Donald Tusks Angebot an Großbritannien: diplomatische Glanzleistung oder Gefahr für das europäische Projekt?

David Cameron (Cons./AEKR) und Donald Tusk (PO/EVP) sind sich weitgehend einig – auch in ihrer Neigung zum Intergouvernementalismus.

Es ist so weit: Nach mehreren Monaten, in denen man über die mögliche Reaktion der EU auf die „Reform“-Forderungen der britischen Regierung nur diskutieren und spekulieren konnte, hat nun der Präsident des Europäischen Rates, Donald Tusk (PO/EVP), seinen „Vorschlag für eine neue Vereinbarung mit dem Vereinigten Königreich“ präsentiert (Wortlaut). Die Reaktionen darauf hätten kaum vielfältiger ausfallen können; allein die deutsche Tagesschau bewertete den Vorschlag gleichzeitig als „ein bisschen Kosmetik“ und als „Kniefall vor Cameron“. Und während der britische Premierminister selbst in einer Rede erklärte, wenn der Vorschlag angenommen würde, sehe er keinen Grund mehr für einen EU-Austritt, dominierte unter den britischen Medien die Skepsis.

Camerons Forderungen

Zur Erinnerung: Bis spätestens Ende 2017, wahrscheinlich aber noch in diesem Sommer, wird Großbritannien ein Referendum über die weitere Mitgliedschaft des Landes in der EU durchführen. Die regierende Conservative Party (Cons./AEKR) ist zu dem Thema tief gespalten, selbst die Kabinettsminister werden vor der Abstimmung für unterschiedliche Positionen werben. Regierungschef David Cameron selbst allerdings hat seine Haltung davon abhängig gemacht, ob es ihm gelingt, gegenüber dem Rest der EU vor dem Referendum bestimmte Forderungen durchzusetzen.

Vergangenen November formulierte Cameron diese Forderungen in einem Brief an den Ratspräsidenten im Einzelnen aus (Wortlaut). Insbesondere verlangte er:

● eine Garantie, dass Entscheidungen der Euro-Mitgliedstaaten den Nicht-Mitgliedern nicht zum Nachteil gereichen und den einheitlichen Binnenmarkt nicht gefährden und dass Nicht-Mitglieder sich nicht finanziell an Euro-Stabilisierungsmaßnahmen wie dem ESM beteiligen müssen;

● ein Bekenntnis der EU zur Förderung von „Wettbewerbsfähigkeit“, insbesondere durch Deregulierung und Bürokratieabbau;

● eine Ausnahmeregelung für Großbritannien vom Prinzip der „immer engeren Union“, wie es in Art. 1 EUV festgeschrieben ist;

● ein „Rote-Karte-Verfahren“, durch das eine Gruppe nationaler Parlamente gemeinsam einen EU-Gesetzesentwurf kippen könnte;

● eine Einschränkung der EU-Freizügigkeitsrichtlinie, sodass Großbritannien eingewanderten Unionsbürgern leichter den Zugang zu britischen Sozialleistungen versperren und kriminelle Unionsbürger leichter ausweisen kann.

All dies sollte, so Camerons Forderung weiter, „rechtsverbindlich und unumkehrbar“ gemacht werden und „wo nötig, Vertragskraft erhalten“.

Ein gelungenes Stück Ratsdiplomatie?

Liest man nun Tusks Vorschlag, so scheint es wenigstens auf den ersten Blick, als ob Cameron sich auf voller Linie durchgesetzt hätte. Auf jede einzelne seiner Forderungen hat der Ratspräsident eine Antwort, und in keinem Fall fällt diese negativ aus. Die dahinterstehende Botschaft ist klar: Der Europäische Rat ist bereit, Camerons Bedenken weit entgegenzukommen – niemand in Großbritannien soll sagen können, der Starrsinn und die Unnachgiebigkeit der EU machten einen Austritt unvermeidlich.

Auf den zweiten Blick fallen die Zugeständnisse allerdings schon weniger spektakulär aus. Tatsächlich beschränkt sich Tusks Angebot in vielen Fällen auf „Klarstellungen“ zur Vertragsinterpretation oder auf Maßnahmen, die ohnehin bereits geplant waren. Aus dieser Sicht wirkt der Vorschlag wie ein gelungenes Stück Ratsdiplomatie: ein Kompromiss, der mit minimalem Aufwand an tatsächlichen Veränderungen alle Seiten maximal gut dastehen lässt, ohne dabei den Kern des europäischen Projekts anzutasten.

Auf den dritten Blick allerdings kommen auch an dieser Interpretation Zweifel auf. Denn gerade in seinem Bemühen, einen möglichst gut aussehenden Kompromiss zu präsentieren, geht Donald Tusk mit dem institutionellen Aufbau und den geltenden Verfahren der EU ausgesprochen grob um. Sein Vorschlag ist das Ergebnis von Verhandlungsdiplomatie der alten Schule – etwas, worüber die EU eigentlich längst hinausgewachsen ist. Doch dazu weiter unten mehr.

Selbstverständlichkeiten zur Währungsunion

Wie sieht Tusks Angebot nun konkret aus? In Bezug auf die Währungsunion besteht es zum großen Teil aus einer Aufzählung von Selbstverständlichkeiten: Die Euro-Länder und die Mitgliedstaaten, die nicht den Euro verwenden, schulden sich wechselseitigen Respekt. Diskriminierung im Binnenmarkt ist verboten. Die Beteiligung an Maßnahmen zur Stützung der Währungsunion ist für Nichtmitglieder freiwillig. Die Euro-Finanzminister treffen sich zwar informell in der Eurogruppe, für formale Entscheidungen ist jedoch der Ministerrat zuständig, wo die Nicht-Euro-Staaten zwar in Sachen Währungsunion nicht mitentscheiden, aber mitreden dürfen.

Noch das Interessanteste in diesem Bereich ist ein neues Verfahren, mit dem Nicht-Mitgliedstaaten der Bankenunion im Rat Bedenken anmelden können, wenn sie der Meinung sind, dass sie durch einen Mehrheitsbeschluss der übrigen Länder diskriminiert werden könnten. Auch in diesem Fall soll der Rat aber nur verpflichtet sein, „die Angelegenheit zu diskutieren“ und „alles in seiner Macht Stehende zu tun, um in einem vernünftigen Zeitrahmen […] eine zufriedenstellende Lösung zu finden“. Eine Mehrheitsabstimmung verhindern könnten die Nicht-Mitglieder auch zukünftig nicht.

Noch unspektakulärer fällt das Bekenntnis zur „Wettbewerbsfähigkeit“ aus, die sich die EU-Institutionen ohnehin längst auf die Fahnen geschrieben haben. Tusks Vorschlag nimmt daher vor allem auf schon laufende Maßnahmen Bezug, speziell das Better-Regulation- und das REFIT-Programm der Europäischen Kommission.

„Immer engere Union“ und „rote Karte“

In Bezug auf die „immer engere Union“ vermeidet Tusk den Anschein einer Sonderbehandlung für das Vereinigte Königreich. Stattdessen legt sein Angebot wortreich dar, dass diese Formulierung nur signalisieren solle, „dass es das Ziel der Union ist, Vertrauen und Verständnis unter Völkern zu schaffen, die in offenen und demokratischen Gesellschaften leben und ein gemeinsames Erbe universeller Werte teilen“. Eine Rechtspflicht zu mehr politischer Integration sei daraus nicht zu entnehmen; zusätzliche Kompetenzen könne die EU nur durch Vertragsreformen erhalten; und wenn es dazu komme, stehe es Großbritannien frei, sich so viele Ausnahmeklauseln herauszuverhandeln, wie es wolle.

Etwas substanzieller ist Tusks Vorschlag zur „roten Karte“ der nationalen Parlamente. Im Wesentlichen knüpft er dabei an das schon existierende Verfahren zur Subsidiaritätskontrolle an, mit dem nationale Parlamente Bedenken anmelden können, wenn sie einen vorgeschlagenen EU-Rechtsakt für unnötig halten. Wenn 55 Prozent der nationalen Parlamente eine solche Subsidiaritätsrüge äußern, so Tusks Angebot, soll der Ministerrat das entsprechende Gesetzgebungsverfahren künftig automatisch fallen lassen. Das klingt erst einmal drastisch – doch zum vollen Bild gehört auch, dass bei allen bisherigen Subsidiaritätskontrollverfahren die nationalen Parlamente nicht einmal in die Nähe dieser 55-Prozent-Hürde gekommen sind.

Einfachere Ausweisungen von Unionsbürgern

Am ausführlichsten sind schließlich Tusks Vorschläge in Bezug auf die letzte britische Forderung, die Einschränkung der Freizügigkeit. Dies betrifft zum einen die Ausweisung von Unionsbürgern „aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit“. Nach der Unionsbürger-Richtlinie von 2004 ist dies schon heute möglich, allerdings nur, wenn das „persönliche Verhalten“ des betreffenden Bürgers eine „tatsächliche, gegenwärtige und erhebliche Gefahr“ darstellt.

