Donnerstag, 8. Januar 2015

Eine partizipative Post-2015-Agenda: Bürgerbeteiligung bei den Vereinten Nationen

Prominente hinter ein Millenniumsziele-Plakat zu bringen ist nicht besonders schwer. Aber was hat eigentlich der Rest der Weltbevölkerung dazu zu sagen?
Erinnern sie sich noch an die UN-Millenniumserklärung? Am 8. September 2000, wenige Monate vor dem Jahrtausendwechsel, verabschiedete die Generalversammlung der Vereinten Nationen eine Deklaration, in der sich die Mitgliedstaaten zu einer Reihe von gemeinsamen Werten bekannten – vor allem die Wahrung des Friedens, die Beseitigung der Armut, den Schutz der Natur und die Förderung von Menschenrechten und Demokratie. In den folgenden Monaten entwickelte eine Arbeitsgruppe daraus acht konkrete Ziele, die sogenannten Millenniums-Entwicklungsziele. Für ihre Verwirklichung setzten sich die Vereinten Nationen eine Frist von fünfzehn Jahren. Ende 2015 wird sie ablaufen. Und dann?

Eine globale Sozial-, Umwelt- und Gesellschaftspolitik

Die Verabschiedung der Millenniumserklärung war geprägt vom Globalisierungsoptimismus der 1990 Jahre. Kofi Annan stand kurz vor seiner Wiederwahl als UN-Generalsekretär, in den USA regierte noch Bill Clinton, in der EU rechneten die Banken seit kurzer Zeit in Euro, der 11. September galt den meisten Menschen als ein beliebiger Kalendertag, und in deutschsprachigen Büchern erreichte die Verbreitung des (in den sechziger Jahren geprägten) Begriffs „Weltinnenpolitik“ ein Allzeithoch. In dieser Atmosphäre fielen die Millenniumsziele ambitionierter aus, als es vergleichbare Beschlüsse der UN in früheren Jahrzehnten – die sogenannten Entwicklungsdekaden – gewesen waren.

Zum einen umfassen die Millenniumsziele deutlich mehr Bereiche, als dies früher üblich gewesen war: Während sich die „Entwicklungsdekaden“ vor allem auf das Wirtschaftswachstum konzentriert hatten, betreffen die Vorgaben nun Ziele wie die allgemeine Grundschulbildung, die Gleichstellung der Geschlechter, die Bekämpfung bestimmter Krankheiten und die ökologische Nachhaltigkeit. Die Millenniumsziele bilden damit den Kern einer globalen sozial-, umwelt- und sogar gesellschaftspolitischen Agenda.

Zum anderen – und noch wichtiger – legen die Millenniumsziele sehr großen Stellenwert auf Messbarkeit. Jedes der acht Ziele ist in konkrete Vorgaben untergliedert, für die jeweils ein oder mehrere statistische Indikatoren festgelegt wurden. Diese Indikatoren reichen von der „Analphabetenquote bei den 15- bis 24-Jährigen“ über den „Anteil der Waldflächen“ bis zum „Sitzanteil der Frauen im nationalen Parlament“ (hier ein Gesamtüberblick). Die Auswertung erfolgt durch die UN-Statistikdivision UNSD.

Politische Steuerung durch Statistik

Diese Vielzahl an spezifischen Indikatoren sind ein Versuch, die größte Schwäche der Vereinten Nationen zu kompensieren: ihre fehlende Durchgriffsmacht auf die Gesetzgebung der Mitgliedstaaten. Denn obwohl sich alle Länder in der Millenniumserklärung feierlich auf die gemeinsamen Ziele verpflichtet haben, bleibt die Umsetzung natürlich den nationalen Regierungen überlassen – die sich gern auch einmal auf das Argument der nationalen Souveränität zurückziehen, wenn ihre eigene politische Agenda sich nicht mit der der Vereinten Nationen deckt.

Durch die statistischen Indikatoren werden aber nicht nur Fälle sichtbar gemacht, in denen nationale Regierungen die Umsetzung der Millenniumsziele direkt verweigern. Vielmehr geben die Indikatoren subtil auch konkrete Wege vor, wie die Hauptziele erfüllt werden sollen: etwa indem die Erfolge beim Kampf gegen Aids und Malaria unter anderem daran gemessen werden, wie viele Menschen Kondome benutzen und unter Moskitonetzen schlafen.

