Donnerstag, 17. Juli 2014

Das Puzzle: Was die Vergabe der EU-Spitzenjobs blockiert und wie es anders ginge

Am Dienstag wurde Jean-Claude Juncker (CSV/EVP) vom Europäischen Parlament zum Kommissionspräsidenten gewählt. Jetzt beginnt der schwierige Teil.
In den 1970er Jahren beschlossen die Staats- und Regierungschefs der EU, sich künftig regelmäßig als „Europäischer Rat“ zu Gipfeltreffen zu versammeln. Dahinter stand die Idee, die Prozesse der europäischen Integration zu beschleunigen, in verfahrenen Situationen auf höchster Ebene Kompromisse zu finden und allzu verhedderte Knoten zu durchschlagen. Doch wie der gestrige Gipfel verdeutlichte, ist der Europäische Rat inzwischen selbst in vielen europäischen Fragen zum Blockierer und Verzögerer geworden: Nur einen Tag nachdem das Europäische Parlament Jean-Claude Juncker (CSV/EVP) formell zum neuen Kommissionspräsidenten designierte, scheiterten die Regierungschefs bei der Nominierung des neuen Hohen Vertreters für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der EU.

Letztlich verschoben sie ihre Entscheidung auf Ende August, was den gesamten Zeitplan bei der Wahl der neuen Kommission (die ihr Amt eigentlich zum 1. November antreten soll) durcheinanderbringen könnte. Und dabei ist die EU-Außenbeauftragte nur der erste Stein eines komplexen Puzzles von Spitzenposten, bei deren Vergabe jede nationale Regierung vor allem ihre eigenen Interessen im Blick hat. Um trotzdem irgendwie zu einer Einigung zu finden, gibt es ein dichtes Geflecht von informellen Regional-, Partei- und Geschlechterquoten, an dem sich die Regierungschefs im Personalpoker orientieren. Besonders erfolgreich sind sie damit bisher freilich nicht. Hier die zentralen Streitpunkte.

Der Fahrplan zur neuen Kommission

Was feststeht, ist das formale Verfahren. Gemäß einem Beschluss des Europäischen Rates von 2013 wird auch in der neuen Kommission jedes EU-Land ein Mitglied stellen – neben dem Luxemburger Juncker also noch 27 weitere Kommissare. Einer davon ist der Hohe Vertreter für Außen- und Sicherheitspolitik, der nach Art. 18 EU-Vertrag vom Europäischen Rat ernannt wird. Für die übrigen Kommissare können die einzelnen nationalen Regierungen nach Art. 17 Abs. 7 EU-Vertrag Vorschläge machen; die Liste des gesamten Kollegiums wird dann vom Ministerrat angenommen. Dabei gilt jeweils die qualifizierte Mehrheit, sodass keine einzelne Regierung ein Vetorecht gegen bestimmte Kommissare hat.

Juncker selbst darf sich seine Kommissare also nicht aussuchen. Er hat jedoch die Möglichkeit, gänzlich unliebsame Vorschläge zu verhindern: Sowohl die Nominierung des Hohen Vertreters als auch die Liste mit den restlichen Kommissaren setzen die „Zustimmung“ bzw. das „Einvernehmen“ des designierten Kommissionspräsidenten voraus. Noch machtvoller ist allerdings ein anderes Mittel Junckers: nämlich die Verteilung der Zuständigkeitsbereiche für die einzelnen Kommissare, die nach Art. 248 AEU-Vertrag allein beim Kommissionspräsidenten liegt. (Einzige Ausnahme ist der Hohe Vertreter, der vom Europäischen Rat namentlich ernannt wird.)

Faktisch führt dies dazu, dass vor allem die Regierungen kleinerer Staaten sich manchmal schon im Voraus mit dem designierten Präsidenten abstimmen, welcher Kandidat aus ihrem Land denn Chancen auf ein attraktives Ressort hätte. Größere Staaten hingegen setzen oft eher auf sanften Druck und darauf, dass der Kommissionspräsident sie ohnehin nicht gleich zu Beginn seiner Amtszeit wird brüskieren wollen.

