Donnerstag, 24. November 2016

Perfekter Bikameralismus: Das italienische Verfassungsreferendum und die EU

Matteo Renzi könnte über das Referendum am 4. Dezember stürzen. Aber seine Verfassungsreform ist für die EU auch noch aus anderen Gründen interessant.
Am 4. Dezember wird die italienische Bevölkerung per Referendum über eine große Verfassungsreform abstimmen, und der Rest von Europa macht sich schon einmal auf das Schlimmste gefasst. Denn die Umfragen schwanken derzeit zwischen einem knappen und einem deutlichen Nein, und der italienische Ministerpräsident Matteo Renzi (PD/SPE) hat mehrfach angekündigt, dass er bei einer Niederlage vom Amt zurücktreten wird. In diesem Fall aber drohen Neuwahlen, bei denen das populistische Movimento Cinque Stelle (M5S/–) im italienischen Abgeordnetenhaus (Camera dei Deputati) die absolute Mehrheit gewinnen könnte.

In der zweiten Parlamentskammer, dem Senat (Senato della Repubblica), käme es hingegen wahrscheinlich zu einem Patt zwischen Renzis PD, dem M5S und einem Rechtsbündnis aus Lega Nord (LN/BENF) und Forza Italia (FI/EVP). Alle drei Lager sind sich in herzlicher Abneigung verbunden. Und da der italienische Regierungschef für seine Wahl das Vertrauen von beiden Kammern benötigt, wäre mit einer tiefgreifenden Blockade zu rechnen, für die derzeit keine Lösung in Sicht ist: Sollte es im Abgeordnetenhaus eine absolute Mehrheit gewinnen, würde am M5S zwar kein Weg vorbeiführen. Doch da es bis jetzt jegliche Zusammenarbeit mit anderen Parteien auf nationaler Ebene stets abgelehnt hat, ist auch nicht absehbar, wie es im Senat die nötigen Stimmen für eine Amtseinführung seines Spitzenkandidaten erreichen könnte.

Zwei-Kammer-Systeme

Die Ironie der Geschichte ist, dass die Verfassungsänderung (die unter anderem vom M5S, FI, LN und einer Minderheit im PD abgelehnt wird) eigentlich gerade solche Blockaden zwischen den beiden Parlamentskammern verhindern soll – indem der Senat nämlich künftig sein Mitspracherecht bei der Ernennung der Regierung verlieren würde. Auch sonst soll die Reform das Machtgleichgewicht im Zwei-Kammern-System zugunsten des Abgeordnetenhauses verschieben. Damit würde ein Sonderweg beendet, durch den sich Italien derzeit von allen anderen EU-Mitgliedstaaten unterscheidet.

Zwei-Kammer-Systeme (blau) gibt es nicht nur in Europa, sondern weltweit. Aber meistens sind sie asymmetrisch.
Tatsächlich haben die meisten europäischen Länder heute ein Parlament mit zwei Kammern. Die erste von ihnen ist in der Regel direkt von der Bevölkerung gewählt, ernennt die Regierung und hat oft auch bei der Gesetzgebung das entscheidende Wort. Die zweite Kammer hingegen repräsentiert meist die Regionen oder Kommunen: Die Mitglieder des französischen Senats zum Beispiel werden indirekt durch Gemeindevertreter gewählt, die des österreichischen Bundesrats durch die Regionalparlamente ernannt, die des deutschen Bundesrats durch die Regionalregierungen entsendet.

Gleichzeitig hat die zweite Kammer in der Regel weitaus weniger zu sagen: Sie ist nicht an der Regierungswahl beteiligt und kann oft (etwa in Frankreich oder Spanien) auch in der Gesetzgebung von der ersten Kammer überstimmt werden. Ihre Hauptaufgabe ist es, strittige Gesetzesvorhaben zu bremsen, um dadurch eine breitere öffentliche Debatte anzuregen – nicht aber, sie zu blockieren oder die Regierung handlungsunfähig zu machen. Echte Mitspracherechte haben die zweiten Kammern hingegen meist nur in bestimmten, klar umgrenzten Fragen, etwa wenn es um regionale Belange geht.

