Montag, 17. Juni 2013

Warum eine Sperrklausel nicht undemokratisch und eine nationale Drei-Prozent-Hürde bei der Europawahl trotzdem nicht die beste Lösung ist

Am Tag der offenen Tür kann jeder mal im Europäischen Parlament Platz nehmen. Nach der Europawahl braucht er dafür (in Deutschland) mindestens drei Prozent der Stimmen.
Seit vergangenen Donnerstag hat Deutschland ein neues Europawahlgesetz. Knapp zwei Jahre, nachdem das Bundesverfassungsgericht die Fünf-Prozent-Hürde bei Europawahlen für grundgesetzwidrig und daher nichtig erklärt hatte, beschloss der Bundestag (mit den Stimmen aller Fraktionen außer der Linken/EL), stattdessen eine Drei-Prozent-Hürde einzuführen. Umgehend kündigten mehrere kleine Parteien, darunter die ÖDP, die Freien Wähler, die Piraten und die NPD, neue Verfassungsklagen an. Und so werden wir in den nächsten Monaten in Deutschland wohl wieder einmal eine hübsche juristische Diskussion darüber haben, unter welchen Umständen eine Sperrklausel für Kleinparteien bei Wahlen erlaubt ist und ob diese Umstände auf europäischer Ebene vorliegen – und es ist zu befürchten, dass darüber andere, sinnvollere Reformen des Europawahlrechts in den Hintergrund treten werden. Aber der Reihe nach.

Der demokratische Sinn von Sperrklauseln

Demokratische Politik ist der Versuch, mit einem fundamentalen Problem der Gesellschaftsgestaltung fertig zu werden: die millionenfache Vielfalt von einzelnen politischen Meinungen und Überzeugungen zu konkreten Entscheidungen zu verdichten, von denen man annehmen kann, dass eine Mehrheit der Bevölkerung sie unterstützt. Für diese Verdichtung (oder, um mit Niklas Luhmann zu sprechen: für diese Reduktion von Komplexität) gibt es in der repräsentativen Demokratie verschiedene Verfahren. Das wichtigste davon ist die Wahl des Parlaments, bei der aus den Stimmen von Millionen Bürgern die Mandate einiger hundert Abgeordneter werden.

Doch auch ein paar hundert Einzelstimmen sind noch allzu viele, um einen schnellen und transparenten Entscheidungsprozess zu ermöglichen. Eine weitere Verdichtung erfolgt deshalb durch die Fraktionen im Parlament, die meist geschlossen abstimmen, sowie schließlich durch das Wechselspiel zwischen einer stabilen Regierungsmehrheit und einer Opposition. Diese Reduktion auf eine überschaubare Anzahl von Akteuren erleichtert nicht nur die Kompromissfindung innerhalb des politischen Systems, sondern macht sie auch für die Öffentlichkeit verständlicher: Während kaum ein Bürger das Abstimmungsverhalten von hunderten Einzelabgeordneten mitverfolgen könnte, kann er sich über eine Handvoll Fraktionen sehr wohl eine Meinung bilden – und wird erst dadurch in die Lage versetzt, bei der Wahl eine aufgeklärte Entscheidung zu treffen.

Die Frage, aus wie vielen Fraktionen ein Parlament optimalerweise bestehen sollte, lässt sich dabei nicht eindeutig beantworten. So gibt es funktionierende Zweiparteiensysteme, in denen die geringe Zahl der Parteien allerdings in der Regel durch ihre größere interne Heterogenität wettgemacht wird. In Mehrparteiensystemen hingegen setzen die Parteien in ihren Programmen meist klarere inhaltliche Akzente, was dem Bürger eine größere Wahlfreiheit ermöglicht. Dafür werden allerdings zur Regierungsbildung mehr Kompromisse zwischen den Parteien notwendig, über die die Wähler kaum Kontrolle haben; zudem steigt das Risiko, dass reine Klientelparteien als „Zünglein an der Waage“ großen politischen Einfluss gewinnen.

Die vielleicht größte Gefahr eines stark zersplitterten Parlaments aber ist, dass Mehrheiten nur noch durch eine dauerhafte Zusammenarbeit der größten Fraktionen zustande kommen. Auf die Dauer unterhöhlt dies die Demokratie: Wenn strukturell immer dieselben Parteien gemeinsam regieren (müssen), gibt es keine wirksame Opposition und damit für die Bürger bei der Wahl auch keine echten Alternativen mehr. Um dies zu verhindern, haben viele Staaten in ihren Wahlgesetzen eine Sperrklausel etwa in Form einer Drei- oder Fünf-Prozent-Hürde, die Kleinstparteien aus dem Parlament ausschließt und dadurch die Bildung kleiner, stabiler Mehrheiten unter den übrigen politischen Akteuren erleichtert.

