FIIA Briefing Paper: Die EU in einem neuen imperialen Zeitalter

English

Von Niklas Helwig und Juha Jokela

Wie kaum ein zweiter politischer Akteur hat die EU die Grundsätze der liberalen „freien Welt“ sowohl verkörpert als auch von ihnen profitiert. Doch die globale Ordnung befindet sich schon seit einiger Zeit in einem tiefgreifenden Wandel von einem regelbasierten System zu einer Landschaft, die immer mehr von Machtpolitik, Ringen um transnationalen Einfluss und Wettbewerb um Ressourcen und Territorien geprägt ist. Die jüngste Wende in der US-Außenpolitik hat diesen Wandel noch weiter beschleunigt.

In einer geschichtsvergessenen Volte betrachtet Washington die EU und ihr liberales Modell nicht mehr als engen Verbündeten, sondern als Rivalen. Statt eines Partners mit gemeinsamen Werten sieht Trump in der EU ein Gebilde, das „die Vereinigten Staaten ausnutzt“, und anders als während seiner ersten Amtszeit ist er nun auch bereit und in der Lage, dieser Überzeugung Taten folgen zu lassen.

Stand der „Westen“ – trotz seiner vielen Ungereimtheiten – in der Vergangenheit meist geeint gegen autokratische Herausforderer, so zeigt sich heute ein fragmentiertes globales Umfeld, in dem die EU neue Partnerschaften schmieden und bestehende stärken muss, um die regelbasierte Ordnung zu verteidigen und sich gegen einen aufziehenden Imperialismus zu stemmen.

Neues FIIA Briefing Paper

Ein neues Briefing Paper für das Finnish Institute of International Affairs (FIIA) analysiert die Herausforderungen und Chancen der EU in einer Welt, die zunehmend von hierarchischen Machtstrukturen und Taktiken der Nötigung bestimmt wird – was wir als ein im Entstehen befindliches imperiales Zeitalter beschreiben. Das Papier konzentriert sich auf drei kritische Dimensionen: die interne Glaubwürdigkeit der EU als politisches Projekt, ihre Fähigkeit, ihren Prinzipien im Umgang mit globalen Partnern treu zu bleiben, und ihre Möglichkeiten, wirtschaftlichen Einfluss in einer Ära des machtgetriebenen Wettbewerbs auszuüben.

Die wichtigste Schlussfolgerung ist, dass die EU trotz der Zunahme von roher Machtpolitik und transaktionaler Diplomatie ihr liberales, regelbasiertes Kernmodell internationalen Engagements aufrechterhalten, weiterentwickeln und verteidigen muss. Ob die EU im Zeitalter der Imperien eine nicht-imperiale Alternative für die Weltpolitik bieten kann, hängt davon ab, ob sie die Rechtsstaatlichkeit zu Hause aufrechterhält und gleichberechtigte Partnerschaften im Ausland fördert. Außerdem kommt es darauf an, die fiskalische und politische Integration zu vertiefen, um die wirtschaftliche Stärke der EU zu erhalten und sich auf eine Verschärfung globaler Handelskonflikte vorzubereiten.

Das Briefing Paper „The EU in an age of empires: A liberal geopolitical force in the making?“ wurde von Niklas Helwig und Juha Jokela herausgegeben und umfasst Beiträge mehrerer Mitglieder des EU-Programms von FIIA.

Das vollständige Paper (in englischer Sprache) ist hier zu finden.

Übersetzung: Manuel Müller.
Bild: Deckblatt des FIIA Briefing Paper, basierend auf einem Foto von Dimitar Dilkoff, AFP / Lehtikuva.

FIIA Briefing Paper: The EU in an age of empires

Deutsch

By Niklas Helwig and Juha Jokela

The EU has both embodied and benefited from the principles of the liberal ‘free world’. Yet the global order has been undergoing a profound transformation for some time, shifting away from a rules-based international system towards a landscape increasingly shaped by power politics, transnational influence, and competition over resources and territories – a shift further accelerated by the recent turn in US foreign policy.

In an history-ignoring turn of events, the EU and its liberal model is no longer seen by Washington as a close ally but as a rival. Rather than a partner in shared values, Trump perceives the EU as an entity that “takes advantage of the United States”, and unlike during his first term, he is now both willing and able to act on this belief.

What was once a world where the “West” – despite its many inconsistencies – stood united against autocratic challengers has now fractured into a global environment where the EU must forge new partnerships and strengthen existing ones to defend the rules-based order and fend off imperialism.

New FIIA Briefing Paper

A new Briefing Paper for the Finnish Institute of International Affairs (FIIA) assesses the EU’s challenges and opportunities in a world increasingly defined by hierarchical power structures and coercive tactics – what we describe as an emerging age of empires. The Paper focuses on three critical dimensions: the EU’s internal credibility as a political project, its ability to uphold a principled approach with global partners, and its capacity to wield economic influence in an era of power-driven competition.

