Das Puzzle: Was die Vergabe der EU-Spitzenjobs blockiert und wie es anders ginge

Am Dienstag wurde Jean-Claude Juncker (CSV/EVP) vom Europäischen Parlament zum Kommissionspräsidenten gewählt. Jetzt beginnt der schwierige Teil.

In den 1970er Jahren beschlossen die Staats- und Regierungschefs der EU, sich künftig regelmäßig als „Europäischer Rat“ zu Gipfeltreffen zu versammeln. Dahinter stand die Idee, die Prozesse der europäischen Integration zu beschleunigen, in verfahrenen Situationen auf höchster Ebene Kompromisse zu finden und allzu verhedderte Knoten zu durchschlagen. Doch wie der gestrige Gipfel verdeutlichte, ist der Europäische Rat inzwischen selbst in vielen europäischen Fragen zum Blockierer und Verzögerer geworden: Nur einen Tag nachdem das Europäische Parlament Jean-Claude Juncker (CSV/EVP) formell zum neuen Kommissionspräsidenten designierte, scheiterten die Regierungschefs bei der Nominierung des neuen Hohen Vertreters für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der EU.

Letztlich verschoben sie ihre Entscheidung auf Ende August, was den gesamten Zeitplan bei der Wahl der neuen Kommission (die ihr Amt eigentlich zum 1. November antreten soll) durcheinanderbringen könnte. Und dabei ist die EU-Außenbeauftragte nur der erste Stein eines komplexen Puzzles von Spitzenposten, bei deren Vergabe jede nationale Regierung vor allem ihre eigenen Interessen im Blick hat. Um trotzdem irgendwie zu einer Einigung zu finden, gibt es ein dichtes Geflecht von informellen Regional-, Partei- und Geschlechterquoten, an dem sich die Regierungschefs im Personalpoker orientieren. Besonders erfolgreich sind sie damit bisher freilich nicht. Hier die zentralen Streitpunkte.

Der Fahrplan zur neuen Kommission

Was feststeht, ist das formale Verfahren. Gemäß einem Beschluss des Europäischen Rates von 2013 wird auch in der neuen Kommission jedes EU-Land ein Mitglied stellen – neben dem Luxemburger Juncker also noch 27 weitere Kommissare. Einer davon ist der Hohe Vertreter für Außen- und Sicherheitspolitik, der nach Art. 18 EU-Vertrag vom Europäischen Rat ernannt wird. Für die übrigen Kommissare können die einzelnen nationalen Regierungen nach Art. 17 Abs. 7 EU-Vertrag Vorschläge machen; die Liste des gesamten Kollegiums wird dann vom Ministerrat angenommen. Dabei gilt jeweils die qualifizierte Mehrheit, sodass keine einzelne Regierung ein Vetorecht gegen bestimmte Kommissare hat.

Juncker selbst darf sich seine Kommissare also nicht aussuchen. Er hat jedoch die Möglichkeit, gänzlich unliebsame Vorschläge zu verhindern: Sowohl die Nominierung des Hohen Vertreters als auch die Liste mit den restlichen Kommissaren setzen die „Zustimmung“ bzw. das „Einvernehmen“ des designierten Kommissionspräsidenten voraus. Noch machtvoller ist allerdings ein anderes Mittel Junckers: nämlich die Verteilung der Zuständigkeitsbereiche für die einzelnen Kommissare, die nach Art. 248 AEU-Vertrag allein beim Kommissionspräsidenten liegt. (Einzige Ausnahme ist der Hohe Vertreter, der vom Europäischen Rat namentlich ernannt wird.)

Faktisch führt dies dazu, dass vor allem die Regierungen kleinerer Staaten sich manchmal schon im Voraus mit dem designierten Präsidenten abstimmen, welcher Kandidat aus ihrem Land denn Chancen auf ein attraktives Ressort hätte. Größere Staaten hingegen setzen oft eher auf sanften Druck und darauf, dass der Kommissionspräsident sie ohnehin nicht gleich zu Beginn seiner Amtszeit wird brüskieren wollen.

Machtarithmetik

Zu guter Letzt müssen sich sämtliche Kommissionsmitglieder schließlich noch einem Zustimmungsvotum des Europäischen Parlaments stellen. Die Abgeordneten können dabei formal nur das Kollegium als Ganzes annehmen oder ablehnen. Wenn es mit einzelnen Kommissaren unzufrieden ist, kann es den Rat aber auch informell auffordern, seinen Vorschlag abzuändern – was in der Vergangenheit auch schon verschiedentlich vorgekommen ist.