Und natürlich wirkt sich auch die Festlegung von statistischen Grenzen darauf aus, wie die Staaten ihre Prioritäten bei der Zielumsetzung legen. Indem zum Beispiel im Kampf gegen Armut und Hunger der „Anteil der Bevölkerung mit unter 1,25 Dollar pro Tag“ oder der „Anteil der untergewichtigen Kinder unter fünf Jahren“ als Indikatoren herangezogen werden, werden diese Zielgruppen bevorzugt herausgehoben. Die Menschen mit nur 1,50 Dollar pro Tag oder das Gewicht der Sechs- und Siebenjährigen sind den Statistikern der Vereinten Nationen hingegen vergleichsweise wenig wichtig. Wenn ein Mitgliedstaat bei der Auswertung der Millenniumsziele gut dastehen möchte, so hat er einen klaren Anreiz, diese Schwerpunktsetzung auch in seiner nationalen Politik zu übernehmen.

Kritik und Politisierung

Auch ohne über harte gesetzgeberische Kompetenzen zu verfügen, üben die Vereinten Nationen also einen beträchtlichen politischen Einfluss aus; und so kann es nicht überraschen, dass auch die Millenniumsziele und ihre Indikatoren (insbesondere die Armutsdefinition) immer wieder in die Kritik gerieten. Kritik ist aber natürlich nur ein Kennzeichen von Politisierung – bei den Vereinten Nationen ebenso wie auf Ebene der EU.

Entscheidend ist, was man daraus macht: Die Millenniumsziele wurden 2000/2001 vor allem von einer Arbeitsgruppe mit Experten der UN, der Weltbank, des Internationalen Währungsfonds und der OECD erarbeitet; eine Beteiligung der globalen Zivilgesellschaft gab es praktisch nicht. Erst nachdem die Ziele bereits beschlossen waren, riefen die UN eine Kampagne ins Leben, um sie auch in der breiten Bevölkerung populär zu machen. Aber die Millenniumsziele laufen ja, wie gesagt, ohnehin 2015 aus – und die Vorbereitung einer Nachfolge-Agenda läuft bereits seit einiger Zeit auf Hochtouren.

Post-2015-Agenda und Nachhaltige Entwicklungsziele

Der eine Motor dieser neuen Pläne ist das UN-Generalsekretariat. Bereits 2011 gründete Ban Ki-Moon ein „UN System Task Team on the Post-2015 UN Development Agenda“, um eine gemeinsame Linie der zahlreichen einzelnen Programme, Agenturen und Sonderorganisationen der UN zu entwickeln. 2012 folgte die Ernennung der aus Nigeria stammenden Politikberaterin Amina J. Mohammed als „Special Advisor on Post-2015 Development Planning“. Außerdem setzte Ban ein (vor allem aus amtierenden oder ehemaligen nationalen Politikern sowie einigen hochrangigen Beamten, Wirtschaftsvertretern und Politaktivisten bestehendes) 27-köpfiges „High Level Panel of Eminent Persons“ ein, das 2013 seinen Abschlussbericht vorlegte.

Auf der anderen Seite blieben auch die UN-Mitgliedstaaten nicht untätig: Auf der UN-Konferenz über nachhaltige Entwicklung in Rio de Janeiro beschlossen diese 2012 die Einsetzung einer zwischenstaatlichen „Open Working Group“, die im Auftrag der UN-Generalversammlung Ziele zur nachhaltigen Entwicklung (bekannter als „Sustainable Development Goals“ oder SDGs) ausarbeitete. Diese Offene Arbeitsgruppe bestand aus 30 Sitzen, die nach einem speziellen Verfahren zwischen den UN-Mitgliedern rotierten; einen davon teilten sich Deutschland, Frankreich und die Schweiz. Im Juli 2014 veröffentlichte sie einen Abschlussvorschlag mit 17 Einzelzielen.

Diese unterschiedlichen Stränge (zu denen noch mehrere weitere weniger prominente zwischenstaatliche und UN-interne Komitees hinzukamen) wurden in einem „Synthese-Bericht“ zusammengefasst, den Ban Ki-Moon im Dezember 2014 der UN-Generalversammlung vorlegte. Er bildet den Startschuss für die Schlussphase der Verhandlungen, die im kommenden September in New York mit einem Gipfel der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten enden sollen.

Zu komplex, um transparent zu sein

Angesichts all dieser Berichte, Vorschläge und Stellungnahmen kann man sicher nicht behaupten, die Post-2015-Ziele seien nicht ausführlich diskutiert worden. Wer sich dafür interessiert, wird auf etlichen Internetseiten der Vereinten Nationen und ihrer Mitgliedstaaten Informationen und Texte finden. Andererseits: Kann man bei einem so barocken Beschlusssystem tatsächlich noch von Transparenz sprechen?