Tusk will den Wortlaut dieser Richtlinie nicht ändern. Durch neue Leitlinien der Kommission soll sie künftig allerdings so interpretiert werden, dass eine „gegenwärtige“ Gefahr auch durch vergangenes Verhalten begründet werden kann und dass eine strafrechtliche Verurteilung dafür keine Vorbedingung ist. Dadurch würden die nationalen Regierungen bei Ausweisungen einen größeren Handlungsspielraum erhalten – wenn auch zulasten der Rechtsstaatlichkeit, was Tusk jedoch nicht so explizit formuliert.

Eine zweifelhafte „Notbremse“ für Sozialleistungen

Zum anderen beinhaltet Tusks Angebot auch eine Möglichkeit, Sozialhilfeleistungen für eingewanderte Unionsbürger zu streichen. Hierfür soll es einen neuen sogenannten „Notbremse“-Mechanismus für Mitgliedstaaten geben, die ihr Sozialsystem aufgrund des Zustroms von Bürgern aus anderen EU-Ländern gefährdet sehen. Auf Antrag könnten die Kommission und der Ministerrat solchen Ländern gestatten, die neu eingewanderten Bürger für bis zu vier Jahre von Sozialleistungen auszuschließen.

Diese „Notbremse“, ohne Zweifel die größte materielle Reform in Tusks Entwurf, setzt allerdings eine Änderung der Freizügigkeitsrichtlinie von 2011 voraus – und diese ist nur in Form des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens möglich. Damit Tusks Angebot umgesetzt werden kann, ist also zunächst einmal ein formeller Vorschlag der Kommission und anschließend eine Einigung zwischen dem Ministerrat und dem Europäischen Parlament notwendig.

In seinem Schreiben betont Tusk deshalb ausdrücklich die „enge und gute Zusammenarbeit mit der Europäischen Kommission“, die sich dazu bereit erklärt habe, im Falle einer Einigung mit Großbritannien einen entsprechenden Gesetzgebungsvorschlag vorzulegen. Wen Tusk jedoch überhaupt nicht erwähnt, ist das Europäische Parlament. Es scheint, als setze er die Zustimmung der Abgeordneten zu der „Notbremse“ einfach voraus, ohne sie auch nur gefragt zu haben. Aber warum sollten diese so ohne Weiteres in ein neues Verfahren einwilligen, das es den Mitgliedstaaten bzw. dem Rat erlauben würde, Unionsbürgerrechte zu beschränken – ohne dass das Parlament selbst daran irgendwie beteiligt wäre?

Auch Ministerrat und EuGH werden übergangen

Betrachtet man Tusks Vorschläge unter dieser Perspektive genauer, fällt auf, dass das Europäische Parlament nicht einmal die einzige Institution ist, über die sich der Ratspräsident nonchalant hinwegsetzt. Auch die Umsetzung des Rote-Karte-Mechanismus ist rechtlich zweifelhaft: Tusk möchte dafür nicht die formellen Verfahren ändern; die nationalen Regierungen sollen vielmehr im Ministerrat von sich aus jeden Vorschlag fallen lassen, den 55 Prozent der Parlamente ablehnen. Nun ist der Ministerrat aber rechtlich ein eigenständiges EU-Organ, dem der Europäische Rat, dessen Präsident Tusk ist, formal keine Vorschriften zu machen hat.

Und auch die Neuinterpretation der Unionsbürgerrichtlinie ist nicht so unproblematisch, wie Tusk sie darstellt. Sicherlich kann die Kommission Leitlinien für deren Umsetzung erlassen. Die Kompetenz zu einer rechtsverbindlichen Auslegung der Richtlinie hat aber letztlich nur der Europäische Gerichtshof – und ob dieser eine solche Einschränkung der Unionsbürgerrechte, wie sie Tusk und Cameron vorschwebt, akzeptieren wird, ist immerhin fraglich.

Von Zuständigkeitsfragen unbeeindruckt

Tusk selbst jedoch zeigt sich von derlei Zuständigkeitsfragen gänzlich unbeeindruckt. In seinem Schreiben sichert er David Cameron sogar zu, der größte Teil seines Vorschlags habe „die Form eines rechtlich verbindlichen Beschlusses der Staats- und Regierungschefs“. Nur: Nach Art. 15 Abs. 1 Satz 2 EUV wird der Europäische Rat ausdrücklich nicht gesetzgeberisch tätig. „Rechtlich verbindlich“ sind seine Beschlüsse nur in einigen sehr begrenzten Bereichen wie der gemeinsamen Außenpolitik oder der Ernennung bestimmter Amtsträger.

Und hier liegt nun das eigentliche Kernproblem mit Tusks Vorschlag. In seinen Verhandlungen mit der britischen Regierung tut der Ratspräsident so, als stünden sämtliche Errungenschaften der europäischen Integration zur diplomatischen Disposition der Staats- und Regierungschefs im Europäischen Rat. Das aber ist mitnichten der Fall.

Vertragsgemäße Verfahren werden diplomatisch ausgehebelt

Die Europäische Union hat längst einen Grad an konstitutioneller Eigenständigkeit erreicht, in dem nicht mehr nur die Mitgliedstaaten über die gemeinsame Rechtsordnung entscheiden. Auch das Europäische Parlament, der Europäische Gerichtshof und die Unionsbürger als solche haben ihre jeweils eigenen verfassungsmäßigen Rechte, über die sich die nationalen Regierungen nicht einfach hinwegsetzen können, ohne Demokratie und Rechtsstaatlichkeit zu verletzen.

Natürlich: Die gegenwärtige Situation ist besonders. Mit seiner Austrittsdrohung setzt David Cameron die EU unter Druck und erzwingt eine klare und entschiedene Antwort. Um die Situation nicht zu verkomplizieren, könnten die übrigen EU-Organe deshalb am Ende durchaus bereit sein, Donald Tusks Linie ohne weiteren Protest zu folgen. Doch die Leichtigkeit, mit der der Ratspräsident hier die vertragsgemäßen Verfahren der EU zugunsten einer rein diplomatischen Verhandlungslogik ausgehebelt hat, ist besorgniserregend. Wenn dieses Beispiel Schule macht, könnte das europäische Projekt weitaus größeren Schaden nehmen als durch jedes einzelne Zugeständnis an die britische Regierung.

Bild: Number 10 [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr.

Europäische Parteien: im Kommen oder im Niedergang?

English (OV)

EVP, SPE, ALDE & Co.: Die europäischen Parteien (hier eine Übersicht) könnten der Schlüssel zu einer repräsentativen Demokratie auf europäischer Ebene sein, doch bislang hört man in der Öffentlichkeit nur selten von ihnen. Welche Rolle sollen sie in der EU in Zukunft spielen, und was ist nötig, um das zu erreichen? In einer Serie von Gastartikeln antworten hier Vertreterinnen und Vertreter aus Politik und Wissenschaft auf diese Frage. Heute: Isabelle Hertner. (Zum Anfang der Serie.)

„Die europäischen Parteien haben einen weiten Weg zurückgelegt. Aber erfüllen sie schon die Rolle, die der Vertrag für sie vorsieht?“

Wenn ich meine Bachelor-Studenten (die größtenteils Politikwissenschaft und Internationale Beziehungen studieren) frage, ob sie schon einmal von den politischen Parteien auf europäischer Ebene gehört haben, schütteln die meisten von ihnen mit dem Kopf. Nur diejenigen mit einem besonders großen Interesse für Parteien haben möglicherweise schon einmal von den beiden größten europäischen Parteien gehört, der Europäischen Volkspartei (EVP, Mitte-rechts) und der Sozialdemokratischen Partei Europas (SPE, Mitte-links). Im Jahr 2015 gab es ungefähr fünfzehn europäische Parteien. Die meisten Menschen, meine Studenten eingeschlossen, haben wahrscheinlich nie von ihnen gehört.

Dieser Mangel an Wissen über die europäischen Parteien mag überraschend erscheinen. Immerhin gibt es sie schon seit einer ganzen Weile. Als lose Bündnisse nationaler Parteien (und unter etwas anderen Namen) wurden die EVP, die SPE und die Liberalen (Allianz der Liberalen und Demokraten für Europa, ALDE) schon in den 1970er Jahren gegründet, vor der ersten Direktwahl zum Europäischen Parlament 1979.

Nicht erst seit gestern

Seitdem haben sich die Anführer der europäischen Parteien für einen offizielleren Status eingesetzt, einschließlich rechtlicher Anerkennung und größerer Ressourcen. Dank dieser Bemühungen wurden die europäischen Parteien im Vertrag von Maastricht 1992 erstmals explizit erwähnt. Der sogenannte „Parteienartikel“ 138a EGV, der einem ähnlichen Artikel im deutschen Grundgesetz folgte, legte fest:

Politische Parteien auf europäischer Ebene sind wichtig als Faktor der Integration in der Union. Sie tragen dazu bei, ein europäisches Bewusstsein herauszubilden und den politischen Willen der Bürger der Union zum Ausdruck zu bringen.