The key takeaway is that, despite the intensification of raw power politics and transactional diplomacy, the EU must continue to uphold, leverage, and defend its core liberal, rules-based model of international engagement. In an age of empires, the EU’s ability to offer a non-imperial alternative to global politics depends on maintaining the rule of law at home and fostering equitable partnerships abroad. Additionally, deeper fiscal and political integration will be crucial for sustaining the EU’s economic strength and preparing for the intensification of global trade conflicts.

The Briefing Paper “The EU in an age of empires: A liberal geopolitical force in the making?” has been edited by Niklas Helwig and Juha Jokela. Several members of FIIA’s EU programme have contributed to it.

The full paper is available here.

Picture: Cover of the FIIA Briefing Paper, based on a photo by Dimitar Dilkoff, AFP / Lehtikuva.

Der Europäische Rat: Nationale Staats- und Regierungschef:innen im EU-Gesetzgebungsprozess

English

Von Edoardo Bressanelli, Christel Koop, Francesca Minetto und Christine Reh

Der Europäische Rat soll Agendasetzer und Krisenmanager sein. Aber er greift auch regelmäßig in den Gesetzgebungsprozess ein.

Der Europäische Rat ist vor allem als strategischer Agendasetzer, als Krisenmanager und als Verfassungsautorität der EU bekannt. Darüber hinaus hat er aber auch eine bisher weitgehend unbekannte Seite: In diesem Artikel stellen wir einen Europäischen Rat vor, der immer wieder aktiv und selbstbewusst in die tägliche Entscheidungsfindung der EU eingreift.

Die Staats- und Regierungschef:innen der EU-Mitgliedstaaten, die Präsident:in der Europäischen Kommission und die Hohe Vertreter:in für Außen- und Sicherheitspolitik treffen sich regelmäßig in Gipfeln. Der erste Gipfel des Europäischen Rates fand vor 50 Jahren, im März 1975, statt. Seit 2009 werden diese hochrangigen Treffen von einer ständigen Präsident:in des Europäischen Rates vorbereitet und geleitet. Gipfeltreffen können formell oder informell sein; nach formellen Gipfeltreffen werden sogenannte „Schlussfolgerungen“ veröffentlicht. Diese Schlussfolgerungen sind rechtlich nicht bindend, enthalten aber die vereinbarten Standpunkte der Staats- und Regierungschef:innen zu Fragen, die für die Union und ihre Bürger:innen von großer Bedeutung sind. Darüber hinaus werden in den Schlussfolgerungen regelmäßig bestimmte Gesetze und Gesetzesvorhaben erwähnt und die anderen EU-Institutionen und die Mitgliedstaaten damit „beauftragt“, zu diesen Rechtsvorschriften zu handeln.

Wie oft interveniert der Europäische Rat in die Gesetzgebung?

In unserem Forschungsprojekt haben wir mehr als 2.500 Gesetze und Gesetzesvorhaben im Zeitraum von 1999 bis 2024 analysiert, die im Rahmen des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens (oder Mitentscheidungsverfahrens) vorgeschlagen, abgeschlossen oder zurückgezogen wurden. Zudem haben wir 106 Schlussfolgerungen von Gipfeltreffen untersucht und Interviews mit Entscheidungsträger:innen auf nationaler und EU-Ebene geführt, die uns dabei halfen, die Vorbereitung von Schlussfolgerungen und ihre Weiterverfolgung im nachgelagerten Gesetzgebungsprozess besser zu verstehen.

Von den 2.585 analysierten Gesetzen erwähnt der Europäische Rat etwa 17% in seinen Schlussfolgerungen. Insgesamt erwähnen die Staats- und Regierungschef:innen 451 Gesetze zwischen einem und 13 Mal; 168 Gesetze werden einmal erwähnt, 53 Gesetze werden drei- bzw. fünfmal erwähnt, und 12 Gesetze werden mehr als zehnmal erwähnt.

Der Europäische Rat beauftragt EU-Institutionen und Mitgliedstaaten

Die nationalen Staats- und Regierungschef:innen erteilen dabei den anderen EU-Institutionen und den Mitgliedstaaten häufig Aufträge, die alle Phasen des Gesetzgebungsverfahrens betreffen.

Als Policy-Vorschläge verstehen wir Formulierungen, in denen die Staats- und Regierungschef:innen die Europäische Kommission zu neuen Rechtsvorschriften „auffordern“ oder „einladen“; seit 1999 haben sie der Kommission 216 derartige Aufträge erteilt.

Im Rahmen dessen, was wir Policy-Bekräftigung nennen, „ermutigen“ oder „begrüßen“ die Staats- und Regierungschef:innen Gesetzgebungsvorschläge oder „nehmen sie zur Kenntnis“; dies geschah 352 Mal seit 1999.