Machtarithmetik

Zu guter Letzt müssen sich sämtliche Kommissionsmitglieder schließlich noch einem Zustimmungsvotum des Europäischen Parlaments stellen. Die Abgeordneten können dabei formal nur das Kollegium als Ganzes annehmen oder ablehnen. Wenn es mit einzelnen Kommissaren unzufrieden ist, kann es den Rat aber auch informell auffordern, seinen Vorschlag abzuändern – was in der Vergangenheit auch schon verschiedentlich vorgekommen ist.

Die Mitglieder der Europäischen Kommission sind jedoch nicht die einzigen europäischen Spitzenposten, die diesen Sommer neu besetzt werden: Als dritter top job neben Kommissionspräsident und Hohem Vertreter kommt noch der Präsident des Europäischen Rates hinzu. Obwohl dieser formal nichts mit der Kommission zu tun hat (und auch allein von den Staats- und Regierungschefs ausgewählt wird), spielt er eine wichtige Rolle in der Machtarithmetik. Wie schon erwähnt, gibt es dabei eine Reihe von informellen Quoten, die nirgendwo offiziell festgeschrieben, aber unter den Mitgliedern des Europäischen Rats allgemein anerkannt sind:

Erstens: Parteienquote

Entscheidungen im Europäischen Parlament beruhen meistens auf einer Zusammenarbeit zwischen der christdemokratischen Europäischen Volkspartei (EVP) und der Sozialdemokratischen Partei Europas (SPE). Im Europäischen Rat, wo derzeit 23 der 28 Staats- und Regierungschefs einer der beiden Parteien angehören, geht ohne sie überhaupt nichts. Üblicherweise darf deshalb jede der beiden Parteien mindestens einen der drei top jobs besetzen – und auch bei den übrigen Kommissaren wird darauf geachtet, dass sich keine Partei übergangen fühlt.

Neben EVP und SPE kommt traditionell auch die liberale ALDE bei der Postenvergabe zum Zuge: In der letzten Wahlperiode stellte sie unter anderem die wichtigen Kommissare für Wirtschaft und Währung (Olli Rehn) und Außenhandel (Karel de Gucht). Bei der Europawahl hat die ALDE jedoch stark verloren, und auch im Europäischen Rat ist sie nur noch mit drei Mitgliedern vertreten. In der neuen Kommission dürften die Liberalen deshalb an Einfluss verlieren.

Zweitens: Regionalquoten

Wenn man die Mitgliedstaaten der EU in Ländergruppen unterteilen will, dann kann man ganz unterschiedliche Grenzen ziehen. Zwischen kleinen und großen Staaten gilt es ebenso ein Gleichgewicht zu finden wie zwischen Nord- und Südländern. Die politisch wichtigste Grenze aber verläuft zwischen den „alten“, westlichen Mitgliedstaaten und den „neuen“, östlichen Ländern, die der Union seit 2004 beigetreten sind. In der Vergangenheit hatten bei der Postenverteilung oft die westlichen Regierungen die Nase vorn – 2009 ging kein einziger der top jobs (und auch nur wenige der anderen wichtigen Kommissionsressorts) an einen Bürger der neuen Mitgliedstaaten. In der neuen Wahlperiode soll sich dies aber ändern und mindestens einer der drei Spitzenposten von einem Osteuropäer besetzt werden.

Daneben gibt es noch einzelne andere Kommissionsposten, die eine eigene regionale Logik aufweisen: So gilt es als undenkbar, dass der Kommissar für Wirtschaft und Währung nicht aus einem Euroland stammt. Ein ganz spezielles Problem schließlich bietet Großbritannien, das sich nicht nur aus der gemeinsamen Währung, sondern auch aus einer Reihe weiterer Politikbereiche (etwa der Justiz- und Innenpolitik) weitgehend ausgeklinkt hat. Ein prominentes Ressort zu finden, bei dem die Linie der britischen Regierung sich auch mit den Vorstellungen von Jean-Claude Juncker deckt, ist gar nicht so einfach – Außenhandel oder Wettbewerb könnten plausible Lösungen sein.