Als eine Folge dieser rechtlichen Anerkennung gründeten die europäischen Parteienbündnisse sich Anfang der 1990er Jahre neu und begannen, sich selbst als Parteien zu bezeichnen. Doch in den Augen der europäischen Parteien war der Bezug im EU-Vertrag nicht genug. Die Parteieliten haben seitdem erfolgreich auf mehr Regulierung, stärkere Rechte und bessere Ressourcen gedrängt.

Geld und Personal

Vor allem erhalten die europäischen Parteien aufgrund einer EU-Verordnung seit Juli 2004 ein jährliches Budget vom Europäischen Parlament. Diese Zahlungen können sich auf bis zu 85 Prozent ihrer Ausgaben belaufen, während der Rest durch ihre eigenen Ressourcen, etwa Mitgliedsbeiträge der nationalen Parteien oder Spenden, abgedeckt werden muss. Wie viel Geld eine europäische Partei bekommt, hängt davon ab, wie viele Sitze sie bei der letzten Europawahl gewonnen hat. Beispielsweise hat die Europäische Volkspartei, die derzeit die größte Anzahl an Sitzen einnimmt, 2015 über acht Millionen Euro vom Europäischen Parlament erhalten.

Die europäischen Parteien können diese Finanzhilfe für verschiedene Arten von Ausgaben nutzen: Sitzungen und Konferenzen, Veröffentlichungen und Werbung, Verwaltungs-, Personal- und Reisekosten sowie Kosten für den Europawahlkampf. Als Ergebnis der Verordnung von 2004 haben sich die europäischen Parteien stark institutionalisiert. Sie kamen in die Lage, ihre Hauptquartiere in Brüssel mit festen Mitarbeitern auszustatten. Mehr noch, seit 2007 haben sie zudem parteinahe politische Stiftungen (Thinktanks) gegründet, die Veranstaltungen organisieren und Politikberichte veröffentlichen.

Die europäischen Parteien haben seit den frühen 1990er Jahren also einen weiten Weg zurückgelegt. Aber erfüllen sie auch die Rollen und Funktionen, die der Maastrichter Vertrag für sie vorsieht? Inwieweit tragen sie tatsächlich „dazu bei, ein europäisches Bewusstsein herauszubilden und den politischen Willen der Bürger der Union zum Ausdruck zu bringen“? Um diese Frage zu beantworten, müssen wir einen genaueren Blick auf ihre jüngsten Aktivitäten und Errungenschaften werfen.

Politische Inhalte, Ämter und Stimmen?

Nationale politische Parteien werden oft als Organisationen beschrieben, die politische Inhalte, Wählerstimmen und Ämter erreichen wollen. In ihrem Versuch, „echte“ Parteien zu werden, haben die europäischen Parteien sich dasselbe Ziel gesetzt.

Als Organisationen, die politische Inhalte verfolgen, veröffentlichen sie vor jeder Europawahl immer detailliertere und besser durchdachte Wahlprogramme mit Politikversprechen. Die nationalen Mitgliedsparteien sind dabei am Schreibprozess beteiligt und müssen die europäischen Wahlprogramme auch ratifizieren. Außerdem hat die Sozialdemokratische Partei Europas 2013 ein „Grundsatzprogramm“ veröffentlicht, in dem sie ihre zentralen Werte und ihre langfristige Vision für die europäische Integration beschreibt.

Spitzenkandidaten

Wichtig ist aber, dass die europäischen Parteien in den letzten Jahren auch im Streben nach Ämtern eine Rolle spielen. In der Vergangenheit wurden Spitzenposten wie die Präsidentschaft der Europäischen Kommission von den Regierungschefs hinter den verschlossenen Türen des Europäischen Rates ausgehandelt. Im Juli 2013 jedoch forderten die europäischen Parteien diese Praxis erstmals heraus.

Eine Anzahl von Europaabgeordneten nahm eine Resolution an, die vorschlug, dass die europäischen Parteien ihre Kandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten deutlich vor der Europawahl 2014 ernennen sollten, sodass diese einen europaweiten Wahlkampf über europäische Themen führen könnten. Zudem schlugen die Abgeordneten vor, dass der Name und das Logo der europäischen Parteien auf dem Wahlzettel erscheinen sollten, um diese für die Wähler sichtbarer zu machen. Der Kommissionspräsidentschaftskandidat der größten Fraktion im neu gewählten Parlament sollte dann aus Sicht der Abgeordneten als Erster für das Amt in Betracht gezogen werden.

Als Nächstes wählten alle größeren europäischen Parteien ihre Kandidaten für die Kommissionspräsidentschaft aus. Diese „Spitzenkandidaten“ führten 2014 einen europaweiten Wahlkampf und erschienen zusammen in Fernsehdebatten. Dies führte dazu, dass EU-Politiker wie der Präsident des Europäischen Parlaments Martin Schulz und der frühere Eurogruppen-Vorsitzende Jean-Claude Juncker weitaus sichtbarer wurden und EU-Themen in der Kampagne eine zentrale Rolle spielten. So diskutierten die Spitzenkandidaten zum Beispiel über Fragen wie die Eurokrise, die Zukunft des Euro oder das Transatlantische Freihandelsabkommen TTIP.

Nach Ämtern streben

Einige Regierungschefs, wie etwa der britische Premierminister David Cameron, lehnten das gesamte Konzept der Spitzenkandidaten ab und bezeichneten den Auswahlprozess als illegitim und EU-vertragswidrig. Trotz dieser Vorbehalte wurde Jean-Claude Juncker, der Spitzenkandidat der EVP, zum Präsidenten der Europäischen Kommission gewählt.

Das Beispiel der Europawahl 2014 zeigt also, dass die europäischen Parteien zunehmend wie klassische, nach Ämtern strebende Parteien geworden sind. Es zeigt auch, dass die europäischen Parteien beginnen, durch ihre Beteiligung am Wahlkampf einen Beitrag zur Entstehung eines „europäischen Bewusstseins“ unter Europas Bürgern zu leisten.

Doch trotz der steigenden Bemühungen der europäischen Parteien, politische Inhalte zu gestalten und Ämter zu gewinnen, sind ihnen teilweise durch ihre Mitgliedsparteien die Hände gebunden. Dies wird deutlich, wenn man die dritte Funktion von Parteien betrachtet: das Streben nach Wählerstimmen.

Nationale Parteien sitzen weiterhin am Steuer

Obwohl die Europawahl 2014 den Aufstieg der Spitzenkandidaten und der dahinterstehenden europäischen Parteien brachte, waren es weiterhin die nationalen Parteien, die die Kandidaten für das Parlament selbst auswählten. Mehr noch, die nationalen Parteien organisierten auch weiterhin ihre eigenen Wahlkampagnen und identifizierten dafür selbst die Schlüsselthemen.

Wenig überraschend nutzten die meisten nationalen Parteien im Wahlkampf ihr eigenes Wahlprogramm, nicht dasjenige der europäischen Partei. Nationale Parteien sehen es also weiterhin als ihre Aufgabe an, den „politischen Willen der Bürger der Union zum Ausdruck zu bringen“ und setzen sich der Stärkung der europäischen Parteien vehement entgegen.

Die Frage der Individualmitgliedschaft

Dieser Widerstand wird noch deutlicher, wenn wir die jüngsten Versuche der europäischen Parteien betrachten, eine Individualmitgliedschaft einzuführen. Eine „richtige“ Partei zu sein bedeutet für einige europäische Parteien, auch Individualmitglieder zu haben. Bis vor kurzem konnten nur nationale Parteien und einige angeschlossene Organisationen (etwa Frauenverbände) beitreten. Diese Situation hat sich geändert, und eine Anzahl europäischer Parteien, etwa EVP, SPE, ALDE und die Europäische Grüne Partei (EGP), erlauben nun auch Einzelpersonen den Beitritt, obwohl die Bedingungen für diese Individualmitgliedschaft je nach Partei stark variieren.

Entscheidend aber ist, dass sich bisher nur die europäischen Liberalen dazu entschieden haben, ihren Individualmitgliedern das Stimmrecht beim jährlichen Parteikongress zu geben. Dabei muss man bedenken, dass es sich hier nicht um die gesamte Individualmitgliedschaft handelt, sondern um eine Handvoll Delegierte. Pro 500 Individualmitglieder wird ein/e Delegierte/r für den Parteikongress gewählt

Die anderen europäischen Parteien laden zwar einige Individualmitglieder zur Teilnahme am Parteikongress und an bestimmten Arbeitsgruppen ein und räumen ihnen dort auch das Rederecht ein. Sie haben ihnen jedoch noch immer keine formalen Stimmrechte gegeben.

Um dies zu ändern, müssten die Satzungen der SPE, EVP und EGP umgeschrieben werden. Die meisten nationalen Parteien aber wollen das verhindern, um weiterhin selbst die Türwächter der Parteipolitik in der Europäischen Union zu bleiben. Die europäischen Parteien mögen also „im Kommen“ sein – ihre Macht aber wird nach wie vor durch ihre nationalen Mitgliedsparteien beschnitten.