Bei Policy-Entscheidungen „drängt“ der Europäische Rat die Ko-Gesetzgeber (den Rat der EU und das Europäische Parlament), „erwartet die Verabschiedung“ oder fordert zur „Beschleunigung“ auf. Mit mehr als 850 Aufforderungen ist dies die Phase mit den meisten Aufträgen.

Die letzte Form des Auftrags schließlich betrifft die Policy-Implementierung, bei der die Staats- und Regierungschef:innen die nationale Umsetzung beschlossener EU-Gesetze fordern. Seit 1999 haben die Staats- und Regierungschef:innen die Europäische Kommission und die Mitgliedstaaten 186 Mal zur Implementierung von Recht aufgefordert.

Welche Art von Gesetzen erwähnt der Europäische Rat?

Basierend auf etablierten Ansätzen und unserer eigenen, bis 2024 aktualisierten Kodierung, unterscheiden wir vier Arten von Gesetzgebung. Umverteilungsgesetze dienen der Zuweisung von Finanzmitteln; Verteilungsgesetze weisen ebenfalls Finanzmittel zu, allerdings ohne Umverteilung; Regulierungsgesetze legen Beschränkungen fest und eröffnen Möglichkeiten, insbesondere für Akteure im Binnenmarkt; verfahrenskonstituierende Gesetze legen die Regeln für Politikgestaltung fest. Der Europäische Rat nimmt auf alle vier Arten von Gesetzen Bezug, erwähnt aber Umverteilungsgesetze am häufigsten. Mit diesen Gesetzen werden Gelder verteilt, die aus den Haushalten der Mitgliedstaaten stammen. Die nationalen Entscheidungsträger:innen, so argumentieren wir, wollen über diese Gesetze offenbar kontrollieren, wie ihre Mittel ausgegeben werden.

Darüber hinaus unterscheiden wir zwischen „expansiven“ und „nicht-expansiven“ Gesetzen. Expansive Rechtsvorschriften erhöhen das Niveau, den Umfang oder die Reichweite von EU-Gesetzen. Ein bekanntes Beispiel aus jüngster Zeit ist das Gesetz über kritische Rohstoffe aus dem Jahr 2023. Der Europäische Rat verweist häufig auf expansive Gesetze: Er erwähnt 27% der expansiven Gesetze, aber nur 10% der nicht-expansiven Gesetze. Auch die Kommission priorisiert expansive Gesetze bei der Festlegung ihrer eigenen Gesetzgebungsagenda.

Wenn Staats- und Regierungschef:innen als Verfechter:innen nationaler Interessen wahrgenommen werden, sollte uns die häufige Erwähnung expansiver Rechtsvorschriften stutzig machen. Wir schlagen zwei mögliche Erklärungen vor: Entweder versuchen der Europäische Rat und die Europäische Kommission gemeinsam, diese Gesetze „anzuschieben“ oder zu „fördern“, oder der Europäische Rat versucht, in festgefahrenen Situationen Blockaden zu überwinden.

Ist der Europäische Rat ein Krisenmanager?

Der Europäische Rat befasst sich öffentlich und gut sichtbar mit wirtschaftlichen, politischen, sicherheitspolitischen und gesellschaftlichen Krisen. Die Tagesordnungen der Gipfeltreffen sind oft krisenorientiert, und die Staats- und Regierungschef:innen erwähnen krisenbezogene Gesetze viel häufiger als „normale“ Rechtsakte. Tatsächlich werden in den Schlussfolgerungen der Gipfeltreffen 37% der krisenbezogenen Gesetze erwähnt, verglichen mit 14% der nicht-krisenbezogenen Gesetze. Die drei Krisen, die relativ gesehen am häufigsten genannt werden, sind Energie, Asyl und Migration sowie die russische Invasion der Ukraine.

Auf dieser Grundlage argumentieren wir, dass der Europäische Rat in Brüssel nicht nur sichtbar Krisenmanagement betreibt (oder zu betreiben versucht). Vielmehr kombinieren die nationalen Staats- und Regierungschef:innen regelmäßig hochrangige Krisenpolitik mit Interventionen in die alltägliche gesetzgeberische Krisenreaktion.

Gesetzgebungsprioritäten: Kooperation mit der Kommission?

Bei der Vorbereitung der Gipfeltreffen wird die Europäische Kommission zum Tagesordnungsentwurf und zum Entwurf der Schlussfolgerungen des Europäischen Rates konsultiert und erörtert diese mit der Präsident:in des Europäischen Rates und ihrem Kabinett. Während der Gipfeltreffen steht die Kommissionspräsident:in in direktem Kontakt mit den Staats- und Regierungschef:innen. Es stellt sich daher die Frage, ob die Gesetzgebungsprioritäten in den jährlichen Arbeitsprogrammen der Kommission und in den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates eng aufeinander abgestimmt sind. Dies ist nicht der Fall.