Die Schwächen des „perfekten Bikameralismus“

In Italien hingegen herrscht bislang der sogenannte bicameralismo perfetto – ein „perfektes Zwei-Kammern-System“, in dem das Abgeordnetenhaus und der Senat exakt dieselben Kompetenzen besitzen. Sowohl bei der Ernennung der Regierung als auch bei der Gesetzgebung müssen deshalb beide Kammern immer erst auf eine Linie kommen; und sobald eine der beiden Kammern der Regierung das Misstrauen ausspricht, muss diese zurücktreten. Der einzige wichtige Unterschied besteht im jeweiligen Wahlsystem: Während im Abgeordnetenhaus ein Mehrheitsbonus für die landesweit stärkste Partei vorgesehen ist, wird der Senat auf regionaler Ebene gewählt und hat deshalb meist weniger klare parteipolitische Mehrheiten.

Doch so schön dieser „perfekte Bikameralismus“ dem Namen nach klingt, so problematisch erwies er sich in der Praxis. Denn das ständige Hin und Her zwischen den Kammern macht nicht nur das italienische Gesetzgebungsverfahren ausgesprochen schwerfällig. Es erzwingt auch bei der Regierungsbildung oft große Viel-Parteien-Koalitionen, da nur diese in der Lage sind, die notwendigen Mehrheiten in beiden Kammern zu sichern. Zusammen mit einem Wahlrecht, das lange Zeit die Bildung von Klein- und Kleinstparteien förderte, führte dies jahrzehntelang zu äußerst instabilen Regierungen. Einen Extremfall bildete 2006-08 die Regierung unter Romano Prodi (parteilos), die sich auf mehr als ein Dutzend verschiedener Parteien stützte und schließlich fiel, weil eine einzige von ihnen aus der Koalition ausscherte. Aber auch sonst beträgt die durchschnittliche Amtszeit italienischer Regierungschefs seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs weniger als zwei Jahre.

Die Personalisierung könnte Renzis größter Fehler sein

Schon in den 1980er und 90er Jahren gab es deshalb verschiedene Reformversuche, um den Einfluss des Senats auf die Wahl der Regierung und die Gesetzgebung zu reduzieren. Italien ist damit Teil eines europaweiten Trends zur Schwächung der zweiten Kammern, in den sich zum Beispiel auch die deutsche Föderalismusreform von 2006 einfügt. Allerdings war noch keiner der bisherigen italienischen Ansätze zur Überwindung des perfekten Bikameralismus so weit gekommen wie der aktuelle Versuch der Regierung Renzi.

Dass Renzi den Erfolg des Referendums so stark mit seiner eigenen politischen Zukunft verbunden hat, könnte nun allerdings nicht nur für ihn, sondern auch für die Reform selbst zum Verhängnis werden. Denn je stärker die Reform mit Renzis Person verknüpft wurde, desto vehementer wurde der Widerstand der Opposition und seiner parteiinternen Gegner. Und auch in der Bevölkerung genießen die Reforminhalte größeren Rückhalt als Renzi selbst. Im Augenblick scheint deshalb ein Scheitern des Referendums wahrscheinlicher als ein Erfolg – was nicht nur für das politische System Italiens ein Rückschlag wäre, sondern auch für die EU, die sich auf einen neuen Krisenherd im Süden des Kontinents einstellen müsste.

Auch die EU hat einen fast „perfekten“ Bikameralismus

Die italienische Verfassungsdebatte ist für die EU allerdings auch noch aus einem anderen Grund von Interesse. Denn tatsächlich ist Italien nicht der einzige Fall von „perfektem Bikameralismus“ in Europa. Auch das politische System der EU selbst besteht aus zwei Kammern (dem Europäischen Parlament und dem Rat), die wenigstens im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren nahezu identische Mitspracherechte haben. Und auch im politischen System der EU kann die „Regierung“ (die Europäische Kommission) ihr Amt nur antreten, wenn sie sowohl vom Rat als auch vom Europäischen Parlament gewählt worden ist.