Dr. Isabelle Hertner lehrt Deutsche und Europäische Politik an der Universität Birmingham. Sie ist außerdem stellvertretende Direktorin des Institute for German Studies und Direktorin des Graduate Centre for Europe. Ihr Forschungsschwerpunkt sind europäische und nationale Parteien. Derzeit schreibt sie an einem Buch über sozialdemokratische Parteien und die Europäische Union.

Die Zukunft der europäischen Parteien

1: Serienauftakt
2: Europäische Parteien: Von der Radnabe zum Netzwerk ● Reinhard Bütikofer
3: Europäische Parteien: im Kommen oder im Niedergang? [DE / EN] ● Isabelle Hertner
4: Zur künftigen Rolle der europäischen Parteien [DE / EN] ● Sir Graham Watson
5: Die europäischen Parteien als Verteidiger des europäischen Gemeinwohls ● Joseph Daul
6: Cocktail-Party oder politische Partei? Zur Zukunft der gesamteuropäischen Parteien [DE / EN] ● Julie Cantalou
7: „Es ist naiv zu denken, dass die Parteispitzen allein die Debatte in Richtung mehr Europa lenken könnten“ [DE / FR] ● Gabriel Richard-Molard
8: Die europäischen Parteien und die Grenzen und Potenziale Europas [DE / ES] ● Mar Garcia Sanz
9: Europäische Parteien – reichlich untererforschte Rohdiamanten [DE / EN] ● Michael Kaeding und Niko Switek
10: Parteien derselben politischen Familie föderalisieren [DE / FR] ● Pierre Jouvenat

Übersetzung aus dem Englischen: Manuel Müller.
Bilder: European Parliament [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr; Isabelle Hertner.

Europarties: up and coming, or in decline?

Deutsch

EPP, PES, ALDE and the others: The European parties (for a complete list see here) could be the key for a representative democracy on the European level, but up to now they are hardly present in the public debate. Which role should they play in the EU in future, and what is necessary to achieve this? In a series of guest articles, representatives from politics and science answer here to this question. Today: Isabelle Hertner. (To the start of the series.)

“Europarties have come a long way since the early 1990s. But do they fulfill the roles and functions set out in the Treaty?”

Whenever I ask my undergraduate students (most of whom study politics and international relations) whether they have heard of the political parties at the European level, or ‘Europarties’, most of them shake their heads. Only those with a very keen interest in political parties might have heard of the two biggest Europarties, the centre-right European People’s Party (EPP) and the centre-left Party of European Socialists (PES). In 2015, there existed around fifteen Europarties. Most people, including my students, have probably not heard of them.

This lack of knowledge of Europarties might seem surprising. After all, they have been around for a while. As loose federations of national parties (and under slightly different names) the EPP, PES, and the Liberals (Alliance of Liberals and Democrats for Europe, ALDE) were launched during the 1970s, before the first direct elections of the European Parliament in 1979.

Not born yesterday

Since then, Europarty leaders have lobbied for a more official status, including legal recognition and resources. Thanks to these efforts, Europarties were mentioned explicitly for the first time in the 1992 Maastricht Treaty. The so-called ‘party article’ 138a TEC, which was modelled on a similar article in the German Basic Law, stipulated:

Political parties at European level are important as a factor for integration within the Union. They contribute to forming a European awareness and to expressing the political will of the citizens of the Union.

As a consequence of legal recognition, the European party federations re-launched themselves in the early 1990s and started referring to themselves as parties. Still, in the eyes of the Europarties, the reference in the EU treaty was not enough. Party elites have since pushed successfully for more regulation, stronger rights, and better resources.

Money and Manpower

Most notably, due to EU-level regulation, Europarties have received an annual budget from the European Parliament since July 2004. The grant can cover up to 85 per cent of their expenditures, while the rest has to be covered by their own resources, such as membership fees from national parties and donations. The amount of money a Europarty gets depends on the number of European Parliament seats it has won. For instance, the European People’s Party, which currently has the highest number of seats, received over € 8 million in funds from the European Parliament in 2015.

Europarties can use this grant to pay for: meetings and conferences; publications and advertisements; administrative, personnel and travel costs; and campaign costs linked to European elections. As a consequence of the 2004 regulation, Europarties have become much more institutionalized. They were in a position to set up their headquarters in Brussels with permanent staff. What is more, since 2007, they have created affiliated political foundations (think tanks) that organize events and publish EU policy reports.

Hence, Europarties have come a long way since the early 1990s. But do they fulfill the roles and functions set out in the Maastricht Treaty? To what extent do they ‘contribute to forming a European awareness and to expressing the political will of the citizens of the Union’? In order to answer this question, we need to take a closer look at their recent activities and achievements.

Policy, office and votes?

National political parties are often described as organizations seeking policy, votes, and office. Europarties, in their effort to become ‘real’ parties, have wanted the same.

As policy-seeking organizations, they publish increasingly detailed and elaborate election manifestoes with policy pledges ahead of each European parliamentary election. National member parties have a say in the writing of the Europarty manifestoes and they have to ratify them. In addition, the Party of European Socialists published a ‘fundamental programme’ in 2013, outlining their basic values and long-term vision of European integration. Europarties have thus become policy-seeking organizations.

Top candidates

Importantly, Europarties have also become more like conventional office-seeking organizations in recent years. In the past, top EU jobs such as the presidency of the European Commission, were negotiated between heads of government behind the closed doors of the European Council. For the first time in July 2013, the main Europarties challenged this practice.

A number of MEPs adopted a resolution proposing that Europarties should name their candidates for Commission President well in advance of the 2014 European elections so that they could lead EU-wide campaigns on European issues. The MEPs also suggested that the name and logo of the Europarties should appear on the ballot paper in order to make the Europarties more visible to the voters. The MEPs expected that the candidate for the European Commission presidency put forward by the largest group in the newly elected European Parliament would be the first to be considered for the post.

Next, all major Europarties selected their candidate(s) for the presidency of the European Commission. These ‘Spitzenkandidaten’ (the German word for top candidates) campaigned across Europe in 2014 and appeared together in televised debates. This meant that EU-level politicians such as the president of the European Parliament Martin Schulz and former head of the Eurogroup, Jean-Claude Juncker, were far more visible, and that EU themes were at the forefront of the campaign. For example, topics such as the Eurozone crisis, the future of the Euro, or the Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP) were discussed by the Spitzenkandidaten.

Office-seeking organizations

Some heads of government, such as the British Prime Minister David Cameron, disagreed with the whole notion of Spitzenkandidaten, calling the selection processes illegitimate and against the EU Treaty. Despite such concerns, Jean-Claude Juncker, the EPP’s Spitzenkandidat, became the president of the European Commission.

The example of the 2014 European election thus illustrates that Europarties have become more like conventional office-seeking parties. It also demonstrates that the Europarties are beginning to contribute to the formation of a ‘European awareness’ amongst Europe’s citizens through their involvement in the election campaign.

Yet, despite the Europarties’ increasing efforts in making policy and winning office, their hands are somewhat tied by their member parties. This becomes clear when we consider the third function of parties: the seeking of votes.

National parties remain in the driving seat

Although the 2014 European parliamentary elections witnessed the rise of the Spitzenkandidaten and the Europarties behind them, national political parties remained in charge of selecting MEP candidates. What is more, it was still the national parties’ role to organize their own election campaigns and identify the key themes.

Not surprisingly, the majority of national parties only used their own manifesto during the campaign, rather than the one provided by the Europarty. Most of the major national political parties were keen to remain in the driving seat of the campaign. Thus, national parties still see it as their task to ‘express the political will of the citizens of the Union’ and strongly resist the Europarties’ empowerment.

The question of individual membership

This resistance becomes even clearer when we consider the Europarties’ recent attempts to introduce individual membership. For some Europarties, being a ‘real’ party means having individual members. Until recently, only national parties and a number of affiliated organizations (such as women’s organizations) were allowed to join. This situation has changed, and a number of Europarties, such as the EPP, PES, ALDE and European Green Party (EGP) now allow individuals to join, although the terms and conditions of their membership schemes vary quite significantly.

Still, what matters is the fact that until now, only ALDE has granted their individual members voting rights at its annual party conference. And even then, per 500 individual members, one delegate is elected to represent the entire membership, which means that only a handful of individual members are invited and allowed to vote.

The other Europarties might invite a few individual members to their annual conference and to certain working group meetings where they allow them to speak. Still, they haven’t given the individual members formal voting rights.

For this situation to change, the rulebooks of the PES, EPP, and EGP would have to be amended. Most national parties, however, do not want to see this happening, as they are keen to remain the gatekeepers of party politics in the European Union. Thus, whilst Europarties may be ‘up and coming’, their powers are still curtailed by their member parties.

Dr. Isabelle Hertner is a lecturer in German and European Politics and Society at the University of Birmingham. She is also the deputy director of the Institute for German Studies and the director of the Graduate Centre for Europe. Isabelle’s research focuses on Europarties and on national political parties. She currently writes a book on centre-left parties and the European Union.

