Länderspezifische Empfehlungen, oder: Wie mache ich mich unbeliebt?

François Hollande (PS/SPE) kämpft gegen Brüsseler Diktate. Und auch sonst haben sich die länderspezifischen Empfehlungen bislang eher nicht als Publikumserfolg erwiesen.

Als am vergangenen Mittwoch die Europäische Kommission ihre neuesten „länderspezifischen Empfehlungen“ für die Wirtschafts- und Steuerpolitik der Mitgliedstaaten vorlegte, reagierte der deutsche Finanzminister Wolfgang Schäuble (CDU/EVP) spontan mit genervter Verachtung. Die an Deutschland gerichteten Forderungen (Wortlaut) – unter anderem Ehegattensplitting und Betreuungsgeld abzuschaffen, Minijobs in unbefristete Stellen umzuwandeln, Löhne zu erhöhen, Steuern für Geringverdiener zu senken und die Bildungsausgaben zu steigern – seien „süß, aber mehr als süß dann auch nicht“. Am Nachmittag desselben Tages hatte sich der Minister indessen ein besseres Argument zugelegt: Statt die Forderungen der Kommission zurückzuweisen, ignorierte er sie nun einfach und ließ wissen, die länderspezifischen Empfehlungen bestätigten „wie auch im letzten Jahr den wirtschafts- und finanzpolitischen Kurs der Bundesregierung“.

Offener fiel die Kritik an den länderspezifischen Empfehlungen in Frankreich aus. Dort war es Staatspräsident François Hollande (PS/SPE) selbst, der gegen die Forderungen aus Brüssel (unter anderem niedrigere Arbeitskosten und eine Rentenreform) aufbegehrte: Die Kommission „hat uns nicht zu diktieren, was wir zu machen haben“, erklärte er und legte später noch nach, Frankreich akzeptiere zwar die Notwendigkeit von Haushaltsdisziplin, die Ausgestaltung der Reformen müsse aber eine nationale Angelegenheit bleiben, „sonst gäbe es keine Souveränität“.

Die auffälligste Reaktion auf die Brüsseler Wirtschaftspläne aber waren die Demonstrationen am vergangenen Samstag, die zeitgleich in achtzig europäischen Städten stattfanden – vor allem in Portugal und Spanien, obwohl in deutschen Medien eher diejenige in Frankfurt am Main für Aufregung sorgte. Diese Umzüge richteten sich zwar nicht nur gegen die Europäische Kommission, sondern allgemein gegen die Wirtschaftspolitik der „Troika“, an der auch die Europäische Zentralbank und der Internationale Währungsfonds beteiligt sind. Dennoch dürfte die Terminwahl nicht zufällig auf das Wochenende nach Veröffentlichung der Kommissionsvorschläge gefallen sein. Wie es aussieht, gibt es derzeit kaum ein Instrument, mit dem sich die EU in allen Mitgliedstaaten so konsequent unbeliebt macht wie mit den länderspezifischen Empfehlungen.

Der Sinn des europäischen Semesters

Dabei war die Einführung der Empfehlungen vor zwei Jahren noch als großer Erfolg im Kampf gegen die Eurokrise betrachtet worden. Sie sind ein Kernbestandteil des „Europäischen Semesters“, das seit 2011 die nationale Haushaltsdisziplin sicherstellen soll: Statt dass übermäßige Budgetdefizite erst im Nachhinein festgestellt und (vielleicht) sanktioniert werden, müssen die Mitgliedstaaten nun ihre nationalen Haushaltspläne sowie ihre wichtigsten wirtschaftspolitischen Vorhaben für das nächste Jahr bereits im April in Brüssel vorlegen. Dort werden sie von der Kommission ausgewertet, die dann zu jedem Land ein Gutachten veröffentlicht, eben die länderspezifischen Empfehlungen. Ende Juni oder Anfang Juli werden diese dann offiziell vom Ministerrat verabschiedet und sollen anschließend von den nationalen Parlamenten bei ihrer Budgetplanung berücksichtigt werden.

Das Europäische Semester dient allerdings nicht nur zur Sicherstellung der Haushaltsdisziplin, sondern auch zur Verbesserung der wirtschaftspolitischen Koordinierung, um die heterogenen nationalen Wirtschaftspolitiken zu einer gesamteuropäischen Strategie zusammenzufügen. Wie wichtig dies ist, wurde erst jüngst von Wolfgang Münchau in der Financial Times hervorgehoben: Der europäische Binnenmarkt verhält sich ökonomisch längst nicht mehr wie viele kleine, sondern wie eine einheitliche große Volkswirtschaft; und insbesondere die Staaten der Eurozone, die keine eigene nationale Geldpolitik mehr betreiben können, sind deshalb in ihren Maßnahmen aufeinander angewiesen.

