Samstag, 3. August 2013

Die Bundestagswahl und Europa (3): Eurobonds, Schuldentilgungsfonds, Staateninsolvenz

Bei der Bundestagswahl im kommenden September wählen die Deutschen nicht nur ihre nationalen Abgeordneten, sondern auch ihre Vertreter in den intergouvernementalen EU-Organen. Welche Alternativen stehen dabei zur Auswahl? In einer Sommerserie vergleicht dieses Blog die europapolitischen Vorschläge in den Wahlprogrammen der Bundestagsparteien – CDU/CSU (EVP), SPD (SPE), FDP (ALDE), Grüne (EGP) und Linke (EL). Heute: Vergemeinschaftung von Staatsanleihen. (Zum Anfang der Serie.)

Die große Frage der Eurokrise

Würden Eurobonds das Füllhorn wieder zum Fließen bringen?
Es ist die große Frage der Eurokrise: Was tun, wenn Länder sich nicht mehr selbst finanzieren können, weil die Anleger auf dem Finanzmarkt einen unmittelbaren Staatsbankrott befürchten? Als vor über zwanzig Jahren im Vertrag von Maastricht die rechtlichen Grundlagen für die europäische Währungsunion gelegt wurden, setzte man noch auf finanzpolitische Abschreckung: Eine strikte Nichtbeistandsklausel sollte garantieren, dass jedes Mitgliedsland auf sich selbst angewiesen zu einer „guten“ Wirtschafts- und Haushaltspolitik gezwungen würde. In der Krise zeigten sich jedoch die Schwächen dieser Logik: Nicht nur kam die Kapitalflucht aus Südeuropa so plötzlich, dass die einzelnen Länder kaum eine Möglichkeit hatten, darauf zu reagieren. Auch die von der Krise weniger betroffenen Staaten mussten erkennen, dass ein unkontrollierter Staatsbankrott in einem Land Domino-Effekte auch in vielen anderen auslösen konnte.

In der Not entstanden deshalb die europäischen „Rettungsschirme“, von denen der wichtigste der ESM ist. Doch war auch dieser immer umstritten: Während die einen den Bruch mit dem Nichtbeistandsprinzip kritisierten, war der ESM anderen (darunter auch mir) zu klein und seine Funktionsweise zu schwerfällig. Am Ende waren es deshalb wohl auch weniger die Kredite aus dem „Rettungsschirm“ als die Ankündigung der Europäischen Zentralbank, notfalls massiv Staatsanleihen von Krisenländern aufzukaufen, welche eine weitere Eskalation der Eurokrise fürs Erste verhinderte. Doch auch die Interventionen der EZB sind in der Politik unbeliebt, denn eigentlich verbieten die EU-Verträge, dass sich Staaten mit Zentralbankgeld finanzieren. Die EZB begründet ihr Vorgehen deshalb auch strikt geldpolitisch, was man mehr oder weniger überzeugend finden kann.

Eine langfristig tragfähige Lösung, wie Staatsanleihen in der Eurozone künftig gestaltet sein sollen, ist jedenfalls noch nicht gefunden. Und so steht ein Vorschlag, über den schon kurz nach Ausbruch der Krise diskutiert wurde, bis heute im Raum: Eurobonds. Sollten die Euro-Länder künftig gemeinsame Anleihen herausgeben, wie es das Europäische Parlament fordert? Oder sollte wenigstens für die schon bestehenden Anleihen ein gemeinsam garantierter Altschuldentilgungsfonds eingerichtet werden, wie ihn der deutsche „Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung“ vor anderthalb Jahren vorgeschlagen hat?

Rhetorische Einigkeit

Blickt man in die Wahlprogramme der deutschen Parteien, so stellt man zunächst einen erstaunlichen rhetorischen Konsens fest. So heißt es bei der CDU/CSU:
Wir bekennen uns zur Solidarität mit unseren europäischen Nachbarn. Allerdings: Wer Hilfe braucht, muss mit eigenen Leistungen dazu beitragen, die Probleme zu lösen.
Bei der FDP:
Solidarität verlangt auch Solidität. […] Länder, die ohne zeitweise Unterstützung nicht auskommen, müssen die mit den Partnern verhandelten Verpflichtungen einhalten.
Und bei der SPD:
Solidarität ist wichtig, […] darf aber keine Einbahnstraße sein, sondern muss an Anstrengungen der Krisenstaaten für tragfähige Haushalte geknüpft sein.
Über die Prinzipien scheint also weitgehend Einigkeit zu bestehen. Bei den Vorstellungen über die Umsetzung dieser Prinzipien in die Realität zeigen sich indessen gravierende Unterschiede zwischen den Parteien.