The Future of the European Parties

1: Serienauftakt [DE]
2: Europäische Parteien: Von der Radnabe zum Netzwerk [DE] ● Reinhard Bütikofer
3: Europarties: up and coming, or in decline? [DE / EN] ● Isabelle Hertner
4: On the Future Role of Europarties [DE / EN] ● Sir Graham Watson
5: Die europäischen Parteien als Verteidiger des europäischen Gemeinwohls [DE] ● Joseph Daul
6: Cocktail party or political party? On the future of the Pan-European parties [DE / EN] ● Julie Cantalou
7: « Il est naïf de penser que seules les directions de partis peuvent faire évoluer le débat vers plus d’Europe » [DE / FR] ● Gabriel Richard-Molard
8: Los partidos europeos y los límites y potenciales de Europa [DE / ES] ● Mar Garcia Sanz
9: Europarties – plentiful under-researched diamonds in the rough [DE / EN] ● Michael Kaeding and Niko Switek
10: Fédéraliser les partis d’une même famille politique [DE / FR] ● Pierre Jouvenat

Pictures: European Parliament [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr; Isabelle Hertner.

Keine Vertragsreform in Sicht? Wie das Europäische Parlament das Potenzial der geltenden EU-Verträge sondiert – und Sie sich daran beteiligen können

Eigentlich, na klar, braucht die EU eine Vertragsreform. So leicht aber ist die nicht zu haben – und deshalb macht man sich im Europäischen Parlament gerade Gedanken darüber, welche Verbesserungen auch innerhalb des derzeitigen Vertragsrahmens möglich sind. Die Abgeordneten Elmar Brok (CDU/EVP) und Mercedes Bresso (PD/SPE) haben dem Verfassungsausschuss dafür jüngst einen Berichtsentwurf vorgelegt, zu dem bis zum 16. Februar Änderungsanträge gestellt werden können. 

Sven Giegold (Grüne/EGP), der das Dossier als Schattenberichterstatter der Grüne/EFA-Fraktion betreut, Christian Moos als Generalsekretär der Europa-Union Deutschland, David Schrock von den Jungen Europäischen Föderalisten und ich haben dazu eine Plattform eingerichtet, auf der man den Berichtsentwurf kommentieren, Ideen, Kritik und Änderungswünsche äußern kann.

Demokratischere Verfahren und andere Vorschläge

Im Einzelnen macht der Bericht Vorschläge zu demokratischeren Verfahren und zu zentralen Politikbereichen wie der Währungsunion oder der gemeinsamen Außenpolitik. Unter anderem geht es dabei um Fragen wie diese:

● Sollte sich das Parlament seltener auf informelle Vorab-Kompromisse mit der Kommission und dem Ministerrat einlassen, durch die Rechtsakte schon in der ersten Lesung endgültig verabschiedet werden können (Rn. 40)?
● Sollten das Amt des Kommissionspräsidenten und das des Präsidenten des Europäischen Rates zusammengelegt werden (Rn. 45)?
● Sollte es anstelle der diversen Einzelformationen des Ministerrats künftig nur noch einen „Gesetzgebungsrat“ geben, dem die nationalen Fachminister inhaltlich zuarbeiten (Rn. 48)?

● Sollten die nationalen Vetorechte bei der Verabschiedung des Mehrjährigen Finanzrahmens der EU und bei der Festlegung der EU-Eigenmittel abgeschafft werden (Rn. 72-73)?
● Sollte es einen eigenen Haushalt für die Eurozone geben, und wie sollte dieser beschaffen sein (Rn. 77-78)?
● Sind für die demokratische Kontrolle auf Ebene der Eurozone neue parlamentarische Institutionen nötig, oder kann das Europäische Parlament diese Aufgabe übernehmen (Rn. 91)?

Außen-, Asyl-, Grenzschutz- und Familienpolitik

● Sollten nationale Vetorechte bei der Gestaltung der EU-Außenpolitik reduziert werden, indem die Außenminister ein umfassendes Strategiepapier verabschieden, für dessen konkrete Umsetzung dann nur noch Mehrheitsentscheidungen notwendig wären (Rn. 106)?
● Sollten verteidigungspolitische Maßnahmen der EU verstärkt gemeinschaftlich statt auf einzelstaatlicher Ebene finanziert werden, um Negativanreize für die Mitgliedstaaten abzubauen (Rn. 119)?

● Sollte es eine einheitliche EU-Asylpolitik geben, bei der Asylbewerber nach einem bestimmten Schlüssel auf die Mitgliedstaaten verteilt werden? Und falls nur ein Teil der Mitgliedstaaten dazu bereit ist: Sollten diese eine verstärkte Zusammenarbeit in diesem Bereich beschließen (Rn. 125)?
● Sollte die EU-Grenzschutzagentur Frontex neue Kompetenzen erhalten (Rn. 126, 128)?
● Sollte im Bereich Justiz und Inneres sowie in grenzüberschreitenden Fragen des Familienrechts künftig das ordentliche Gesetzgebungsverfahren gelten, d.h. nationale Vetorechte abgeschafft werden und dafür das Europäische Parlament ein Mitentscheidungsrecht erhalten (Rn. 131)?

Ein Ort, um sich in die Diskussion einzumischen
 

Schon diese kurze Liste zeigt, wie wichtig die Themen sind, die das Parlament in dem Bericht verhandelt. Freilich: Auch wenn es ihn annimmt, werden die darin enthaltenen Vorschläge nicht sofort verwirklicht werden. In den meisten Fällen ist dafür vielmehr ein einstimmiger Beschluss der nationalen Regierungen im Ministerrat notwendig. Dennoch wäre es falsch, die Forderungen der Abgeordneten nur für eine leere Geste zu halten. Gerade wenn es in Krisenzeiten schnell gehen muss, sind die Regierungen auch in der Vergangenheit oftmals institutionellen Vorschlägen des Europäischen Parlaments gefolgt, die sie zuvor lange Zeit ignoriert hatten.

Wenn aber solcherart über die Zukunftspotenziale der EU diskutiert wird, dann sollten auch wir Bürgerinnen und Bürger uns stärker einmischen. Wer daran interessiert ist: Hier ist ein geeigneter Ort dafür.

Bild: Logos und Fotos der Organisatoren, v.l.n.r. oben: Europa-Union Deutschland, Fraktion der Grünen/EFA im Europäischen Parlament, Sven Giegold, unten: Junge Europäische Föderalisten Deutschland, Manuel Müller, via sven-giegold.de.

Grenzschutz, Reisefreiheit und Asylpolitik: Wie lässt sich Schengen retten?

Aus Angst vor Flüchtlingen stellen Europas Regierungen die offenen Binnengrenzen in Frage. Aber ist das wirklich unvermeidbar?

Schengen ist in Gefahr. Der europaweite Raum der Reisefreiheit ohne Grenzkontrollen droht zu zerbröckeln. Nach dem offiziellen Überblick der EU-Kommission haben seit letztem Herbst nicht weniger als neun Mitgliedstaaten vorübergehend wieder Grenzkontrollen eingeführt; aktuell sind diese noch in sechs Ländern in Kraft: in Deutschland und Österreich seit vergangenem September, in Frankreich, Schweden und Norwegen seit November, in Dänemark seit dem 4. Januar. Niemals zuvor in der Geschichte des Schengen-Systems hatte es eine so lang andauernde Dauerschließung gegeben – und erst recht nicht von so vielen Ländern zugleich.

Infolgedessen mehren sich inzwischen die apokalyptischen Warnungen: EU-Ratspräsident Donald Tusk (PO/EVP) etwa sprach vor kurzem von einem Zeitraum von zwei Monaten, innerhalb dessen eine Lösung gefunden werden müsse, um „den Kollaps des Schengen-Raums“ zu verhindern. Kommissionschef Jean-Claude Juncker (CSV/EVP) sah in der Konsequenz sogar den europäischen Binnenmarkt in Gefahr. Unabhängig davon, ob man sich diesen Einschätzungen im Einzelnen anschließt: Mit der Reisefreiheit geht es, so viel ist klar, um eine zentrale Errungenschaft der europäischen Integration. Wie aber lässt sich Schengen retten?

Die Schengen-Krise ist eine Krise des EU-Asylsystems

Dass die derzeitige Schengen-Krise eigentlich eine Krise des europäischen Asylsystems ist, dürfte ein Gemeinplatz sein. Um die heutigen Probleme zu verstehen, lohnt es sich dennoch, ihre Entstehung noch einmal zu rekapitulieren. Ihr Ausgangspunkt ist die berühmt-berüchtigte Dublin-Verordnung (Wortlaut), der zufolge Flüchtlinge einen Asylantrag in der Regel in jenem Mitgliedstaat stellen müssen, in dem sie als Erstes das Territorium der EU erreicht haben. Reisen sie in ein anderes Land weiter, können sie von dort in das Ersteintrittsland zurück abgeschoben werden. Um das zu kontrollieren, sind die Grenzländer verpflichtet, alle ankommenden Flüchtlinge zu registrieren und ihre Fingerabdrücke in einer europaweiten Datenbank zu speichern.

Diese Regelung führte zu einem massiven Ungleichgewicht in der Flüchtlingsverteilung: Während die südlichen Grenzstaaten, vor allem Italien und Griechenland, sehr viele Asylanträge zu bearbeiten haben, sind die nördlichen Staaten kaum betroffen – sofern sie nicht freiwillig zur Aufnahme von Flüchtlingen bereit sind. (Spanien wiederum zog sich durch eine enge Zusammenarbeit mit dem nordafrikanischen Nachbarn Marokko aus der Affäre, trotz dessen zweifelhaftem Umgang mit den Menschenrechten von Flüchtlingen.)

Italien und Griechenland

Die übermäßige Belastung Italiens und Griechenlands – und die Weigerung der nördlichen Staaten, das Dublin-System zugunsten einer faireren Verteilung zu reformieren – führte schon in der Vergangenheit verschiedentlich zu Krisen. Zu einem ersten Eklat kam es 2011, als infolge des arabischen Frühlings die Zahl der Flüchtlinge aus Nordafrika sprunghaft anstieg. Statt diese Flüchtlinge zu registrieren, begann die italienische Regierung damals, ihnen Touristenvisa auszustellen oder sie einfach untertauchen zu lassen, in der Hoffnung, dass sie in andere EU-Länder weiterreisen und nicht nach Italien zurückkehren würden.

Ebenfalls im Jahr 2011 urteilte außerdem der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte, die Lage von Asylbewerbern in Griechenland sei so schlecht, dass eine Abschiebung dorthin im Rahmen des Dublin-Systems nicht erlaubt sei. (2014 folgte auch für Italien ein ähnliches, etwas schwächeres Urteil.) Flüchtlinge müssen zwar trotzdem weiterhin in Griechenland ihren Asylantrag stellen, wenn sie vom dortigen Grenzschutz aufgegriffen und registriert werden. Gelingt es ihnen aber, Griechenland unbemerkt zu durchqueren und ein anderes EU-Land zu erreichen, müssen sie nicht nach Griechenland zurück – was sowohl in ihrem eigenen als auch im griechischen Interesse ist.

Streit um die Flüchtlingsquote

Und an dieser Stelle kommt nun das Schengen-System ins Spiel. Die Flüchtlinge aus Syrien und anderen Ländern, die seit Sommer 2015 zu Hunderttausenden Europa erreichten, wollen zum größten Teil nicht in Griechenland oder Italien bleiben, sondern in andere Mitgliedstaaten, besonders Deutschland und Schweden, weiterreisen. Dies lag zum einen an deren liberaleren Aufnahmepraxis und den besseren Bedingungen für Asylbewerber, zum anderen aber auch daran, dass es in diesen beiden Ländern inzwischen bereits größere syrische Gemeinschaften gibt, von denen sich die Neuankömmlinge Orientierung und Hilfe versprechen. Auch die drastische Verschärfung des deutschen und schwedischen Asylrechts in den letzten Monaten dürfte deshalb nicht allzu viel an den innereuropäischen Flüchtlingsbewegungen ändern.

Infolgedessen drängen seit 2015 nicht mehr nur Italien und Griechenland, sondern unter anderem auch Deutschland, Schweden und die Europäische Kommission auf eine EU-weite Asylbewerber-Umverteilung nach festen Länderquoten (ein Überblick über alle nationalen Positionen findet sich hier). Um dieser Forderung Nachdruck zu verleihen, war Deutschland im September 2015 das erste Land, das mit Verweis auf die Flüchtlingskrise einseitig die Schengener Reisefreiheit suspendierte – allerdings mit bescheidenem Erfolg. Vor allem die ostmitteleuropäischen Staaten, in die fast überhaupt keine Flüchtlinge einreisen, verweigern sich weiterhin jeder Reform des Dublin-Systems.

Selbst die einmalige Umverteilung von 160.000 Flüchtlingen war im letzten Herbst deshalb nur mit einer umstrittenen Mehrheitsabstimmung im Rat zu erreichen und ist bis heute nicht umgesetzt. Die Slowakei und Ungarn reichten vor dem Europäischen Gerichtshof sogar Klagen gegen den Beschluss ein. Auch wenn die Kommission jüngst noch einmal einen neuen Vorstoß angekündigt hat – konkrete Vorschläge sollen im März folgen –, scheint die Dublin-Reform wenigstens im Moment in einer Sackgasse zu stecken.

Hotspots zur Erstaufnahme und Registrierung

Schon seit einiger Zeit scheinen sich die Bemühungen Deutschlands und seiner nördlichen Partner deshalb eher auf ein anderes Ziel zu konzentrieren: einen effektiveren Schutz der Schengen-Außengrenzen. Im Mittelpunkt stehen dabei neue Erstaufnahme-Zentren, sogenannte „Hotspots“, die in Griechenland und Italien eingerichtet werden sollen. Sämtliche neu ankommenden Flüchtlinge sollen künftig zunächst in diesen Zentren aufgenommen und registriert werden. Große Zahlen undokumentierter Migranten, die wie im letzten Herbst ohne Papiere und Registrierung quer durch Europa ziehen, soll es dadurch künftig nicht mehr geben. Geplant sind derzeit elf solche Zentren, von denen drei bereits in Betrieb sind; die übrigen sollen in den nächsten Wochen folgen.

Das Problem daran: Ohne einen wirksamen Verteilungsmechanismus haben weder Italien noch Griechenland ein Interesse daran, diese Hotspots tatsächlich funktionsfähig zu machen – denn nach dem Dublin-System wären sie dann schließlich für die Bearbeitung der dort gestellten Asylanträge verantwortlich. In der Darstellung der EU-Kommission dienen die Hotspots deshalb vor allem jener schon im Herbst beschlossenen Umverteilung von 160.000 Flüchtlingen. Doch wenn die Einwanderung nach Europa 2016 auch nur annähernd das Maß von 2015 erreicht, dürfte dieses Kontingent spätestens in wenigen Monaten erschöpft sein.

EU-Grenzschutz gegen den Willen der Mitgliedstaaten?

Dem zuständigen EU-Innenkommissar Dimitris Avramopoulos (ND/EVP) zufolge ist das Hauptproblem schon heute, dass die griechischen und italienischen Grenzschutzbehörden kaum Flüchtlinge in die Hotspots bringen – aus Sorge, dass diese zu „geschlossenen Zentren“ würden, für die letztlich doch wieder sie die Verantwortung trügen. Stattdessen scheinen sie weiter darauf zu setzen, Flüchtlinge nach Möglichkeit einfach zu „übersehen“ und unregistriert weiterziehen zu lassen, auch wenn das natürlich gegen ihre Pflicht zur Sicherung der Schengen-Außengrenzen verstößt.

Im Dezember präsentierte die Europäische Kommission deshalb noch eine weitere Initiative: Geht es nach ihren Vorstellungen, soll die EU-Grenzschutzagentur Frontex künftig selbst operativ tätig werden können – und zwar auch gegen den Willen des betroffenen Staates. Offiziell als eine Art aufgezwungene europäische Hilfe für „überforderte“ nationale Grenzschutzbehörden dargestellt, soll dieser Vorschlag offensichtlich vor allem eine Sabotage der Flüchtlingsregistrierung durch die Ersteintrittsländer verhindern. Infolgedessen wurde er von Deutschland und Frankreich unterstützt, von den meisten Grenzstaaten aber unter Verweis auf ihre nationale Souveränität abgelehnt. Eine Entscheidung darüber soll auf dem Europäischen Rat im kommenden Juni fallen.

Ostmitteleuropa von der Dublin-Reform überzeugen

Wie aber lässt sich Schengen nun retten? Selbst wenn der Plan, künftig Frontex die Überwachung der Außengrenzen übernehmen zu lassen, Erfolg hat: Auf die Dauer kann es keine Lösung sein, die Verantwortung für die eintreffenden Asylbewerber wieder komplett auf Griechenland und Italien abzuwälzen. Und auch die parallele Strategie der EU, die Türkei als Partner zu gewinnen, damit Flüchtlinge gar nicht erst europäischen Boden erreichen, ist überaus zweifelhaft – schon allein, weil sich die EU damit von einer Regierung abhängig macht, die in jüngerer Zeit in eine bedrohliche Spirale von Autoritarismus und Gewalt eingetreten ist.

Die besten Chancen dürften deshalb trotz allem darin bestehen, die Dublin-Reform endlich zum Erfolg zu bringen und doch noch eine dauerhafte Umverteilung von Flüchtlingen zu erreichen. Dafür ist es freilich notwendig, mindestens einige der bis jetzt noch zögernden oder ablehnenden Regierungen in Ostmitteleuropa von dieser Strategie zu überzeugen. Und das wiederum wirft die Frage auf, warum diese Regierungen die Aufnahme von Flüchtlingen eigentlich so vehement zurückweisen.