Die Zersplitterung des Europäischen Parlaments

Auf EU-Ebene indessen sind die negativen Folgen einer starken Parteienzersplitterung nur allzu gut zu beobachten. Das Problem ist dabei allerdings nicht, das die Mitglieder des Europäischen Parlaments aus 27 unterschiedlichen Staaten kommen: Die meisten von ihnen haben sich längst zu europaweiten Parteien zusammengeschlossen. Und auch die Zahl der sieben Fraktionen, aus denen das Parlament inzwischen besteht, ist zwar recht hoch, aber noch im Rahmen von dem, was man auch aus manchen nationalen Parlamenten kennt.

Wirklich ungewöhnlich aber ist, dass fast vier Prozent der Europaabgeordneten (28 von 754) überhaupt keiner Fraktion angehören. Diese hohe Zahl von Fraktionslosen führt dazu, dass derzeit weder der linksliberale (GUE/NGL, Grüne/EFA, S&D, ALDE) noch der konservative Block (EVP, ECR, EFD) im Europäischen Parlament eine Mehrheit erreichen. Tatsächlich ist außer der „Großen Koalition“ aus EVP und S&D nur noch das liberal-konservative Bündnis aus EVP, ALDE und ECR in der Lage, eine plausible Mehrheit mit weniger als vier Fraktionen zu bilden. In der Praxis fallen die meisten Entscheidungen in großen fraktionenübergreifenden Allianzen – mit all den oben beschriebenen Problemen für die Handlungsfähigkeit des Parlaments und für die öffentliche Debatte.

Der europäische Direktwahlakt

Für ein besseres Funktionieren der europäischen Demokratie wäre es also notwendig, die Zahl der fraktionslosen Abgeordneten reduzieren. Die effektivste Methode dafür wäre eine gesamteuropäische Sperrklausel, die sicherstellt, dass genau diejenigen Parteien ins Europäische Parlament einziehen, die europaweit genügend Sitze gewonnen haben, um eine gemeinsame Fraktion zu bilden. Doch wie so häufig in der Europapolitik sind die realen Verhältnisse etwas komplizierter: Auch wenn Art. 223 AEU-Vertrag grundsätzlich ein einheitliches Europawahlverfahren in Aussicht stellt, ist ein solches bis heute nie verabschiedet worden. Stattdessen setzt der europäische Direktwahlakt nur die Rahmenbedingungen, innerhalb derer jeder Mitgliedstaat ein eigenes nationales Europawahlgesetz erlässt.

Ob ein Mitgliedstaat bei der Europawahl eine Sperrklausel anwenden will oder nicht, ist ihm also weitgehend selbst überlassen. Der Direktwahlakt erlaubt sie ausdrücklich, wobei sie allerdings „landesweit nicht mehr als 5 % der abgegebenen Stimmen betragen darf“. Für sehr viele Länder ist die Frage ohnehin weitgehend irrelevant, da sie im Europäischen Parlament nur so wenig Sitze haben, dass eine Partei mehr als fünf Prozent der Stimmen benötigt, um auch nur einen einzigen zu erringen. (So übertraf etwa die slowenische Rentnerpartei DeSUS bei der Europawahl 2009 mit 7,2 % locker die nationale Vierprozenthürde, erreichte aber dennoch keines der sieben Mandate des Landes.) In Deutschland mit seinen 99 Europaabgeordneten hingegen ist die Sperrklausel durchaus von Bedeutung. 2009 etwa erzielten die Freien Wähler, die Republikaner, die Tierschutz- und die Familienpartei alle zwischen 1 und 1,7 Prozent und hätten ohne die Fünfprozenthürde in § 2 Abs. 7 des deutschen Europawahlgesetzes je ein Mandat gewonnen – sodass das Europaparlament heute wohl noch vier fraktionslose Abgeordnete mehr zählen würde.

Die Sperrklausel im deutschen Europawahlgesetz

All diese Überlegungen kümmerten das Bundesverfassungsgericht allerdings wenig, als es Ende 2011 die deutsche Fünfprozenthürde kippte. Die Karlsruher Richter erklärten damals zwar, Sperrklauseln seien grundsätzlich eine legitime Einschränkung der Wahlgleichheit, sofern sie für eine stabile Regierung und zuverlässige Mehrheitsbildung notwendig seien, argumentierten dann aber recht wild drauflos, dass das für die europäische Ebene nicht zutreffe. Das Urteil gipfelte in der Feststellung, dass man ein handlungsfähiges Europäisches Parlament ohnehin nicht brauche, da die nationalen Regierungen im Ministerrat EU-Rechtsakte nach Art. 294 Abs. 7 AEUV notfalls auch allein treffen können. Die Verachtung gegenüber der europäischen Demokratie, die aus diesen Überlegungen sprach, stieß damals nicht nur in diesem Blog, sondern auch in vielen anderen Medien (sowie in einem geharnischten Sondervotum zweier Verfassungsrichter) auf einige Kritik.