Sicher, das Verhältnis zwischen Europäischem Parlament und Rat ist nicht ganz so exakt symmetrisch wie das zwischen den beiden italienischen Kammern. So gibt es bis heute einige Politikbereiche wie die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik, in denen der Rat alleine die Richtung vorgibt. Und auch im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren gibt es kleine Asymmetrien: Beispielsweise muss der Rat Änderungsvorschläge des Parlaments explizit billigen; Änderungen des Rates können hingegen auch dann in Kraft treten, wenn das Parlament sich dazu nur nicht äußert. Trotzdem: Insgesamt hat die EU in Sachen Bikameralismus einige Ähnlichkeiten mit Italien – sodass sich aus dem Vergleich der beiden Systeme einige Lektionen ziehen lassen.

Schwerfälligkeit der Gesetzgebung

Was etwa die Schwerfälligkeit der Gesetzgebung betrifft, leiden beide Systeme an ähnlichen Problemen. Sowohl in Italien als auch auf europäischer Ebene dauern Gesetzgebungsverfahren oft recht lange und können von einem großen Teil der Bevölkerung nicht oder nur mit großer Mühe nachvollzogen werden.

Ein gewisser Unterschied besteht dabei allerdings in der politischen Kultur: Während in Italien der Umgang der Parteien miteinander eher konfrontativ ist, dominiert auf EU-Ebene meist das Ziel des Kompromisses. In Italien nutzen die politischen Akteure deshalb immer wieder Verfahrensfallstricke zur Obstruktion von Gesetzgebungsvorhaben. In der EU hingegen wird das komplexe Ping-Pong-Verfahren zwischen den beiden Kammern meistens durch informelle Methoden abgekürzt – was die Gesetzgebung beschleunigt, aber auch weniger transparent macht.

Die Stabilität der EU-Kommission

Ein auffälliger Unterschied zwischen Italien und der EU zeigt sich darüber hinaus bei der Stabilität der Regierungen. In beiden Systemen braucht der Regierungschef (bzw. Kommissionspräsident) die Zustimmung beider Kammern, um sein Amt antreten zu können – ein Modell, das es so kaum irgendwo sonst gibt. Doch während dies in Italien traditionell zu instabilen und kurzlebigen Regierungen geführt hat, sitzt die Europäische Kommission in der Regel sehr fest im Sattel.

Der Grund dafür ist, dass die Kommission, sobald sie erst einmal gewählt ist, bis zum Ablauf ihrer fünfjährigen Amtsperiode kaum abgesetzt werden kann. Während in Italien das Misstrauen einer einfachen Mehrheit in einer der beiden Kammern genügt, um die Regierung zu stürzen, kann die Kommission nur nach Art. 234 AEUV durch eine Zwei-Drittel-Mehrheit im Europäischen Parlament zum Rücktritt gezwungen werden. Die Kommission könnte also sogar dann im Amt bleiben, wenn sie eine absolute Mehrheit in Parlament und Rat gegen sich hätte.

Stabilität um den Preis demokratischer Legitimität

Hinzu kommt, dass das italienische Parlament recht leicht durch den Staatspräsidenten aufgelöst werden kann. Die Wahlperiode des Europäischen Parlaments hingegen beträgt unabänderlich fünf Jahre. Während in der italienischen Politik deshalb zur Überwindung verfahrener Situationen häufig vorgezogene Neuwahlen angesetzt werden, ist die EU gezwungen, politische Krisen innerhalb der Institutionen zu lösen. Auch dies fördert letztlich eine höhere Stabilität.