Unsere Ergebnisse zeigen, dass mehr als 60% der EU-Gesetze weder vom Europäischen Rat noch von der Kommission als vorrangig eingestuft werden. Weniger als 5% sind gemeinsame Prioritäten, mehr als 20% werden nur von der Kommission priorisiert, und weniger als 10% sind alleinige Prioritäten des Europäischen Rates.

Wir bieten zwei mögliche Erklärungen für diese Beobachtung an. Erstens könnte die Europäische Kommission ausdrücklich Aufträge des Europäischen Rates „anfordern“, um hochrangige Unterstützung zu signalisieren, wenn Gesetzesvorschläge feststecken. Zweitens scheint die Kommissionspräsident:in die Gipfeltreffen zu nutzen, um selbst mit den Staats- und Regierungschef:innen der Mitgliedstaaten Optionen zu erkunden. Insgesamt scheint die Kommission – im Gegensatz zum Europäischen Parlament – mit dem Selbstbewusstsein und der Interventionsfreude des Europäischen Rates recht gut zurechtzukommen.

Sind Schlussfolgerungen des Europäischen Rates rechtsverbindlich?

Die Schlussfolgerungen des Europäischen Rates, einschließlich ihres Geltungsbereichs und ihrer Rolle, wurden verschiedentlich vor dem Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) angefochten. Eine Studie für das Europäische Parlament unterstreicht, wie schwierig es ist, den Europäischen Rat gerichtlich zur Verantwortung zu ziehen: Die Vertragsartikel über den Europäischen Rat sind relativ vage, die EU ist ein Mehrebenensystem, es gibt strenge Zulässigkeitsregeln, und die Entscheidungsfindung im Europäischen Rat erfolgt in der Regel im Konsens.

Dennoch hat der EuGH – ähnlich wie das Generalsekretariat des Rates – argumentiert, dass die Schlussfolgerungen des Gipfels nicht rechtsverbindlich sind, sondern die Akteure nur politisch verpflichten. In zwei Fällen – die von Polen angestrengte Rechtssache C-5/16 zur Marktstabilitätsreserve und die von der Slowakei und Ungarn angestrengten verbundenen Rechtssachen C-643/15 und C-647/15 zur Umsiedlung von Flüchtlingen – hat das Gericht die Befugnis des Europäischen Rates, Leitlinien für die Rechtsetzung der EU festzulegen, ausdrücklich eingeschränkt.

Konkret argumentierte das Gericht, dass die Schlussfolgerungen des Europäischen Rates die Mehrheitsregel im Rat der EU nicht ändern dürfen. Der EuGH versuchte damit, die Eingriffsmöglichkeiten der Staats- und Regierungschef:innen durch das interinstitutionelle Gleichgewicht des Gesetzgebungsverfahrens einzugrenzen. Diese Urteile haben den Europäischen Rat jedoch nicht davon abgehalten, den anderen EU-Institutionen und den Mitgliedstaaten weiterhin und häufig Aufträge im Gesetzgebungsprozess zu erteilen.

Fazit

Unsere Untersuchungen zeigen, dass der Europäische Rat am Prozess der alltäglichen Rechtsetzung beteiligt ist, und zwar mit Nachdruck. Die nationalen Staats- und Regierungschef:innen erwähnen in den Schlussfolgerungen ihrer Gipfel etwa 17% der EU-Gesetzgebung, und zwar insbesondere Gesetze, die Mittel umverteilen, EU-Kompetenzen erweitern und/oder krisenbezogen sind. Wenn der Europäische Rat Gesetze erwähnt, so agiert er mit großem Selbstbewusstsein und erteilt über alle Phasen des Gesetzgebungsverfahrens hinweg explizite Aufträge an die anderen EU-Institutionen, insbesondere an die Ko-Gesetzgebungsorgane.

Haben diese häufigen Eingriffe in den Gesetzgebungsprozess Auswirkungen auf das Machtgleichgewicht innerhalb der EU? Der Europäische Rat ist in der Tat ein besonders mächtiger und sichtbarer Akteur, der in Brüssel über weitreichende Befugnisse verfügt. Einige Beobachter:innen aus Wissenschaft und Politik argumentieren, dass die starke Führung durch die Staats- und Regierungschefs:innen notwendig sei, damit die EU effektiv funktionieren kann, insbesondere in Krisenzeiten.

Aus unserer Sicht hingegen verkompliziert das routinemäßige aktive und selbstbewusste Eingreifen der Staats- und Regierungschef:innen die klassische Rollenverteilung der gesetzgebende Akteure im EU-Mitentscheidungsverfahren. Um den Gesetzgebungsprozess vollständig zu verstehen, müssen wir daher vielleicht über das etablierte „institutionelle Dreieck“ hinaus ein neues „institutionelles Quadrat“ andenken.

Edoardo Bressanelli ist Associate Professor für Politikwissenschaft an der Sant’Anna School of Advanced Studies in Pisa und Senior Visiting Research Fellow am King’s College London.