Drittens: Frauenquote

Seit der ersten Europawahl 1979 hat sich der Frauenanteil im Europäischen Parlament mit jeder Wahl leicht verbessert. Derzeit sind es 37 Prozent, womit das Parlament von allen EU-Institutionen diejenige mit dem ausgewogensten Geschlechterverhältnis ist. Nicht ganz zufällig hat das Parlament auch in der Vergangenheit immer wieder eine bessere Präsenz von Frauen in europäischen Entscheidungsgremien angemahnt.

Es gilt deshalb als selbstverständlich, dass unter den drei top jobs mindestens eine Frau sein muss. Darüber hinaus würden sowohl Parlamentspräsident Martin Schulz (SPD/SPE) als auch Jean-Claude Juncker jedoch gern auch den Frauenanteil in der Kommission insgesamt steigern: Zuletzt waren nur 9 der 28 Mitglieder weiblich. Anfang Juli forderte Juncker die Regierungen deshalb auf, bei der Ernennung der neuen Kommission nicht nur einen einzelnen Kandidaten aus ihrem Land vorzuschlagen, sondern jeweils mindestens eine Frau und einen Mann, aus denen er dann selbst ein ausgewogenes Kollegium zusammenstellen würde. Zudem deutete er wiederholt an, dass weibliche Kandidatinnen bei der Vergabe der wichtigen Ressorts bessere Chancen haben könnten.

Zahlreiche Regierungen ignorierten Junckers Wunsch jedoch und präsentierten in den letzten Wochen ihre jeweiligen Wunschkandidaten, ohne dem Kommissionspräsidenten eine Auswahlmöglichkeit zu bieten. Und woran auch immer es gelegen haben mag: Fast alle Regierungen entschieden sich dabei für einen Mann. Nur Italien und Schweden werden mit einiger Sicherheit eine Frau nach Brüssel schicken; Belgien, Bulgarien, Griechenland, Portugal, Polen und Tschechien denken immerhin darüber nach (für einen Überblick über alle bereits bekannten Vorschläge siehe hier). Ob das genügt, um das Parlament am Ende zufriedenzustellen, ist zweifelhaft.

Das Puzzle

Das Problem, an dem der Europäische Rat nun gestern gescheitert ist, lässt sich, vereinfacht, folgendermaßen zusammenfassen: Für das Amt des Hohen Vertreters gibt es derzeit im Wesentlichen zwei Kandidatinnen, die Italienerin Federica Mogherini (PD/SPE) und die Bulgarin Kristalina Georgieva (EVP). Während Mogherini die klare Unterstützung der Sozialdemokraten hat, misstrauen ihr vor allem die baltischen Regierungen, denen sie als zu russlandfreundlich gilt.

Sollte allerdings Georgieva zur Hohen Vertreterin ernannt werden (was auch Juncker befürwortet), so müsste der dritte top job – das Amt des Präsidenten des Europäischen Rates – zwingend an einen Sozialdemokraten gehen. Auch wenn sie seit Wochen jegliches Interesse daran abstreitet, gilt als wichtigste Kandidatin für diesen Posten die dänische Premierministerin Helle Thorning-Schmidt (S/SPE). Diese hat unter anderem die Unterstützung von Angela Merkel (CDU/EVP), wird jedoch von dem französischen Staatspräsidenten François Hollande (PS/SPE) abgelehnt, weil sie nicht aus einem Mitgliedstaat der Eurozone stammt.

Allerdings könnte es auch sein, dass Hollande damit nur Druck aufbauen möchte, um die Aussichten von Pierre Moscovici (PS/SPE) zu verbessern. Dieser war bis vor kurzem französischer Finanzminister und soll nun nach Hollandes Vorstellungen neuer EU-Währungskommissar werden. Das wiederum stößt in der deutschen Bundesregierung auf Ablehnung, die auf die aktuellen französischen Wirtschaftsprobleme verweist. Juncker allerdings will, dass das Amt des Währungskommissars an einen Sozialdemokraten geht – was nicht so viele Möglichkeiten offen lässt, da die meisten Euro-Länder bereits einen konservativen Kandidaten für die Kommission nominiert haben. Eine Alternative zu Moscovici könnte allenfalls der Niederländer Jeroen Dijsselbloem (PvdA/SPE) sein. Der aber hat im Europawahlkampf Jean-Claude Juncker als „starken Raucher und Trinker“ persönlich angegriffen, was wohl keine gute Grundlage für eine vertrauensvolle Zusammenarbeit ist.