Angst vor Überfremdung – und vor finanziellen Kosten

Im Wesentlichen dürfte es dafür zwei Gründe geben: zum einen eine ideologische, aus Nationalismus und Islamophobie gespeiste Angst vor Überfremdung – eine Angst, mit der nicht nur nationalkonservative Regierungschefs wie die Polin Beata Szydło (PiS/AEKR) oder der Ungar Viktor Orbán (Fidesz/EVP), sondern auch Sozialdemokraten wie der Slowake Robert Fico (Smer-SD/SPE) im Wahlkampf auf Stimmenfang gehen.

Zum anderen aber spielt wohl auch die pragmatische Feststellung eine Rolle, dass die Zuwanderung von Flüchtlingen für das überalterte Europa zwar langfristig von wirtschaftlichem Nutzen sein wird, kurzfristig aber für das Aufnahmeland auch mit einigen finanziellen Kosten verbunden ist: für Unterbringung und Versorgung, für Sprachkurse und andere Integrationsmaßnahmen, für Dolmetscher, Sozialarbeiter und Polizisten.

Es sind die reichen Staaten, die die Flüchtlingsquote wollen

Gegen die Überfremdungsangst lässt sich wenigstens auf die Schnelle wohl nicht viel tun: Akzeptanz für kulturelle Vielfalt wächst in der Regel nur langsam und durch konkrete positive Erfahrungen. Was aber das finanzielle Argument betrifft, hat die EU noch einigen Handlungsspielraum: Immerhin zählen viele der Staaten, denen besonders an einer Umverteilung von Flüchtlingen gelegen ist – Deutschland, Schweden, Österreich oder Italien –, zugleich auch zu den reichsten Mitgliedsländern, während die ostmitteleuropäischen Staaten sämtlich EU-Nettoempfänger sind.

Man kann deshalb, wie der österreichische Bundeskanzler Werner Faymann (SPÖ/SPE) vor einigen Wochen, den Osteuropäern mit einer Kürzung der EU-Strukturfonds drohen, falls sie nicht ihren Widerstand in der Flüchtlingsfrage aufgeben. Man könnte aber auch umgekehrt auf Positivanreize setzen, indem künftig der EU-Haushalt die Finanzierung der Asylpolitik übernimmt.

Und wenn die EU die Asyl-Finanzierung übernimmt?

Tatsächlich ist der EU-Asylfonds AMIF bislang nur äußerst spärlich ausgestattet; für die Periode 2014-20 sind darin pro Jahr nicht einmal 500 Millionen Euro vorgesehen. Zwar beantragte die Europäische Kommission im letzten Herbst bereits eine Aufstockung dieser Mittel. Doch im Verhältnis zu den realen Kosten der Flüchtlingskrise ist der AMIF weiterhin kaum mehr als ein Tropfen auf den heißen Stein.

Man stelle sich vor, dieser Fonds wäre so gut ausgestattet, dass er in der Lage wäre, die Kosten für Asylverfahren komplett zu bestreiten – oder gar zu überkompensieren, sodass Mitgliedstaaten, die Flüchtlinge aufnehmen, daraus einen fiskalischen Gewinn erzielen. Das entspräche nicht nur dem Solidarprinzip, dass man für eine gemeinsame Politik gemeinsam bezahlt, sondern würde überdies wohl auch helfen, manche Vorbehalte in den ostmitteleuropäischen Ländern zu überwinden.

Sicher, eine solche Aufstockung des EU-Haushalts würde die Steuerzahler in den reichen Nettozahler-Ländern einige Milliarden kosten. Aber dafür bekämen wir die Chance zu einer Dublin-Reform, mit der Flüchtlinge besser zwischen den Mitgliedstaaten verteilt würden. Und über den Untergang des Schengen-Raums müssten wir auch nicht mehr sprechen.

Unter dem Motto #DontTouchMySchengen führen die Jungen Europäischen Föderalisten vom 1. bis 7. Februar europaweit Aktionen durch, um für den Erhalt der offenen Binnengrenzen zu demonstrieren. Mehr Informationen dazu sind hier zu finden.

Bilder: International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr; Junge Europäische Föderalisten.

Europäische Parteien: Von der Radnabe zum Netzwerk

EVP, SPE, ALDE & Co.: Die europäischen Parteien (hier eine Übersicht) könnten der Schlüssel zu einer repräsentativen Demokratie auf europäischer Ebene sein, doch bislang hört man in der Öffentlichkeit nur selten von ihnen. Welche Rolle sollen sie in der EU in Zukunft spielen, und was ist nötig, um das zu erreichen? In einer Serie von Gastartikeln antworten hier Vertreterinnen und Vertreter aus Politik und Wissenschaft auf diese Frage. Heute: Reinhard Bütikofer. (Zum Anfang der Serie.)

„Europäische Parteien müssen beweisen, dass sie mehr zu bieten haben als die Summe ihrer Teile.“

Die Europawahl 2014 brachte für die in der Öffentlichkeit weitgehend unbekannten europäischen Parteien tatsächlich einen wegweisenden politischen Durchbruch. Von den Mitgliedsländern der EU zunächst unbeachtet und sträflich unterschätzt hatten sich die Führungen der Europäischen Volkspartei, der europäischen Sozialdemokratie, der europäischen Liberalen und der europäischen Grünen weit im Vorfeld der Wahl darauf verständigt, den Wahlkampf zu einer Entscheidung über die Person des künftigen Präsidenten der Europäischen Kommission zu machen.

Diese zunächst in einem kleinen Kreis abgesprochene Strategie entwickelte, je näher der Wahltag kam, desto größere politische Dynamik und führte nach der Wahl des Europäischen Parlamentes dazu, dass sich die Mitglieder des Europäischen Rates, also die Staats- und Regierungschefs der EU-Mitgliedsländer, diesem neuen Zug der Zeit nicht versagen konnten.

Europa ein Gesicht geben

Den vier europäischen Parteien kam zugute, dass die Idee, den Wahlkampf zu einer personalisierten Entscheidung über den künftigen Kommissionspräsident umzufunktionieren, dem weitverbreiteten Bedürfnis entgegenkam, Europa ein Gesicht zu geben. Die EVP wählte ihren Spitzenkandidaten für den Europawahlkampf, ihren Kandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten, unter mehreren Bewerbern auf einem europäischen Parteikongress aus. Dabei ging es durchaus um unterschiedliche Profile der EVP; erfolgreich war Jean Claude Juncker, ein erfahrener Praktiker der europäischen Integration und ein Vertreter des Konzepts des „rheinischen“ Kapitalismus.

Bei den Sozialdemokraten manövrierte der deutsche Präsident des Europäischen Parlaments, Martin Schulz, so machtvoll, dass sich ihm keine Alternative entgegenstellte. Die Liberalen hatten ursprünglich zwei Bewerber, einigten sich dann aber auf den quirligen europäischen Föderalisten Guy Verhofstadt, einen ehemaligen belgischen Premierminister.

Die Europäische Grüne Partei wählte ihre zwei Spitzenkandidaten, Ska Keller und José Bové, in einem elektronischen Online-Primary aus. Auf der Strecke blieb dabei unter anderem die Vorsitzende der grünen Europafraktion, Rebecca Harms. Ska Keller entwickelte sich in den Debatten zwischen den Spitzenkandidaten der verschiedenen Parteien zu einem neuen Stern am grünen europäischen Himmel und gewann mit ihrer jugendlich-frischen und kompetenten Art ein starkes Profil. Auch die Europäische Linke schickte mit Alexis Tsipras einen Spitzenkandidaten ins Rennen.

Fortschritt der europäischen Demokratie

Die Wahrnehmung der Spitzenkandidaturen war in den verschiedenen Mitgliedsländern sehr unterschiedlich ausgeprägt. In Deutschland spielte sie durchaus eine Rolle und trug dazu bei, die Wahlbeteiligung zu stabilisieren, die befürchteten Verluste der Grünen stark zu begrenzen und das Ergebnis der Sozialdemokratie deutlich zu steigern.

Alle europäischen Parteien, die an diesem bisher einmaligen Experiment teilnahmen, haben sich seither entschlossen gezeigt, diese Praxis auch in Zukunft zu wiederholen. Es ist nicht ausgeschlossen, dass sie dabei durchaus noch auf Gegenwehr aus den Kreisen der Staats- und Regierungschefs treffen werden. Denn diese sahen sich nach der Europawahl 2014 unter dem Eindruck des Spitzenkandidatenwahlkampfes und des den Wahltag überdauernden Konsenses der europäischen Parteien gezwungen, die Legitimität des Kandidaten Juncker zu respektieren und diesen zum Kommissionspräsidenten vorzuschlagen, obwohl das etlichen von ihnen zum Teil explizit, zum Teil implizit, nicht leicht fiel.