Rot-Grün: Schuldentilgungsfonds und Eurobonds

Klar für den Altschuldentilgungsfonds sprechen sich die Sozialdemokraten aus. Nachdem „durch den Fiskalpakt und andere europäische Kontrollmechanismen strenge und wirkungsvolle Auflagen für die nationale Haushaltsdisziplin aufgestellt worden sind“, so heißt es bei der SPD, sei nun auch eine gemeinsame Haftung für Staatsanleihen möglich. Dabei soll der Tilgungsfonds mit einem „verbindlichen Schuldenabbau- und Reformplan“ für jeden Mitgliedstaat einhergehen. Eurobonds, wie sie der SPD-Kanzlerkandidat Peer Steinbrück noch vor einigen Jahren forderte, kommen in dem Programm hingegen nicht vor.

Anders die Grünen: Auch diese fordern vor allem einen „Schuldentilgungspakt, der auf dem vom Sachverständigenrat der Bundesregierung vorgeschlagenen Schuldentilgungsfonds basiert“. Ihr Ziel bleiben jedoch Eurobonds, „auch wenn sie nicht von heute auf morgen realisierbar sind“. Mit „strengen Auflagen“ versehen, seien diese die beste Möglichkeit, „der Vertrauens- und Finanzierungskrise in der Eurozone ein Ende zu setzen“.

Schwarz-Gelb: Striktes Nichtbeistandsprinzip

Keine Veränderung des Status quo möchte dagegen die CDU/CSU, die sich in ihrem Programm gegen eine „Schuldenunion“ ausspricht. Vor allem fürchtet die Partei, dass ein Euro-Staat dadurch „auf Kosten seiner Nachbarn weiter Schulden machen und sich vor unbequemen Reformanstrengungen drücken“ könnte. Auf die Tatsache, dass der vor wenigen Monaten in Kraft getretene Fiskalpakt den Mitgliedstaaten die Aufnahme neuer Schulden weitgehend verbietet, geht die CDU/CSU allerdings nicht ein. Implizit scheint sie daher bereits vorwegzunehmen, dass der Fiskalpakt in der Praxis ohne Wirkung bleiben wird.

Noch härter ist schließlich die Linie der FDP: Diese lehnt nicht nur Eurobonds und den Altschuldentilgungsfonds „aus politischen, rechtlichen und wirtschaftlichen Gründen“ ab. Auch der ESM soll ihrer Meinung nach „auslaufen“, sobald „eine funktionierende Stabilitätsunion mit effektiven Sanktionen bei übermäßiger Staatsverschuldung besteht“. Ziel ist hier also die Rückkehr zur Abschreckungslogik – in der Hoffnung, dass diese in Zukunft besser funktioniert als das letzte Mal. Rechtlich allerdings gilt der ESM-Vertrag auf unbegrenzte Zeit. Seine Beendigung wäre deshalb nur mit Zustimmung aller übrigen Mitgliedstaaten möglich, die in dieser Frage reichlich unwahrscheinlich ist.

ESM mit Banklizenz

Außer über Eurobonds wurde auf europäischer Ebene auch darüber diskutiert, dem ESM eine Banklizenz zu erteilen. Hintergrund für diesen Vorschlag ist, dass seine derzeitigen Mittel nicht ausreichen würden, falls große Mitgliedstaaten wie Spanien oder Italien gerettet werden müssten. Durch die Banklizenz soll der ESM die Möglichkeit erhalten, sich direkt bei der Europäischen Zentralbank zu refinanzieren, sodass ihm praktisch unbegrenzte Mittel zur Verfügung stünden. Die Idee wurde vor etwa einem Jahr von Ländern wie Frankreich und Italien unterstützt, von der deutschen Bundesregierung jedoch abgelehnt – wenige Tage bevor die EZB ihr eigenes Aufkaufprogramm für Staatsanleihen aus Krisenländern ankündigte.

In den Wahlprogrammen der Grünen und Linken wird der Vorschlag nun wieder aufgegriffen, wenn auch in etwas verkleideter Form. So wollen die Grünen den ESM „in einen Europäischen Währungsfonds (EWF) umbauen und so zu einem wirklichen Krisenreaktionsinstrument machen“. Dieser EWF soll „der demokratischen Kontrolle durch das Europäische Parlament unterliegen“ – worin er sich sonst vom alten ESM unterscheiden würde, verrät das Programm allerdings nicht. Nur ein Parteibeschluss von 2012 zeigt, dass den Grünen dabei vor allem eine Möglichkeit zur Refinanzierung bei der Europäischen Zentralbank vorschwebt. An die Mitgliedstaaten soll der EWF „[k]lare Bedingungen für die Teilnahme, insbesondere in Hinblick auf die Haushaltskonsolidierung“ stellen; allerdings sollen diese Bedingungen „sozial ausgewogen sein“.

Unverblümter ist in dieser Frage die Linke, derzufolge die EZB „die Staaten in der Eurozone in einem festgelegten Rahmen direkt finanzieren“ soll. Als „ersten Schritt“ fordert die Partei dafür „die Gründung einer europäischen Bank für öffentliche Anleihen, die zu ihrer Refinanzierung Zentralbankkredite aufnehmen kann“. Von Bedingungen an die Mitgliedstaaten ist keine Rede.