Sollte allerdings doch Mogherini zur Außenbeauftragten ernannt werden, so käme als Ratspräsident wohl nur jemand aus den neuen Mitgliedstaaten in Frage. Denkbar wäre etwa die parteilose litauische Staatspräsidentin Dalia Grybauskaitė, die zudem den Vorteil hat, als EVP-nah zu gelten. Allerdings … noch dabei?

Wie es anders ginge

Es braucht nicht zu verwundern, wenn die europäische Öffentlichkeit sich bei all diesem Postengeschiebe irgendwann gelangweilt abwendet. Was Personalisierung und Politisierung betrifft, sind die derzeitigen Verhandlungen über die neue Kommission das genaue Gegenteil zu dem erfolgreichen Spitzenkandidaten-Verfahren, das Jean-Claude Juncker bei der Europawahl in das Amt des Kommissionspräsidenten brachte. Doch genau hier liegt eines der großen Probleme der EU: Wenn immer mehr Bürger den Eindruck bekommen, dass Brüssel vor allem der Selbstbeschäftigung der politischen Eliten dient, ist es zu Europaverdrossenheit und Nationalpopulismus nur noch ein kurzer Schritt.

Wie es anders ginge, war schon vor einigen Monaten in diesem Blog zu lesen: Man könnte den nationalen Regierungen schlicht das Mitspracherecht bei der Ernennung der Kommission entziehen. Der Kommissionspräsident wäre dann nur noch auf eine Mehrheit im Europäischen Parlament angewiesen und würde sich im Übrigen selbst darum kümmern, dass seine Mitkommissare alle Parteien-, Regional- und Geschlechterquoten erfüllen so, wie das Regierungschefs auch auf nationaler Ebene tun. Die Entscheidungsfindung würde sich dadurch ohne Zweifel vereinfachen. Und wenn wir Bürger mit dem Ergebnis nicht zufrieden wären, dann würden wir ihn bei der nächsten Europawahl eben wieder abwählen. Man nennt das Demokratie.

Bild: By European Parliament [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr.

Kommentare:

  1. Hallo Herr Müller!

    OT: Gratulation zu den drei Beiträgen über die Fraktionen des Parlaments. Das ist eine wirklich gute Übersicht.

    Zum Artikel ergeben sich mir drei Gedanken:
    1. Proporzverteilung und ähnliches sind meines Erachtens nicht ungewöhnlich in der Politik. Das haben wir innerhalb der Bundesländer bei Landtagswahlen und genauso auch bei der Zusammenstellung der Bundesregierung. Mein Gedanke ist nun, dass das etwas mit der Anzahl der „Regionen“ zu tun hat. In Deutschland haben wir 12 Regionen, wenn man ganz fies die Stadtstaaten weglässt und das Saarland mal zu RP rechnet. Eine Bundesregierung muss mit 15-20 Ministern besetzt sein, dazu einigen Staatssekretären. Da ist ein gewisser Spielraum. Bei 28 Ländern, aber nur einem Kommissionspräsidenten, 27 Kommissaren und vielleicht noch 6 oder 7 andere Posten (EP-Präsident, Vorsitzende in den Fraktionen, Ratspräsident) wird das doch schon deutlich enger, zumal anders als bei unseren Regierungen ja noch viel mehr Parteien in den jeweiligen Mitgliedsländern bei der Besetzung mitreden. Mein Gedanke ist also, dass vor Allem die hohe Anzahl der zu berücksichtigenden Regionen ein Problem darstellt.
    2. Aus meiner Sicht ist es gut möglich, dass die Qualität der Kommission am Ende leidet, weil nicht mehr die besten Leute für den richtigen Job, sondern Oettinger und Ashton dann bei so etwas herauskommen.
    3. Ich persönlich könnte mir eigentlich gut Peter Altmaier als Energie-Kommissar vorstellen. Ob der so etwas aber überhaupt wollte und ob man auf den in Berlin verzichten kann, mag ich aber bezweifeln. Dennoch glaube ich, dass er der richtige Mann für den Job wäre, weil er in Deutschland über Parteigrenzen hinweg ein gutes Standing hat und dies sicherlich auch in Europa behalten würde.