Christel Koop ist Professorin für Politökonomie am King’s College London.

Francesca Minetto ist Doktorandin an der Hertie School in Berlin, wo sie zu den Außenbeziehungen der EU und ihren Institutionen forscht.

Christine Reh ist Professorin für europäische Politik an der Hertie School in Berlin.

Dieser Artikel basiert auf einem CEPS Explainer, The European Council: Truly the law-maker-in-chief?, der im April 2025 in englischer Sprache auf der Website des Centre of European Policy Studies erschienen ist.

Übersetzung: Manuel Müller.
Bild: Europäischer Rat: European Union (European Council) [Lizenz], via European Council newsroom; Porträts Edoardo Bressanelli, Christel Koop, Francesca Minetto, Christine Reh: privat [alle Rechte vorbehalten].

The European Council: National leaders in EU law-making

Deutsch

By Edoardo Bressanelli, Christel Koop, Francesca Minetto, and Christine Reh

The European Council is supposed to be an agenda-setter and crisis manager. But it also regularly intervenes in the legislative process.

The European Council is known primarily as a strategic agenda-setter, crisis-manager, and constitutional authority. However, it also has a largely unknown side: In this article, we introduce a European Council that routinely and assertively intervenes in the EU’s everyday decision-making.

National heads of state or government, the European Commission president, and the High Representative for Foreign Affairs and Security Policy regularly meet in summits. The first European Council summit happened 50 years ago, in March 1975. Since 2009, these high-level meetings have been chaired and prepared by a permanent European Council president. Summits can be formal or informal; formal summits produce so-called ‘conclusions’. These conclusions are not legally binding but report national leaders’ agreed positions on issues of high relevance for the Union and its citizens. In addition, the conclusions regularly mention specific pieces of legislation and ‘mandate’ the EU’s other institutions and member states to act on these laws.

How often does the European Council intervene in legislation?

In a joint research project, we have looked at the 1999-2024 period and analysed more than 2,500 pieces of legislation – pending, concluded, or withdrawn under the ordinary legislative procedure (OLP, or co-decision). We also drew on 106 summit conclusions and on interviews with national and EU-level decision-makers who helped us better understand the preparation of conclusions and their follow-up in ‘downstream’ legislation.

Out of the 2,585 laws analysed, the European Council mentions about 17% in its conclusions. In total numbers, the leaders mention 451 laws between one and 13 times; they refer to 168 laws once, mention 53 laws and 23 laws three and five times respectively, and refer to 12 laws more than 10 times.

The European Council mandates EU institutions and member states

The national leaders use mandates to the EU’s other institutions and the member states frequently and across all policy stages. Under ‘policy proposal’, leaders ‘call for’ or ‘invite’ new legislation from the European Commission; since 1999, they have mandated the Commission 216 times.

Under what we call ‘policy acknowledgement’, leaders ‘encourage’, ‘note’ or ‘welcome’ legislation; this happened 352 times. Under ‘policy decision’, the European Council ‘urges’, ‘expects adoption’, and asks the co-legislators – the Council of the EU and the European Parliament – to ‘speed up’. With more than 850 calls, this is the most mandated stage.

Finally, under ‘policy implementation’, leaders call for the national implementation of EU law. Since 1999, leaders have asked the European Commission and member states 186 times to ensure compliance.

What types of law does the European Council mention?

We draw on established approaches and our own coding, updated to 2024, to distinguish four types. Redistributive laws reallocate funds; distributive laws deal with funds but do not reallocate; regulatory laws impose constraints and opportunities, in particular on actors in the single market; procedural constituent laws set the rules for policymaking. Whilst the European Council refers to all four types, redistributive laws are most likely to be mentioned. Such laws reallocate money. Money comes from member state budgets, and national leaders, we argue, will want to control how their funds are being spent.

We also distinguish between ‘expansive’ and ‘non-expansive’ laws. Expansive legislation increases the level, the scope, or the inclusiveness of EU action. One well-known recent example is the 2023 Critical Raw Materials Act. The European Council references expansive laws frequently: 27% of expansive laws are mentioned against only 10% of non-expansive laws. Similarly, the Commission prioritises expansive laws in its own legislative agenda-setting.

If heads of state or government are perceived as defenders of national interest, the frequent mention of expansive legislation should puzzle us. We propose two potential explanations: either the European Council and the European Commission jointly try to ‘push’ or ‘promote’ these laws, or the European Council aims to break an impasse if legislation seems gridlocked.

Is the European Council a crisis-manager?

The European Council publicly and visibly addresses economic, political, security, and societal crises. Summit agendas are often crisis-focused, and leaders are much more likely to mention crisis-related laws than ‘standard’ pieces of legislation. Indeed, 37% of crisis legislation features in the summit conclusions compared to 14% of non-crisis legislation. The three crises referred to most frequently in relative terms are energy, asylum and migration, and the Ukraine invasion.