Die Mitglieder der Europäischen Kommission sind jedoch nicht die einzigen europäischen Spitzenposten, die diesen Sommer neu besetzt werden: Als dritter top job neben Kommissionspräsident und Hohem Vertreter kommt noch der Präsident des Europäischen Rates hinzu. Obwohl dieser formal nichts mit der Kommission zu tun hat (und auch allein von den Staats- und Regierungschefs ausgewählt wird), spielt er eine wichtige Rolle in der Machtarithmetik. Wie schon erwähnt, gibt es dabei eine Reihe von informellen Quoten, die nirgendwo offiziell festgeschrieben, aber unter den Mitgliedern des Europäischen Rats allgemein anerkannt sind:

Erstens: Parteienquote

Entscheidungen im Europäischen Parlament beruhen meistens auf einer Zusammenarbeit zwischen der christdemokratischen Europäischen Volkspartei (EVP) und der Sozialdemokratischen Partei Europas (SPE). Im Europäischen Rat, wo derzeit 23 der 28 Staats- und Regierungschefs einer der beiden Parteien angehören, geht ohne sie überhaupt nichts. Üblicherweise darf deshalb jede der beiden Parteien mindestens einen der drei top jobs besetzen – und auch bei den übrigen Kommissaren wird darauf geachtet, dass sich keine Partei übergangen fühlt.

Neben EVP und SPE kommt traditionell auch die liberale ALDE bei der Postenvergabe zum Zuge: In der letzten Wahlperiode stellte sie unter anderem die wichtigen Kommissare für Wirtschaft und Währung (Olli Rehn) und Außenhandel (Karel de Gucht). Bei der Europawahl hat die ALDE jedoch stark verloren, und auch im Europäischen Rat ist sie nur noch mit drei Mitgliedern vertreten. In der neuen Kommission dürften die Liberalen deshalb an Einfluss verlieren.

Zweitens: Regionalquoten

Wenn man die Mitgliedstaaten der EU in Ländergruppen unterteilen will, dann kann man ganz unterschiedliche Grenzen ziehen. Zwischen kleinen und großen Staaten gilt es ebenso ein Gleichgewicht zu finden wie zwischen Nord- und Südländern. Die politisch wichtigste Grenze aber verläuft zwischen den „alten“, westlichen Mitgliedstaaten und den „neuen“, östlichen Ländern, die der Union seit 2004 beigetreten sind. In der Vergangenheit hatten bei der Postenverteilung oft die westlichen Regierungen die Nase vorn – 2009 ging kein einziger der top jobs (und auch nur wenige der anderen wichtigen Kommissionsressorts) an einen Bürger der neuen Mitgliedstaaten. In der neuen Wahlperiode soll sich dies aber ändern und mindestens einer der drei Spitzenposten von einem Osteuropäer besetzt werden.

Daneben gibt es noch einzelne andere Kommissionsposten, die eine eigene regionale Logik aufweisen: So gilt es als undenkbar, dass der Kommissar für Wirtschaft und Währung nicht aus einem Euroland stammt. Ein ganz spezielles Problem schließlich bietet Großbritannien, das sich nicht nur aus der gemeinsamen Währung, sondern auch aus einer Reihe weiterer Politikbereiche (etwa der Justiz- und Innenpolitik) weitgehend ausgeklinkt hat. Ein prominentes Ressort zu finden, bei dem die Linie der britischen Regierung sich auch mit den Vorstellungen von Jean-Claude Juncker deckt, ist gar nicht so einfach – Außenhandel oder Wettbewerb könnten plausible Lösungen sein.

Drittens: Frauenquote

Seit der ersten Europawahl 1979 hat sich der Frauenanteil im Europäischen Parlament mit jeder Wahl leicht verbessert. Derzeit sind es 37 Prozent, womit das Parlament von allen EU-Institutionen diejenige mit dem ausgewogensten Geschlechterverhältnis ist. Nicht ganz zufällig hat das Parlament auch in der Vergangenheit immer wieder eine bessere Präsenz von Frauen in europäischen Entscheidungsgremien angemahnt.

Es gilt deshalb als selbstverständlich, dass unter den drei top jobs mindestens eine Frau sein muss. Darüber hinaus würden sowohl Parlamentspräsident Martin Schulz (SPD/SPE) als auch Jean-Claude Juncker jedoch gern auch den Frauenanteil in der Kommission insgesamt steigern: Zuletzt waren nur 9 der 28 Mitglieder weiblich. Anfang Juli forderte Juncker die Regierungen deshalb auf, bei der Ernennung der neuen Kommission nicht nur einen einzelnen Kandidaten aus ihrem Land vorzuschlagen, sondern jeweils mindestens eine Frau und einen Mann, aus denen er dann selbst ein ausgewogenes Kollegium zusammenstellen würde. Zudem deutete er wiederholt an, dass weibliche Kandidatinnen bei der Vergabe der wichtigen Ressorts bessere Chancen haben könnten.