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  2. Noch ein Gedanke: Im Grunde war es das, was ich damit meinte, als ich schrieb, die Diskussion um den Spitzenkandidaten ist im Prinzip nur eine Scheindiskussion. An der tatsächlichen Struktur ändert sich ja nichts. Ihren Gedanken mit mehr Einfluss des Kommissionspräsidenten auf die Auswahl der Mitglieder habe ich gelesen, allerdings müsste aus meiner Sicht dann schon etwas mehr auf den Prüfstand. Einem Kanzler kann das Parlament das Vertrauen entziehen, einem Kommissionspräsidenten oder Kommissaren aber nicht. Daher bin ich skeptisch dem Kommissionspräsidenten ohne Veränderungen bei der Kontrolle zusätzliche Kompetenzen einzuräumen. Mit dem Gedanken, die Kommissare einzeln vor dem Parlament wählen zu lassen, kann ich mich da im Moment schon eher anfreunden. Das wäre dann zumindest etwas mehr demokratische Kontrolle.

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  3. @mister-ede: Zu Quoten allgemein habe ich an anderer Stelle schon etwas ausführlicher geschrieben. Natürlich ist so etwas in der Politik weit verbreitet und oft nahezu unvermeidbar - wenn zwei Parteien eine Regierungskoalition eingehen und sich die Ministerien aufteilen, dann einigen sie sich dabei auch immer auf eine "Parteienquote". Die beiden entscheidenden Fragen sind in meinen Augen erstens, welche Quoten man für wichtig hält, und zweitens, wie stark man sie formalisiert bzw. wem man bei nur informellen Quoten die Verantwortung für ihre Einhaltung (oder auch Nicht-Einhaltung, falls die Quote im Widerspruch zu übergeordneten Zielen steht) überträgt. Und da ist der Europäische Rat, wo jeder Regierungschef vor allem auf seine eigenen Interessen bedacht ist, eben keine besonders geeignete Institution.

    Was die Abwählbarkeit des Kommissionspräsidenten betrifft, so gibt es durchaus auch in den EU-Verträgen die Möglichkeit eines Misstrauensvotums: Nach Art. 234 AEUV kann das Parlament die Kommission zum Rücktritt zwingen. Das Problem ist nur, dass dafür eine Zweidrittelmehrheit nötig ist, was natürlich eine viel zu hohe Hürde darstellt, und dass das Parlament es nach einem Misstrauensvotum nicht selbst in der Hand hat, wer stattdessen Kommissionspräsident wird. In meinem europapolitischen Wunschzettel steht deshalb ein vereinfachtes konstruktives Misstrauensvotum fast an erster Stelle.

    In der Zwischenzeit scheint auch mir eine Wahl der Kommissare durch das Parlament keine dumme Idee. (In meinen Augen würde es auch schon genügen, wenn sie wie bisher einmal über das Kollegium als Ganzes und später bei Umbesetzungen jeweils über die neu ernannten Kommissare abstimmen dürften.) So oder so kommt es vor allem darauf an, die Kommission stärker mit dem Parlament zu verzahnen und von den Mehrheiten dort abhängig zu machen. Denn nur so wird es möglich, dass die Bürger die Kommission wenigstens indirekt alle fünf Jahre bei der Europawahl zur Verantwortung ziehen. Das jetzige Kungeleiverfahren im Europäischen Rat ist dafür hingegen offensichtlich ungeeignet.

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    1. 1. Wieder etwas gelernt! Dass es die theoretische Möglichkeit gibt, den KP abzuwählen, war mir bislang nicht bewusst. Scheint mir dann aber auch eher eine theoretische Möglichkeit, wenn eine 2/3 Mehrheit notwendig ist.