On this basis, we argue that the European Council does not only (attempt to) visibly manage crises in Brussels. Instead, national leaders regularly combine high-level crisis politics with interventions into everyday legislative responses to crises.

Legislative priorities: Cooperation or competition with the Commission?

In the preparation of summits, the European Commission is consulted on, and discusses, the European Council’s draft agenda and draft conclusions with the European Council president and their cabinet. During summits, the Commission president directly interacts with the leaders. We therefore ask whether the legislative priorities expressed in the Commission’s annual work programmes and in the European Council’s summit conclusions are closely aligned. They are not.

Our findings show that more than 60% of EU legislation is not prioritised by either the European Council or the Commission. Less than 5% are shared priorities; more than 20% are prioritised by the Commission only; and less than 10% are European Council priorities.

We make two suggestions for why this is the case. First, the European Commission could explicitly ‘request’ mandates as high-level support when legislative proposals are ‘stuck’. Second, the Commission president seems to ‘use’ the summits themselves to explore options with national leaders. Overall, and in stark contrast to the European Parliament, the Commission seems to be more at ease with the European Council’s assertiveness and intervention.

Are summit conclusions legally binding or political commitments?

The European Council’s conclusions, including their scope and role, have been challenged before the Court of Justice of the European Union (CJEU). A study published for the European Parliament in 2024 explains that holding the European Council judicially accountable is challenging: The treaty articles on the European Council are relatively imprecise, the EU is a multi-level system, there are strict standing rules, and, usually, decision-making is consensual.

Nevertheless – and similar to an argument by the Council’s General Secretariat – the CJEU has stated that summit conclusions are not legally binding but commit actors politically. In two cases – on the market stability reserve (Case C-5/16) brought by Poland and on refugee relocation (joined cases C-643/15 and C-647/15) brought by Slovakia and Hungary –, it explicitly reined in the European Council’s power to set guidelines in EU law-making.

Indeed, the court argued that conclusions cannot de facto change the majority rule in the Council of the EU under co-decision. The CJEU did (try to) limit the leaders’ ability to interfere with the inter-institutional balance in the legislative process. Yet, these judgments have not deterred the European Council from providing direction via mandates to the other EU institutions and to the member states.

Conclusions

Our research shows a European Council that is involved in everyday law-making, and assertively so. National leaders mention about 17% of EU legislation in their summit conclusions; in particular, they mention laws that redistribute funds, expand EU competences, and are crisis-related. On the laws mentioned, the European Council acts assertively across all policy stages and explicitly mandates the EU’s other institutions – especially the co-legislators.

Do these frequent interventions across the policy process matter for the balance of power within the EU? The European Council is a singularly powerful and visible actor, with extensive authority in Brussels. Some observers, academic and political, argue that the leaders’ strong guidance is necessary for the EU to effectively function, especially during times of crisis. We propose instead that the leaders’ routine but active and assertive intervention in the everyday politics of co-decision complicates the ‘classic’ roles assigned to the EU’s legislative players. Indeed, to fully understand the legislative process, we may need to move from the well-established ‘institutional triangle’ to a new ‘institutional square’.

Edoardo Bressanelli is Associate Professor of Political Science at the Sant’Anna School of Advanced Studies in Pisa and Senior Visiting Research Fellow at King’s College London.

Christel Koop is Professor of Political Economy at King’s College London.

Francesca Minetto is a PhD Researcher at the Hertie School in Berlin, where she researches the European Union’s external relations and its institutions.

Christine Reh is Professor of European Politics at the Hertie School in Berlin.

This article is based on a CEPS Explainer, The European Council: Truly the law-maker-in-chief?, published in April 2025 on the website of the Centre of European Policy Studies.

Picture: European Council roundtable: European Union (European Council) [license], via European Council newsroom; portraits Edoardo Bressanelli, Christel Koop, Francesca Minetto, Christine Reh: private [all rights reserved].

EU to go: Europas Wirtschaft und Deutschlands Beitrag

In der Podcastserie „EU to go – Der Podcast für Europapolitik“ präsentiert das Jacques Delors Centre kompakte Hintergründe zur Europapolitik. Einmal im Monat analysieren Moderatorin Thu Nguyen und ihre Gäste in 20 bis 30 Minuten ein aktuelles Thema.

„EU to go – Der Podcast für Europapolitik“ erscheint hier im Rahmen einer Kooperation mit dem Jacques Delors Centre. Er ist auch auf der Homepage des Jacques Delors Centre selbst sowie auf allen bekannten Podcast-Kanälen zu finden.