Und auch der Bundestag ließ sich durch das Urteil nicht dauerhaft beeindrucken und nutzte jetzt die Gelegenheit, um rechtzeitig vor der Europawahl 2014 anstelle der alten Fünf- eine neue Drei-Prozent-Hürde zu beschließen. In der Begründung dazu erklärten die Abgeordneten, dass sich in den letzten anderthalb Jahren die Verhältnisse und damit auch die verfassungsrechtliche Bewertung der Sperrklausel geändert hätten. Insbesondere verwiesen sie auf eine Resolution des Europäischen Parlaments von Ende 2012, in der dieses angesichts seiner zusätzlichen Kompetenzen durch den Vertrag von Lissabon die Einführung von nationalen Sperrklauseln fordert, um „verlässliche Mehrheiten im Parlament für die Stabilität der Legislativverfahren der Union und das reibungslose Funktionieren ihrer Exekutive“ sicherzustellen.

Ob das genügt, um das Verfassungsgericht zu überzeugen, wird das kommende Verfahren zeigen. Mehrere Sachverständige, die der Innenausschuss des Bundestags dazu befragte (ja: für das Europawahlgesetz ist im Bundestag tatsächlich der Innenausschuss zuständig!), gingen jedenfalls davon aus, dass die Dreiprozenthürde verfassungsrechtlich durchaus vertretbar sei – trotz gewisser „Risiken“, die nur durch eine Änderung des Grundgesetzes selbst zu lösen wären. Jenseits aller juristischen Finessen jedoch dürfte wohl die Einschätzung von Max Steinbeis im Verfassungsblog zutreffen, dass das Bundesverfassungsgericht selbst womöglich nicht ganz unglücklich ist, wenn es angesichts der massiven öffentlichen Kritik an seinem letzten Urteil nun die Möglichkeit bekommt, seine Rechtsprechung noch einmal „um den ein oder anderen Gedanken zu ‚ergänzen‘“.

Ein gesamteuropäisches Problem

Ein Aspekt jedoch scheint mir in der ganzen deutschen Debatte über die Verfassungsmäßigkeit der Europawahl-Sperrklausel etwas zu kurz zu kommen: nämlich dass es sich eigentlich doch um ein gesamteuropäisches Problem handelt. Die nationale Dreiprozenthürde ist zwar geeignet, um die Zahl der fraktionslosen Abgeordneten etwas zu reduzieren, aber ein zuverlässiges Instrument dafür ist sie nicht. Zum einen kann es passieren, dass eine Partei, die europaweit durchaus Fraktionsstärke erreicht, in einem einzelnen Mitgliedstaat an der Sperrklausel scheitert. Und zum anderen ist es umgekehrt möglich, dass eine Partei auf nationaler Ebene die Sperrklausel überwindet, aber im Europäischen Parlament zuletzt doch nur die Reihe der Fraktionslosen füllt, weil sie in anderen Mitgliedsländern keine Verbündeten hat.

Wenigstens dem ersten dieser beiden Punkte versuchten die Grünen (EGP) im Bundestag mit einem eigenen Ergänzungsantrag zu der Europawahlgesetz-Reform gerecht zu werden, der zuletzt an der Ablehnung von CDU/CSU (EVP), FDP (ALDE) und Linke (EL) scheiterte. Dieser Antrag sah vor, dass alle deutschen Parteien vor der Wahl angeben sollten, ob sie auch einer gesamteuropäischen Partei angehören. Wenn eine europäische Partei dann bei der Wahl in anderen Ländern genügend Mandate erringen würde, um zur Bildung einer Fraktion im Europäischen Parlament berechtigt zu sein, sollte die Dreiprozenthürde auch für ihre deutsche Mitgliedspartei nicht gelten. Wenn also die FDP bei einer künftigen Europawahl nur auf zwei Prozent gekommen, die ALDE jedoch wie bisher in Fraktionsstärke ins Parlament eingezogen wäre, so hätten auch die deutschen Liberalen zwei Abgeordnete stellen können.

Zugehörigkeit zu einer EU-Partei als Bedingung zur Wahlteilnahme?

Auch wenn dieser Vorschlag der Grünen recht bescheiden war (letztlich zielte er ja nur auf eine Ausnahmeregel von der Dreiprozenthürde ab), scheint mir ihr Ansatz, die Sperrklausel an die europäischen statt an die nationalen Parteien zu koppeln, in die richtige Richtung zu weisen. Konsequenter allerdings wäre es, bei den Europawahlen gleich ganz die europäischen Parteien zu den zentralen Akteuren zu machen: Wie wäre es denn, wenn man bei Europawahlen nur noch Organisationen zulassen würde, die als europäische Parteien anerkannt sind – analog zu der Regelung bei den deutschen Bundestagswahlen, wo ebenfalls nur anerkannte deutsche Parteien Listen aufstellen dürfen?