      2. "So oder so kommt es vor allem darauf an, die Kommission stärker mit dem Parlament zu verzahnen"
      Genau das ist auch meine Meinung. Für mich ist das Parlament der Hort der Demokratie und daher muss dieses mehr Einfluss auf die Kommission bekommen. Ob dafür unbedingt der KP gestärkt werden muss, weiß ich im Moment nicht.

      3. Nur so eine Idee: KP wird gewählt wie bisher, aber Kommissare werden von EP gewählt. bzw. EP schlägt Liste vor und der Rat nimmt mit qualifizierter Mehrheit an. Heißt deutscher Kommissar nicht mehr zwingend schwarz/rot. Kommissionspräsident verteilt dann die Aufgaben. Weiß aber selbst gerade nicht ob ich das wirklich gut finden würde.

      4. Was mich am EP etwas stört, ist halt das Problem mit dem Stimmgewicht. Gerade etwas gerechnet, weil mich mal interessiert hat in wie weit es auseinandergeht: 21% der Wahlberechtigten (Luxemburg, Malta, Zypern, Slowenien, Kroatien, Estland, Litauen, Lettland, Irland) wählen 34% des Parlaments und 70% der Wahlberechtigten (Deutschland, Frankreich, Italien, Großbritannien, Spanien, Polen) wählen 56% der Abgeordneten. Davon geht die Welt nicht unter, aber so richtig vorteilhaft finde ich es eben auch nicht, wenn es um eine ordentliche demokratische Legitimation geht.

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    2. Gerade angefangen Ihren Wunschzettel zu lesen und gesehen zu (4) schreiben Sie ja auch was, z.B. mit europaweiten Wahllisten. Werde mir den Wunschzettel nochmal genauer durchlesen. Danke für den Link.

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    3. Nur ganz kurz:

      Zu 1: So ganz rein theoretisch ist die Möglichkeit nicht - der Rücktritt der Kommission Santer 1999 erfolgte nur, um einem Misstrauensvotum des Parlaments zuvorzukommen. (Dass der Rücktritt keine großen praktischen Auswirkungen hatte, lag nur daran, dass die Amtsperiode der Kommission zu diesem Zeitpunkt ohnehin fast abgelaufen war, sodass bis zur Neuwahl keine neuen Mitglieder ernannt wurden.)

      Zu 3: Diesen Vorschlag habe ich hier auch schon mal gemacht ;-) Theoretisch wäre das sogar mit dem jetzigen Vertragsrahmen schon möglich. Allerdings müsste das Parlament dafür ziemlich die Muskeln spielen lassen...

      Zu 4: Zur degressiven Proportionalität habe ich hier etwas ausführlicher geschrieben. Ich sehe das prinzipielle Problem (unter anderem deshalb ja auch die transnationalen Listen), denke aber, dass es in seiner praktischen Bedeutung vor allem in Deutschland massiv überschätzt wird. (Allerdings hatte ich noch keine Gelegenheit, die Berechnung von Stimmen- und Sitzanteil auch für das neue Parlament durchzuführen. Da die ALDE diesmal in großen Ländern sehr schwach war, nehme ich an, dass sie von der degressiven Proportionalität profitiert hat; die EFDD könnte hingegen einen noch deutlicheren Nachteil gehabt haben als 2009.)

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  4. Hallo Herr Müller:
    zu 3) Im Moment heißt das dann in der Außenwirkung "Das Parlament blockiert". Würde sich der Vorschlag durchsetzen, hieße es wohl eher z.B. "Deutsche Regierung stellt sich quer". Das wäre schon ein Fortschritt.

    zu 4) Insgesamt sehe ich weniger die Frage, ob dies Auswirkungen bei der Verteilung der Sitze zwischen den verschiedenen Fraktionen hat, im Vordergrund, sondern eher die Frage, ob strukturell die Interessen der kleinen Länder dadurch stärker in den Mittelpunkt der politischen Arbeit rutschen.
    Allerdings bin ich ganz Ihrer Meinung, dass diese Verschiebung jetzt nicht zu akuten Problemen führt, sondern eher eine Frage des Prinzips ist, inwieweit "one (wo)man, one vote", gilt.

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