Die Diagnose, die Enrico Letta und Mario Draghi in ihren Berichten zur wirtschaftlichen Lage der EU gestellt haben, trifft insbesondere auch auf Deutschland zu: Ein hoher Transformationsdruck, eine lähmende Bürokratie, unzureichende Verteidigungsfähigkeit und ein geringes Produktivitätswachstum. Nun hat der alte Deutsche Bundestag mit einer Mehrheit von Union, SPD und Grünen ein Sondervermögen für Infrastruktur beschlossen und die Schuldenbremse für Verteidigungsausgaben über ein Prozent des BIP ausgesetzt, um diese Herausforderungen angehen zu können.

Angesichts des geopolitischen Drucks und der veränderten Sicherheitslage eine Erleichterung für Deutschland – aber auch für Europa? Thu Nguyen bespricht gemeinsam mit Nils Redeker, stellvertretender Direktor des Jacques Delors Centre, und Philipp Jäger, Experte für Klima- und Wirtschaftspolitik, welchen Investitionsspielraum sich Deutschland geschaffen hat. Wie gut lassen sich die neuen Verteidigungsausgaben mit den EU-Fiskalregeln vereinbaren? Kann der geplante Bürokratieabbau, mit dem auch Friedrich Merz Wahlkampf machte, wirklich Investitionen beschleunigen – oder dient er nur als Deckmantel, um Klima- und Umweltstandards abzubauen? Und was genau bedeutet „Whatever it takes“ für das wirtschaftsstärkste Mitgliedsland der EU?

A new German EU policy: Merz’s intergovernmentalism or von der Leyen’s supranationalisation?

Deutsch

By Julian Plottka

The European policy positions of the CDU under Friedrich Merz are a far cry from Helmut Kohl’s federalism.

Expectations at home and abroad regarding the European policy of the potential new German federal government could hardly be further apart: After the traffic light coalition failed to take the initiative in European policy due to internal conflicts, Germany’s European partners have high expectations for the new German government. It shall finally take on a leading role in the EU and launch initiatives to enable the Union to master current political, most notably geopolitical challenges. Expectations range from a revitalisation of the Franco-German engine to a fundamental reform of asylum and migration policy, more support for Ukraine and a strengthening of European competitiveness.

Meanwhile in the 2025 federal election campaigns, the salience of European policy was very low. The pro-European parties’ positions on European policy are changing in a pattern that has been observed since the end of the 1990s: Traditionally, the conservative CDU (EPP) was home to federalist positions in the German party system. On the left side of the party system, the SPD (PES) and, since the 1980s, Bündnis 90/Die Grünen (EGP) were more sceptical concerning liberalisation in the Common Market.

Changing party positions on EU policy

However, since the end of the permissive consensus in the early 1990s, parties on both sides changed their positions. The conservatives have put the principle of subsidiarity and de-bureaucratisation at the centre of their European policy agenda and support an increasingly intergovernmental approach to European integration. The 2025 demand for “[m]ore Europe only where Europe creates added value for all” is far away from the previously federalist CDU of Helmut Kohl.

Today, federalist positions have their home with Bündnis 90/Die Grünen and the SPD. The former’s election manifesto calls for a federal European republic with a constitution, while the latter supports a new European convention for treaty reform. Being long-term supporters of European integration in the Common Market, the current position of the liberal FDP (ALDE) on the future of the EU is quite close to the social-democratic and Green visions for the Union.

Additionally, European policy has become much more polarised in Germany during the last three decades. The pro-European parties face increasingly vocal European-sceptic parties on the left and the right of the political spectrum, making it more difficult to launch pro-European policy initiatives. Their diverging views on intergovernmental or supranational approaches to European integration also complicate the chance of a CDU-led German government to take the initiative on the EU level.

Options for the new German government

The new German government has at least three options to meet its international partners’ expectations for German impetus to EU policies. First, the new government could return to Germany’s traditional “Leitbilder”-driven approach to European policy. Second, the new government could develop a new intergovernmental approach, which has never been spelled out so far. Third, German leadership could come from the Berlaymont, with German support by Manfred Weber (CSU/EPP) in the European Parliament and Friedrich Merz (CDU/EPP) in the German Federal Chancellery.

First, the traditional German approach to supranational integration would be in line with the SPD’s party manifesto. The German government’s European policy has been characterised by Leitbilder (visions) such as the “United States of Europe”, which not only set goals but also legitimise policies. Since for Germany, the transfer of competences to the supranational level was always associated with regaining international actorness, the federal governments were prepared to make extensive concessions to the partner states in order to enable reforms and deepen European integration. A strong emphasis on the principle of subsidiarity, limiting the transfer of national competences to the EU, contradicts this approach to European policy. It used to focus on strengthening the level of policy making which can pursue a certain policy most effectively.

A turn towards flexible intergovernmental coalitions?

Since the end of the 1990s, Germany’s European policy is increasingly led by national interests. In a famous speech at the College of Europe, former German Chancellor Angela Merkel outlined the so-called “Unionsmethode” as a new approach to German European policy. However, it has never been fully spelled out what it means and how it differs from intergovernmentalism. Such a new approach would be the second option for the new German government. 