Doch diese höhere Stabilität der EU-Institutionen ist – gerade im Fall der Kommission – um den Preis einer niedrigeren demokratischen Legitimität erkauft. Dass sich die Kommission, einmal im Amt, bis zum Ende der Wahlperiode kaum zur Verantwortung ziehen lässt, bedeutet eben auch, dass sie sich bei der Umsetzung ihrer Agenda nur schwer auf ein politisches Mandat durch die Wahlbürger berufen kann. Letztlich ist die Europäische Kommission deshalb als Institution nicht weniger schwach als die italienische Regierung. Sie ist es nur auf eine andere Weise.

Die Alternative der USA

Gäbe es Alternativen? Ein interessantes Modell für einen weitgehend symmetrischen (wenn auch nicht „perfekten“) Bikameralismus bieten die USA. Auch hier müssen Gesetze immer durch beide Kammern verabschiedet werden, was vor allem in jüngerer Zeit oft zu parteipolitischen Blockaden geführt hat. Doch ähnlich wie die EU ist das US-System recht stabil, da die Regierung kaum vom Parlament abhängig ist: Der Präsident hat zahlreiche eigene Befugnisse, die er auch ohne Zustimmung des Parlaments ausüben kann, und für seine Amtsenthebung gibt es hohe Hürden, unter anderem eine Zwei-Drittel-Mehrheit im Senat.

Auch der US-Präsident kann also gegen parlamentarische Mehrheiten regieren – so wie es derzeit Barack Obama tut, dessen Demokratische Partei weder im Abgeordnetenhaus noch im Senat eine Mehrheit hat. Trotzdem leidet der US-Präsident nicht an demselben Legitimitätsdefizit wie die Europäische Kommission: Er wird direkt gewählt und kann sich deshalb unabhängig von den Parlamentsmehrheiten auf ein eigenes demokratisches Mandat berufen.

Eine Direktwahl des Kommissionschefs hätte wenig Sinn

Tatsächlich wurde die Einführung eines Präsidentialsystems mit einem direkt gewählten Regierungschef nach US-Vorbild auch in Italien in der Vergangenheit immer wieder diskutiert. Unter anderem strebte Silvio Berlusconi (FI/EVP) während seiner Amtszeit als Ministerpräsident ein derartiges Modell an. Und auch in der EU wurde verschiedentlich vorgeschlagen, den Kommissionschef künftig direkt von der Bevölkerung wählen zu lassen; insbesondere Wolfgang Schäuble (CDU/EVP) machte sich immer wieder für diesen Vorschlag stark.

Warum das in meinen Augen keine gute Idee wäre, habe ich auf diesem Blog bereits vor einigen Jahren dargelegt. Der Kommissionschef hat bis heute viel weniger Kompetenzen als etwa der US-Präsident. Ihn mit der Legitimität einer Direktwahl auszustatten, ist nur dann sinnvoll, wenn man auch den Rest des politischen Systems der EU auf eine starke, hierarchische Exekutive hin umkrempelt – was viele der existierenden Ansätze zu einer parlamentarischen Demokratie, die sich vor allem auf die europäischen Parteien stützt, wieder zerstören würde.

Den „perfekten Bikameralismus“ überwinden

Die beste Lösung ist deshalb wohl für die EU wie für Italien, den „perfekten Bikameralismus“ zu überwinden. Dafür müsste die zweite Kammer – der italienische Senat bzw. der Rat der EU – ihre Blockademacht bei der Gesetzgebung verlieren und die Regierung bzw. die Kommission künftig nur noch der direkt gewählten ersten Kammer – dem italienischen Abgeordnetenhaus bzw. dem Europäischen Parlament – gegenüber verantwortlich sein.

Dieses Ziel bleibt die Mühe wert. Selbst wenn das Referendum am 4. Dezember scheitert und wir dann, in Italien wie in der EU, erst einmal ganz andere Sorgen haben werden.

Bilder: European Council [CC BY-NC-ND 2.0], via Flickr. Unibicameral_Map.png: Aris Katsaris, BlankMap-World6.svg: Canuckguy/SkyBon, derivative work: Cerveaugenie [GFDL or CC-BY-SA-3.0], via Wikimedia Commons.

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