Sonntag, 6. Januar 2013

Warum ein britischer Austritt für die EU schlecht, aber nicht das Schlechteste wäre

In Umfragen spricht sich gut die Hälfte der Briten für einen EU-Austritt ihres Landes aus. Aber was sagen eigentlich die anderen Europäer dazu?
Die Spatzen pfeifen es von den Dächern: Irgendwann in nächster Zeit wird der britische Premierminister David Cameron (Cons./AECR) ein nationales Referendum über den Verbleib seines Landes in der Europäischen Union einberufen. Seine Conservative Party ist zuletzt immer weiter ins europaskeptische Lager gerückt, getrieben von der nationalpopulistischen UK Independence Party, die in Umfragen seit Monaten zulegt. Das Veto gegen den Fiskalpakt Ende 2011 und den EU-Haushaltsplan im Herbst 2012 isolierten Cameron im Europäischen Rat, verschafften ihm aber im Inland jeweils nur kurzfristig Popularität. Nun könnte er den Befreiungsschlag suchen – wenn ihn nicht sein liberaldemokratischer Koalitionspartner (LibDem/ELDR) davon abhält, bis bei den nächsten Wahlen wieder die Labour Party (SPE) gewinnt. Spätestens seit letztem Oktober gilt der Brexit, der britische EU-Austritt, als ein durchaus realistisches Zukunftsszenario.

Seither ist über kaum ein anderes Thema in der europäischen Blogosphäre so viel diskutiert worden (etwa hier, hier, hier, hier oder hier). Zuletzt äußerte vor einigen Tagen der Blogger Ronny Patz gar die Vermutung, dass dieses große Gewicht darauf zurückzuführen sei, dass ein Großteil der europapolitischen Blogs in englischer Sprache verfasst ist – und deshalb eher dazu neigt, sich mit britischen Themen zu beschäftigen als mit denen irgendeines anderen Mitgliedstaates. Ich teile diese Einschätzung nicht ganz: Dass der mögliche britische Austritt so wichtig genommen wird, liegt wohl in erster Linie schlicht daran, dass es sich dabei wirklich um ein gravierendes Ereignis handeln würde. Wozu die Dominanz des Englischen jedoch tatsächlich beigetragen haben könnte, ist, dass sich die meisten Beiträge zu diesem Thema vor allem mit der Frage beschäftigen, was aus britischer Sicht die Vor- und Nachteile eines EU-Austritts wären. Sehr viel seltener wird die Perspektive eingenommen, was eigentlich für Europa die beste Haltung in dieser Frage wäre.

Europe à la carte“ und „Norwegen“: halb draußen oder halb drinnen?

Dabei ist es ja nicht so, als ob der Rest der EU in dieser Frage nichts mitzureden hätte. Zwar besitzt nach Art. 50 EU-Vertrag jeder Mitgliedstaat ein einseitiges Austrittsrecht, doch auch in Großbritannien will kaum jemand die Union einfach mit lautem Türenschlagen verlassen. Insbesondere ist der Zugang zum europäischen Binnenmarkt für das Land wirtschaftlich viel zu wichtig, als dass es einfach alle Brücken zum Kontinent abreißen könnte. Außer den beiden Extremlösungen – der vorbehaltlosen Beteiligung am Integrationsprozess und dem vollständigen Abschied aus der Union – gibt es noch zwei weitere Möglichkeiten, und alles deutet darauf hin, dass die Entscheidung letztlich zwischen diesen beiden fallen wird.

Die erste dieser Möglichkeiten ist das, was man als die norwegische Option bezeichnen könnte. Norwegen, das 1972 und 1994 in zwei Referenden gegen den Beitritt zur EU gestimmt hat, versteht sich heute als der „most active outsider“ in der europäischen Integration. Durch die Teilnahme am Europäischen Wirtschaftsraum ist es in den Binnenmarkt integriert; außerdem ist es Mitglied im Schengen-Raum und nimmt an der Dublin-Verordnung, am Erasmus-Programm, an der europäischen Umweltagentur sowie an diversen anderen EU-Politikbereichen teil. Dafür muss Norwegen das entsprechende europäische Recht implementieren und einen „Kohäsionsbeitrag“ von jährlich rund 300 Millionen Euro bezahlen. Vergleichbare Arrangements gibt es (in unterschiedlicher Ausgestaltung) mit Island, der Schweiz, der Türkei und anderen Nachbarländern. Mit Großbritannien wäre eine ähnliche Lösung denkbar.

Die zweite britische Möglichkeit hingegen besteht darin, in der Europäischen Union zu verbleiben, sich jedoch für jedes umstrittene Politikfeld eine Ausnahmeregelung geben zu lassen. Schon heute besitzt Großbritannien in zentralen Bereichen wie dem Schengener Abkommen, der Währungsunion, dem Fiskalpakt oder der EU-Menschenrechtscharta ein „Opt-out“, durch das es sich nicht an der gemeinsamen Politik beteiligen muss; außerdem erhält es seit 1984 mit dem „Briten-Scheck“ einen speziellen Rabatt auf seine Beiträge zum europäischen Haushalt. Seit einigen Monaten nun spielt die Regierung Cameron mit dem Gedanken, diese Ausnahmeregeln auf die gesamte europäische Innen- und Justizpolitik auszuweiten, und auch soziale Mindeststandards wie die Arbeitszeitrichtlinie sind in der Diskussion. Am Ende könnte dann ein „Europe à la carte“ stehen, in dem das Land zwar Mitglied der Union ist, sich jedoch jeweils selbst aussucht, ob es sich an gemeinsamen Beschlüssen beteiligt oder nicht.

Die eigentliche Entscheidung wird also eher nicht zwischen „drinnen“ und „draußen“ fallen, sondern allenfalls zwischen „halb drinnen“ und „halb draußen“. In beiden Fällen würde Großbritannien an manchen europäischen Politikfeldern weiterhin teilnehmen, aus anderen aber aussteigen. In beiden Fällen müsste es einen finanziellen Beitrag für den EU-Haushalt leisten, der allerdings niedriger ausfiele als derjenige anderer Mitgliedstaaten. Der wesentliche Unterschied zwischen den beiden Optionen besteht lediglich darin, dass Großbritannien bei der Europe-à-la-carte-Lösung weiterhin an den Institutionen der EU beteiligt wäre – während es im norwegischen Modell seinen Vertreter im Ministerrat, sein Kommissionsmitglied und seine Abgeordneten im Europäischen Parlament verlieren würde.

Das europäische Interesse

Es ist deshalb kaum verwunderlich, dass die Vernünftigeren unter den britischen Konservativen klar die Option „halb drinnen“ bevorzugen. Wer möchte schon gern regelmäßig europäisches Recht umsetzen müssen, ohne bei der Rechtsetzung selbst mitreden zu können? Ihr Schlagwort der Stunde lautet deshalb „Repatriierung von Kompetenzen“ – eine Neuverhandlung der EU-Verträge, um bislang supranationale Politikfelder auf Großbritannien rückzuübertragen und neue Opt-outs einzuführen, ohne dass ein Austritt notwendig würde. Eine solche Vertragsreform aber erfordert natürlich die Zustimmung auch der anderen Mitgliedstaaten. Und damit stellt sich nun für uns alle die Frage, wie wir es denn mit dem Brexit und seinen Alternativen halten.

Hierzu vorweg: In meinen Augen wäre die beste Lösung sowohl für Großbritannien als auch den Rest von Europa eine volle Beteiligung des Landes an der Europäischen Union. Es gibt keinen zwingenden Grund, weshalb Großbritannien hier irgendeine andere Rolle als Deutschland, Frankreich oder Italien spielen sollte. Seine wirtschaftlichen, gesellschaftlichen und kulturellen Verflechtungen mit dem übrigen Kontinent unterscheiden sich kaum von denen jedes anderen europäischen Landes – nur im politischen Diskurs über Integration und nationale Identität zeigt es massive Besonderheiten, die leider in den letzten Jahrzehnten eine selbstverstärkende Wirkung hatten. Seit den 1950er Jahren gelang es dem Land nie, in Europa aus einer Außenseiterrolle herauszukommen, die anfangs noch selbst gewählt, später aber vor allem Folge einer unglücklichen historischen Pfadabhängigkeit war. Sie zu überwinden, wäre für die Briten wie für den Rest der Europäer von Vorteil.

Wenn David Cameron und die Conservative Party nun jedoch eine Entscheidung über Repatriierung oder Austritt herbeiführen wollen, dann sollte der Rest des Kontinents ihnen unzweideutig zu verstehen geben, dass ein „Europe à la carte“ nicht im europäischen Interesse liegen kann. So unschön es für die Briten wäre, nach der norwegischen Lösung nicht mehr an den europäischen Entscheidungen beteiligt zu sein, die es betreffen, so inakzeptabel ist es umgekehrt für den Rest der Union, dass die europäischen Beschlüsse von den Bürgern eines Staates mit gefasst werden, der sich hinterher an einen Großteil dieser gemeinsamen Beschlüsse gar nicht gebunden fühlt. Opt-out-Regelungen mögen sinnvoll sein, wenn sonst überhaupt keine Lösung möglich ist. Erhebt man jedoch für einzelne Länder das Rosinenpicken zum Prinzip, dann geht die demokratische Gleichheit der Unionsbürger zugrunde.

Schaden für die europäische Demokratie

Nun ließe sich natürlich ein Modell vorstellen, nach dem die britischen Vertreter künftig nur noch an Entscheidungen in solchen Politikbereichen teilnehmen, in denen sie auch an die Beschlüsse der Union gebunden sind. Schon heute ist das wichtigste Gremium für die europäische Währungsunion nicht der gesamte Finanzministerrat, sondern die Eurogruppe, in der nur die Minister der Euro-Staaten vertreten sind. Und auch für das Europäische Parlament wurde in den letzten Monaten verschiedentlich die Einrichtung einer „Euro-Kammer“ vorgeschlagen, in der die in Großbritannien und anderen Nicht-Euro-Ländern gewählten Abgeordneten nicht vertreten wären. Dieses Prinzip ließe sich auf alle anderen Politikbereiche ausweiten: Warum sollte es nicht auch eine Schengen-Gruppe und eine Schengen-Kammer, eine Binnenmarkt-Gruppe und eine Binnenmarkt-Kammer, eine Justiz-und-Inneres-Gruppe und eine Justiz-und-Inneres-Kammer geben, an denen jeweils nur die Vertreter der Länder beteiligt wären, die für diesen Politikbereich die Kompetenz der Europäischen Union anerkannt haben?

Zwei Gründe sprechen gegen diesen Vorschlag: Zum einen bleibt dabei ungeklärt, was aus der Europäischen Kommission und dem Europäischen Gerichtshof würde: Sollten auch deren britische Mitglieder nur noch an solchen Entscheidungen beteiligt sein, für die Großbritannien kein Opt-out besitzt? Zum anderen behandelt der Vorschlag nicht nur die Minister im Rat, sondern auch die Abgeordneten im Parlament nur als Vertreter ihrer jeweiligen Staaten, nicht als Repräsentanten der europäischen Bürger – und schwächt damit das Konzept der Unionsbürgerschaft insgesamt. Durch eine Auflösung des Europäischen Parlaments in eine Vielzahl von thematischen Einzelkammern würden transnationale Europawahllisten ebenso unmöglich gemacht wie stabile parteipolitische Mehrheiten; die Europawahlen könnten noch weniger als heute zu gesamteuropäischen Debatten und Leitentscheidungen führen. Vermutlich könnte der britische Premierminister, der ohnehin mehr auf Intergouvernementalismus als auf supranationale Demokratie setzt, mit einer solchen Lösung gut leben. Mir persönlich hingegen scheint sie die schlechteste aller möglichen Optionen zu sein, da sie die Aussichten auf eine demokratische Entwicklung der gesamten EU dauerhaft beschädigen würde.

Die EU darf sich nicht erpressen lassen

Die Spatzen pfeifen es von den Dächern: Irgendwann in nächster Zeit wird die Überwindung der Eurokrise eine weitere große Vertragsreform notwendig machen; und dann wird David Cameron mit seinem Veto drohen und die Gelegenheit nutzen wollen, um die Bedingungen der Mitgliedschaft seines Landes in der Europäischen Union neu zu verhandeln. Wenn es so weit kommt, sollte der Rest der EU sich nicht erpressen lassen. Im vergangenen Jahr haben der Vertrag über den Europäischen Stabilitätsmechanismus und der Fiskalpakt gezeigt, dass es zwar nicht besonders schön, aber doch möglich ist, auch ohne britische Zustimmung eine De-facto-Vertragsreform durchzuführen. Wenn es darum geht, die EU insgesamt demokratischer und handlungsfähiger zu machen, sollte jedenfalls nicht die Regierung eines einzelnen Landes alle übrigen aufhalten. Und wenn sich Großbritannien mit diesem Ziel zuletzt partout nicht anfreunden will, dann wird es wohl das Beste sein, wenn es die Union in aller Freundschaft verlässt.

Immerhin: Schöner wäre es natürlich schon, die Briten auch künftig dabeizuhaben. Übrigens genauso wie die Norweger, die Isländer, die Schweizer und die Türken.

Bild: By BKP (Own work) [CC-BY-SA-3.0], via Wikimedia Commons.

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