Als erster Schritt ließe sich dies auf nationaler Ebene schon im deutschen Europawahlgesetz umsetzen; langfristig könnte man es auch europaweit im Direktwahlakt verankern. Im Ergebnis würde es nicht nur die Zahl der fraktionslosen Abgeordneten schlagartig verringern und die gesamteuropäischen Parteien stärken, sondern auch nationale Sperrklauseln weitgehend überflüssig machen. Falls Karlsruhe also auch das neue Europawahlgesetz für verfassungswidrig erklärt: Hier wäre ein Plan B.

Bild: © European Union 2013 - European Parliament [CC-BY-NC-ND-2.0], via Flickr.

Dienstag, 11. Juni 2013

Die europäische Arbeitslosenversicherung: Damit die Währungsunion zum Stehaufmännchen wird

Die Funktionsweise der europäischen Arbeitslosenversicherung lässt sich mit einer einfachen Grafik verdeutlichen.
Wenn man ein Stehaufmännchen von der Seite anstößt, dann verliert es kurzzeitig die Balance. Doch auch wenn es schwankt, kann es nicht umkippen: Durch ein eingebautes Gewicht liegt sein Schwerpunkt so tief, dass es sich stets mithilfe seiner eigenen Schwerkraft wieder aufrichtet. Dieses eingebaute Gewicht wirkt für das Stehaufmännchen also als ein automatischer Stabilisator, durch das es niemals dauerhaft aus dem Gleichgewicht gerät.

Über die Frage, ob und wann es ökonomisch sinnvoll ist, eine gemeinsame Währung zu haben, gibt es eine Unmenge an wirtschaftswissenschaftlicher Forschung. Als wichtigster Vorteil gilt in der Theorie optimaler Währungsräume, dass durch ein einheitliches Zahlungsmittel die Umtauschkosten entfallen und Geschäfte besser planbar werden. Hauptnachteil einer Währungsunion ist hingegen ihre Anfälligkeit für sogenannte „asymmetrische Schocks“: Situationen, in denen die Wirtschaft in einzelnen Regionen der Währungsunion in eine Krise gerät, während sie in anderen weiter boomt. Die Gründe dafür können ganz unterschiedlicher Art sein: Zum Beispiel kann eine Industriebranche zusammenbrechen, die nur in einem Land beheimatet ist, oder ein politisches Ereignis kann sich auf ein Gebiet stärker auswirken als auf ein anderes. Die Folgen sind immer gravierend: Durch den asymmetrischen Schock kommt es zu einer Kapitalflucht von den Krisen- in die Boomregionen, die in einer Währungsunion nicht durch Wechselkursanpassungen ausgeglichen werden kann. Dies führt zu einer selbstverstärkenden Dynamik. Die Krisenländer stürzen noch tiefer in die Rezession, in den Boomländern hingegen beginnt die Wirtschaft heiß zu laufen und Blasen zu bilden. Gleichzeitig versagen in einer solchen Situation die geldpolitischen Instrumente der Zentralbank. Senkt sie die Zinsen, heizt sie in den Boomregionen weiter die Inflation an; erhöht sie die Zinsen, würgt sie in den Krisenländern die Konjunktur vollends ab. Geht sie den Mittelweg, richtet sie vielleicht auf beiden Seiten Schaden an.

Automatische Stabilisatoren

Ob eine Währungsunion funktionieren kann, hängt deshalb davon ab, wie gut sie asymmetrische Schocks auffangen kann, das heißt: ob sie Mechanismen besitzt, um die Konjunkturentwicklung ihrer einzelnen Regionen aneinander anzugleichen. Innerhalb von Nationalstaaten ist der wichtigste dieser Mechanismen das gemeinsame Steuer- und Sozialsystem. Wenn bei einem asymmetrischen Schock nämlich die Arbeitslosigkeit in der Krisenregion steigt, so bezahlen die Menschen dort weniger Einkommensteuern, während sie gleichzeitig mehr Geld aus den Sozialkassen empfangen. Umgekehrt wächst in den Boomregionen mit hoher Beschäftigung das Steueraufkommen, während die Sozialausgaben zurückgehen. Über den gemeinsamen Haushalt kommt es deshalb zu einem Finanztransfer von den Boom- zu den Krisenregionen. Und dieser wiederum führt dazu, dass in den Krisenregionen die Konjunktur zulegt und zugleich in den Boomländern das Entstehen von Investitionsblasen verhindert wird.