Dies zeigt sich etwa in der antizyklischen Fiskalpolitik: Üblicherweise würde man einem Staat empfehlen, in einer Rezession die Ausgaben zu steigern und die Nachfrage zu stimulieren, im Boom hingegen die Steuern zu erhöhen und öffentliche Schulden abzubauen. In der Eurozone jedoch haben Krisenländer oft zu wenig Kreditspielraum für nationale Nachfrageprogramme – und wenn dann, wie in den letzten Jahren, auch noch die ökonomisch besser dastehenden Länder beginnen, ihre eigenen Haushalte zu konsolidieren, würgt das die Konjunktur in der gesamten Union ab. Um sich nicht gegenseitig zu schaden, müssen die Mitgliedstaaten ihre Entscheidungen deshalb nicht nur an der nationalen Wirtschaftslage, sondern an einer gemeinsamen EU-weiten Strategie ausrichten. Und genau das soll durch die länderspezifischen Empfehlungen sichergestellt werden.

Souveränität der nationalen Parlamente

Zugleich allerdings ist die Wirtschaftspolitik natürlich immer ein sehr umstrittenes Feld. Wie viel Austerität und wie viel Wachstumsförderung, wie viel Sparen und wie hohe Schulden in einer bestimmten Situation sinnvoll sind, ist nicht nur eine rein technische Frage. Vielmehr wird dabei so viel Geld umverteilt, dass eine gute demokratische Legitimation unabdingbar ist. Nicht zufällig gilt das Budgetrecht deshalb als ein Kernbereich der Parlamente und ist als solche in den meisten Mitgliedstaaten auch verfassungsrechtlich besonders abgesichert – in Deutschland etwa durch das Lissabon-Urteil des Bundesverfassungsgerichts, in dem „die Festlegung über Art und Höhe der den Bürger treffenden Abgaben“ sowie über „wesentliche Ausgaben des Staates“ als unantastbare Kompetenz des Deutschen Bundestags festgeschrieben wurden.

Bei der Ausgestaltung des Europäischen Semesters standen die EU-Mitgliedstaaten vor zwei Jahren deshalb vor dem Problem, dass in der Wirtschaftspolitik einerseits eine gesamteuropäische Strategie nötig ist, andererseits die Verantwortung dafür aus verfassungsrechtlichen Gründen bei den nationalen Parlamenten liegen soll. Am Ende kam man deshalb auf die Lösung, die länderspezifischen Empfehlungen nicht-bindend zu machen: Die EU gibt ihren Mitgliedern zwar Handlungsvorschläge, kann sie aber (solange ein Staat nicht gegen die harten Defizitkriterien des Stabilitätspakts verstößt) nicht dazu verpflichten, diese auch einzuhalten. Was bleibt, ist informeller Druck auf die „souveränen“ Parlamente – in der Hoffnung, dass diese die Empfehlungen der Kommission bereitwillig aufgreifen und dadurch in ihren nationalen Öffentlichkeiten legitimieren. Kann das gut gehen? Natürlich nicht.

Nationale Regierungen übernehmen die Deutungshoheit

Tatsächlich lässt sich an der öffentlichen Debatte der letzten Tage beobachten, wie aufgrund der Letztverantwortung der nationalen Parlamente die länderspezifischen Empfehlungen nicht als Teil einer gesamteuropäischen Strategie, sondern als Fragen der nationalen Wirtschaftspolitik wahrgenommen werden. Viele Medien griffen auf die Metapher der „Zeugnisausgabe“ zurück – ein Bild, das der Kommission nur eine urteilende und bewertende Rolle zuschreibt, während das Handeln und Entscheiden weiterhin Sache der nationalen Regierungen und Parlamenten ist. Und da handelnde Akteure für die Medien immer interessanter sind als nur urteilende, ist es kaum verwunderlich, dass die nationalen Regierungen rasch auch die Deutungshoheit über die Vorschläge der Kommission übernahmen.