Zahlreiche Regierungen ignorierten Junckers Wunsch jedoch und präsentierten in den letzten Wochen ihre jeweiligen Wunschkandidaten, ohne dem Kommissionspräsidenten eine Auswahlmöglichkeit zu bieten. Und woran auch immer es gelegen haben mag: Fast alle Regierungen entschieden sich dabei für einen Mann. Nur Italien und Schweden werden mit einiger Sicherheit eine Frau nach Brüssel schicken; Belgien, Bulgarien, Griechenland, Portugal, Polen und Tschechien denken immerhin darüber nach (für einen Überblick über alle bereits bekannten Vorschläge siehe hier). Ob das genügt, um das Parlament am Ende zufriedenzustellen, ist zweifelhaft.

Das Puzzle

Das Problem, an dem der Europäische Rat nun gestern gescheitert ist, lässt sich, vereinfacht, folgendermaßen zusammenfassen: Für das Amt des Hohen Vertreters gibt es derzeit im Wesentlichen zwei Kandidatinnen, die Italienerin Federica Mogherini (PD/SPE) und die Bulgarin Kristalina Georgieva (EVP). Während Mogherini die klare Unterstützung der Sozialdemokraten hat, misstrauen ihr vor allem die baltischen Regierungen, denen sie als zu russlandfreundlich gilt.

Sollte allerdings Georgieva zur Hohen Vertreterin ernannt werden (was auch Juncker befürwortet), so müsste der dritte top job – das Amt des Präsidenten des Europäischen Rates – zwingend an einen Sozialdemokraten gehen. Auch wenn sie seit Wochen jegliches Interesse daran abstreitet, gilt als wichtigste Kandidatin für diesen Posten die dänische Premierministerin Helle Thorning-Schmidt (S/SPE). Diese hat unter anderem die Unterstützung von Angela Merkel (CDU/EVP), wird jedoch von dem französischen Staatspräsidenten François Hollande (PS/SPE) abgelehnt, weil sie nicht aus einem Mitgliedstaat der Eurozone stammt.

Allerdings könnte es auch sein, dass Hollande damit nur Druck aufbauen möchte, um die Aussichten von Pierre Moscovici (PS/SPE) zu verbessern. Dieser war bis vor kurzem französischer Finanzminister und soll nun nach Hollandes Vorstellungen neuer EU-Währungskommissar werden. Das wiederum stößt in der deutschen Bundesregierung auf Ablehnung, die auf die aktuellen französischen Wirtschaftsprobleme verweist. Juncker allerdings will, dass das Amt des Währungskommissars an einen Sozialdemokraten geht – was nicht so viele Möglichkeiten offen lässt, da die meisten Euro-Länder bereits einen konservativen Kandidaten für die Kommission nominiert haben. Eine Alternative zu Moscovici könnte allenfalls der Niederländer Jeroen Dijsselbloem (PvdA/SPE) sein. Der aber hat im Europawahlkampf Jean-Claude Juncker als „starken Raucher und Trinker“ persönlich angegriffen, was wohl keine gute Grundlage für eine vertrauensvolle Zusammenarbeit ist.

Sollte allerdings doch Mogherini zur Außenbeauftragten ernannt werden, so käme als Ratspräsident wohl nur jemand aus den neuen Mitgliedstaaten in Frage. Denkbar wäre etwa die parteilose litauische Staatspräsidentin Dalia Grybauskaitė, die zudem den Vorteil hat, als EVP-nah zu gelten. Allerdings … noch dabei?

Wie es anders ginge

Es braucht nicht zu verwundern, wenn die europäische Öffentlichkeit sich bei all diesem Postengeschiebe irgendwann gelangweilt abwendet. Was Personalisierung und Politisierung betrifft, sind die derzeitigen Verhandlungen über die neue Kommission das genaue Gegenteil zu dem erfolgreichen Spitzenkandidaten-Verfahren, das Jean-Claude Juncker bei der Europawahl in das Amt des Kommissionspräsidenten brachte. Doch genau hier liegt eines der großen Probleme der EU: Wenn immer mehr Bürger den Eindruck bekommen, dass Brüssel vor allem der Selbstbeschäftigung der politischen Eliten dient, ist es zu Europaverdrossenheit und Nationalpopulismus nur noch ein kurzer Schritt.

Wie es anders ginge, war schon vor einigen Monaten in diesem Blog zu lesen: Man könnte den nationalen Regierungen schlicht das Mitspracherecht bei der Ernennung der Kommission entziehen. Der Kommissionspräsident wäre dann nur noch auf eine Mehrheit im Europäischen Parlament angewiesen und würde sich im Übrigen selbst darum kümmern, dass seine Mitkommissare alle Parteien-, Regional- und Geschlechterquoten erfüllen – so, wie das Regierungschefs auch auf nationaler Ebene tun. Die Entscheidungsfindung würde sich dadurch ohne Zweifel vereinfachen. Und wenn wir Bürger mit dem Ergebnis nicht zufrieden wären, dann würden wir ihn bei der nächsten Europawahl eben wieder abwählen. Man nennt das Demokratie.

Bild: By European Parliament [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr.