Freitag, 23. Dezember 2016

Was die EU im Jahr 2017 erwartet

„Ein solches Jahr habe ich jedenfalls noch nicht erlebt und kann nur hoffen, dass es 2016 besser wird.“
Martin Schulz (SPD/SPE), Präsident des Europäischen Parlaments, 17. Dezember 2015

Zeit für ein wenig Besinnlichkeit. Die nächste Polykrise kommt bestimmt.

Es wurde dann 2016 leider doch nicht besser: Von den Problemen, die die EU zur Jahreswende 2015/16 beschäftigt haben, sind die meisten bis heute ungelöst, und das ein oder andere ist noch neu hinzugekommen. Auch ein Jahr nach Martin Schulzʼ Stoßseufzer hören sich Zustandsbeschreibungen der EU deshalb oft reichlich düster an. Der Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker (CSV/EVP) zum Beispiel sprach jüngst von einer „Polykrise“, in der es „an allen Ecken und Enden brennt. Nicht nur an europäischen Ecken und Enden. Aber dort, wo es außerhalb Europas brennt, verlängert sich die Feuersbrunst nach Europa.“

Welche Ecken und Enden das sind, dazu hier ein (natürlich unvollständiger) Überblick.

Personalwechsel

Gleich zu Beginn des Jahres stehen eine Reihe von personellen Veränderungen in den europäischen Institutionen an: Nach fünf Jahren Amtszeit tritt Martin Schulz als Parlamentspräsident ab, um sich künftig der deutschen nationalen Politik zuzuwenden. Über seinen Nachfolger wird derzeit heftig gestritten – so sehr, dass sogar von einem Ende der europäischen Großen Koalition die Rede ist. Aussichtsreichste Kandidaten sind Antonio Tajani (FI/EVP) und Gianni Pittella (PD/SPE); die Wahl findet am 17. Januar statt.

Aber nicht nur der Parlamentspräsident wird neu gewählt: Auch die Amtszeit von Donald Tusk (PO/EVP) als Präsident des Europäischen Rates läuft Ende Mai 2017 aus. Ob er noch einmal für zweieinhalb Jahre wiederernannt wird, ist fraglich. Sollte sich Tajani als Parlamentspräsident durchsetzen, könnten die Sozialdemokraten im Gegenzug den Ratsvorsitz für sich einfordern – und Tusk besitzt nicht einmal die Unterstützung seiner eigenen nationalen Regierungschefin Beata Szydło (PiS/AKRE). Allerdings ist völlig unklar, welcher Sozialdemokrat an Tusks Stelle treten könnte. Üblicherweise geht das Amt an einen ehemaligen Regierungschef. Spekuliert wird etwa über die Dänin Helle Thorning-Schmidt (S/SPE), den Österreicher Werner Faymann (SPÖ/SPE) oder auch den Italiener Matteo Renzi (PS/SPE).

Parallel dazu gibt es bereits im Januar auch in der Kommission einige Umstellungen: Nach dem Abgang der bisherigen Haushaltskommissarin Kristalina Georgiewa (GERB/EVP) zur Weltbank soll der bisherige Digitalkommissar Günther Oettinger (CDU/EVP) ihr Amt übernehmen. An wen Oettingers Ressort dann geht, ist allerdings unklar – auch weil die bulgarische Regierung noch keinen Nachfolger für Georgiewa nominiert hat. Außerdem muss sich Oettinger vor dem Ressortwechsel am 9. Januar noch einer Anhörung im Europäischen Parlament stellen, bei der nach seinen Skandalen im Herbst einige Kritik zu erwarten ist.

Frankreich, Deutschland und die Wahlerfolge der Rechten

Aber nicht nur in den EU-Institutionen wird es neue Gesichter geben, auch auf nationaler Ebene stehen in mehreren großen Mitgliedstaaten Wahlen an. Und anders als 2016, wo die meisten nationalen Wahlen in der EU eher unspektakulär verliefen, könnten sie dieses Jahr einige Wellen schlagen. Insbesondere könnten rechtspopulistische Parteien ihre guten Umfragewerte nun in mehreren Ländern erstmals auch in konkrete Wahlerfolge umsetzen.

Den Anfang machen dabei die Niederlande, wo am 15. März gewählt wird und die rechte PVV (ENF-nah) unter Geert Wilders gute Chancen hat, die neue stärkste Kraft zu werden. Es folgt Frankreich, wo im April/Mai der Staatspräsident und im Juni das Parlament neu gewählt wird und wo mit Marine Le Pen (FN/ENF) die bekannteste Symbolfigur der europäischen Rechten auf dem Wahlzettel steht. Im September schließlich wird der deutsche Bundestag gewählt, wobei mit der AfD (ENF-nah) erstmals seit vielen Jahrzehnten eine Partei rechts der Christdemokratie ins Parlament einziehen könnte. Nur bei den Parlamentswahlen in Bulgarien und Tschechien ist 2017 nicht mit einem größeren Erfolg rechter Parteien zu rechnen.

Ob die Rechten am Ende des Jahres tatsächlich in einem dieser Länder mitregieren, ist allerdings zweifelhaft. In den Niederlanden, wo das Parteiensystem stark zersplittert ist, bräuchte die PVV für eine Regierungsbildung mindestens zwei Koalitionspartner. In Frankreich wird Le Pen den Umfragen zufolge zwar in die Stichwahl gelangen, dort aber an François Fillon (LR/EVP) scheitern. In Deutschland schließen alle anderen Parteien eine Zusammenarbeit mit der AfD bislang aus. Und trotzdem: In diesem Jahr werden rechte Parteien in der europäischen Politik stärker präsent sein als je zuvor.

Großbritannien und der Brexit

Aber natürlich wird es auch im Wahlkampfjahr 2017 nicht nur um Köpfe, sondern auch um Sachfragen gehen. Mit Sicherheit ganz oben auf der Tagesordnung wird dabei der Brexit stehen: Die Regierung unter Theresa May (Cons./AKRE) will spätestens bis Ende März den offiziellen Austrittsantrag nach Art. 50 EUV stellen und damit die Austrittsverhandlungen einleiten.

Für diese Verhandlungen sind vertragsgemäß nur zwei Jahre vorgesehen, und die EU hat auch ein Interesse daran, sie pünktlich abzuschließen, um für die Europawahl im Sommer 2019 Rechtsklarheit zu haben. Es ist deshalb klar, dass sie sehr intensiv werden und keine Zeit zu verlieren ist. Völlig offen ist hingegen, was May eigentlich inhaltlich erreichen will. Tatsächlich hat Großbritannien beim Brexit nur die Wahl zwischen mehreren schlechten Optionen, und die Regierung hat sich bis jetzt offenbar noch nicht für eine davon entschieden. Die EU kann hier also erst einmal nur abwarten – und darüber nachdenken, wie sie mit jenen Briten umgehen will, die niemals austreten wollten und nun um ihre Unionsbürgerschaft fürchten.

Polen und die Wertegemeinschaft

Dringender als der Brexit ist für die EU eine andere Frage: Nachdem die ungarische Regierung unter Viktor Orbán (Fidesz/EVP) schon seit mehreren Jahren die Demokratie in ihrem Land untergräbt, ist nun auch Polen unter Beata Szydło (PiS/AKRE) auf dem Weg in ein autoritäres Regime. Die Europäische Kommission reagierte darauf, indem sie Anfang Januar 2016 den sogenannten „Rechtsstaatlichkeitsmechanismus“ aktivierte. Allerdings handelt es sich dabei letztlich nur um eine Abfolge von immer strenger formulierten Mahnschreiben, die die polnische Regierung bislang weitgehend ignoriert hat.

Vor einigen Tagen hat die Kommission deshalb eine letzte Frist von zwei Monaten gesetzt. Wenn diese abgelaufen ist, bleibt als nächster Eskalationsschritt eigentlich nur noch ein Verfahren nach Art. 7 EUV, mit dem der Rat gegen einen Mitgliedstaat vorgehen kann, der gegen die Grundwerte der EU verstößt. Für Sanktionen ist allerdings Einstimmigkeit unter den Regierungschefs notwendig, die es nicht geben wird, da Viktor Orbán Szydło unterstützt. Wenn die EU als demokratische „Wertegemeinschaft“ nicht ihre Glaubwürdigkeit verlieren will, muss sie sich deshalb schnell nach alternativen Möglichkeiten im Umgang mit Polen umsehen.

Italien und die Bankenkrise

Eine „Polykrise“ ganz eigener Art macht unterdessen Italien durch: Nach dem Scheitern des Verfassungsreferendums vom 4. Dezember und dem Rücktritt von Ministerpräsident Matteo Renzi (PD/SPE) hat dort jüngst Paolo Gentiloni (PD/SPE) die Regierung übernommen. Nicht nur die Opposition, sondern auch die regierenden Sozialdemokraten wollen so bald wie möglich Neuwahlen herbeiführen. Allerdings muss dafür zunächst das Wahlgesetz geändert werden, da das derzeit gültige Wahlrecht ohne die gescheiterte Verfassungsänderung fast sicher zu einer politischen Blockade führen würde. Wahlrechtsreformen aber sind in Italien (wie anderswo) immer hoch umstritten. Es könnte also sein, dass die Übergangsregierung Gentiloni länger im Amt bleibt als erwartet.

Gleichzeitig erlebt Italien derzeit eine Finanzkrise, in deren Mittelpunkt die marode Bank Monte dei Paschi di Siena steht. Nachdem der Versuch einer Rettung durch Privatinvestoren gescheitert ist, versucht die Regierung nun einen staatlichen Rettungsschirm aufzuspannen. Dafür benötigt sie jedoch eine Erlaubnis der EU, die seit einigen Jahren eigentlich bemüht ist, den Kreislauf von Banken- und Staatsverschuldung zu durchbrechen. Derzeit sieht es so aus, als ob beide Seiten sich auf ein gemeinsames Vorgehen einigen. Im schlimmsten Fall aber könnte die Verbindung aus politischer und wirtschaftlicher Instabilität in Italien die Eurokrise, die seit einer Weile aus den Schlagzeilen verschwunden ist, mit voller Wucht zurückkehren lassen.

Griechenland und die Arbeitslosigkeit

Aber nicht nur in Rom, auch in Athen droht eine neue Eskalation. Nachdem die griechische Regierung unter Alexis Tsipras (Syriza/EL) im Sommer 2015 die Spar- und Privatisierungsauflagen der Eurogruppe akzeptiert und dann auch weitgehend umgesetzt hatte, war es stiller um das einstige Krisenland geworden. Nicht zuletzt infolge dieser Sparpolitik gibt es inzwischen jedoch hunderttausende griechische Familien, die weder Arbeit haben noch staatliche Unterstützung erhalten. Die Umfragewerte der Syriza sind deshalb drastisch gesunken, was Tsipras nun wieder in die Offensive treibt.

Kurz vor Weihnachten kündigte Tsipras deshalb einige Erleichterungen für die griechische Bevölkerung an, die er zuvor nicht mit den anderen EU-Regierungen abgesprochen hatte. Als Reaktion stoppte die Eurogruppe eine bereits beschlossene Schuldenerleichterung für Griechenland. Wie der Konflikt nun weitergeht, ist ungewiss. Auf jeden Fall aber wird das Leid der griechischen Bevölkerung für die EU 2017 wieder ein größeres Politikum sein als im vergangenen Jahr.

Donald Trump und die EU-Armee

Aber wie Juncker sagte: Nicht alle brennenden Ecken haben ihren Ursprung in Europa. 2017 wird auch das Jahr, in dem Donald Trump sein Amt als Präsident der USA antritt, und die Folgen werden weltweit zu spüren sein. Das betrifft den Weltklimavertrag ebenso wie die Vereinten Nationen, den Umgang mit Atomwaffen ebenso wie die Zukunft der NATO.

Gerade die Sorge, dass die USA sich unter Trump im nordatlantischen Verteidigungsbündnis weniger engagieren als bisher, könnte die EU dazu bringen, ein eigenes Vorhaben voranzutreiben, das vor allem Konservative schon seit längerem als möglichen künftigen Integrationsmotor sehen: den Aufbau einer EU-Armee. Einen ersten Vorstoß in diese Richtung machte Juncker bereits Anfang 2015, in jüngerer Zeit kam die „Verteidigungsunion“ wieder auf die Tagesordnung. Der Ukraine-Konflikt und die wahrgenommene Bedrohung des Baltikums durch Russland tragen ihren Teil dazu bei. Spektakuläre Fortschritte sollte man in dieser Sache allerdings auch 2017 nicht erwarten. Die politischen und verfassungsrechtlichen Hürden sind und bleiben enorm.

Die CETA-Ratifikation

Ein anderes Thema dürfte sich durch Trumps Präsidentschaft erst einmal erledigt haben: Dass das umstrittene europäisch-amerikanische Freihandels- und Investitionsabkommen TTIP in absehbarer Zeit unterschriftsreif wird, glaubt derzeit niemand mehr. Trotzdem dürfte die Handelspolitik die EU auch im nächsten Jahr weiter beschäftigen. Denn nachdem im vergangenen Oktober das europäisch-kanadische Wirtschaftsabkommen CETA nach langem Hin und Her unterzeichnet wurde, steht nun die Ratifizierungsphase an.

Für diese Ratifikation müssen dem Abkommen einerseits das Europäische Parlament und der Ministerrat zustimmen, andererseits aber auch alle nationalen (sowie in einigen Ländern regionale) Parlamente. Die CETA-Gegner werden deshalb wohl noch einmal mit allen Kräften gegen das Abkommen mobilisieren – gerade in den Wahlkampfländern Frankreich und Deutschland.

Die Türkei und die Flüchtlinge

Und schließlich wird die EU 2017 natürlich auch die Flüchtlingsfrage weiterhin beschäftigen. Bei der großen Asylreform, die die Kommission im vergangenen Juli vorgeschlagen hat, gab es bislang noch keine nennenswerten Fortschritte. Hauptgegner des Vorschlags sind die vier Visegrád-Staaten Polen, Ungarn, Tschechien, Slowakei, die sich nur auf ein Modell „flexibler Solidarität“ einlassen wollen, bei dem letztlich jeder Mitgliedstaat selbst entscheidet, welchen Beitrag er zur gemeinsamen Flüchtlingspolitik leisten will. Im neuen Jahr werden die Verhandlungen weitergehen, die Erfolgsaussichten sind ungewiss.

In der Zwischenzeit setzt die EU in der Flüchtlingspolitik voll auf das Abkommen mit der Türkei, durch das seit Ende März alle irregulären Migranten, die über die Türkei in die EU gelangen, in die Türkei zurückgeschickt werden. Zusammen mit der Schließung der Westbalkan-Route führte dieses Abkommen zu einem deutlichen Rückgang der neu ankommenden Flüchtlinge (aufgrund der Verlagerung auf riskantere Routen aber auch zu einem Anstieg der Toten im Mittelmeer).

Allerdings macht sich die EU damit auch von der Türkei abhängig – was angesichts der autoritären Entwicklung der Regierung unter Recep Tayyip Erdoğan (AKP/AKRE) zunehmend zum politischen Problem wird. Die europäische Migrationspolitik kreist damit immer mehr um die Frage, wie viel Zusammenarbeit sich mit dem türkischen Regime noch rechtfertigen lässt. Fürs Erste sind die Signale widersprüchlich: Während das Europäische Parlament gerne die seit 2005 laufenden Verhandlungen über einen türkischen EU-Beitritt aussetzen will, hat die Europäische Kommission jüngst das Flüchtlingsabkommen verteidigt und eine Vertiefung der europäisch-türkischen Zollunion angekündigt.

50 Jahre Römische Verträge

Bei all diesen Krisen gibt es aber auch etwas, worauf sich die EU freuen kann: Am 25. März 2017 ist der sechzigste Jahrestag der Unterzeichnung der Römischen Verträge, mit denen einst die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft, ein Vorläufer der EU, gegründet wurde. Den letzten runden Jahrestag nutzte der Europäische Rat 2007, um in der „Berliner Erklärung“ Verhandlungen über eine neue Vertragsreform anzukündigen – den einige Monate später unterzeichneten Vertrag von Lissabon.

Gibt es Hoffnung, dass es 2017 eine ähnliche Initiative gibt? Guy Verhofstadt (Open-VLD/ALDE), der als Berichterstatter des Europäischen Parlaments Vorschläge für eine institutionelle Reform der EU ausgearbeitet hat, hat den 25. März immerhin schon einmal als Eröffnungsdatum für einen neuen Europäischen Konvent ins Spiel gebracht. Daraus wird zwar wahrscheinlich nichts werden. In der Kommission und im Europäischen Rat denkt man für den Jahrestag eher an ein unverbindliches Dokument mit einer „Zukunftsvision“, die zu nicht allzu viel verpflichten würde.

Aber vielleicht hält das neue Jahr für Europa ja doch auch noch die ein oder andere erfreuliche Überraschung bereit.

Und damit geht dieses Blog in seine alljährliche Winterpause. Allen Leserinnen und Lesern frohe Feiertage und ein gutes Jahr 2017!

Bild: By Ingo Lauer [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr.

Freitag, 16. Dezember 2016

Das Ende der europäischen Großen Koalition?

Gianni Pittella will Parlamentspräsident werden und die Große Koalition beenden. Ob das klappt?
Gianni Pittella (PD/SPE), Fraktionsvorsitzender der Sozialdemokraten im Europäischen Parlament, hätte sich kaum klarer ausdrücken können. „Die Zeit der Großen Koalition im Europäischen Parlament ist beendet“, schrieb er auf Twitter. „Die [Europäische] Volkspartei muss sich damit abfinden, wir brauchen eine Veränderung.“ Und weiter: „Eine gesunde Polarisierung zwischen Rechts und Links wird helfen, um das Europäische Parlament zu beleben und den europaskeptischen Bewegungen entgegenzuwirken.“ Denn: „Rechts und Links sind nicht dasselbe. Unsere wichtigste Aufgabe ist es, die Unterschiede nicht zu verstecken, sondern zum Ausdruck zu bringen.“

Wer dieses Blog regelmäßig liest, wird Pittellas Argumentation wahrscheinlich bekannt vorkommen. Auch ich habe hier verschiedentlich geschrieben, dass die permanente Große Koalition, die die Politik der europäischen Institutionen dominiert, letztlich zum Problem für die Legitimation der EU werden kann. Denn wenn die drei großen Parteien der Mitte (die christdemokratische EVP, die sozialdemokratische SPE und die liberale ALDE) stets zusammenarbeiten, kann niemand von ihnen eine glaubwürdige Alternative zum derzeitigen politischen Kurs repräsentieren. Und das wiederum bedeutet, dass unzufriedene Wähler niemanden haben, an den sie sich wenden können – außer den Nationalpopulisten, die nicht nur die aktuelle europäische Politik, sondern gleich die ganze EU in Frage stellen.

Eine stärkere Polarisierung zwischen den großen Parteien der linken und rechten Mitte könnte also tatsächlich helfen, um für die EU Legitimität zurückzugewinnen und den Aufstieg der Rechten zu zäumen. Aber ist die Sache wirklich so einfach, wie Pittella verspricht?

Seit 2015 sind die Sozialdemokraten nach links gerückt

Das „Ende der Großen Koalition“, über das in Brüssel und Straßburg dieser Tage viel diskutiert wird, hat eine längere Vorgeschichte. Während der schlimmsten Jahre der Eurokrise standen die großen europäischen Parteien eng beieinander. Die wesentliche Richtung gaben dabei die Christdemokraten vor, die Ende 2011 den Höhepunkt ihrer institutionellen Macht erreichten. Die Sozialdemokraten aber trugen die europäische Sparpolitik lange Zeit treu mit – auch wenn ihnen das in mehreren Ländern, besonders Griechenland und Spanien, schmerzliche Wahlniederlagen bescherte.

Nach den Erfolgen europaskeptisch-populistischer Parteien bei der Europawahl 2014 rückten EVP und SPE zunächst sogar noch näher aneinander. Es entstand sogar eine Art informeller Koalitionsausschuss, die sogenannten G5-Treffen, bei denen Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker (CSV/EVP), sein Stellvertreter Frans Timmermans (PvdA/SPE), Parlamentspräsident Martin Schulz (SPD/SPE) sowie die beiden Fraktionschefs Manfred Weber (CSU/EVP) und Gianni Pittella (PD/SPE) regelmäßig über die wichtigsten politischen Fragen berieten. Vor allem Juncker und Schulz galten dabei als Garanten der engen Zusammenarbeit.

Doch schon bald zeigten sich erste Risse: In der Griechenland-Krise im Sommer 2015 etwa vertraten beide Parteien klar unterscheidbare Positionen. Die europäischen Sozialdemokraten rückten zusehends nach links und kritisierten die „austerity only“-Politik der Christdemokraten. Zum zentralen Thema wurde das „soziale Europa“, das beispielsweise auch auf dem SPE-Parteitag vor zwei Wochen im Mittelpunkt stand.

Auslöser der Koalitionskrise war eine Personalfrage

Der Auslöser der jüngsten Brüsseler Koalitionskrise aber war eine Personalfrage, nämlich die Nachfolge des scheidenden Parlamentspräsidenten Martin Schulz. Entsprechend den Gepflogenheiten des Parlaments wird über dieses Amt jeweils zur Hälfte der Wahlperiode neu abgestimmt, und nach der Europawahl 2014 hatte es eine informelle Vereinbarung gegeben, dass Schulz dann nicht mehr antreten, sondern den Posten an einen Christdemokraten abgeben würde.

Doch je näher dieser Zeitpunkt rückte, desto weniger wollten die Sozialdemokraten davon wissen: Mit Kommissionspräsident Juncker und Ratspräsident Donald Tusk (PO/EVP), so ihr Argument, besetze die EVP derzeit schließlich auch die beiden anderen EU-Spitzenämter – was zum Zeitpunkt der Vereinbarung 2014 noch nicht klar gewesen sei. Es sei deshalb nicht akzeptabel, dass die Christdemokraten nun auch noch die Parlamentspräsidentschaft übernähmen.

Pittella vs. Tajani

In der EVP stieß Schulzʼ Entschlossenheit zu einer weiteren Amtszeit erwartungsgemäß nicht auf allzu große Begeisterung. Im September kündigten die Christdemokraten an, sie würden zur Neuwahl des Parlamentspräsidenten jedenfalls einen eigenen Kandidaten aufstellen. Massive Unterstützung erhielt Schulz jedoch von Jean-Claude Juncker, der offenbar sogar mit seinem eigenen Rücktritt drohte, falls Schulz aus dem Amt gedrängt werden sollte. Letztlich wurde diese Drohung freilich hinfällig, da Schulz Ende November freiwillig seinen Abschied aus dem Parlament ankündigte, um im kommenden Jahr für den deutschen Bundestag zu kandidieren.

Doch mit dem Abgang des Großkoalitionärs Schulz brach der Konflikt zwischen den beiden Fraktionen erst richtig aus. Nur wenige Tage später erklärte nun nämlich Gianni Pittella sein Interesse am Amt des Parlamentspräsidenten – und begründete das, siehe oben, explizit damit, dass seine Kandidatur „eine Phase der Polarisierung zwischen Rechts und Links eröffnen“ solle. Die Christdemokraten wiederum konterten dies, indem sie ihrerseits mit Antonio Tajani (FI/EVP) einen durchaus umstrittenen Kandidaten für das Amt aufstellten, der in großen Teilen des linken Spektrums als unwählbar gilt.

Eine Kampfabstimmung

Sollte es deshalb bei der Wahl am 17. Januar tatsächlich eine Kampfabstimmung zwischen Pittella und Tajani geben, wäre der Ausgang völlig offen. Beide wären auf Unterstützung aus den übrigen Fraktionen angewiesen, wobei Pittella wohl auf die meisten linken und grünen Abgeordneten zählen könnte, Tajani hingegen auf die nationalkonservative EKR-Fraktion. Den Ausschlag könnten schließlich die Liberalen geben – oder auch die rechtsextreme ENF-Fraktion.

Aber wird es wirklich zu dieser Kampfabstimmung kommen? Und wenn ja, ist das dann wirklich das lang erhoffte Ende der Großen Koalition? Und wie soll es danach weitergehen? Und vor allem: Wird dann auch der Wähler bald wieder klar vor Augen haben, worin die Alternative zwischen Christ- und Sozialdemokraten in der europäischen Politik genau besteht?

Die Große Koalition ist in der Funktionsweise der EU verankert

Was in der aktuellen Aufregung leicht übersehen wird, ist, dass die europäische Große Koalition nicht nur eine Frage der inhaltlichen Nähe zwischen den beiden großen Parteien ist – sondern tief in der institutionellen Funktionsweise der EU selbst verankert. Dass EVP und SPE in den europäischen Institutionen nun schon seit mehreren Jahrzehnten so eng zusammenarbeiten, liegt ja nicht etwa daran, dass sie sich nach jeder Europawahl aktiv dafür entschieden hätten. Vielmehr gibt es eine ganze Reihe von Verfahren, die ihnen gar keine andere Möglichkeit lassen, wenn auf europäischer Ebene überhaupt Entscheidungen möglich sein sollen.

Derzeit kommt im Europäischen Parlament nur die Große Koalition auf eine absolute Mehrheit.
Tatsächlich ist es schon im Europäischen Parlament allein schwierig genug, ohne die Beteiligung beider großen Fraktionen eine Mehrheit zu mobilisieren. Die plausibelsten Alternativen sind ein Mitte-Links-Bündnis aus Sozialdemokraten, Liberalen, Grünen und Linken sowie ein Mitte-Rechts-Bündnis aus EVP, Liberalen und der nationalkonservativen EKR. Beide Bündnisse bleiben derzeit jedoch knapp unter einer absoluten Mehrheit im Parlament – und können deshalb nur zum Tragen kommen, wenn sich mindestens einige Abgeordnete des jeweils anderen Lagers (oder der Rechtsaußenfraktionen) enthalten.

Nur die Wahl zwischen Kompromiss und Blockade

Vor allem aber genügt es in der europäischen Gesetzgebung nicht, einfach nur eine Mehrheit im Parlament zu haben. Vielmehr muss jeder Rechtsakt von der Europäischen Kommission vorgeschlagen und vom Ministerrat mitgetragen werden. Im Ministerrat ist dabei zudem in der Regel eine „qualifizierte Mehrheit“ notwendig – das heißt eine Mehrheit von 55 Prozent der Regierungen, die zugleich 65 Prozent der EU-Bevölkerung repräsentieren. Diese Mehrheitsanforderungen machen es in der Praxis nahezu unmöglich, einen Rechtsakt zu verabschieden, dem nicht mindestens irgendein Minister von EVP, SPE und ALDE zugestimmt hat. (Da im Rat in der Regel nicht primär nach der Linie der europäischen Parteien abgestimmt wird, sind es meistens sehr viel mehr.)

Pittella kann also durchaus versuchen, im Europäischen Parlament die Gegensätze zwischen SPE und EVP klarer ins Bild zu setzen. Doch seine Bemühungen um mehr Polarisierung werden spätestens in dem Augenblick scheitern, in dem das Parlament mit dem Rat über die Verabschiedung eines Rechtsakts verhandeln muss. Denn dann gibt es nach den Verfahren der EU nur noch die Alternative zwischen einem Kompromiss, der notwendigerweise auch Vertreter beider großen Parteien umfasst – oder einer Blockade, bei der alle Seiten nur verlieren können.

Die Kommission bleibt im Amt, auch wenn die Koalition zerbricht

Der Verfassungsrechtler Jan Willem van Rossen hat auf dem Verfassungsblog noch auf eine andere Besonderheit der europäischen Koalitionskrise hingewiesen: Wenn auf nationaler Ebene eine Koalition zerbricht, dann bedeutet das in der Regel auch den Sturz der Regierung, die sie getragen hat, oft sogar die Auflösung des Parlaments. Beides führt dazu, dass Koalitionen in reifen parlamentarischen Systemen nicht so einfach aufgekündigt werden. Für die Koalitionäre selbst steht dabei einfach zu viel auf dem Spiel.

In der EU ist das anders: Die Europäische Kommission (die mit den Stimmen von EVP, SPE und ALDE ins Amt gewählt wurde) kann vom Europäischen Parlament nur mit Zweidrittelmehrheit gestürzt werden. Diese Hürde ist so hoch, dass die Sozialdemokraten im Europäischen Parlament nicht einmal dazu Stellung beziehen müssen, ob sie nach ihrem Bruch mit der EVP denn den EVP-Kommissionspräsidenten Juncker weiterhin unterstützen werden: Einmal im Amt, ist Juncker auf die Unterstützung der Fraktion nicht mehr zwingend angewiesen. Und vorzeitig auflösen kann sich das Europäische Parlament ohnehin nicht – die Wahlperiode endet unweigerlich erst im Juni 2019.

Am Ende werden wieder Kompromisse stehen

Für Pittella ist es deshalb einerseits sehr einfach, das Ende der Großen Koalition auszurufen, denn die dadurch ausgelöste Krise ist für ihn selbst erst einmal mit keinerlei Kosten verbunden. Andererseits ist es für ihn aber fast unmöglich, dieses Ende der Großen Koalition wirklich umzusetzen, da es aufgrund der Mehrheitserfordernisse in den verschiedenen Institutionen kaum plausible Alternativen dazu gibt. Wenn EVP und SPE sich nun also etwas mehr streiten als zuvor, wird das die europäische Politik etwas chaotischer, vielleicht auch für die Öffentlichkeit etwas interessanter machen. Am Ende aber werden wieder Kompromisse stehen: Kompromisse, die die beiden großen Parteien nicht freiwillig eingehen, sondern zu denen sie durch die Verfahrensregeln der EU gezwungen werden.

Wer die ewige Große Koalition überwinden will, der muss den EU-Vertrag ändern. Eine kleine Kampfabstimmung über diese oder jene Frage allein wird dafür nicht genügen.

Bild: © European Union 2014 - European Parliament [CC BY-NC-ND 2.0 lu], via Flickr; eigene Grafik.

Dienstag, 6. Dezember 2016

Eine „assoziierte Unionsbürgerschaft“ für Briten nach dem EU-Austritt?

Da eine Mehrheit der Briten die EU verlassen will, sollen auch alle anderen ihre Bürgerrechte verlieren. Charles Goerens will das verhindern.
„Die Wahrheit ist, dass Brüssel jeden Trick anwenden wird, um uns am Austritt zu hindern“, schimpfte der konservative Unterhausabgeordnete Andrew Bridgen (Cons./AEKR), und Jayne Adye, Leiterin der Kampagne Get Britain Out, sekundierte: „Es ist eine Unverschämtheit: Die EU versucht, die britische Öffentlichkeit gerade in dem Moment zu spalten, in dem wir Einigkeit brauchen.“ Der Vorschlag sei „vollkommen inakzeptabel“, ein Versuch, „das Ergebnis des Referendums zu untergraben“, in dem Großbritannien am 23. Juni dafür gestimmt hatte, die EU zu verlassen.

Was die Brexiteers so in Rage brachte, war der kaum zehn Zeilen lange Änderungsantrag Nr. 882 des Luxemburger Europaabgeordneten Charles Goerens (DP/ALDE) zum Verhofstadt-Bericht über mögliche Reformen des EU-Vertrags (den ich auf diesem Blog vor einigen Monaten schon einmal ausführlicher beschrieben habe). Kern des Änderungsantrags ist der Vorschlag, eine „assoziierte Unionsbürgerschaft“ einzuführen. Diese könnte von Menschen beantragt werden, „die sich als Teil des europäischen Projektes fühlen und auch ein Teil davon sein möchten, aber die Staatsangehörigkeit eines ehemaligen Mitgliedstaates besitzen“. Oder, etwas einfacher gefasst: Geht es nach Charles Goerens, sollen Briten auch nach dem Brexit Bürger der Europäischen Union bleiben können.

Unionsbürgerschaft und EU-Austritt

Die europäische Unionsbürgerschaft wurde durch den Vertrag von Maastricht 1993 eingeführt und findet sich heute in Art. 20ff. AEUV. Aus ihr leiten sich eine Reihe von Grundrechten ab, die jeder EU-Bürger unabhängig von seiner Staatsangehörigkeit besitzt. Dazu gehören insbesondere das Recht, sich in der ganzen EU frei zu bewegen und aufzuhalten, sowie das Recht, am jeweiligen Wohnort an Kommunal- und Europawahlen teilzunehmen. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (z. B. hier, Rn. 43) ist die Unionsbürgerschaft „dazu bestimmt, der grundlegende Status der Angehörigen der [EU-]Mitgliedstaaten zu sein“ – und wenigstens für die vielen Millionen Europäer, die in einem anderen Mitgliedstaat leben als dem, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzen, ist das auch im praktischen Alltag zweifellos der Fall.

Was aber passiert mit der Unionsbürgerschaft von Menschen, deren Herkunftsland aus der EU austritt? In seiner jetzigen Fassung lässt Art. 20 AEUV eigentlich nur eine Deutung zu: „Unionsbürger ist, wer die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzt“ – und wenn ein Mitgliedstaat nicht mehr zur EU gehört, sind demnach auch dessen Staatsangehörigen keine Unionsbürger mehr. Für viele Briten, die in einem anderen EU-Land leben (oder sich wenigstens die Möglichkeit dazu erhalten wollen), kam die Brexit-Entscheidung ihrer Mitbürger deshalb als ein Schock.

Der Vorschlag

Um dem abzuhelfen, präsentierte Charles Goerens seine Initiative, die wenig später auch der liberale Fraktionschef und Beauftragte des Europäischen Parlaments für die Brexit-Verhandlungen, Guy Verhofstadt (Open-VLD/ALDE), aufgriff. Die Details des Vorschlags sind dabei noch recht unklar. So steht fest, dass die „assoziierte Unionsbürgerschaft“ nicht automatisch für alle Briten gelten soll, sondern nur für solche, die ausdrücklich das europäische Projekt unterstützen. Doch wie hoch die Hürden dabei sein sollten, ist offen: Mal schlug Goerens vor, dass die Antragsteller eine Erklärung unterzeichnen könnten, in der sie sich zur EU und ihren Werten bekennen; mal regte er eine jährliche Gebühr an, die die assoziierten Unionsbürger in den EU-Haushalt zahlen müssten.

Klar ist aber: Grundsätzlich würde Goerensʼ Vorschlag den Briten die Möglichkeit geben, ihre Unionsbürgerrechte auch nach dem Brexit zu behalten; und zwar nicht nur denen, die schon heute in einem anderen EU-Land wohnen, sondern auch jenen, die innerhalb des Vereinigten Königreichs mit der EU sympathisieren. Geht es nach Goerens, sollen diese sogar an Europawahlen teilnehmen können – allerdings nur auf den transnationalen Listen, die viele Europaabgeordnete gerne einführen würden, die es aber im heutigen Europawahlrecht noch gar nicht gibt. Auf jeden Fall aber würden Briten sich weiterhin frei in der EU bewegen und in jedem Mitgliedstaat leben dürfen.

Gegensätzliche Reaktionen im Vereinigten Königreich

Im Vereinigten Königreich selbst stieß dieser Vorschlag auf sehr gegensätzliche Reaktionen. Wenig überraschend löste er vor allem bei jüngeren, europafreundlichen Briten einige Begeisterung aus. Das European Movement UK und mehrere weitere pro-europäische Bewegungen initiierten eine Kampagne, in der sie die britische Regierung zu einer Unterstützung des Vorschlags drängen. Und auch die schottische Premierministerin Nicola Sturgeon (SNP/EFA), die sich für einen Verbleib ihrer Region in der EU einsetzt, erklärte sich offen für die Initiative.

Auf der anderen Seite reagierten Brexit-Befürworter mit massiver Ablehnung: Aus ihrer Sicht ist der Vorschlag in erster Linie ein Versuch, die innerbritische Spaltung zwischen der knappen Mehrheit, die am 23. Juni für den Austritt stimmte, und der bedeutenden Minderheit, die lieber in der EU verblieben wäre, voranzutreiben. Durch die assoziierte Unionsbürgerschaft hätten europafreundliche Briten die Möglichkeit, ihre Loyalität zur EU offen zu zeigen. In Zeiten, in denen die britische Regierung jede Kritik an ihrer Austrittsstrategie als einen Angriff auf den „Willen des britischen Volkes“ bezeichnet, ist diese Vorstellung für die Brexit-Freunde offenbar nur schwer zu ertragen.

Was halten wir Europäer selbst von dem Vorschlag?

In einem Interview, das ich vor kurzem mit Charles Goerens geführt habe, reagierte dieser allerdings gelassen auf die Vorwürfe der Brexiteers: Die assoziierte Unionsbürgerschaft sei für die Briten schließlich nur „ein Angebot, keine Zwangsverpflichtung“; es bleibe jedem Einzelnen überlassen, sie anzunehmen oder nicht. Und tatsächlich ist Goerensʼ Vorschlag zunächst einmal vor allem an die EU gerichtet, die durch eine Vertragsreform die Grundlagen für die assoziierte Unionsbürgerschaft schaffen müsste. Die entscheidende Frage ist deshalb nicht, was die Briten über diese Idee denken, sondern was wir Europäer selbst dazu sagen.

Außerhalb Großbritanniens hat bislang allerdings noch fast gar keine Diskussion über den Vorschlag stattgefunden. Die wenigsten Medien haben darüber berichtet, geschweige denn eine Position bezogen. Wo es überhaupt zu öffentlichen Stellungnahmen kam, fielen diese jedoch meist eher negativ aus: Der französische nationale Abgeordnete Christophe Premat (PS/SPE) kritisierte Goerensʼ Vorschlag als Ausdruck eines „Europa à la carte“, das die Glaubwürdigkeit der EU beschädigen würde. Und die Luxemburger Europaabgeordnete Viviane Reding (CSV/EVP) sieht darin eine Schwächung der Unionsbürgerschaft.

Die EU-Verhandlungsposition wird nicht wesentlich geschwächt

In meinen Augen gibt es vor allem zwei Kritikpunkte, die sich gegen den Vorschlag vorbringen lassen. Diese Gegenargumente sind nicht trivial, erscheinen mir selbst jedoch letztlich nicht überzeugend.

Der erste Kritikpunkt ist eher kurzfristig-strategischer Natur: Sobald Großbritannien seinen EU-Austrittswunsch auch formal erklärt, wird eine kurze, intensive Verhandlungsphase beginnen, in der sich beide Seiten wohl nichts schenken werden. Die Rechte, die die EU britischen Bürgern zugesteht, könnten dabei ein wichtiger Teil der Verhandlungsmasse sein. Warum also sollte die EU diese Rechte schon im Voraus einräumen, ohne dafür eine Gegenleistung zu fordern? Schlimmstenfalls könnte Großbritannien dadurch als einseitiger „Gewinner“ des Brexits wahrgenommen werden – etwas, das die EU auf jeden Fall verhindern will.

Dass dieses Argument nicht recht greift, ist allerdings schon an den wütenden Reaktionen der britischen Brexit-Freunde zu beobachten. Die entscheidende Trumpfkarte der EU in den Verhandlungen sind nämlich keineswegs die Rechte der Auslandsbriten, sondern vielmehr der Zugang der britischen Banken zum europäischen Binnenmarkt. Dieser aber wäre von Goerensʼ Vorschlag in keiner Weise betroffen. Die assoziierte Unionsbürgerschaft würde der EU also einen moralischen Bonus bei der britischen Bevölkerung verschaffen, ohne dass sich am Kräfteverhältnis in ihren Verhandlungen mit der britischen Regierung allzu viel ändern würde: So oder so kann Großbritannien als Land beim Brexit nur verlieren.

Sollte die EU auf Gegenseitigkeit beharren?

Der zweite, wichtigere Kritikpunkt ist grundsätzlicher und betrifft die Idee, dass diplomatische Beziehungen möglichst auf Gegenseitigkeit beruhen sollten: Mit der assoziierten Unionsbürgerschaft würde die EU den Briten einen Zugang zu zahlreichen Rechten eröffnen, ohne dass Bürger aus EU-Staaten entsprechende Rechte auch in Großbritannien besäßen. Großbritannien könnte Europäern nach dem Brexit die Einreise verbieten; die EU hingegen stünde für die britischen assoziierten Unionsbürger jederzeit offen – was offenbar dem Gerechtigkeitsempfinden vieler Europäer widerspricht.

Dieses Argument ist nicht ohne Weiteres von der Hand zu weisen, und natürlich wäre es wünschenswert, dass auch die nicht-britischen Unionsbürger in Großbritannien weiterhin ihre vollen Rechte behielten. Doch das strikte Beharren auf Gegenseitigkeit scheint mir letztlich Ausdruck einer sehr außenpolitischen Perspektive auf die europäische Integration. Dieser Perspektive liegt der Gedanken zugrunde, dass „die Briten“ in erster Linie Angehörige ihres nationalen Staatsvolks wären und dass sie, nachdem dieses Volk für den EU-Austritt gestimmt hat, nun damit leben müssten, dass die EU sie als Angehörige eines Drittstaats behandelt.

Die Unionsbürgerschaft ist ein Individualstatus

Was bei dieser Perspektive völlig untergeht, ist, dass die Unionsbürgerschaft eigentlich etwas Individuelles sein sollte – ein demokratischer Grundrechtestatus, der jedem europäischen Bürger garantiert wird und eben nicht nationalen Politikentscheidungen untergeordnet ist. Es erscheint mir deshalb ein falscher Impuls, wenn EU-Europäer nun alle Briten abstrafen wollen, nur weil eine Mehrheit ihrer Landsleute für den Austritt gestimmt hat. Schließlich gehört es gerade zu den großen Leistungen der europäischen Integration, Menschen auch auf überstaatlicher Ebene nicht nur als Teil ihres Staates, sondern als Einzelpersonen wahrzunehmen.

Aus dieser Perspektive ist es letztlich gleichgültig, ob sich Großbritannien mit vergleichbaren Rechten für Nicht-Briten revanchiert oder nicht. Denn es geht hier nicht um Briten, sondern um europäische Bürger, die nur das Unglück haben, dass sie aufgrund ihres britischen Passes ihre Bürgerrechte verlieren könnten. In diesem Kontext würde die Umsetzung von Charles Goerensʼ Vorschlag klar machen, dass die Unionsbürgerschaft ein Rechtsstatus ist, der niemandem zwangsweise genommen werden kann, weil die EU loyal zu ihren Bürgern steht, ganz egal, was deren nationale Regierungen politisch alles anstellen mögen.

Die Unionsbürgerschaft würde dadurch nicht geschwächt, sondern gestärkt: Sie wäre nicht mehr nur ein Anhängsel an die nationale Staatsbürgerschaft, sondern würde tatsächlich zu jenem vom Europäischen Gerichtshof zitierten „grundlegenden Status“, der den einzelnen Bürger unmittelbar mit der Europäischen Union verbindet.

Grundlage für ein „Europa der Bürger“

Wird die assoziierte Unionsbürgerschaft also kommen? Dass der Vorschlag zuletzt tatsächlich umgesetzt wird, scheint eher unwahrscheinlich. Nicht nur, dass er eine Vertragsänderung und damit die Ratifikation durch alle 27 verbleibenden EU-Mitgliedstaaten voraussetzen würde, in mehreren dieser Mitgliedstaaten wären zudem Verfassungsänderungen nötig. So erlauben etwa die französische oder die spanische Verfassung ein Kommunalwahlrecht für Nicht-Staatsbürger heute nur auf der Grundlage gegenseitiger Verträge mit dem jeweils anderen Land.

Hinzu kommt, wie etwa Jon Worth hervorhebt, dass sich die Briten das Freizügigkeitsrecht, das mit der Unionsbürgerschaft verbunden ist, auch auf andere Weise erhalten könnten: falls sich das Vereinigte Königreich nämlich dafür entscheidet, wie Norwegen oder die Schweiz im Europäischen Binnenmarkt zu verbleiben. Vielen Proeuropäern in Großbritannien könnte das schon genügen, sodass sie den Verlust anderer Unionsbürgerrechte (etwa des Kommunalwahlrechts) einfach in Kauf nehmen.

Und dennoch: Charles Goerensʼ Vorschlag bleibt eine interessante Idee, die Unterstützung verdient hat. Denn sie eröffnet die Perspektive auf eine Unionsbürgerschaft, die nicht mehr direkt an die nationale Staatsangehörigkeit gekoppelt ist und die damit zur Grundlage für ein echtes „Europa der Bürger“ werden könnte.

Bild: Jwh at Wikipedia Luxembourg [CC BY-SA 3.0 lu], via Wikimedia Commons.