Letztlich funktionieren die Transfers im Steuer- und Sozialsystem deshalb wie das Gewicht im Stehaufmännchen: Wenn ein Schock die Wirtschaft ins Schwanken kommen lässt, schaffen sie von selbst ein Gegengewicht, das die konjunkturelle Entwicklung wieder in die Balance zurückbringt. Ihr entscheidender Vorteil ist dabei, dass sie zuverlässig nach im Voraus festgesetzten Regeln und ohne die Notwendigkeit weiterer politischer Entscheidungen eintreten. Von Ökonomen werden Steuern und Sozialausgaben deshalb auch als automatische Stabilisatoren bezeichnet.

Auf europäischer Ebene fehlen solche automatischen Stabilisatoren bislang: Der Haushalt der EU ist zu klein und die darin vorgesehenen Transfermechanismen (etwa die Struktur- und Regionalfonds) sind zu schwerfällig, als dass sie einen kurzfristigen Konjunkturausgleich ermöglichen könnten. Nicht zufällig hat sich die europäische Währungsunion deshalb wiederholt als besonders anfällig für asymmetrische Schocks erwiesen: Anfang der 2000er Jahre etwa steckte Deutschland in einem wirtschaftlichen Tief, während im boomenden Südeuropa große Immobilienblasen entstanden. Umgekehrt führte die Eurokrise seit 2008 zu einem massiven Wirtschaftseinbruch am Mittelmeer, während die nordeuropäischen Länder kaum davon betroffen sind. Unabhängig davon, worin die Ursachen für diese Rezessionen im Einzelnen lagen, fielen sie alle schwerer aus als notwendig, da sich die Gegensätze innerhalb der Eurozone ohne einen automatischen Stabilisator selbst verstärkten. Zugleich legte die Blasenbildung in den Boomstaaten bereits den Keim für die nächste asymmetrische Krise.

Wie die EU-Arbeitslosenversicherung wirkt

Eine Lösung für dieses Problem bietet eine europäische Arbeitslosenversicherung (EALV), die sich aus Lohnnebenkosten finanzieren und die derzeit bestehenden nationalen Systeme für kurzfristige Arbeitslosigkeit teilweise ersetzen könnte. Denkbar ist hierfür etwa ein Modell, bei dem alle sozialversicherungspflichtig Beschäftigten zwei Prozent ihres Gehalts in die europäische Versicherung einbezahlen und dafür im Fall der Arbeitslosigkeit für zwölf Monate Anspruch auf 50 Prozent ihres letzten Gehalts haben. Darüber hinausgehende Leistungen wären weiterhin allein Sache der einzelnen Mitgliedstaaten und ihrer nationalen Versicherungssysteme.

Für den einzelnen Arbeitslosen würde sich durch diese Maßnahme erst einmal nicht viel ändern: In praktisch allen EU-Mitgliedstaaten liegen die nationalen Versicherungsleistungen heute höher als die, die die EALV bieten würde. Die Auswirkungen auf die Konjunktur in der Eurozone aber wären enorm, denn so wie heute schon in den innerstaatlichen Sozialsystemen gäbe es künftig auch europaweit automatische Transfers von Regionen mit hohem Beschäftigungsgrad zu Regionen mit hoher Arbeitslosigkeit. Bei einem asymmetrischen Schock würde die EALV so die Nachfrage in den Krisenländern stützen, Blasen in den Boomstaaten verhindern und insgesamt bewirken, dass schwere Wirtschaftskrisen seltener vorkämen und leichter bekämpft werden könnten als heute.

Gleichzeitig würde die Beschränkung der Leistungen auf zwölf Monate sicherstellen, dass die EALV wirklich nur kurzfristige, konjunkturell bedingte Arbeitslosigkeit finanziert. Die automatischen Transfers würden deshalb auch nicht zu einer dauerhaften Umverteilung zwischen den Mitgliedstaaten führen. Über den vollen Konjunkturzyklus hinweg wäre die fiskalische Nettobilanz für jeden Mitgliedstaat ungefähr ausgeglichen. Auch die wirtschaftsstärksten Mitgliedstaaten würden also in einer Krise ebenso sehr von den Leistungen der EALV profitieren, wie sie im Boom darin einzahlen – die Stabilisierung der Währungsunion gäbe es gewissermaßen zum Nulltarif obendrauf.

Die heutige Eurozone gleicht einem Stehaufmännchen, dessen Statik beim Basteln falsch berechnet wurde. Solange man nicht dagegen stößt, sieht sie hübsch aus, doch bei jeder Krise droht sie umzufallen und womöglich ganz zu zerbrechen. Wenn wir also noch länger unsere Freude an ihr haben wollen, dann müssen wir ihr endlich die automatischen Stabilisatoren verpassen, die sie braucht, um sich im Gleichgewicht zu halten.

PS

Dieser Artikel erschien ursprünglich auf treffpunkteuropa.de, dem Onlinemagazin der Jungen Europäischen Föderalisten Deutschland (JEF). Anlass dafür war ein Beschluss des JEF-Bundesausschuss, in dem sich dieser für die Einrichtung einer europäischen Arbeitslosenversicherung ausgesprochen hat.

Bild: By User:DMY (User:DMY) [GFDL or CC-BY-SA-3.0], via Wikimedia Commons.

Mittwoch, 5. Juni 2013

Länderspezifische Empfehlungen, oder: Wie mache ich mich unbeliebt?

François Hollande (PS/SPE) kämpft gegen Brüsseler Diktate. Und auch sonst haben sich die länderspezifischen Empfehlungen bislang eher nicht als Publikumserfolg erwiesen.
Als am vergangenen Mittwoch die Europäische Kommission ihre neuesten „länderspezifischen Empfehlungen“ für die Wirtschafts- und Steuerpolitik der Mitgliedstaaten vorlegte, reagierte der deutsche Finanzminister Wolfgang Schäuble (CDU/EVP) spontan mit genervter Verachtung. Die an Deutschland gerichteten Forderungen (Wortlaut) – unter anderem Ehegattensplitting und Betreuungsgeld abzuschaffen, Minijobs in unbefristete Stellen umzuwandeln, Löhne zu erhöhen, Steuern für Geringverdiener zu senken und die Bildungsausgaben zu steigern – seien „süß, aber mehr als süß dann auch nicht“. Am Nachmittag desselben Tages hatte sich der Minister indessen ein besseres Argument zugelegt: Statt die Forderungen der Kommission zurückzuweisen, ignorierte er sie nun einfach und ließ wissen, die länderspezifischen Empfehlungen bestätigten „wie auch im letzten Jahr den wirtschafts- und finanzpolitischen Kurs der Bundesregierung“.

Offener fiel die Kritik an den länderspezifischen Empfehlungen in Frankreich aus. Dort war es Staatspräsident François Hollande (PS/SPE) selbst, der gegen die Forderungen aus Brüssel (unter anderem niedrigere Arbeitskosten und eine Rentenreform) aufbegehrte: Die Kommission „hat uns nicht zu diktieren, was wir zu machen haben“, erklärte er und legte später noch nach, Frankreich akzeptiere zwar die Notwendigkeit von Haushaltsdisziplin, die Ausgestaltung der Reformen müsse aber eine nationale Angelegenheit bleiben, „sonst gäbe es keine Souveränität“.

Die auffälligste Reaktion auf die Brüsseler Wirtschaftspläne aber waren die Demonstrationen am vergangenen Samstag, die zeitgleich in achtzig europäischen Städten stattfanden – vor allem in Portugal und Spanien, obwohl in deutschen Medien eher diejenige in Frankfurt am Main für Aufregung sorgte. Diese Umzüge richteten sich zwar nicht nur gegen die Europäische Kommission, sondern allgemein gegen die Wirtschaftspolitik der „Troika“, an der auch die Europäische Zentralbank und der Internationale Währungsfonds beteiligt sind. Dennoch dürfte die Terminwahl nicht zufällig auf das Wochenende nach Veröffentlichung der Kommissionsvorschläge gefallen sein. Wie es aussieht, gibt es derzeit kaum ein Instrument, mit dem sich die EU in allen Mitgliedstaaten so konsequent unbeliebt macht wie mit den länderspezifischen Empfehlungen.

Der Sinn des europäischen Semesters

Dabei war die Einführung der Empfehlungen vor zwei Jahren noch als großer Erfolg im Kampf gegen die Eurokrise betrachtet worden. Sie sind ein Kernbestandteil des „Europäischen Semesters“, das seit 2011 die nationale Haushaltsdisziplin sicherstellen soll: Statt dass übermäßige Budgetdefizite erst im Nachhinein festgestellt und (vielleicht) sanktioniert werden, müssen die Mitgliedstaaten nun ihre nationalen Haushaltspläne sowie ihre wichtigsten wirtschaftspolitischen Vorhaben für das nächste Jahr bereits im April in Brüssel vorlegen. Dort werden sie von der Kommission ausgewertet, die dann zu jedem Land ein Gutachten veröffentlicht, eben die länderspezifischen Empfehlungen. Ende Juni oder Anfang Juli werden diese dann offiziell vom Ministerrat verabschiedet und sollen anschließend von den nationalen Parlamenten bei ihrer Budgetplanung berücksichtigt werden.

Das Europäische Semester dient allerdings nicht nur zur Sicherstellung der Haushaltsdisziplin, sondern auch zur Verbesserung der wirtschaftspolitischen Koordinierung, um die heterogenen nationalen Wirtschaftspolitiken zu einer gesamteuropäischen Strategie zusammenzufügen. Wie wichtig dies ist, wurde erst jüngst von Wolfgang Münchau in der Financial Times hervorgehoben: Der europäische Binnenmarkt verhält sich ökonomisch längst nicht mehr wie viele kleine, sondern wie eine einheitliche große Volkswirtschaft; und insbesondere die Staaten der Eurozone, die keine eigene nationale Geldpolitik mehr betreiben können, sind deshalb in ihren Maßnahmen aufeinander angewiesen.

Dies zeigt sich etwa in der antizyklischen Fiskalpolitik: Üblicherweise würde man einem Staat empfehlen, in einer Rezession die Ausgaben zu steigern und die Nachfrage zu stimulieren, im Boom hingegen die Steuern zu erhöhen und öffentliche Schulden abzubauen. In der Eurozone jedoch haben Krisenländer oft zu wenig Kreditspielraum für nationale Nachfrageprogramme – und wenn dann, wie in den letzten Jahren, auch noch die ökonomisch besser dastehenden Länder beginnen, ihre eigenen Haushalte zu konsolidieren, würgt das die Konjunktur in der gesamten Union ab. Um sich nicht gegenseitig zu schaden, müssen die Mitgliedstaaten ihre Entscheidungen deshalb nicht nur an der nationalen Wirtschaftslage, sondern an einer gemeinsamen EU-weiten Strategie ausrichten. Und genau das soll durch die länderspezifischen Empfehlungen sichergestellt werden.

Souveränität der nationalen Parlamente

Zugleich allerdings ist die Wirtschaftspolitik natürlich immer ein sehr umstrittenes Feld. Wie viel Austerität und wie viel Wachstumsförderung, wie viel Sparen und wie hohe Schulden in einer bestimmten Situation sinnvoll sind, ist nicht nur eine rein technische Frage. Vielmehr wird dabei so viel Geld umverteilt, dass eine gute demokratische Legitimation unabdingbar ist. Nicht zufällig gilt das Budgetrecht deshalb als ein Kernbereich der Parlamente und ist als solche in den meisten Mitgliedstaaten auch verfassungsrechtlich besonders abgesichert – in Deutschland etwa durch das Lissabon-Urteil des Bundesverfassungsgerichts, in dem „die Festlegung über Art und Höhe der den Bürger treffenden Abgaben“ sowie über „wesentliche Ausgaben des Staates“ als unantastbare Kompetenz des Deutschen Bundestags festgeschrieben wurden.

Bei der Ausgestaltung des Europäischen Semesters standen die EU-Mitgliedstaaten vor zwei Jahren deshalb vor dem Problem, dass in der Wirtschaftspolitik einerseits eine gesamteuropäische Strategie nötig ist, andererseits die Verantwortung dafür aus verfassungsrechtlichen Gründen bei den nationalen Parlamenten liegen soll. Am Ende kam man deshalb auf die Lösung, die länderspezifischen Empfehlungen nicht-bindend zu machen: Die EU gibt ihren Mitgliedern zwar Handlungsvorschläge, kann sie aber (solange ein Staat nicht gegen die harten Defizitkriterien des Stabilitätspakts verstößt) nicht dazu verpflichten, diese auch einzuhalten. Was bleibt, ist informeller Druck auf die „souveränen“ Parlamente – in der Hoffnung, dass diese die Empfehlungen der Kommission bereitwillig aufgreifen und dadurch in ihren nationalen Öffentlichkeiten legitimieren. Kann das gut gehen? Natürlich nicht.

Nationale Regierungen übernehmen die Deutungshoheit

Tatsächlich lässt sich an der öffentlichen Debatte der letzten Tage beobachten, wie aufgrund der Letztverantwortung der nationalen Parlamente die länderspezifischen Empfehlungen nicht als Teil einer gesamteuropäischen Strategie, sondern als Fragen der nationalen Wirtschaftspolitik wahrgenommen werden. Viele Medien griffen auf die Metapher der „Zeugnisausgabe“ zurück – ein Bild, das der Kommission nur eine urteilende und bewertende Rolle zuschreibt, während das Handeln und Entscheiden weiterhin Sache der nationalen Regierungen und Parlamenten ist. Und da handelnde Akteure für die Medien immer interessanter sind als nur urteilende, ist es kaum verwunderlich, dass die nationalen Regierungen rasch auch die Deutungshoheit über die Vorschläge der Kommission übernahmen.

Zugleich aber haben die nationalen Regierungen in der Regel nur wenig Interesse daran, die den Empfehlungen zugrunde liegende gesamteuropäische Logik einfach in ihre nationalen Öffentlichkeiten weiterzutragen. Schließlich verlangt die Kommission von ihnen teils gravierende Reformen, zu denen sie nicht ohne Weiteres gewillt sind. Betreuungsgeld oder Ehegattensplitting etwa sind bekanntermaßen heilige Kühe für die deutschen Christsozialen, und die Arbeitsmarktreform ein rotes Tuch für Teile der französischen Sozialisten. Mehr noch: Die Regierungen sind ja auf nationaler Ebene gerade dafür gewählt worden, dass sie ihr Parteiprogramm umsetzen – sie würden also ihre eigene Akzeptanz in der Bevölkerung aufs Spiel setzen, wenn sie der Kommission allzu leicht nachgeben würden. Stattdessen ist es für sie politisch durchaus rational, die Forderungen aus Brüssel in der Öffentlichkeit zu delegitimieren, indem sie ihnen entweder (wie Schäuble) die Relevanz absprechen oder sie (wie Hollande) als Angriff auf die nationale Souveränität zurückweisen.

Buhmann-Spiel

Der Kommission hingegen fällt es viel schwerer, sich in den nationalen Öffentlichkeiten mit ihren eigenen Argumenten Gehör zu verschaffen. Am ehesten kann sie dort auf die Unterstützung der Regierungen anderer Mitgliedstaaten zählen: So ließen es sich verschiedene deutsche CDU-Abgeordnete nicht nehmen, dem Franzosen Hollande einen Verstoß gegen „Geist und Buchstaben europäischer Vereinbarungen“ sowie ein „Rütteln an den Grundfesten der EU“ vorzuwerfen. Umgekehrt setzt sich beispielsweise die belgische Regierung bereits seit längerem dafür ein, dass Deutschland endlich die Forderung der Kommission nach höheren Löhnen und weniger Minijobs umsetzt.

All das aber wird in den nationalen Öffentlichkeiten eher als Einmischung von außen wahrgenommen und führt meist weniger zu einem Sinneswandel als zu einer Solidarisierung der Bevölkerung mit ihrer Regierung. Das wiederum bietet den Politikern der Mitgliedstaaten eine Bühne, um sich als Verteidiger der nationalen Interessen und Souveränitätsansprüche aufzuspielen – und zuletzt landen wir wieder einmal bei dem klassischen Buhmann-Spiel, bei dem die Europäische Union in der Öffentlichkeit für alle wirtschaftspolitischen Unannehmlichkeiten herhalten muss, während sich die nationalen Regierungen alle Wohltaten und Erfolge selbst anheften.

Der Fehler liegt im System

Am Ende bleiben die länderspezifischen Empfehlungen also nicht nur weitgehend erfolglos (nach einer Zusammenstellung des Europäischen Parlaments haben die Mitgliedstaaten im vergangenen Jahr lediglich 17 von über 140 Brüsseler Reformvorschlägen tatsächlich umgesetzt), sondern wirken überdies wie ein enormer Delegitimierungsapparat, um die EU in der Öffentlichkeit ihrer Mitgliedstaaten unbeliebt zu machen. Doch es wäre zu kurz gedacht, wenn man sich nun nur über einzelne populistische Regierungspolitiker ereifern oder von den Medien eine andere Art der Berichterstattung verlangen würde. Der Fehler liegt vielmehr im System: Man kann von nationalen Politikern, die nur einer nationalen Wählerschaft gegenüber verantwortlich sind, schlicht nicht erwarten, dass sie in ihrer nationalen Öffentlichkeit für gesamteuropäische Belange einstehen. Natürlich kommt es vor, dass sie es aus Überzeugung dennoch tun – aber darauf allein kann man nicht bauen, solange es an strukturellen Anreizen fehlt.

Der Versuch, der europäischen Politik dadurch soziale Akzeptanz zu verschaffen, dass man die Letztverantwortung bei den nationalen Parlamenten belässt, ist deshalb zum Scheitern verurteilt. Mehr Erfolg verspricht hingegen der genau umgekehrte Weg: Wenn man den Einfluss der nationalen Akteure weiter reduziert und der EU allein die Verantwortung für die Planung und Umsetzung einer gesamteuropäischen Wirtschaftsstrategie überträgt, dann wird sich auch die öffentliche Debatte darüber verändern. Der Adressat der politischen Auseinandersetzung wären dann nicht mehr die nationalen Regierungen, sondern die Europäische Kommission, die natürlich dem demokratisch gewählten Europäischen Parlament verantwortlich sein müsste. Gewiss, verfassungsrechtlich wäre eine solche Komplett-Europäisierung der Wirtschaftspolitik ein großer Schritt. Am Ende aber würde sie die gesellschaftliche Akzeptanz der Europapolitik steigern – weil wir endlich beginnen würden, in der Öffentlichkeit über die gemeinsame europäische Strategie zu diskutieren, statt nur unsere nationalen Interessen gegen die Einmischungen aus Brüssel zu verteidigen und unseren Nachbarländern mangelndes europäisches Engagement vorzuwerfen.

Bild: By Selbymay (Own work) [CC-BY-SA-3.0], via Wikimedia Commons.