: von Aktivisten wie Dag Hammarskjöld (1953-1961), der die Aufstellung der ersten bewaffneten Blauhelmtruppen vorantrieb und posthum den Friedensnobelpreis erhielt, und von eher passiven Vermittlern wie Kurt Waldheim (1972-1981), der „weltferne Visionen“ explizit ablehnte und in erster Linie auf die Interessen der Supermächte Rücksicht nahm.

Auch die letzten zweieinhalb Jahrzehnte zeigten ganz unterschiedliche Charaktere an der Spitze der UN-Exekutive. Zunächst versuchte Boutros Boutros-Ghali (1991-1996), den UN die globale Führungsrolle für die Zeit nach dem Kalten Krieg zu sichern, scheiterte aber an den Machtansprüchen der USA. Erfolgreicher war Kofi Annan (1997-2006), der nicht nur die UN-Verwaltung effizienter machte, sondern mit dem Konzept der „Schutzverantwortung“ auch eine Debatte über die Grenzen nationaler Souveränität anstieß. Durch sein Charisma und seine geschickte Rhetorik gewann Annan zudem auch in der globalen Medienöffentlichkeit mehr Aufmerksamkeit als die meisten seiner Vorgänger und wurde letztlich ebenfalls mit dem Friedensnobelpreis belohnt. Sein Nachfolger Ban Ki-Moon (2007-2016) hingegen blieb ein weitgehend blasser Diplomat, der kaum mit eigenen Initiativen auffiel.

Maximale Intransparenz

Doch gerade angesichts dieser großen Bedeutung der Persönlichkeit des Generalsekretärs spielt natürlich auch das Verfahren, nach dem er (oder sie) gewählt wird, eine zentrale Rolle: Da der Generalsekretär bei der Umsetzung seiner Ziele auf die Zusammenarbeit mit dem Sicherheitsrat und der Generalversammlung angewiesen ist, soll es zum einen sicherstellen, dass er das Vertrauen der Mitgliedstaaten genießt. Zum anderen könnte das Wahlverfahren aber auch dazu beitragen, ihm gerade jene moralische Autorität zu verschaffen, die er als „Fürsprecher der Weltbevölkerung“ benötigt, um sich auch einmal gegen den Widerstand einzelner mächtiger Regierungen durchzusetzen.

Doch wenn die UN-Charta schon bei den Aufgaben des Generalsekretärs vage bleibt, so erst recht bei seinem Ernennungsverfahren. Art. 97 widmet diesem lediglich einen einzigen Satz, nämlich: „Der Generalsekretär wird auf Empfehlung des Sicherheitsrats von der Generalversammlung ernannt.“ Die Einzelheiten dazu (die im Wesentlichen bis heute gelten) legte die Generalversammlung erst 1946 in einer ihrer ersten Resolutionen fest – wobei die Mitgliedstaaten bedauerlicherweise nicht nur einen Großteil ihrer Macht an den Sicherheitsrat abgaben, sondern sich zudem auch noch für maximale Intransparenz aussprachen:
Es wäre wünschenswert, dass der Sicherheitsrat der Generalversammlung nur einen einzigen Kandidaten zur Berücksichtigung vorschlägt und eine Debatte über die Nominierung in der Generalversammlung vermieden wird. Sowohl die Nominierung als auch die Ernennung sollten bei nicht-öffentlichen Sitzungen besprochen werden, und falls im Sicherheitsrat oder in der Generalversammlung eine Abstimmung erfolgt, sollte diese geheim sein.

Nur ein Kompromiss zwischen Russland und den USA?

Die Absicht hinter dieser Regelung ist natürlich, öffentliche Auseinandersetzungen über die Ernennung des Generalsekretärs nach Möglichkeit zu vermeiden was aus einer rein diplomatischen Perspektive durchaus Sinn ergibt. Wenn man sich den Generalsekretär in erster Linie als eine Art Chefvermittler zwischen den globalen Großmächten vorstellt, dann kann es seiner Aufgabe durchaus zuträglich sein, wenn er und seine eigene politische Agenda möglichst wenig öffentliche Aufmerksamkeit finden. Und tatsächlich hatten fast alle bisherigen Generalsekretäre bei ihrer Nominierung noch kaum politisches Profil, sondern entwickelten dieses allenfalls im Verlauf ihrer Amtszeit.