Das Task Team, das High Level Panel und die Open Working Group arbeiteten im Wesentlichen parallel nebeneinander her – und bis zu dem Synthese-Bericht fehlte jede klare Perspektive, wie ihre Ergebnisse zuletzt zu einem kohärenten Entwurf zusammengeführt werden könnten. Allein das Verfahren zu verstehen wird jeden Nicht-Experten einige Zeit und Aufwand kosten. Und von der Frage, wo die inhaltlichen Schwerpunkte der Post-2015-Agenda liegen sollen, ist da noch gar keine Rede. Wenn den meisten Medien schon die EU zu kompliziert für eine regelmäßige Berichterstattung ist, dann braucht man sich über ihr Desinteresse an den UN nicht zu wundern.

Und die Zivilgesellschaft?

Und wie steht es um die Einbeziehung der Zivilgesellschaft? Vor allem das UN-Generalsekretariat hatte sich vorgenommen, schon bei der Ausarbeitung der Post-2015-Agenda stärker auf die zivilgesellschaftlichen Akteure zuzugehen als bei den Millenniumszielen – sei es, um auf deren Expertise zurückzugreifen, sei es, um nachträglicher Kritik vorzubeugen.

Die UN Development Group (die mit Entwicklungsfragen befasste Unterabteilung im zentralen UN-Koordinationsgremium UNSCEB) führte deshalb seit 2012 insgesamt 88 nationale und 11 thematische Konsultationen durch, in denen sich Vertreter der Zivilgesellschaft zu den möglichen Themenfeldern der neuen Entwicklungsziele äußern konnten. Als Ergänzung dazu gibt es die Website worldwewant2015.org, die nicht nur Einblicke in den bisherigen Konsultationsprozess bietet, sondern auch eine Online-Beteiligung interessierter Internetnutzer ermöglichen soll.

Die „My World“-Umfrage

Und für alle, die es gern noch einfacher haben, gibt es schließlich noch die Umfrage My World 2015, ebenfalls von den UN organisiert. Man kann darin online in einem Multiple-Choice-Formular abstimmen, welche von 16 möglichen Zielen der Post-2015-Agenda für einen selbst die wichtigsten sind (von „politischen Freiheiten“ über „Gleichstellung von Mann und Frau“, „gute Bildung“, „bessere Jobmöglichkeiten“ bis zu „Telefon- und Internetanschluss“). Und wer will, kann sich seine Auswahl dann auch gleich noch zu einem hübschen Werbevideo zusammenstellen lassen.

Methodisch ist diese Umfrage freilich komplett unseriös, was schon damit beginnt, dass es keinen Mechanismus gibt, der Mehrfachabstimmungen verhindert. Wenn man sich die Daten etwas genauer ansieht, stellt man zudem fest, dass von den bisher abgegebenen Stimmen – immerhin gut sieben Millionen – allein über drei Millionen aus Nigeria und Mexiko kommen. Insofern ist auch das bisherige Umfrageergebnis (Bildung, Gesundheit und Jobs ganz vorn, Klimawandel ganz hinten) in keiner Weise repräsentativ für die Weltbevölkerung insgesamt.

Es bleibt bei Deliberation

Etwas aussagekräftiger dürften hingegen die Konsultationen sein, die auch mit deutlich größerem Aufwand organisiert wurden. Ihre Ergebnisse wurden in mehreren Berichten zusammengefasst und sollen auf diese Weise auch in den Verhandlungsprozess im UN-System und zwischen den Mitgliedstaaten eingespeist werden. Dabei aber bleibt es letztlich: Eine Bürgerbeteiligung, die über die Deliberation von Interessenträgern hinausgeht, ist auch für die Post-2015-Agenda nicht vorgesehen. Und ob die Staaten die Konsultationen am Schluss tatsächlich berücksichtigen, steht in den Sternen.

Trotzdem scheinen mir die Konsultationen wie auch die Umfrage ein wichtiger Fortschritt zu sein. Immerhin machen sie deutlich, dass das UN-Generalsekretariat bemüht ist, die Entscheidungsfindung in der Weltpolitik etwas partizipativer auszugestalten – trotz seiner geringen formalen Kompetenzen und trotz des winzigen Budgets, das ihm zur Verfügung steht. Wenn die Vereinten Nationen in Zukunft weiter an politischer Bedeutung gewinnen, wird dies freilich nicht genügen. Wenn Bürgerbeteiligung auf globaler Ebene mehr als nur ein Publicity-Trick sein soll, müssen die UN bessere, repräsentativere Verfahren entwickeln. Oder, wie es in der Millenniumserklärung so schön heißt:
Männer und Frauen haben das Recht, in Würde und Freiheit […] zu leben […]. Diese Rechte werden am besten durch eine demokratische und partizipatorische Staatsführung auf der Grundlage des Willens des Volkes gewährleistet.

Bild: By World Economic Forum [CC BY-NC-SA 2.0], via Flickr.

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