Staateninsolvenzverfahren

Ein weiteres Phänomen in der Eurokrise war schließlich, dass es für den Fall einer Staatspleite bislang keine klaren Regeln gibt. Wo es, wie in Griechenland, zu einem Teil-Bankrott kam, wurden die Bedingungen für die Umschuldung jeweils ad hoc beschlossen. Unter den Anlegern sorgte dies für zusätzliche Unsicherheit, was die Zinsen auf die Staatsanleihen nach oben trieb – und zugleich die übrigen Mitgliedstaaten dazu zwang, in Notsituationen mit Hilfskrediten einzuspringen, um einen Panikausbruch zu verhindern.

Um dieser Ungewissheit abzuhelfen, schlagen CDU/CSU, FDP und Grüne die Einführung eines europäischen Staateninsolvenzverfahrens vor. Die Idee dahinter ist, Staatspleiten etwas weniger katastrophal zu machen, was vor allem aus Sicht der Regierungsparteien schlüssig ist: Die Logik der Maastrichter Nichtbeistandsklausel funktioniert nur, wenn ein Staatsbankrott tatsächlich eine realistische Option und kein Weltuntergangsszenario ist. Ob das tatsächlich gelingen kann, ist allerdings fraglich. Auch mit der schönsten Insolvenzordnung wird der Staatsbankrott eines größeren Mitgliedstaats wohl immer ein Ereignis bleiben, das die Eurozone als Ganzes gefährdet.

Etwas anders die Pläne der Grünen: Ihnen zufolge soll das Staateninsolvenzverfahren „erst nach der Einführung von Eurobonds“ eingeführt werden und nur für „dann weiterhin mögliche national garantierte Schuldentitel“ gelten – was, wenn auch der Altschuldentilgungsfonds realisiert wird und die Schuldenbremse im Fiskalpakt in Kraft bleibt, am Ende nicht allzu viele sein dürften. Für die Grünen scheint das Staateninsolvenzverfahren deshalb eher eine symbolische Geste zu sein. SPD und Linke äußern sich zu diesem Thema nicht.

Fazit

Beim Umgang mit den Staatsschulden in der Eurozone zeigen sich in Deutschland große Unterschiede zwischen Regierung und Opposition. Hauptforderung von SPD und Grünen für die Überwindung der Krise ist ein Altschuldentilgungsfonds; die Grünen unterstützen darüber hinaus auch Eurobonds sowie (zusammen mit der Linken) eine Refinanzierung des ESM aus Zentralbankmitteln. CDU/CSU und FDP lehnen hingegen jede Form gemeinsamer Haftung ebenso ab wie ein größeres Engagement der EZB; die FDP würde sogar den ESM am liebsten wieder abwickeln. Stattdessen setzen die Regierungsparteien auf eine europäische Staateninsolvenzordnung, die das Nichtbeistandsprinzip des Maastricht-Vertrags wieder glaubwürdig machen soll.

Dass die Diskussion über die Vergemeinschaftung von Staatsanleihen im Wahlkampf bislang trotz dieser Unterschiede keine zentrale Rolle gespielt hat, dürfte daran liegen, dass die meisten Vorschläge in diese Richtung in der deutschen Öffentlichkeit eher unbeliebt sind – und dass die Angst vor einem Staatsbankrott in der Eurozone seit dem Zypern-Debakel etwas zurückgegangen ist. Das könnte sich ändern, wenn sich, wie derzeit von vielen erwartet wird, die Krise im Herbst wieder zuspitzt. Die Bundestagswahl wird dann allerdings bereits vorüber sein.

Die Bundestagswahl und Europa – Überblick:

1: Warum wir im nationalen Wahlkampf über Europa reden müssen
2: Haushaltskontrolle, Steuerharmonisierung, Kampf gegen Steuerflucht
3: Eurobonds, Schuldentilgungsfonds, Staateninsolvenz
4: Wachstum, Beschäftigung, Abbau wirtschaftlicher Ungleichgewichte
5: Soziale Mindeststandards, Mitbestimmung, öffentliche Daseinsvorsorge
6: Finanzmarktregulierung, Ratingagenturen, Bankenunion
7: Klimaziele, Emissionshandel, Energiewende
8: Agrarpolitik, Lebensmittelsicherheit, Umwelt
9: Netzpolitik, Datenschutz, Urheberrecht
10: Gemeinsame Außenpolitik, Rüstungskoordinierung, EU-Armee
11: Entwicklungspolitik, Transatlantische Freihandelszone, Beziehungen zu anderen Staaten
12: Migration, Schengen-Raum, Asylpolitik
13: EU-Konvent, Demokratie, Erweiterung

Bild: dierk schaefer [CC BY 2.0], via Flickr.

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