In jüngster Zeit jedoch gerät das Verfahren zunehmend in die Kritik. Das liegt zum einen daran, dass es sehr viel Macht bei den wenigen Mitgliedern des UN-Sicherheitsrats ballt – insbesondere bei jenen fünf Staaten, die dort einen ständigen Sitz einnehmen: die USA, Russland, China, Großbritannien und Frankreich. Da sie mit ihrem Vetorecht jeden Kandidaten blockieren können, sind es vor allem diese permanent five, auf die es bei der Nominierung des Generalsekretärs ankommt. Und da die Konflikte in Syrien und der Ukraine in den letzten Jahren vor allem Russland und die USA immer wieder in geopolitische Konkurrenz zueinander brachten, zeichnet sich jetzt schon ab, dass die Wahl des nächsten UN-Generalsekretärs im Wesentlichen als Kompromiss zwischen den Regierungen dieser beiden Staaten zustande kommen wird – was für den Rest der Welt natürlich eine etwas frustrierende Perspektive ist.

Intransparenz schwächt die nötige Führungsrolle

Zum anderen führt das intransparente Ernennungsverfahren letztlich auch zu einer strukturellen Schwäche, die sich die Vereinten Nationen angesichts der zunehmenden Transnationalisierung politischer Herausforderungen immer weniger leisten können. Die Rolle des Generalsekretärs als Vermittler zwischen den Großmächten mag angemessen gewesen sein, solange sich Weltpolitik noch im Wesentlichen auf die Beziehungen zwischen weitgehend geschlossenen Nationalstaaten beschränkte.

Durch das grenzüberschreitende Zusammenwachsen der Weltgesellschaft gehen jedoch viele der Themen, mit denen die Vereinten Nationen sich heute beschäftigen müssen, darüber weit hinaus: Fragen wie der Klimawandel, Migration oder der Kampf gegen Epidemien lassen sich nicht mehr auf ein einfaches Muster nationaler Interessen herunterbrechen, sondern brauchen genuin globale Antworten. Um diese zu finden, sollte der UN-Generalsekretär stärker als früher in der Lage sein, eine gewisse politische Richtung vorzugeben. Die moralische Autorität und Legitimität dazu wird er jedoch nur haben, wenn seine Agenda schon vor seiner Wahl öffentlich bekannt und diskutiert worden ist.

Einige Reformvorschläge

Wie also ließe sich das Ernennungsverfahren des UN-Generalsekretärs reformieren? Von einem wirklich demokratischen Verfahren, wie es die EU für den Kommissionspräsidenten gefunden hat, sind die Vereinten Nationen natürlich noch weit entfernt. Aber auch ohne sich in Utopien zu verlieren, gibt es eine Reihe von Verbesserungsvorschlägen, die zu einer höheren Transparenz des Verfahrens und einer größeren politischen Unabhängigkeit des Generalsekretärs führen könnten. Hierzu zählen unter anderem:

eine öffentliche Ausschreibung des Amtes, mit klaren Auswahlkriterien und einem vorab bekannt gegebenen Zeitplan für das Ernennungsverfahren,
eine öffentliche Bekanntgabe der Namen der Kandidaten durch den UN-Sicherheitsrat,
öffentliche Debatten zwischen den Kandidaten, bei denen sie ihre politischen Ziele für die Amtszeit darstellen,
die Nominierung von zwei oder mehr Kandidaten durch den UN-Sicherheitsrat, sodass die endgültige Entscheidung über die Wahl erst in der Generalversammlung fällt,
die Verlängerung der Amtszeit von fünf auf sieben Jahre bei gleichzeitigem Verbot der Wiederwahl.

Die Verwirklichung dieser Ziele wäre ohne großen institutionellen Aufwand möglich, wenn es gelingt, im Sicherheitsrat und der Generalversammlung die nötigen Mehrheiten zu finden. Dafür haben das World Federalist Movement, die United Nations Association UK und das Netzwerk Avaaz eine Kampagne namens One for Seven Billion gestartet. Ob sie damit bis 2016 tatsächlich erfolgreich sein werden, ist natürlich offen. Immerhin aber haben sie schon einmal erreicht, dass sich die New York Times und der Guardian für das Thema zu interessieren beginnen.

Und die EU wurde ja bekanntlich auch nicht an einem Tag errichtet.

Das Manifest der Kampagne One for Seven Billion, in dem die Forderungen im Einzelnen formuliert und erklärt werden, ist hier nachzulesen. Wer die Kampagne mit seiner Unterschrift unterstützen will, hat hier die Möglichkeit dazu.

Bilder: by World Economic Forum [CC-BY-SA-2.0], via Wikimedia Commons; by 1 for 7 Billion Campaign.

1 Kommentar:

  1. Da vertrete ich, wie bereits angemerkt, eine andere Auffassung. Sie schreiben, „wenn es jemals […] einen Welt-Regierungschef geben wird, dann wird sich sein Amt aus dem des UN-Generalsekretärs entwickeln“, aber genau das glaube ich eben nicht. Aus meiner Sicht ist es wahrscheinlicher, dass sich z.B. USA, Kanada, EU, Japan, Süd-Korea und Australien auf eine solche Weltregierungsorganisation einigen, der sich dann mit der Zeit Länder wie Indien, die Türkei oder Süd-Afrika anschließen.

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