In a paper for the ECFR, Timo Lochocki has shown what this might look like, detecting a generational change in the second row of the CDU that has resulted in a new approach to European policy. Elements of such a new approach are a stronger focus on Germany’s short-term advantages, which are achieved on the basis of flexible coalitions with partner states. This would be a departure from the model of supranational integration. Progress towards integration can only be expected as unintended side effects of such flexible coalitions. From the perspective of those conducting negotiations at EU level, such a bi- or minilateralisation of German European policy may be tempting, as there is no need to overcome resistance by other member states, it can simply be circumvented.

Putting von der Leyen centre stage?

A third option for a new German European policy puts the European Commission under its President Ursula von der Leyen (CDU/EPP) centre stage. Supported by Manfred Weber as chair of the Group of the European People’s Party in the European Parliament and soon by a potential new German Chancellor Friedrich Merz, she started her second term in office with the aim of following a more conservative agenda. The composition of the European Commission, the allocation of dossiers and von der Leyen’s political guidelines for her second term of office have a clear conservative profile with priorities such as competitiveness, defence and security as well as reducing bureaucracy. The idea of a “more feminine, greener, and more digital” Commission and the Conference on the Future of Europe, both key slogans of 2019, are a thing of the past.

A conservative German Chancellor could play a key role in the implementation of this programme. As the Commission takes a lead even in intergovernmental policy areas such as the Common Security and Defence Policy, it is unlikely that a single head of state or government will soon reclaim the agenda setting role from her.

Commission agenda-setting on defence policy

This was particularly evident in the EU’s most recent reaction to the turbulence in international relations following the failed meeting between Ukrainian President Volodymyr Zelensky and his US counterpart Donald Trump. The EU’s first reaction was the announcement of an 800 billion euros investment plan in defence by the President of the European Commission. In a letter to the heads of state or government, she presented her further proposals for strengthening European defence policy.

For the most part, the conclusions of the European Council of 6 March 2025 read like a confirmation of the Commission President’s agenda. The heads of state or government hardly added any additional impetus of their own. Only the list of capability development priorities and the request to European NATO members to coordinate within the EU framework before the next NATO summit have no direct reference to the European Commission. All other decisions of the European Council are either based on Commission initiatives or are addressed to the Commission.

Published on 19 March 2025, the Joint Communication on defence not only proposes concrete measures to strengthen European defence, but announces the publication of an additional “European Armament Technology Roadmap” and a “Joint Communication on Military Mobility” as the next steps on how the Commission will shape the EU’s defence policy agenda. In its conclusions of 20 March 2025, the European Council again invites the legislatives bodies of the EU to take forward the recent Commission initiatives, while it does not propose any intergovernmental initiatives to strengthen European defence.

To be successful, Merz needs to break with his party manifesto

A new conservative German Chancellor is in a difficult position. He will only be able to meet international expectations for a revived German European policy when he breaks with the approach to European integration as presented in the conservative party manifesto. A more intergovernmental approach to European policy will only replicate deadlocks in European policy, which, for example, prevented a reform of the Common European Asylum System for nearly ten years.

Such approaches of using flexible coalitions are not new in international politics but have become en vogue in recent years. In the past, they have often been unsuccessful. Consider, for example, the British government’s failed attempt to divide the EU-27 member states during the Brexit negotiations. The EU was successful in the Brexit negotiations, because it rallied behind a common position.

In order to overcome deadlocks in European policy and effectively address current challenges, a new German European policy has to become again more supranational: either in a supportive role for the Commission agenda or with an own supranational agenda. The fragmentation of international negotiations or European policy is hardly suitable for tackling the tasks ahead.

Back to the roots of conservative German EU policy

Instead, German European policy needs an integrative approach that succeeds in winning over its partner states for European initiatives. Many EU member states seek guidance from the German government on European policy issues that are of secondary importance to them. While doing it alone on European policy has become fashionable for German governments in recent decades, the next one should reverse this trend and return to the roots of conservative German European policy. It must once again engage more closely with its European partners, take note of their interests and positions and, in the best-case scenario, integrate them into joint initiatives.

Based on the mutual acknowledgement of different interests, a comprehensive reform package, with defence at its core, would create considerably more room for negotiation and potential for compromise. In view of the current shift in the political centre of the EU towards the east and north, a revival of the Weimar Triangle – as proposed in the election manifestos of all pro-European parties – is an obvious basis for such initiatives. Proposals which are a compromise between Germany, France, and Poland have good chances of also finding support among other member states.

Julian Plottka is a Senior Scientific Project Manager at the Institut für Europäische Politik (IEP) in Berlin.

This is a shortened and revised version of an article previously published in German on this blog.

Pictures: Merz: European People’s Party [CC BY 2.0], via Wikimedia Commons; portrait Julian Plottka: private [all rights reserved].