Sonntag, 1. November 2015

Großbritannien will Karten spielen: Stärkere nationale Parlamente in der EU

Bis Ende 2017 will Großbritannien ein Referendum über den Austritt aus der EU durchführen; zuvor aber fordert Premierminister David Cameron eine Reform der Union, über die der Europäische Rat im kommenden Dezember beraten wird. Wo liegen in der „British Question“ die Interessen der EU selbst und wie sollte sie auf Camerons Wünsche reagieren? In einer losen Serie von Gastartikeln antworten Vertreter aus Politik, Wissenschaft und Zivilgesellschaft hier auf diese Frage. Heute: Valentin Kreilinger. (Zum Anfang der Serie.)

„Mit der Forderung einer ‚roten Karte‘ zur Stärkung der nationalen Parlamente wird Cameron schwer Ergebnisse erreichen. Die EU sollte sich darauf konzentrieren, das heutige System zu verbessern.“
Einer der britischen Reformvorschläge für die Europäische Union ist die Stärkung der nationalen Parlamente. In seiner Bloomberg-Rede vom 23. Januar 2013, sagte Premierminister David Cameron: „Wir brauchen eine größere und bedeutendere Rolle für nationale Parlamente“, und in jüngerer Zeit berichtete der Sunday Telegraph, dass eine der britischen Forderungen ein „Rote-Karte“-System sein würde, das „Gruppen von nationalen Parlamenten die Macht gibt, EU-Gesetze […] zu stoppen“.

Dies deutet an, dass der britische Premierminister, vielleicht in Sorge vor den europaskeptischen Abgeordneten seiner Conservative Party, Forderungen nach einer stärkeren Kontrolle der nationalen Europapolitik durch das britische Parlament widersteht, stattdessen aber alle nationalen Parlamente in der EU stärken und sie zu einem kollektiven Akteur auf EU-Ebene machen möchte. Die Idee der „roten Karte“ baut auf die existierenden „Gelbe-Karte“- und „Orange-Karte“-Verfahren auf, die mit dem Lissabon-Vertrag 2009 in Kraft getreten sind. Was aber denken die EU-Institutionen und die anderen Mitgliedstaaten darüber, wenn das Vereinigte Königreich Karten spielen möchte? Wo sind die möglichen Kompromisslinien?

Der existierende „Frühwarnsystem“

Mit dem sogenannten „Frühwarnsystem“ kann ein nationales Parlament derzeit eine „begründete Stellungnahme“ an die Europäische Kommission schicken, wenn es zu einem Gesetzgebungsvorschlag Subsidiaritätsbedenken hat. Wenn ein Drittel der nationalen Parlamente denkt, dass eine bestimmte Angelegenheit besser auf nationaler (und nicht auf europäischer) Ebene geregelt werden sollte, ist die Schwelle für eine „gelbe Karte“ erreicht. Die Kommission muss dann entscheiden, ob sie den Gesetzgebungsvorschlag ändert, zurückzieht oder beibehält; auf jeden Fall aber muss sie ihre Entscheidung begründen.

Seit der Lissabon-Vertrag diesen Mechanismus der Subsidiaritätskontrolle 2009 einführte, wurde er zweimal ausgelöst. Die erste gelbe Karte richtete sich 2012 gegen den Kommissionsvorschlag für eine Verordnung über die Ausübung des Rechts auf Durchführung kollektiver Maßnahmen (auch bekannt als „Monti II“). Die Kommission zog den Vorschlag zurück, erklärte aber, dass kein Verstoß gegen das Subsidiaritätsprinzip vorgelegen habe. Die zweite gelbe Karte folgte 2013 gegen den Kommissionsvorschlag für eine Verordnung über die Errichtung der Europäischen Staatsanwaltschaft. In diesem Fall kam die Kommission jedoch zu dem Schluss, dass der Vorschlag dem Subsidiaritätsprinzip entspreche, und beschloss, ihn aufrechtzuerhalten.

Aktive und passive Parlamente

Wenn mehr als die Hälfte der nationalen Parlamente Subsidiaritätsbedenken äußern, erreichen sie die Schwelle für eine „orange Karte“. In diesem Fall genügt eine qualifizierte Mehrheit im Ministerrat oder eine einfache Mehrheit im Europäischen Parlament, um die Kommission zu einer Rücknahme ihres Vorschlags zu zwingen. Dies ist bislang noch nicht vorgekommen.

In Bezug auf ihre Aktivität im Rahmen des Frühwarnmechanismus unterscheiden sich die verschiedenen nationalen Parlamente allerdings sehr. Im Durchschnitt senden sie eine begründete Stellungnahme pro Jahr. Das schwedische Parlament ist dabei sehr aktiv (mehr als 40 begründete Stellungnahmen seit 2009), andere nationale Parlamente hingegen sind eher passiv: Bundestag und Bundesrat reichten von 2009 bis 2013 insgesamt 13 begründete Stellungnahmen ein, und im Jahr 2014 gab es beispielsweise drei begründete Stellungnahmen vom britischen House of Commons, aber keine einzige vom House of Lords.

Wie sind die Aussichten für die „rote Karte“?