Zugleich aber haben die nationalen Regierungen in der Regel nur wenig Interesse daran, die den Empfehlungen zugrunde liegende gesamteuropäische Logik einfach in ihre nationalen Öffentlichkeiten weiterzutragen. Schließlich verlangt die Kommission von ihnen teils gravierende Reformen, zu denen sie nicht ohne Weiteres gewillt sind. Betreuungsgeld oder Ehegattensplitting etwa sind bekanntermaßen heilige Kühe für die deutschen Christsozialen, und die Arbeitsmarktreform ein rotes Tuch für Teile der französischen Sozialisten. Mehr noch: Die Regierungen sind ja auf nationaler Ebene gerade dafür gewählt worden, dass sie ihr Parteiprogramm umsetzen – sie würden also ihre eigene Akzeptanz in der Bevölkerung aufs Spiel setzen, wenn sie der Kommission allzu leicht nachgeben würden. Stattdessen ist es für sie politisch durchaus rational, die Forderungen aus Brüssel in der Öffentlichkeit zu delegitimieren, indem sie ihnen entweder (wie Schäuble) die Relevanz absprechen oder sie (wie Hollande) als Angriff auf die nationale Souveränität zurückweisen.

Buhmann-Spiel

Der Kommission hingegen fällt es viel schwerer, sich in den nationalen Öffentlichkeiten mit ihren eigenen Argumenten Gehör zu verschaffen. Am ehesten kann sie dort auf die Unterstützung der Regierungen anderer Mitgliedstaaten zählen: So ließen es sich verschiedene deutsche CDU-Abgeordnete nicht nehmen, dem Franzosen Hollande einen Verstoß gegen „Geist und Buchstaben europäischer Vereinbarungen“ sowie ein „Rütteln an den Grundfesten der EU“ vorzuwerfen. Umgekehrt setzt sich beispielsweise die belgische Regierung bereits seit längerem dafür ein, dass Deutschland endlich die Forderung der Kommission nach höheren Löhnen und weniger Minijobs umsetzt.

All das aber wird in den nationalen Öffentlichkeiten eher als Einmischung von außen wahrgenommen und führt meist weniger zu einem Sinneswandel als zu einer Solidarisierung der Bevölkerung mit ihrer Regierung. Das wiederum bietet den Politikern der Mitgliedstaaten eine Bühne, um sich als Verteidiger der nationalen Interessen und Souveränitätsansprüche aufzuspielen – und zuletzt landen wir wieder einmal bei dem klassischen Buhmann-Spiel, bei dem die Europäische Union in der Öffentlichkeit für alle wirtschaftspolitischen Unannehmlichkeiten herhalten muss, während sich die nationalen Regierungen alle Wohltaten und Erfolge selbst anheften.

Der Fehler liegt im System

Am Ende bleiben die länderspezifischen Empfehlungen also nicht nur weitgehend erfolglos (nach einer Zusammenstellung des Europäischen Parlaments haben die Mitgliedstaaten im vergangenen Jahr lediglich 17 von über 140 Brüsseler Reformvorschlägen tatsächlich umgesetzt), sondern wirken überdies wie ein enormer Delegitimierungsapparat, um die EU in der Öffentlichkeit ihrer Mitgliedstaaten unbeliebt zu machen. Doch es wäre zu kurz gedacht, wenn man sich nun nur über einzelne populistische Regierungspolitiker ereifern oder von den Medien eine andere Art der Berichterstattung verlangen würde. Der Fehler liegt vielmehr im System: Man kann von nationalen Politikern, die nur einer nationalen Wählerschaft gegenüber verantwortlich sind, schlicht nicht erwarten, dass sie in ihrer nationalen Öffentlichkeit für gesamteuropäische Belange einstehen. Natürlich kommt es vor, dass sie es aus Überzeugung dennoch tun – aber darauf allein kann man nicht bauen, solange es an strukturellen Anreizen fehlt.

Der Versuch, der europäischen Politik dadurch soziale Akzeptanz zu verschaffen, dass man die Letztverantwortung bei den nationalen Parlamenten belässt, ist deshalb zum Scheitern verurteilt. Mehr Erfolg verspricht hingegen der genau umgekehrte Weg: Wenn man den Einfluss der nationalen Akteure weiter reduziert und der EU allein die Verantwortung für die Planung und Umsetzung einer gesamteuropäischen Wirtschaftsstrategie überträgt, dann wird sich auch die öffentliche Debatte darüber verändern. Der Adressat der politischen Auseinandersetzung wären dann nicht mehr die nationalen Regierungen, sondern die Europäische Kommission, die natürlich dem demokratisch gewählten Europäischen Parlament verantwortlich sein müsste. Gewiss, verfassungsrechtlich wäre eine solche Komplett-Europäisierung der Wirtschaftspolitik ein großer Schritt. Am Ende aber würde sie die gesellschaftliche Akzeptanz der Europapolitik steigern – weil wir endlich beginnen würden, in der Öffentlichkeit über die gemeinsame europäische Strategie zu diskutieren, statt nur unsere nationalen Interessen gegen die Einmischungen aus Brüssel zu verteidigen und unseren Nachbarländern mangelndes europäisches Engagement vorzuwerfen.

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