Für die europäischen Wählerinnen und Wähler brachte diese politische Neuerung entschiedene Vorteile. Was vorher in Hinterzimmern ausgehandelt worden war, die Entscheidung über die Kommissionsspitze, wurde nun in den öffentlichen Raum des Wahlkampfes verlegt und von der Realität parlamentarischer Mehrheiten abhängig gemacht. Das kann man gar nicht anders denn als einen Fortschritt der europäischen Demokratie bezeichnen.

Uneinigkeit bei der Wahlrechtsreform

Seit der Europawahl 2014 hat es nur in einem weiteren Fall ein gemeinsames Vorgehen europäischer Parteien gegeben: bei den Absprachen zwischen Sozialdemokratie und Christdemokratie über im Europäischen Parlament zu beantragende Veränderungen des europäischen Wahlrechts, insbesondere über die europaweite Einführung einer 3%-Hürde als Mindesterfordernis für einen Einzug ins Europaparlament.

Doch während Sozialdemokraten, Konservative und ein großer Teil der europäischen Liberalen dafür waren, widersprachen die Europäische Grüne Partei, die Linke und andere dem ausdrücklich. Es ist zu erwarten, dass die Uneinigkeit zwischen den verschiedenen europäischen Parteien es dem Ministerrat leichter machen wird, zu etlichen der vorgeschlagenen Reformen „Nein“ zu sagen.

Der Spitzenkandidatenerfolg von 2014 bleibt daher bis auf Weiteres eine Ausnahme. Das insgesamt sehr begrenzte Gewicht der europäischen Parteien in der europäischen Öffentlichkeit lässt sich auch daran ermessen, dass wohl kaum jemand eine oder einen der europäischen Parteivorsitzenden namentlich nennen könnte.

Parteigipfel werden wichtiger – und besser besucht

Auf einer anderen Ebene allerdings nehmen die europäischen Parteien an Gewicht zu: Ihre Rolle im Konzert der jeweiligen Parteifamilien wächst. Das kann man etwa an der Europäischen Grünen Partei deutlich zeigen. 2004 in Rom gegründet, verirrten sich in den ersten Jahren höchst selten politisch gewichtige Vertreter der bedeutenden nationalen Parteien auf die zweimal jährlich stattfindenden Ratstreffen.

Zu diesen „Gipfeltreffen“ kamen vorwiegend Vertreter aus der zweiten oder dritten Reihe der Mitgliedsparteien; etwaige inhaltliche Festlegungen wurden diplomatisch-vorsichtig in Konsensverfahren eingehegt; Hauptanliegen der Delegationen aus Ländern, in denen Grüne an der jeweiligen Regierung beteiligt waren, war es zumeist, dass europäische Positionsbestimmungen der heimischen Politik nicht in die Quere kommen.

Inzwischen finden unter guter Beteiligung regelmäßig Treffen mit den nationalen Parteiführungen statt. Inhaltliche Positionsbestimmungen werden im offenen demokratischen Meinungsstreit ausgetragen und entschieden. Positionen der Europäischen Grünen Partei beeinflussen nationale grüne Politik und entwickeln sogar ein Eigengewicht gegenüber der Arbeit der grünen Fraktion im Europäischen Parlament. Kandidaturen für den Vorstand der Europäischen Grünen Partei gelten mehr als früher und sind stärker umkämpft.

Mehr Gewicht gegenüber Fraktionen und nationalen Parteien

Die Europäische Grüne Partei hat 2015 zum ersten Mal außerhalb eines Wahlkampfes eine das Jahr über andauernde, mit den Mitgliedsparteien koordinierte, thematische Kampagne organisiert, die dem Klimawandel gewidmet war. In den drei gemeinsam geführten Europawahlkämpfen 2004, 2009 und 2014 stieg das Maß, in dem europäische Wahlkampfkoordination stattfand und die Arbeit der Europäischen Grünen Partei von Mitgliedsparteien genutzt wurde, jedes Mal an. Das für den Wahlkampf 2014 zusammen erarbeitete Manifest gilt weiterhin als gemeinsame Grundlage der Kooperation.

Ska Keller, MdEP, die im Europawahlkampf 2014 in insgesamt 15 europäischen Ländern öffentlich aufgetreten war, wird weiterhin von Parteien unterschiedlicher Mitgliedsländer gerne als europäisches grünes Gesicht auch für nationale Wahlkämpfe eingeladen. Die europäische Grüne Jugend (FYEG) spielt mit beachtlicher Kontinuität eine antreibende und integrative Rolle.

Von der Radnabe zum Netzwerk

Schwächen in der Arbeit der Europäischen Grünen Partei sind allerdings auch nicht zu übersehen. So gelingt es ihr bisher wenig, dafür zu sorgen, dass europapolitische und andere strategische Debatten der Mitgliedsparteien jeweils im Austausch mit Partnern aus anderen Mitgliedsländern geführt werden. Die europapolitische Gemeinsamkeit ist weitgehend eine der Parteiführungen und vielleicht der Fraktionsführungen, kaum noch ergänzt durch grenzüberschreitenden Austausch exemplarischer Erfahrungen zwischen Bürgermeistern und kommunalpolitischen Aktivisten.

Die Europäische Grüne Partei ist noch viel zu sehr ein Rad mit Brüssel als Nabe, die durch Speichen mit der Realität vor Ort verbunden ist, und viel zu wenig ein vielfältiges Netzwerk entsprechend konkreter Anlässe, viel zu selten eine Plattform für „Koalitionen der Willigen“ zwischen einzelnen Mitgliedsparteien und in nur geringem Umfang ein Angebot an europapolitisch Aktive vor Ort, sich direkt zu vernetzen und einzumischen.

Der erkennbare Fortschritt liegt aber, ironisch gesagt, darin, dass diese Schwächen inzwischen von den Mitgliedsparteien kritisch thematisiert werden. Und natürlich gibt es auch positive Beispiele, die hervorstechen: die Zahl der grünen Delegationen, die den grünen Ministerpräsidenten Winfried Kretschmann in Baden-Württemberg besucht haben, um Erfahrungen auszutauschen, ist Legion. Ähnlich ergeht es dem grünen Bürgermeister von Grenoble, Eric Piolle. Das grüne Netzwerk europäischer Großstädte hat inzwischen einen verlässliche Kontinuität angenommen.

Europäische Parteien müssen mehr sein als die Summe ihrer Teile

Ausschlaggebend für die Entwicklung der Bedeutung der europäischen Parteien gegenüber den Mitgliedsparteien wie allgemein in der europäischen Öffentlichkeit sind aber weniger die Strukturen. Entscheidend ist, inwiefern die Parteien in der Lage sind, konstruktive Beiträge zur Überwindung der vielfältigen europäischen Spannung und Spaltungen zu den verschiedensten Themen zu leisten.

Bei der Europäischen Grünen Partei war, strukturell ähnlich wie im Europäischen Rat, nur natürlich bei Weitem nicht so scharf, die spontane Differenz in Sachen europäische Austeritätspolitik zwischen zum Beispiel Finnen und Deutschen auf der einen Seite sowie Spaniern und Griechen auf der anderen Seite unbestreitbar. Dass es nichtsdestotrotz gelang, eine gemeinsame Position zu entwickeln, die von dem Dreiklang Solidarität, Solidität, Nachhaltigkeit geprägt wurde, demonstrierte in diesem konkreten Fall den allseitigen Nutzen des europäischen Zusammenhangs umso deutlicher.

Im Fazit kann man sagen: Europäische Parteien werden sich durchsetzen, wenn sie in der Lage sind praktisch zu beweisen, dass sie für die künftige Orientierung des europäischen Projekts mehr zu bieten haben als die bloße Addition ihrer nationalen Bestandteile.

Reinhard Bütikofer ist Mitglied des Europäischen Parlaments und Ko-Vorsitzender der Europäischen Grünen Partei.

Die Zukunft der europäischen Parteien

1: Serienauftakt
2: Europäische Parteien: Von der Radnabe zum Netzwerk ● Reinhard Bütikofer
3: Europäische Parteien: im Kommen oder im Niedergang? [DE / EN] ● Isabelle Hertner
4: Zur künftigen Rolle der europäischen Parteien [DE / EN] ● Sir Graham Watson
5: Die europäischen Parteien als Verteidiger des europäischen Gemeinwohls ● Joseph Daul
6: Cocktail-Party oder politische Partei? Zur Zukunft der gesamteuropäischen Parteien [DE / EN] ● Julie Cantalou
7: „Es ist naiv zu denken, dass die Parteispitzen allein die Debatte in Richtung mehr Europa lenken könnten“ [DE / FR] ● Gabriel Richard-Molard
8: Die europäischen Parteien und die Grenzen und Potenziale Europas [DE / ES] ● Mar Garcia Sanz
9: Europäische Parteien – reichlich untererforschte Rohdiamanten [DE / EN] ● Michael Kaeding und Niko Switek
10: Parteien derselben politischen Familie föderalisieren [DE / FR] ● Pierre Jouvenat

Bilder: Alternattiva Demokratika [CC BY-NC 2.0], via Flickr; Reinhard Bütikofer [CC BY], via reinhardbuetikofer.eu.