Ein starker „Rote-Karte“-Mechanismus würde das Verfassungsgleichgewicht in der EU bedeutend verändern und nationalen Parlamenten eine echte Vetoposition verschaffen, in der sie einen EU-Gesetzgebungsprozess zum Halten bringen können. Für David Cameron mag diese Hoffnung auf eine machtvolles kollektives Auftreten der nationalen Parlamente innenpolitisch günstiger sein als eine Stärkung der europapolitischen Kontrollrechte seiner eigenen Abgeordneten im House of Commons. Doch wie bei seinen anderen Forderungen nach einer EU-Reform wird er feststellen, dass er mit dieser Forderung nur schwer konkrete Ergebnisse erreichen kann.

Jüngere Studien zeigen, dass wohl nur zwei weitere Mitgliedstaaten die „Rote-Karte“-Idee unterstützen werden: die Niederlande und Ungarn. Die meisten anderen Mitgliedstaaten nehmen eine abwartende Haltung ein und wollen erst den Regeln im Lissabon-Vertrag eine Chance geben. Sowohl die Europäische Kommission als auch das Europäische Parlament betrachten die „rote Karte“ als einen Angriff auf ihre Rechte und lehnen die Idee ab. Zudem würde falscher Pragmatismus im Sinne eines „Wenn sie darauf bestehen, sollen sie eben das neue Spielzeug haben“ lediglich den jetzigen „Gelbe-Karte“-Mechanismus mit seinen Unzulänglichkeiten verdoppeln. Für eine Stärkung der nationalen Parlamente in der EU würde das mehr Schaden als Nutzen bringen.

Probleme des derzeitigen Systems

Das Hauptrisiko des derzeitigen Systems ist seine Wirkungslosigkeit, da die erforderliche Schwelle innerhalb des vorgegebenen Zeitrahmens von acht Wochen nur schwer zu erreichen ist und es keine Verpflichtung für die Kommission gibt, die Bedenken zu berücksichtigen (und den Gesetzgebungsvorschlag zurückzuziehen), wenn eine gelbe Karte ausgelöst wird.

Zudem erlaubt das Frühwarnsystem den nationalen Parlamenten nur, die EU-Integration zu bremsen. Einige Unterstützer einer stärkeren Rolle der nationalen Parlamente, darunter das House of Lords, das dänische und das niederländische Parlament, bevorzugen deshalb einen „Grüne-Karte“-Mechanismus, mit dem nationale Parlamente der Europäischen Kommission Vorschläge für neue (Gesetzgebungs-)Initiativen machen könnten.

Ein möglicher Kompromiss: das heutige System verbessern

Entsprechend diesen Überlegungen sollten die EU-Institutionen und die anderen Mitgliedstaaten sich darauf konzentrieren, das heutige System zu verbessern. Die Kommission könnte versprechen, gelbe Karten künftig ernster zu nehmen – oder Rat und Europäisches Parlament könnten sich politisch darauf festlegen, Kommissionsvorschläge fallen zu lassen, wenn die nationalen Parlamente sie ablehnen –, und die Acht-Wochen-Frist könnte ausgeweitet werden.

Zusätzlich könnte die Zusammenarbeit zwischen den nationalen Parlamenten im Frühwarnmechanismus ausgebaut werden: Wenn jedes nationale Parlament schon im Voraus wüsste, welche Dossiers die anderen Parlamente wegen möglicher Subsidiaritätsbedenken intensiv prüfen, könnte dies wesentlich dazu beitragen, die Schwelle zu erreichen. Die derzeitigen Informationsflüsse sind oft unzureichend: Abgeordnete sollten kooperieren und sich stärker mit ihren Amtskollegen aus anderen Mitgliedstaaten austauschen.

Wie die Verhandlungen zwischen der EU und ihrem Problem-Mitglied Großbritannien wirklich ausgehen, wird vor allem davon abhängen, in welchem Ausmaß die 27 anderen EU-Mitglieder es dem britischen Premierminister erlauben, die Einigung (die sie wahrscheinlich irgendwann im Jahr 2016 erreichen werden) als eine „rote Karte“ für die nationalen Parlamente zu verkaufen. Für den Erfolg des verbesserten Mechanismus kommt es jedoch darauf an, wie die EU-Institutionen und die nationalen Parlamente ihn verwenden und ihm folgen.

Valentin Kreilinger ist wissenschaftlicher Mitarbeiter des Jacques Delors Institut Berlin und Doktorand an der Hertie School of Governance. Er arbeitet zu Themen wie der differenzierten Integration, dem Europäischen und den nationalen Parlamenten und der Reform der Wirtschafts- und Währungsunion. Er twittert als @tineurope und nutzt sein eigenes Blog für alles, was nicht in 140 Zeichen passt.

Serienübersicht

1: Vor dem Austrittsreferendum: Wie soll die EU auf die britischen Forderungen reagieren?
2: Verdient das Vereinigte Königreich eine „besondere Behandlung“? [DE/EN] ● Simon Usherwood
3: Wie die EU auf Camerons „Nachverhandlung“ reagieren sollte [DE/EN] ● Michael Emerson
4: Großbritannien will Karten spielen: Stärkere nationale Parlamente in der EU [DE/EN] ● Valentin Kreilinger
5: Italien und der Brexit [DE/EN] ● Eleonora Poli

Übersetzung aus dem Englischen: Manuel Müller
Bilder: vonderauvisuals [CC BY-NC 2.0], via Flickr; privat [alle Rechte vorbehalten].

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